當前紀委監(jiān)委實現(xiàn)紀法貫通法法銜接辦案對策建議思考

　當前紀委監(jiān)委實現(xiàn)紀法貫通法法銜接 辦案對策建議思考

　2018 年 3 月 20 日，十三屆全國人大一次會議通過了《中華人民共和國監(jiān)察法》，此前，監(jiān)察委員會的掛牌成立已經(jīng)在全國省、市、縣三級全面鋪開，《監(jiān)察法》的出臺無疑為監(jiān)察體制改革的重要產(chǎn)物——監(jiān)委會的機構(gòu)職能運作提供了法律注解，同時作為改革產(chǎn)物之一的《監(jiān)察法》自身，也面臨著與黨紀法規(guī)乃至刑事犯罪追究程序相銜接的關(guān)聯(lián)需求。監(jiān)察法出臺后，紀委監(jiān)委履行監(jiān)督執(zhí)紀、調(diào)查處置、職務犯罪移送審查起訴等職能，在《刑事訴訟法》相關(guān)規(guī)定停止執(zhí)行的情況下，建立紀法貫通，法法銜接的配套制度已成為當前紀委監(jiān)委履職的前提。本文結(jié)合所在單位狀況，擬對當前紀委監(jiān)委審查調(diào)查機構(gòu)、人員配置、履職模式作出分析建議，以監(jiān)委辦案實務為切入口，圍繞建立紀法貫通，法法銜接目標模式，對紀法審查調(diào)查具體措施使用與刑事銜接機理作出梳理分析，以期對當前辦案實務有所裨益。

　一、紀委監(jiān)委執(zhí)紀審查調(diào)查機構(gòu)及人員配置

　以 XX 縣紀委監(jiān)委內(nèi)設機構(gòu)為例，目前存在的形式是以“三轉(zhuǎn)”為導向，紀檢系統(tǒng)推進內(nèi)部機構(gòu)改革以后留存下來的。十八屆紀委三中全會對“轉(zhuǎn)職能、轉(zhuǎn)方式、轉(zhuǎn)作風”作了具體部署，體現(xiàn)在機構(gòu)改革推進上就是突出執(zhí)紀監(jiān)督職能，在紀委主責主業(yè)功能定位上更加明確，將多類別設置科室作了統(tǒng)籌合并，呈現(xiàn)出科室職能定位“大而全”、科室劃分簡明扼要的特點。具體來說，機構(gòu)改革前設有的宣教室、干部室、綜合室，改革后并入辦公室統(tǒng)一行使綜合職能；糾風室、黨風室合并更名為黨風政風監(jiān)督室，行使日常糾察職能；案件檢查室更名為執(zhí)紀監(jiān)督審查（調(diào)查）室，增設數(shù)個以突出主責主業(yè)。改革后的紀委機構(gòu)設置在原有資源范圍內(nèi)作了思路清晰、凸出功能的機構(gòu)調(diào)整，適應了“三轉(zhuǎn)”要求，發(fā)揮了預期功效，應當說為監(jiān)委掛牌成立、紀委監(jiān)委合署辦公提供了優(yōu)化的組織結(jié)構(gòu)。

　監(jiān)委成立后，在與紀委按照職能分工開啟執(zhí)法調(diào)查模式過程中，雖有《監(jiān)察法》授權(quán)，但在具體機構(gòu)、人員的劃分定位上，還不甚明了。在各地紀委監(jiān)委執(zhí)紀執(zhí)法工作如火如荼展開的當下，監(jiān)委行使調(diào)查權(quán)對涉嫌職務犯罪公職人員移送審查起訴，已不是鮮見新聞。在依法履行監(jiān)察職能、實現(xiàn)紀法銜接的日常工作工作中，如何優(yōu)化審查調(diào)查機構(gòu)配置，科學分配執(zhí)紀執(zhí)法人員，關(guān)系到能否實現(xiàn)紀委監(jiān)委 1+1>2 的效能。目前的做法是，對已設置的執(zhí)紀監(jiān)督審查（調(diào)查）室

　不作細分，監(jiān)委成立后增設的執(zhí)紀監(jiān)督審查（調(diào)查）室吸收檢院轉(zhuǎn)隸人員，涉紀問題依然由執(zhí)紀監(jiān)督審查（調(diào)查）室原執(zhí)紀人員處理，涉法問題則由檢院轉(zhuǎn)隸過來的辦案人員承接。這樣做的好處是“以事定人”、“運轉(zhuǎn)為先”，不受機構(gòu)人員劃定限制，是轉(zhuǎn)隸過渡適應期的便捷做法。然而從長遠效能發(fā)揮來看，紀委監(jiān)委執(zhí)紀執(zhí)法機構(gòu)有機配置，執(zhí)紀執(zhí)法人員有機統(tǒng)一，實現(xiàn)紀法貫通 1+1>2 的效能才是監(jiān)察體制改革目標所在。立足上述目標，筆者認為需對執(zhí)紀監(jiān)督審查（調(diào)查）室作功能性配置，具體來說，對同一執(zhí)紀監(jiān)督審查（調(diào)查）室共同配置執(zhí)紀執(zhí)法人員。紀在法前，執(zhí)紀審查立案后，涉及職務違法、犯罪調(diào)查則由執(zhí)法人員同期介入，一來避免了執(zhí)紀執(zhí)法脫節(jié)，二來在執(zhí)紀執(zhí)法“證據(jù)”收集審查上，可以避免“重復勞動”，如果案件涉罪涉訴，那么紀法貫通的同時，還涉及法法銜接，執(zhí)法人員的適時介入對案件的順利移送將起到先決作用。當然在人手數(shù)量的具體配備上，需要結(jié)合實際調(diào)整，一是要確保存在審查、調(diào)查核心骨干；二是要互補形成合力。

　根據(jù)檢察機關(guān)已經(jīng)上線運行的統(tǒng)一業(yè)務系統(tǒng)模式，開發(fā)具備紀法貫通、法法銜接功能的紀委監(jiān)委執(zhí)紀執(zhí)法辦案系統(tǒng)應當成為前瞻性需求。統(tǒng)一業(yè)務辦案系統(tǒng)的優(yōu)勢在于通過內(nèi)置紀法線條，衍生多情況下一一對應流程的操作模式，在節(jié)點設置上進行著重規(guī)制，無論從觸發(fā)節(jié)點條件滿足，還是觸

　發(fā)后辦案流程走向、辦案文書采用、審批、時限辦理等內(nèi)容均有統(tǒng)一設置，這就從實體和程序兩方面最大限度保證了辦案規(guī)范和實時記錄可查，最大限度降低了人為主觀因素偏差，確保案件經(jīng)得起實踐檢驗。目前監(jiān)委執(zhí)法力量主要來自檢院轉(zhuǎn)隸部門，檢院統(tǒng)一業(yè)務系統(tǒng)運用之于轉(zhuǎn)隸人員已有相當時間，足夠成熟，如何揉和紀法辦案工作，使執(zhí)紀執(zhí)法業(yè)務邁向統(tǒng)一化進程，將是接下來紀委監(jiān)委優(yōu)化工作效能必須面對的問題。

　二、監(jiān)委行使調(diào)查職能，實現(xiàn)法法銜接的步驟梳理 在監(jiān)察體制深化改革試點期，各地相應都出臺了較為詳細、便于操作實踐的制度辦法，以我省為例，出臺了《XX省紀檢監(jiān)察機關(guān)執(zhí)紀監(jiān)督監(jiān)察工作辦法（試行）》（以下簡稱《工作辦法（試行）》）、《XX 省監(jiān)察機關(guān)調(diào)查措施適用規(guī)范（試行）》、《XX 省紀檢監(jiān)察機關(guān)執(zhí)紀監(jiān)督監(jiān)察工作流程圖（試行）》、《XX 省紀檢監(jiān)察機關(guān)執(zhí)紀監(jiān)督監(jiān)察工作常用文書格式（試行）》四項制度，在紀委監(jiān)委合署辦公、整合分擔執(zhí)紀執(zhí)法職能的磨合過渡期，出臺針對執(zhí)紀監(jiān)督監(jiān)察工作具體操作明細，對紀委監(jiān)委工作明確指導要求，對于新成立的監(jiān)委步履清晰地展開工作，依法依規(guī)行使職能，是極為必要的。在強化對四項制度學習研究的過程中，有必要對《工作辦法》（試行）規(guī)定與刑事概念銜接作出梳理認

　定，以明確執(zhí)法性質(zhì)及所采取的對應措施，從而在監(jiān)委職務違法與職務犯罪調(diào)查的區(qū)隔中實現(xiàn)應有的平衡。

�。ㄒ唬┘o法貫通，紀法有別的表述 根據(jù)《工作辦法（試行）》第四十一條規(guī)定，對于涉嫌同時違反黨紀和職務違法犯罪的案件，紀委、監(jiān)察委一般應當同時立案，同步進行紀律審查和依法調(diào)查，分別將違紀部分、違法犯罪部分形成兩套文書、卷宗和證據(jù)材料。上述規(guī)定說明執(zhí)紀執(zhí)法有別，紀律審查和違法犯罪調(diào)查分屬兩個類別，無論從立案規(guī)范還是文書使用、卷宗證據(jù)材料收集都應當按照各自標準處理。這里尚存疑問的是，未對違法調(diào)查和犯罪調(diào)查作出細化說明。違法、犯罪分屬不同概念，在措施性質(zhì)、嚴厲性上差異更為突出。犯罪意味著刑事追責，是國家機器對破壞國家秩序行為的嚴厲追究，預示著將要承擔剝奪人身自由乃至生命的最為嚴厲的刑罰處罰。對四十一條的理解，筆者認為這一規(guī)定主旨在于區(qū)分執(zhí)紀執(zhí)法有別，未對違法調(diào)查與犯罪調(diào)查作出進一步說明，在于如果嚴重違法上升到犯罪，那么在起初違法調(diào)查中使用的文書、措施必然隨著調(diào)查深入而進入到犯罪調(diào)查階段，之前所取得的證據(jù)材料也必然將在涉罪調(diào)查的指引下，向刑事證據(jù)標準靠攏。因此違法犯罪性質(zhì)雖有別，但在具體辦理的過程中，可以看做是辦案環(huán)節(jié)的遞進，從辦案趨向上來說是同一而不產(chǎn)生矛盾沖

　突的。當然針對一般職務違法行為的立案與針對職務犯罪的刑事立案畢竟性質(zhì)有別，刑事立案標注的涵義及之后采用的調(diào)查措施都將與刑事訴訟同軌，監(jiān)委改革指向的職務犯罪調(diào)查結(jié)構(gòu)重塑及自身如何納入刑事訴訟軌道的議題，將成為深化監(jiān)委體制改革下一步所需回答的問題。

�。ǘ�）審查調(diào)查措施采用辨析 1.“審查組”采用措施分析。《工作辦法（試行）》第四十五條規(guī)定，立案后審查組經(jīng)批準可以采取談話、詢問、訊問、查詢、凍結(jié)、調(diào)取、查封、扣押、搜查、勘驗檢查、鑒定、留置等措施收集證據(jù)。這里的“審查組”并未明確屬于“執(zhí)紀審查組”還是“依法調(diào)查組”，根據(jù)第四十一條關(guān)于執(zhí)紀審查立案與依法調(diào)查立案可同步立案的規(guī)定，可以認為此處的“審查組”涵蓋了執(zhí)紀審查與依法調(diào)查，第四十五條規(guī)定實際羅列包含了兩種審查對應的措施范圍。

　2.涉法涉罪措施的區(qū)分。《工作辦法（試行）》第四十六條對依法調(diào)查中涉法與涉罪采用的“談話”方式作了區(qū)分，對“職務違法的被調(diào)查人”，采用的是“要求其就違法行為作出書面陳述”，相當于函詢的意味；對涉嫌職務犯罪的被調(diào)查人，則“可以進行訊問”，訊問屬于刑事措施之一，具有刑事強制特征，涉法與涉罪采用措施的差異由此可見一斑。

　3.查詢、凍結(jié)措施的使用�！豆ぷ鬓k法》（試行）第四十七條規(guī)定了查詢、凍結(jié)措施的一般使用，即“在調(diào)查涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等嚴重職務違法和職務犯罪時，根據(jù)工作需要”，即可采取。值得注意的是“根據(jù)工作需要”的表述，關(guān)于查詢措施最早階段的使用，根據(jù)《工作辦法》（試行）規(guī)定可起于“初核”，但無論在“初核”還是立案審查后，其使用都要求經(jīng)批準，而不是“根據(jù)工作需要”；至于“凍結(jié)”措施，出現(xiàn)可以使用的最早階段是立案審查，但審查組仍需要“經(jīng)批準”，而在四十七條規(guī)定中，對涉嫌貪污賄賂，失職瀆職等嚴重職務違法和職務犯罪的調(diào)查，則“根據(jù)工作需要”即可采取。這在一定程度上也說明，進入監(jiān)察調(diào)查階段，對貪污賄賂、失職瀆職等常規(guī)職務犯罪所涉內(nèi)容，啟用的調(diào)查模式不同于初核、審查調(diào)查階段，其對帶有法定強制性措施的采用與其法定主體與法定權(quán)限是相匹配的，這也表明在下一步監(jiān)察法配套制度的細化制定中，法定權(quán)限、內(nèi)容需要得到與刑事訴訟相銜接的配置。

　4.調(diào)取、查封、扣押措施的使。《工作辦法》（試行）第四十八條規(guī)定：“在調(diào)查過程中根據(jù)工作需要，報經(jīng)監(jiān)察委主要領導批準，可以調(diào)取、查封、扣押...”，條文本身并沒有特別限定上述措施的使用階段，但從“調(diào)查過程”、“監(jiān)察委主要領導批準”可知，調(diào)取、查封、扣押措施的使用主要在依法調(diào)查階段，涉法涉罪調(diào)查都不排斥使用。查封、扣押屬于強

　制措施，在行政強制與刑事偵查方面都可依法使用，第四十八條雖然沒有明確界定，但聯(lián)系《工作辦法》（試行）第三十五條關(guān)于初核期間所可采用的措施及第四十五條審查組可采取的措施，對四十八條作整體理解，可以得出查封、扣押措施應當屬于依法調(diào)查使用，至于在何種程度上啟用，是職務違法調(diào)查還是嚴重職務違法調(diào)查，還需要在實務上作出更進一步地探索。

　5.搜查措施的使用�！豆ぷ鬓k法》（試行）第四十九條規(guī)定了搜查措施的使用。搜查作為一項典型的刑事偵查措施，具有顯而易見的強制性，該措施突破了人身權(quán)利自由、居所空間自由，突破隱私限制，是國家暴力對刑事偵查賦權(quán)的體現(xiàn)，并不能隨意不加節(jié)制使用。四十九條雖然沒有明確規(guī)定搜查的使用條件，但是根據(jù)“涉嫌職務犯罪”、“犯罪證據(jù)”等字眼可以得出，搜查的使用指向刑事調(diào)查。當然實踐中存在的狀況多半為已經(jīng)啟動依法調(diào)查，尚未刑事立案，搜查證據(jù)的獲取很有可能成為刑事立案成立的根據(jù)，在這種情況下“根據(jù)工作需要，報監(jiān)察委主要領導批準”使用“搜查”雖然尚在四十九條規(guī)定的范圍內(nèi)，但從措施性質(zhì)的角度無疑會陷入尚未刑事立案即采刑事措施的尷尬境地。

　6.留置措施的使用。《工作辦法》（試行）第五十四條規(guī)定了留置措施的使用，相比其他措施而言，留置對被調(diào)查

　人人身權(quán)的限制最為嚴厲，使用的條件也最為嚴格。根據(jù)規(guī)定，涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等嚴重職務違法或者職務犯罪的，在滿足相應條件的情況下才能適用留置。一是案件類型屬于貪污賄賂、失職瀆職一類的，這類案件屬于常規(guī)職務犯罪涵蓋范圍，區(qū)別于監(jiān)察委的受案范圍；二是監(jiān)察機關(guān)已掌握一定事實證據(jù)，仍有問題待查的，這表明在采用留置之前，對于案件的情節(jié)內(nèi)容已有一定程度掌握，正是這種采取留置前已經(jīng)掌握情況的類型及嚴重程度，在仍有重要問題待查時成為了啟用留置的前置條件；三是還需滿足有“下列情形之一的”，條件三實為采取留置措施緊迫性的具體化

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