何俊志,趙永紅,何宏綱：官僚體制的內在缺陷及其結構性沖突

　　【摘要】以效率和穩(wěn)定見長的官僚體制作為一種組織體制是有粉內在缺陷的，其外在表現是效率的有限性和對人性的壓抑，根本原因則是工具理性的缺陷及其與價值理性的沖突同時，作為一種非市場性的公共行政組織而存在的官僚體制，在現代社會中與代議民主制、共同參與民主制和西方社會經濟系統(tǒng)都存在著深層次的結構性沖突，并由此而成為當代西方新公共管理運動的內在動力。

　　【關鍵詞】官僚體制；
內在缺陷；
結構性沖突

　　以等級結構、非人格化、連續(xù)性和專業(yè)分工為基本特征的官僚體制是現代社會的正規(guī)化政府組織形式，它在指揮和控制現代社會中發(fā)揮著極為重要的作用。在經典的官僚制理論看來，它之所以能在現代社會獲得長足發(fā)展并取代傳統(tǒng)社會的組織體制，是因為它在技術上的優(yōu)勢超過了任何其它的傳統(tǒng)組織形式。但是，官僚體制在現代社會的實際發(fā)展表明，正是官僚體制的這一技術優(yōu)勢使它自產生之日起就隱含著內在缺陷，并在現代社會中產生了廣泛的結構性沖突。

　　一、官僚體制的內在缺陷

　　官僚體制之所以具備以效率和穩(wěn)定見長的技術優(yōu)勢，是因為官僚體制在現代社會的擴張體現了以手段和程序的可計算性為特征的工具理性在現代社會的大大張揚。但是，工具理性是一種有限的理性，它所帶來的效率還只是一種有限的機械效率，推到了極端則只能是局部效率，甚至是無效率。因為在復雜的官僚體制總體中，總體效率的取得是要以某些局部在某種情況下的效率犧牲來取得的。官僚體制的專業(yè)化所帶來的局部效率的提高反而可能在某些情況下損害整體效率。條塊分割化的分工的發(fā)展雖然會提高部門效率，但同時也會導致部門的無休止擴大，出現部門與部門的交叉重盈，由此出現的溝通障礙和協(xié)調困難也會進一步帶來整體效率的降低。公務的分級辦理雖然能夠使權限和職責明確，但僅靠以文書來傳遞公務又會帶來文件數量的增多，文犢主義盛行對執(zhí)行公務的嚴格程序規(guī)定而帶來的求全貴備，有時反而會貽誤辦事時效。在等級金字塔之下，有效做出決策的是高居于頂端的上級，而高居于頂端的上級又不掌握第一手材料，依靠下層官僚傳輸信息所帶來的扭曲和等級鏈條拉長所帶來的決策緩慢必然帶來決策的失誤和時機的延誤。同時，官僚體制又是一種缺乏競爭效率的制度安排。因為官僚體制內部官員個人的家產與其工作的行政資源是分開的，報酬的取得又是依據他在等級金字塔中所處的層級而定，而與其中個人的勞動補償和勞動效率無關，或只有間接關系，或者甚至是成反比例關系，這就使得官僚體制內部的官員只具有對效率的微弱的內部動力特征。終身任期又使官員的收人得以早澇保收，這又進一步從外部弱化了官員的內部創(chuàng)新動機。

　　除了效率和相應的精確、持續(xù)之外，官僚體制還以其穩(wěn)定和統(tǒng)一見長。但這種穩(wěn)定和統(tǒng)一的取得也使人類為此而付出了沉重的代價。因為穩(wěn)定和統(tǒng)一的取得依據的是非個性化的規(guī)則和等級結構的結合。非個性化規(guī)則的擴展使公務的執(zhí)行有了明晰和可靠的依據，同時也把人與人之間和關系變成了事的關系，從而也就帶來了組織內部人際關系的松弛與冷漠個人對規(guī)則的機械服從也嚴重壓制了個人的自由和創(chuàng)造性，把官員自身變成了機器上的齒輪。一切循常規(guī)而行所帶來的行為模式是因循守舊，墨守成規(guī)，對新生事物和復雜的環(huán)境缺乏應變而體現出笨重、遲鈍和僵化、保守的趨勢。這種體制和行為模式的擴展也將壓抑整個人類的創(chuàng)造性，把人類關進自身設置的牢籠之中而難以突破。官僚體制之所以在效率和穩(wěn)定兩個方面都有難以克服的內在缺陷，其根本原因則來自于官僚體制所依據的工具理性的內在缺陷。按照馬克斯•韋伯的界定，工具理性是一種強調手段和程序的可計算性的客觀理性。工具理性所要求和體現的精確、穩(wěn)定、統(tǒng)一、嚴格的紀律和可靠性帶來了官僚體制在效率和穩(wěn)定上的優(yōu)勢。但是這種效率還只是一種有限的機械效率而不是無限的競爭效率。作為一種手段體系而存在的機械效率還有可能出現手段與手段的沖突而帶來效率的損失。也就是說，工具理性的發(fā)展并不一定必然帶來效率的提高。同時，工具理性的擴展還有可能與強調目的和后果的價值理性產生沖突。工具理性所帶來的效率和穩(wěn)定并不一定符合人類的本性和目的。馬克斯•韋伯的分析表明，官僚體制在工具上的合理性與其價值上的非理性基本上是呈現一種正比例關系，亦即工具理性的程度越高，其在價值上的理性程度就越低。在官僚化的組織體系中，人的一切行為均應以組織的規(guī)章、紀律、計劃為依準，這樣，人的內心感情、人的精神需求以及人的本能就不可避免地受到抑制，長此以往，人就會逐漸喪失獨立的個性而異化為一個沒有個性的機器零部件，官僚體制的發(fā)展愈完備，它就愈脫離人性。由此也就表明，官僚體制從其誕生之日起，就埋藏了工具理性和價值理性相沖突而自身又難以擺脫的二難困境。工業(yè)革命以來的普遍和全面的官僚體制化過程，同時也是這種沖突日漸加劇的過程。

　　二、官僚體制與代議民主制的結構性沖突

　　現代社會的官僚體制在政治領域內是作為一種公共行政組織而與代議民主制相結合而運轉的。也就是說，現代社會的政治體制是一種代議民主官僚制。在理想的運作模式下，代議民主制高居于官僚體制之上，實施政治統(tǒng)治，進行政策制定官僚體制匍匐于代議民主之下，忠實地履行行政管理職能，中性地執(zhí)行政策。代議民主制對官僚體制的控制方式主要有三個方面制定和修改作為官僚體制行動依據的法律、法規(guī)和政策由代議民主機制產生的政務官員來貫徹代議機構的意志，并充當事務官的首腦通過對預算的直接掌握來控制官僚行政機構的經費，并實施相應的監(jiān)督。傳統(tǒng)的政治理論認為，通過上述體制上的設計，就可以既發(fā)揮官僚體制的技術優(yōu)勢以提高行政效率，又可防止官僚體制的擴張而濫用權力。這就是經典的政治、行政二分法。

　　事實上，官僚體制的成長過程表明它并不是一個真正的中立機構，與官僚體制相伴隨而來的是官僚體制自主性的成長和官僚行政權力對代議民主制的嚴重侵蝕�，F代社會的社會化發(fā)展使得社會事務的復雜程度加劇，社會對公共行政的需求日益增加科學化的發(fā)展使科學技術在行政領域的應用面拓寬，行政專業(yè)化的趨勢加強而專業(yè)化的加強則使官僚行政機構在立法活動中扮演了越來越重要的角色，代議機構已不能再準確和全面地表達民意。這樣，無論在隱態(tài)還是顯態(tài)方式上官僚行政機構的立法職能都大大加強。在隱態(tài)方式上，官僚行政機構的立法提案成為代議機關的法律和政策的比例大大增加在顯態(tài)方式上，代議機關對于政策問題往往只能提出原則目標，具體的政策方案往往是由官僚行政機關來具體落實的。委任立法權和緊急立法權的獲得又進一步增加了官僚行政機關主導政治事務的能力。官僚機構本身參與了政治決策過程，其意志和信仰滲人政策制定階段的成份增多，甚至可以抵制、阻撓來自政治過程的壓力而貫徹自己的意志。

　　隨著公共事務的增多和官僚行政機構在規(guī)模上的越發(fā)增大，官僚行政機關對政務官的反制約力量也大大加強，政務官對常任文官的控制也大有被架空之勢。事務官在任期、專業(yè)、信息、時間和人數規(guī)模上的五大優(yōu)勢使兩官在力量上失去平衡，政務官已基本沒有能力控制自己的部門。五大優(yōu)勢的存在使事務官能夠在很大程度上影響支配政務官的決策。此時，如果不加強政務官的嚴格控制，就有悖于政治主導行政的代議民主制下的民主責任原則，政治家不能充分承擔政治貴任。但如果為了實現代議民主原則而過分干預，又可能扭曲事務官執(zhí)行政策的執(zhí)行標準，降低政策執(zhí)行質量。由此，代議民主官僚制在實際運行中陷人了悖論式的惡性循環(huán)之中而難以自拔。

　　代議機關對官僚行政機關所實施的另一項控制措施是掌握錢袋權并實施相應的監(jiān)督。但是，帕金森和尼斯坎寧的研究表明，官僚機構有擴大預算和規(guī)模的內在沖動。在現代政府體制的理想模式下，官僚機構擴大預算的沖動要受到代議機關的抑制。但是，在代議機關與官僚機構的雙邊壟斷關系中，作為賣方壟斷組織的官僚機構生產的公共物品是代議機關購買并提供選民的。而官僚機構的信息壟斷優(yōu)勢又使得其在與代議機關討價還價時居于優(yōu)勢的權力地位。代議機關在官僚機構撥款時要加以考慮的是官僚機構生產的成本狀況，但都缺乏相應的信息，因為官僚機構會竭力保守秘密。又由于官僚機構是公共產品的唯一供給者，公共產品本身又難以測度，代議機關難以進行比較和檢測。反過來說，官僚機構對代議機關的需求狀況卻一清二楚，了解它為了購買一定產品而愿意出的最高價格撥款額。結果是，在與代議機關商議撥款數量時，官僚機構的有利地位使它可以爭取得到代議機關愿撥的最大款項。由此，官僚機構獲得了全部消費者剩余，而代議機關的監(jiān)督則有名無實。

　　三、官僚體制與直接參與民主制的結構性沖突

　　由于官僚體制的擴張所引發(fā)的一系列結構性危機使得民眾的反官僚體制的呼聲不斷加強，要求直接參預行政決策的要求自“二戰(zhàn)” 以來就在西方社會中不絕于耳。由官僚體制及過分官僚制化所帶來的壓抑和不滿，使民眾要求參與的呼聲不斷加強與此相伴的是，受教育程度的增加和新社會的多樣化發(fā)展使得民眾處理公共事務時的自信心也大為加強。因此，自20世紀70年代以來以復決和創(chuàng)制為標志的共同參與民主制浪潮空前高漲。“萬事都要參與的這種行政哲學在美國各地自上而下地傳播開來。在地方政治中引起了某種革命性變化”。而共同參與民主制的發(fā)展卻受到了官僚體制的嚴重阻礙。官僚體制的內在機理要求專業(yè)化決策和對檔案的保密，而公眾參與則要求決策和政務的公開。官僚行政機構作為公共部門的集中、強制與明確要求的特點與公眾本身的分散、非強制和模糊要求使官僚機構與公眾的地位不平等，而公眾的參與則要求與官僚機構平起平坐。公民參與的加強必然帶來愿望和豁求的多元化和權力的下放，而官僚機構卻只能以壟斷的方式提供單一性的產品。官僚權力的擴張必然壓縮公民權利的申張，而公民權利的擴展則必然要求官僚權力的收縮。

　　四、官僚體制與當代西方社會經濟系統(tǒng)的結構性沖突

　　由于代議民主制與官僚體制的結合難以解決被丹尼爾•貝爾所稱的以“平等”為軸心的政治領域的諸多間題，西方各國政府在社會經濟危機加劇和民眾不斷要求縱深推進平等的壓力之下，一方面被迫擴充官僚體制另一方面又逐漸將傳統(tǒng)的代議民主制延展為基礎更為寬大的直接參預制，從而引發(fā)了一場“參預革命”。但是，官僚體制的擴充和參預革命的爆發(fā)又引發(fā)了更為深層的結構性危機。

　　官僚體制的大規(guī)模擴張始于20世紀30年代。經濟危機的爆發(fā)和市場缺陷的顯露使西方各國都把政治的干預看作是解救經濟危機的良方，使官僚體制在經濟和社會職能方面的干預程度大大加深。經濟職能的擴張表現為官僚行政機構對市場和社會經濟生活的大規(guī)模干預，其主要標志是凱恩斯主義宏觀經濟政策的盛行和隨后的微觀經濟管理活動。社會職能的擴張則體現為“福利國家”的興起。

　　然而，把官僚體制作為解決社會經濟危機的手段而大規(guī)模擴張并未給西方國家?guī)�來福音。因為作為公共行政組織的官僚體制無論在技術上還是政治上都難以擔此重任。在技術上，除了官僚機構本身的內在效率動機微弱之外，作為一種公共組織的官僚體制還缺乏一種像企業(yè)組織一樣的利潤和創(chuàng)新動機。同時，作為一種壟斷組織而存在的官僚體制還缺乏外在的競爭壓力，從而也就降低了公共產品的服務效率和質量，也壓抑了社會創(chuàng)新活力。又由于官僚機構的產出是一種非市場性產出，公共機構目標的多元性和目標彈性，以及公共機構的產出和產生的社會效果之間的滯后性和消費者缺乏有關信息，使得官僚機構的產生極為難以進行測定和量度。因此，由壟斷性的官僚行政機構來提供公共產品，其規(guī)模越大，其自身的效率損失和對社會性總效率的損失也就越大。

　　在政治上，按照哈貝馬斯的分析，官僚行政機構的擴展是從政治的角度考慮危機的緩解，而使它在一定程度上作為“總資本家”的身份來直接干預和應付社會經濟危機。但事實證明，官僚機構在“晚期資本主義”的特殊背景下不能解決這個矛盾，反而引發(fā)了行政系統(tǒng)的“合理性危機”。一方面，作為“總資本家”的代表，它既要與具體的資本家集團發(fā)生利益沖突，又要與各居民群體的著眼于使用價值的一般利益相沖突。即官僚行政機構既要代表整體利益而制定出普遍性的規(guī)則來擴展公共利益，而個體經濟部門又可以在某種程度上使官僚行政機構的某些部分利己主義化，從而將個體利益集團之間的競爭轉嫁給官僚行政機構。這就使得官僚機構既要擴大國家制定計劃的能力實施總體利益，而同時又要制止這種擴大，因為它威脅了資本主義的持續(xù)存在。因此，官僚機構陷人了左右為難而又無法擺脫的困境。

　　同時，三股重要趨勢的出現又進一步加劇了“合理性危機”的穩(wěn)定一是福利國家及隨后出現的“滯脹”狀態(tài)，使福利支出的增長把各國的財政拖人泥潭，經濟停滯與通貨膨脹交相并存。官僚機構要討好底層民眾就只好提高稅收，而稅收的提高卻得罪了資本家并影響投資的積極性，而要討好資本家則必然意味著削減福利開支，這又會引起勞動人民的反對。要醫(yī)治經濟停滯并刺激投資沖動，就得采用膨脹政策，膨脹政策的推行又必然帶來通貨膨脹為醫(yī)治通貨膨脹而壓縮投資的話，又會加劇經濟停滯。二是官僚行政機構的專業(yè)化發(fā)展使其內部出現了一個專事計劃制定的科技工作者階層。這些計劃制定者制定計劃的依據只有辦公室的數據，對公眾參與的排斥和利益的驅動又使他們往往只對資本家負責，其合理性大有可疑。這些被委以重任的專家又不懂社會科學，輕視甚至排斥價值判斷，使他們不可能制定出價值上合理的政策。三是隨著資本有機構成的提高，機器對人的排斥程度加劇，在西方社會中出現了不能通過勞動力市場進行自我再生產的“非自立人口的增長”�！胺亲粤⑷丝凇庇纱硕�被排除在官僚行政機構的計劃之外，成為資本主義就業(yè)系統(tǒng)的“異物”。他們因生活水平和社會地位的下降而不被社會所承認，其艇而走險的反體制力量也隨著其數量的增多而不斷加大，不斷沖擊和威脅著官僚體制的合理化運行。

　　從以上分析中我們可以得出的結論是，作為公共行政組織的官僚體制的全面擴展不但使官僚體制的內在弊端全面外顯，還與當代西方的代議民主制，直接參預民主制和社會經濟系統(tǒng)產生了全面的結構性沖突，已經不能在當代社會中擔負起良好的管理職能。官僚體制內在弊端的全面彰顯和結構性沖突的加劇直接構成當代西方行政改革的內在根源。由此也就表明，當代的行政改革是一種在社會經濟系統(tǒng)發(fā)生重大變化的情況下對傳統(tǒng)政治——行政系統(tǒng)的全面性變革，改革的出路也就在于要在新的社會經濟環(huán)境下引入新的政治——行政機制來適應變化了的新結構，而不能采用試圖對傳統(tǒng)官僚體制進行修補的改革道路。

相關熱詞搜索：結構性 官僚 內在 缺陷 體制