軒明飛：“城中村”上訪：問題的三重困境

　　內(nèi)容提要：“城中村”村民上訪是近年來我國群眾集體性上訪事件中的一個突出表現(xiàn)，表面上看它主要是城市化推動過程中圍繞土地收益分配展開的利益糾紛，其背后卻暴露了“城中村”土地管理混亂，社會保障缺位、村莊治理垢病、產(chǎn)權(quán)關(guān)系模糊等諸多問題。在上述問題背景下，“城中村”利益集團之間的矛盾關(guān)系日益表現(xiàn)出剛性化的特點，這表明體制性制度創(chuàng)新已經(jīng)迫在眉睫。

　　關(guān)鍵詞：
失地危機 相對剝奪 體制垢病

　　近年來，群眾集體上訪一直呈發(fā)展和上升趨勢。據(jù)統(tǒng)計，2000年，全國31個省（市、區(qū)）縣級以上三級黨政部門受理的群眾集體上訪批次，分別比1995年上升了2.8倍和2.6倍。2001年比上年又分別上升了7.2%和11.7%。2000年，國家信訪局受理的群眾集體上訪批次和人次分別比上年上升了36.8%和45.5%，2001年同比又分別上升了36.4%和38.7%。由中央組織部牽頭開展的《新形勢下人民內(nèi)部矛盾研究》課題的研究表明，近年來我國人民內(nèi)部矛盾呈現(xiàn)出“群體性事件增多”、“對抗性增強”、“利益性矛盾突出”、“發(fā)展趨勢更加復(fù)雜多變”的新特點。1中國行政管理學(xué)會課題組的研究也表明，“近年來，我國群體性事件越來越多，規(guī)模不斷擴大，表現(xiàn)形式趨于激烈，造成的后果和影響也越來越嚴重�！�2在上訪事件不斷增多的情況中，城市邊緣區(qū)“城中村”村民的集體上訪是一個突出表現(xiàn)。由于城市邊緣區(qū)處在城鄉(xiāng)過渡帶，是城市化變遷最為活躍的地區(qū)，也是城市化問題最為集中的地區(qū)，“城中村”村民上訪帶有鮮明的城市化問題特征，從而成為了影響我國城市化發(fā)展與政治社會穩(wěn)定的重要因素。

　　一、失地危機

　　從現(xiàn)實情形來看，“城中村”村民上訪事件主要集中在征地糾紛、失地補償與就業(yè)安置等問題上。“城中村”大多地處城市邊緣區(qū)的城鄉(xiāng)結(jié)合部，這里是城市化用地擴張最為迅速的地區(qū)，也是征地糾紛最為激烈的地區(qū)，征地過程常常對農(nóng)民的權(quán)益造成侵犯。目前，土地征用過程中農(nóng)民權(quán)益被侵犯的表現(xiàn)形式主要有以下幾種：1、一些地方為了政績，任意擴大征地范圍；
2、在征地過程中，征地補償標(biāo)準(zhǔn)過低；
3、自行制定土政策，侵害農(nóng)民利益，如高速公路兩邊綠化帶不計為征用補償面積，把農(nóng)田配套的溝、渠、路不以耕地面積計算補償費，宅基地不給安置補助金；
4、對農(nóng)民集體土地占而不補，等等。其中，低價征地是最嚴重的問題，不少地方政府征用農(nóng)民土地都是低價征用。失地農(nóng)民每畝僅能獲得1萬多元的安置費用和1000元左右的青苗補償費。

　　一般來說，土地對農(nóng)民的社會保障功能主要有以下6個方面：第一，土地為農(nóng)民提供基本的生活保障；
第二，土地為農(nóng)民提供就業(yè)機會；
第三，為農(nóng)民的后代提供土地繼承權(quán)；
第四，土地對農(nóng)民有資產(chǎn)的增值功效；
第五，土地對農(nóng)民有直接收益功效；
第六，免得重新獲取時掏大筆費用的效用3。對于城中村居民來說，村民來自于土地的收入主要表現(xiàn)為兩個方面，一是集體土地經(jīng)營收入，另一個是自有房屋出租收入。一旦農(nóng)村集體土地被城市建設(shè)占用，農(nóng)民身份轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘芯用�，村民從集體土地獲得的收入會隨之消失。而現(xiàn)有的征地安置政策已經(jīng)從就業(yè)安置改變?yōu)樨泿虐仓�，各地采取的普遍做法是，每個“農(nóng)轉(zhuǎn)非”人員發(fā)數(shù)萬元安置補償費，讓他們自己到城市勞動力市場自謀職業(yè)。但是“農(nóng)轉(zhuǎn)非”人員由于長期在土地上勞作，文化水平較低，勞動技能單一，在激烈競爭的勞動力市場處于不利地位，就業(yè)極其困難。在此過程中，一方面城市擴張，基礎(chǔ)設(shè)施供給充分，但農(nóng)民進城的門檻反而攀升；
另一方面，失地農(nóng)民得到的補償微薄，對于自謀職業(yè)的農(nóng)民來說是杯水車薪。

　　計劃經(jīng)濟時代，政府能夠幾乎無摩擦地拿到農(nóng)民土地，是因為政府每拿一份土地，就對應(yīng)解決所有依賴這份土地生存的人口的就業(yè)。那時，農(nóng)民愿意政府征地，一征地農(nóng)民就可以吃皇糧，生老病死就有了依靠�，F(xiàn)在城市征地不再解決農(nóng)村就業(yè)，僅城市就有6000萬人下崗，農(nóng)民不再愿意“農(nóng)轉(zhuǎn)非”。在這種情況下，農(nóng)民對進入城市顧慮重重，從而抵制和排斥將身份轉(zhuǎn)變?yōu)榫用瘢�使城市建設(shè)征地工作難度加大，給城市擴張帶來很大阻力。另外，城市邊緣區(qū)強制性的農(nóng)轉(zhuǎn)非政策推進，常常造成征地權(quán)的濫用，造成在撤鄉(xiāng)建街、撤村建居，管理體制銜接錯位混亂的情況下，原有農(nóng)村集體資產(chǎn)無法得到及時合理的處置，這使得農(nóng)轉(zhuǎn)非人員的利益難以得到有效保護。改革開放以來，盡管中國農(nóng)村已經(jīng)走出了傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會的發(fā)展階段，但農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化遠遠還未實現(xiàn)，土地仍然是重要的生產(chǎn)要素，風(fēng)險最小化仍然是大多數(shù)中國農(nóng)民的生產(chǎn)目標(biāo)。在現(xiàn)實層面，隨著城市邊緣區(qū)非農(nóng)收入水平的提高和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，明顯影響著土地對農(nóng)民的效用。非農(nóng)收入水平越高，土地對農(nóng)民的就業(yè)機會和直接收益效用越低。但與之同時，風(fēng)險保障功效則增大4。農(nóng)民以土地作為自己的最低生活保障，是在當(dāng)前很多農(nóng)村地區(qū)工業(yè)化方式和水平下，農(nóng)民“理性”地對農(nóng)村生活風(fēng)險環(huán)境的判斷和行為安排，也就是說，農(nóng)民對現(xiàn)有生活環(huán)境中存在的各種風(fēng)險進行樸素的傳統(tǒng)方式的管理，然后做出了對未來理性的預(yù)期，并決定對風(fēng)險合理規(guī)避的行為選擇——保留自己手中的土地5。要想對農(nóng)村土地制度進行改革，必須保證出讓土地的農(nóng)民能夠獲取土地效用的替代機會。因此，建立城鄉(xiāng)社會保障制度可銜接機制，使“農(nóng)轉(zhuǎn)居”人員獲得基本生活保障，解除他們的后顧之憂，是城鄉(xiāng)結(jié)合部農(nóng)村城市化的客觀要求。

　　建國50多年來，我國一直實行了一種低水平、廣覆蓋、以城市為主體、城鄉(xiāng)有別的二元社會保障制度。從制度建構(gòu)的歷程上看，十四大以前，我國戶籍意義上的農(nóng)民除了社會救濟、社會優(yōu)撫外基本上沒有任何保障。農(nóng)民的養(yǎng)老主要依靠家庭，醫(yī)療則依賴于自身的積累。十四大以后，雖然在全國范圍內(nèi)推廣并實施《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保障方案（試行）》，但由于該方案自身的局限性以及不符合我國農(nóng)村社會的實際情況和農(nóng)民真正的保障需求，在經(jīng)過了8年的試行后不得不放棄，而農(nóng)村醫(yī)療保障至今依然舉步維艱。所以，迄今為止，我國并沒有建立起真正意義上的農(nóng)村社會保障體系。而城市社會保障則不同，無論是1951年的《勞動保險條例》還是現(xiàn)在的城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、工傷保險以及城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度等，都標(biāo)志著我國已經(jīng)建立起較為完整的、面向城鎮(zhèn)居民的社會保障體系。從保障的范圍和內(nèi)容上看，短短50年我國已經(jīng)建立起西方國家需要幾百年時間才能完成的、主要面向城鎮(zhèn)居民包括生、老、病、死、傷、殘、育、撫以及社會救濟等在內(nèi)的相對完整的社會保障體系�？墒菑膬�(nèi)容上看，我們的保障并不是西方國家的高福利主義保障，還僅僅是一種低水平的、滿足基本生存需要的社會保障。尤其在農(nóng)村，很多保障內(nèi)容還是空白，表現(xiàn)為內(nèi)容和范圍之間的二元性。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的社會保障體制以及農(nóng)村社會保障整體貧弱的社會現(xiàn)實造成了農(nóng)民對土地的嚴重依賴，土地成為了農(nóng)民社會保障的主要來源。

　　然而，在城市邊緣區(qū)，隨著城市化農(nóng)轉(zhuǎn)非、村改居進程的推進，大量城中村居民成為了既沒有納入城市社會保障體系又喪失了土地資源的邊緣群體，他們既喪失了擁有土地所帶來的社會保障權(quán)利，同時又無法享受與城市居民同等的社會保障權(quán)利，從而面臨著極大的社會風(fēng)險，成為阻礙城市化進程、影響邊緣區(qū)社會穩(wěn)定的重要因素。一方面，農(nóng)轉(zhuǎn)居人員對集體財產(chǎn)的所有權(quán)沒有得到體現(xiàn)，他們在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的長期勞動積累沒有得到補償。另一方面，由于在城市就業(yè)困難，進人城市生活的成本加大，農(nóng)轉(zhuǎn)居人員的生活水平較之轉(zhuǎn)居前有所降低，困難重重。與此同時，又面臨著城市邊緣區(qū)社會保障的缺位。在這種情形下，農(nóng)民保留一塊自己的土地，幾乎就是自己的生命線，剝奪土地，等于剝奪他們的生命、為爭得土地，農(nóng)民鋌而走險，集體反抗是必然的。國土資源部提供的數(shù)字表明，目前群眾反映征地糾紛、違法占地等問題的占信訪接待部門受理總量的73%，其中40%的上訪人訴說的是征地糾紛問題，其中又有87%反映的是征地補償安置問題。國家信訪局2002年受理土地征用的信訪達4116件，大部分聚焦在失地失業(yè)問題上。從地區(qū)分布看，浙、蘇、閩、魯、粵五省占了41%，這意味著城市化和工業(yè)化速度愈快，失地農(nóng)民難題就愈突出。

　　二、相對剝奪

　　盡管許多人都將農(nóng)民看成只關(guān)注直接利益的人，他們表達不滿的理由往往是直接利益所受到的損失，如負擔(dān)、土地分配等等。但是也有研究發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民的不滿不僅僅是針對某一項直接的利益損失，甚至一些對負擔(dān)的抱怨和抗議也并非僅僅指向負擔(dān)本身，而是以此為契機，傳達一種更普遍的不滿。6單純的利益受到損害不一定會引起農(nóng)民社會普遍的不滿和抗議，只有當(dāng)這種行為違反了農(nóng)民所公認的公正準(zhǔn)則的時候才會引起公開的不滿和抗議。當(dāng)人們將農(nóng)民看作“不患寡而患不均”時候，已經(jīng)認識到農(nóng)民的抗議與他們對社會的認知有關(guān)系。沒有理念認知的行為盡管可以形成打家劫舍，但是不能形成農(nóng)民群體的抗議，因此農(nóng)民的抗議實際上表達了他們對社會公正的看法。美國著名學(xué)者詹姆斯·斯科特在《農(nóng)民的道義經(jīng)濟學(xué)：東南亞的反抗與生存》中曾經(jīng)指出，"貧困本身不是農(nóng)民反叛的原因；
只有當(dāng)農(nóng)民的生存道德和社會公正感受到侵犯時，他們才會奮起反抗，甚至鋌而走險。而農(nóng)民的社會公正感及其對剝削的認知和感受，植根于他們具體的生活境遇，同生存策略和生存權(quán)的維護密切相關(guān)。"7

　　村民上訪不僅僅是生存危機的問題，“城中村”村民上訪也并非是由于土地被剝奪造成的絕對貧困。事實上，近郊村莊得天獨厚的地理區(qū)位優(yōu)勢給村民提供了許多優(yōu)于其他地區(qū)村民生存獲益的條件和機會。許多“城中村”村民的綜合經(jīng)濟收益甚至遠遠高于一般的城市居民。他們的不滿主要來自于相對剝奪與公平缺失。按照社會學(xué)的理論，所謂相對貧困與絕對貧困表明了社會經(jīng)濟剝奪的兩種形式，即相對剝奪與絕對剝奪。相對剝奪一般指處于被統(tǒng)治地位的人們卻又不算最低的社會經(jīng)濟地位，受到剝奪但又能夠獲得某種補償?shù)默F(xiàn)象，有相對剝奪感的人的生活一般高于最低水平。絕對剝奪一般指處于被統(tǒng)治地位的人們同時也處于社會經(jīng)濟地位的最低層的現(xiàn)象。絕對剝奪使人生活于最低水平或“貧困線”之下。絕對剝奪主要涉及的是社會下層成員的生存保障問題，相對剝奪則更多的涉及到社會成員的生活條件與發(fā)展條件的差別。比較而言，相對剝奪更可能引起不公平感，更有可能引起被剝奪者的不滿與反抗。城市近郊村常常通過與政府進行利益博弈保留村莊土地的權(quán)益，他們利用土地資源的優(yōu)勢興辦大市場，通過滾動土地租金收益來發(fā)展集體企業(yè)，從而獲得了豐厚的資本收益，許多“城中村”企業(yè)擁有數(shù)億元的資產(chǎn)。村民間接的也獲得了一定的經(jīng)濟收益。然而，一些“城中村”由于地薄人少，土地被國家分割征用所剩無幾，集體企業(yè)沒有借土地發(fā)展起來，村民也沒有從土地中獲得收益。在周邊村莊普遍獲益的情況下，處于相對貧困的狀態(tài)，村莊比較的相對剝奪感使村民心存不滿，從而容易引發(fā)矛盾。另外，在村民的小農(nóng)意識中，土地的社區(qū)屬性表明大家人人有份，土地承包責(zé)任制后土地的分散經(jīng)營又強化了土地的個體屬性，許多“城中村”內(nèi)部制訂的有差別的土地補償條件也造成了部分村民的相對剝奪感。因此，在許多村民看來，最合理的辦法是把集體財產(chǎn)平均分掉。更為重要的是，無論是靠經(jīng)營土地興辦大市場搞企業(yè)集團還是靠“出賣”集體土地獲取收益，村領(lǐng)導(dǎo)都是最大的獲益者，與之相比，村民的間接收益微乎其微。在村莊內(nèi)部的利益分配上，村民的相對剝奪感尤為強烈。在村民們看來，村領(lǐng)導(dǎo)是靠集體土地資源發(fā)家致富的，用的是大家的錢，肥了自己，卻沒有給大伙帶來更多的實惠，這不公平也不合理。

　　村民相對剝奪感的產(chǎn)生是由于村莊治理中存在著公平缺失，而公平缺失則是一系列村莊治理問題的集中反映。根據(jù)近年來各地村民上訪反映的情況，舉報控告農(nóng)村領(lǐng)導(dǎo)干部違法亂紀的現(xiàn)象主要包括：1、農(nóng)村基層領(lǐng)導(dǎo)干部貪污、受賄、挪用集體款物。主要是村黨支部書記或村委會主任以各種手段將集體的各種提留、上繳款、計劃生育罰款、宅基地收入款以及征地款、賠償款等，貪污、挪用，或者以各種名義貪污、敲詐村辦企業(yè)款物，收受集體企業(yè)承包人或計劃生育超生戶的賄賂，損公肥私，中飽私囊。2、農(nóng)村基層領(lǐng)導(dǎo)人，行賄送禮。主要反映村干部為求上級領(lǐng)導(dǎo)的信任和保護，拿公款行賄送禮，大吃大喝，對公益事業(yè)，對個別生活困難的家庭漠不關(guān)心、熟視無睹，引起眾怒。3、農(nóng)村基層領(lǐng)導(dǎo)干部以權(quán)謀私，拿群眾的血汗錢任意揮霍。從吃、穿、住、行到禮品，統(tǒng)統(tǒng)由集體承擔(dān)，影響較壞。4、村干部長期占用集體款物，(點擊此處閱讀下一頁)

　　化公為私。一些村干部趁村級實物賬目不全或混亂之機，長期占用集體款物，時間一長，變公為私，群眾雖心中有數(shù)，但查無證據(jù)。5、村級領(lǐng)導(dǎo)干部產(chǎn)生不當(dāng)，一些村主要領(lǐng)導(dǎo)的產(chǎn)生，不是由村民民主選舉產(chǎn)生，而是上級指定或家族宗派勢力影響的結(jié)果，違背了憲法規(guī)定，違背了廣大群眾的意愿；
6、一些村干部，置國家法律于不顧，利用黨和國家給予的權(quán)力和家族勢力，胡作非為，群眾稍有不滿，輕則處處刁難，威脅辱罵，重則毆打甚至非法拘禁；
7、個別村干部，進行賭博、嫖娼等違法違紀活動，敗壞了黨風(fēng)，不執(zhí)行黨的農(nóng)村各項政策，我行我素，做起了南霸天、地頭蛇，等等。

　　上述現(xiàn)象反映了我國村莊治理當(dāng)中存在的普遍問題，在城市邊緣區(qū)近郊“城中村”中，村莊治理問題則集中體現(xiàn)在圍繞土地利用產(chǎn)生的經(jīng)濟問題及一些違法亂紀現(xiàn)象上。1987年以后，市場化取向的改革令土地和土地市場的重要性及價值日漸凸顯。迄今，土地事實上已成為價值最高的一種不動產(chǎn)。近幾年來，由于絕大部分土地有償出讓是以協(xié)議形式出讓為主，土地的高價值屬性往往體現(xiàn)于土地流轉(zhuǎn)，2002年，全國土地使用權(quán)出讓的收入，平均為每畝12.97萬元，其中使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、流轉(zhuǎn)的收入平均為每畝23.47萬元，后者是前者的近一倍。事實上，土地流轉(zhuǎn)的增值部分并沒有裝入政府財政，而是大多數(shù)被政府之外的利益集團拿走了。所謂政府之外的利益集團指的是村集體領(lǐng)導(dǎo)、地產(chǎn)開發(fā)商和村民。村民得到的土地流轉(zhuǎn)收益要經(jīng)過村集體領(lǐng)導(dǎo)這個中間環(huán)節(jié)，而地產(chǎn)開發(fā)商與村集體領(lǐng)導(dǎo)得到土地收益則要通過政府這個中間環(huán)節(jié)。顯然，在整個土地市場收益的鏈條上，村莊領(lǐng)導(dǎo)與政府處在非常關(guān)鍵的位置上。對于土地由集體企業(yè)自主開發(fā)的那些“城中村”而言，利益集團之間的關(guān)系常常形成某種事實勾連：一方面是國家在擴張城市用地的過程中“剝奪”農(nóng)民的利益，另一方面是村委會從中進行交易來獲取收益。在整個利益集團鏈條中，以土地為生的農(nóng)民是被剝奪的最脆弱的一環(huán)�！俺侵写濉鄙显L表面上看是國家機構(gòu)征地引起的土地糾紛，實際上不僅僅是由于失地，低價補償給村民帶來的生活保障危機，這只是問題的一個方面，從另一個方面看，則暴露了村集體領(lǐng)導(dǎo)利用體制缺陷借機違法操作，牟取利益的事實，從而表明村莊治理的問題化特征是蘊藏在土地矛盾背后的深層原因。

　　3、體制垢病

　　從傳統(tǒng)的村莊治理結(jié)構(gòu)來看，基層矛盾沖突主要反映在“稅制”和“租制”的制度化關(guān)系變化中，稅制反映了士紳和國家的關(guān)系，租制反映了士紳和農(nóng)民的關(guān)系。國家對地方的稅收體系不滿，卻不能打破它，原因是它對地方收稅體系的依賴。農(nóng)民逃稅普遍，國家不得不使用地方精英代替監(jiān)督，這減少了違交率，卻給予了地方精英使用合法身份牟取私利的機會。這樣，在國家控制之外的地方公務(wù)中，村莊精英利用士紳的官僚身份集聚財富、滿足私利的過程普遍開始。8近現(xiàn)代以來，士紳統(tǒng)治鄉(xiāng)村的歷史被打破，政社一體的人民公社制度也被迫退出，這時候客觀上需要新的治理方式來實現(xiàn)對農(nóng)村的有效治理，以適應(yīng)農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包制下變化著的鄉(xiāng)村秩序。村委會作為一個適應(yīng)農(nóng)村社會變遷的自發(fā)產(chǎn)物，不但可以實現(xiàn)農(nóng)村社會經(jīng)濟的穩(wěn)定發(fā)展，節(jié)省國家的治理成本，而且在經(jīng)過制度化的建設(shè)后，完全可以納入整個國家治理體系。這樣，作為社會管理者的國家就有了大力推行村民自治的治理動因。因此，在內(nèi)外合力的作用下，村民自治逐步進入現(xiàn)行農(nóng)村政治治理體制。9

　　然而，被賦予了基層村社治理權(quán)力的鄉(xiāng)村組織卻繼承了士紳牟利的傳統(tǒng)，將手中掌握的社區(qū)公共權(quán)力當(dāng)作追求個人私利的工具，化為攫取積累個人財富的“資本”。這種社區(qū)權(quán)力的資本化使用，直接導(dǎo)致了村干部對集體財產(chǎn)貪污和揮霍的腐敗行為。喬納森·安格(Jonathan Unger)認為在中國農(nóng)村改革以后，中國農(nóng)村的行政體制基本沒有太大的變化。10由于在農(nóng)村并沒有完全建成民主、透明的基層政府，缺少監(jiān)督的地方官員為了謀求自己的利益而任意使用權(quán)力。與此相應(yīng)，農(nóng)村政治體制還沒有為農(nóng)民行使權(quán)力提供一個很好的平臺，農(nóng)民的民主權(quán)利還不能得到保障。從委托與代理關(guān)系的層面上看，這是由于在計劃經(jīng)濟時代，集體經(jīng)濟的財產(chǎn)制度下存在一種特殊的委托代理關(guān)系。代理人（村社干部）享有對集體財產(chǎn)直接的處置權(quán)利，而他們獲得這一權(quán)利在大多數(shù)情況下不是由財產(chǎn)所有人（村民）授權(quán)的，而是受命于一層又一層的上級行政領(lǐng)導(dǎo)。這種情況導(dǎo)致代理人目標(biāo)函數(shù)中的“上級滿意程度”居于優(yōu)先的位置。由于是一種“非所有者”的委托，事實上的委托人（上級）就會比應(yīng)該的委托人（村民）缺少監(jiān)督的激勵，因其不是真正的所有者，利益并不直接。而且，在這種委托代理關(guān)系中往往是一個委托人監(jiān)督多個代理人（指一個鄉(xiāng)要管幾個村，一個村又要管幾個隊，在每一級都是一個“非所有者”委托人監(jiān)督好多個下屬組織的代理人），監(jiān)督的分散使監(jiān)督也更加困難，監(jiān)督的費用也更高，從而可能失去監(jiān)督。11這種狀況將誘使代理人（們）欺上瞞下，無視真正所有權(quán)人的利益。在現(xiàn)實中的對應(yīng)的事例就是村社干部一方面蒙騙上級行賄送禮，另一方面自己貪污腐化，多吃多占，使集體所有的財產(chǎn)事實上“灰色私有化”為少數(shù)干部的個人財產(chǎn)。

　　到了市場經(jīng)濟，隨著村莊集體經(jīng)濟鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，代表基層政權(quán)的村莊精英獲得了一種新的合法身份，即從事經(jīng)營活動的經(jīng)濟行動者�；蛘�，可以稱其為“政府經(jīng)營者”�！罢�府經(jīng)營者可以無償或象征性地有償使用公共資源，比如房產(chǎn)，比如土地，比如資金，這些都不是基層政權(quán)運用市場信譽及其償還能力獲得，而是運用它的‘政權(quán)’地位獲得。政權(quán)地位意味著‘公’，意味著經(jīng)營公共資源的合法性，意味著向公共集資的合理性，意味著其占有的‘公’有性質(zhì)。然而，當(dāng)‘公’的產(chǎn)業(yè)投資失敗時，往往由‘公共大眾’承擔(dān)損失，政府經(jīng)營者自己則不必承擔(dān)賠償?shù)呢?zé)任，它沒有風(fēng)險，只有收益”(張靜，2000:52)。并且，由于政權(quán)經(jīng)營者的這一特點，他們正“以各種各樣的方式”，“遠離國家利益，同時也沒有貼近社會利益”，“他們?nèi)找娉蔀槊撾x了原來行政監(jiān)督的、同時未受到任何社會監(jiān)督的、相對獨立的、內(nèi)聚緊密的資源壟斷集團。他們的優(yōu)先獲益權(quán)，不是基于競爭、法定或確有經(jīng)濟遠見得來——事實上，多數(shù)的政府企業(yè)投資并不成功，而是基于它們在原來行政體制中的優(yōu)越地位，而現(xiàn)有的所有制體系保護了這種地位，給予這種地位相當(dāng)多的恣意空間，使基層政權(quán)不必依賴社會的支持，甚至在與社會利益競爭或?qū)α⒌慕Y(jié)構(gòu)中也能生存”(張靜，2000:77)。這種新貴角色的形成引起了村民普遍的不公情緒。這說明，村莊精英與村民、國家形成的傳統(tǒng)庇護與被庇護關(guān)系，隨著新的社會環(huán)境的變化而出現(xiàn)了結(jié)構(gòu)性的斷裂，市場經(jīng)濟為村莊精英提供了全新的牟利機會，而政治與經(jīng)濟代表的雙重正式身份又為其披上了合法性的外衣。

　　另外，土地作為村莊集體資產(chǎn)的核心部分，其產(chǎn)權(quán)制度安排的缺陷為村莊統(tǒng)治者的牟利創(chuàng)造了條件。就一般性的解釋來看，農(nóng)村地權(quán)關(guān)系“從制度安排本身看，主要是缺乏明確規(guī)范的產(chǎn)權(quán)制度”、“產(chǎn)權(quán)關(guān)系不清晰”。這種表達不太精確。嚴格地說，目前農(nóng)村的土地制度安排是一種“大事不糊涂，小事一塌糊涂”的制度安排�！稗r(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；
宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。”12這說明，中國土地的所有權(quán)關(guān)系是明確的：土地不屬于農(nóng)民私人所有。這是農(nóng)村地權(quán)制度的首要原則。13在首要原則澄清的前提下，“集體”的界定卻是含糊的。根據(jù)《土地法》第8條，“集體”一共有3種解釋：“村農(nóng)民集體”、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體、村內(nèi)兩個以上農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織。在“集體”概念之外，還有“集體所有”，這種“集體產(chǎn)權(quán)”的概念也是模糊的。事實上，用農(nóng)民的話說，所謂的“集體所有”就是“人人都有，人人都沒有”。顯然，我國集體土地的制度安排中存在著土地產(chǎn)權(quán)所有者身份不清，土地使用權(quán)缺乏法律保障的問題。盡管如此，《土地管理法》還是賦予了村委會對村集體所有的土地的經(jīng)營權(quán)和管理權(quán)，而屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體經(jīng)濟組織所有的土地的經(jīng)營、管理主體雖然沒有被《土地管理法》明確規(guī)定，事實上是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府在行使經(jīng)營、管理權(quán)。由于目前土地所有者對土地管理者、經(jīng)營者的監(jiān)督制度沒有建立起來，土地管理者和經(jīng)營者享有廣泛的自由裁量權(quán)、甚至是專制的權(quán)力。這使農(nóng)村土地集體所有制異化為公有制包裝下的權(quán)力所有制。更具體地說，在農(nóng)村，土地集體所有被異化為當(dāng)代鄉(xiāng)村土豪劣紳的權(quán)力意志所有，他們可以想把土地怎么樣就怎么樣。14目前農(nóng)村土地制度的一大問題就是代表農(nóng)民管理集體土地的管理者違背了委托者的意愿，使土地集體所有成為管理者所有。土地集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的模糊化與村莊治理的問題化特征遙相呼應(yīng)，成為了制造村莊經(jīng)濟利益糾紛的溫床。

　　綜上所述，從傳統(tǒng)的士紳精英到計劃經(jīng)濟時代的委托代理人，以及現(xiàn)在市場經(jīng)濟中的“政府經(jīng)營者”，村莊治理的體制安排都為基層統(tǒng)治者提供了先天性的牟利空間。他們利用國家資源侵占村民利益的行為已經(jīng)成為了一種難以根除的痼疾，土地產(chǎn)權(quán)制度的先天缺陷又使這一問題雪上加霜，“城中村”上訪是針對上述問題，村民維護自身利益的集體回應(yīng)。

　　四、結(jié)語

　　美國著名農(nóng)民問題研究專家詹姆斯·斯科特曾經(jīng)指出，公開的、有組織的政治行動對于多數(shù)下層階級來說是過于奢侈了，因為那即使不是自取滅亡，也是過于危險的。而我國學(xué)者肖唐鏢通過對村民上訪事件的研究得出結(jié)論，從我國近二十余年間農(nóng)民向政府表達意見和不滿的方式看，呈現(xiàn)出“三步曲”的特點：在上個世紀90年代中期以前，主要以和平的"溝通性"方式為主，而自90年代中期以后，他們的行動越來越帶有"迫逼性"的特點，與此同時，"敵視性"方式也已經(jīng)出現(xiàn)。15村民抵抗行為的上述變化反映了我國村莊利益結(jié)構(gòu)的沖突已經(jīng)呈現(xiàn)出了剛性化的特點，隨著國家、地方政府、農(nóng)村基層組織及其工作人員和農(nóng)民都成為了具有獨立利益的主體，他們各自明確的利益取向和意識開始作為指導(dǎo)其行動的基本準(zhǔn)繩。

　　從“城中村”上訪背后的問題糾葛來看，圍繞土地收益產(chǎn)生的矛盾沖突，正是不同主體之間利益取向沖突的反映。地方政府試圖通過土地征用來推動城市化的進程，“城中村”領(lǐng)導(dǎo)試圖通過土地流轉(zhuǎn)來牟利，村民則希望獲得土地收益帶來的生活保障。然而，由于管理制度的混亂、保障制度的缺失、產(chǎn)權(quán)制度的模糊，村民的利益被普遍剝奪，他們?yōu)榱司S護自身利益采取的抵抗行為會引發(fā)大規(guī)模的集體上訪，上訪反過來又會成為城市化的現(xiàn)實阻礙。在土地收益的博弈關(guān)系中，村莊領(lǐng)導(dǎo)成為了“最大”的贏家。在這里，不容忽視的是，村莊領(lǐng)導(dǎo)獲取收益是以國家土地管理與村莊治理的體制性缺陷為前提，他們常常與國家的代理人，那些直接關(guān)涉“城中村”命運的地方政府官員相勾連，從而使土地利益集團形成事實分割，強化了“城中村”利益結(jié)構(gòu)的剛性特點，進而使村民上訪的“敵視性”行為日益增多。“城中村”上訪事件的上述問題表明，以利益關(guān)系調(diào)整為核心的體制性制度建構(gòu)的要求已經(jīng)迫在眉睫。

　　【注釋】

　　1中組部黨建所課題組：《中國調(diào)查報告》，中央編譯出版社2001年版；
或《馬克思主義與現(xiàn)實》2001年第2期。

　　2“群體性事件研究專輯”，載北京：《中國行政管理》2002年增刊，第2頁。值得注意的是，中央政法委研究室所組織的調(diào)查與此結(jié)論一致，詳見《維護社會穩(wěn)定調(diào)研文集》，北京：法律出版社2001年12月版。

　　3吳次芳，鮑海君：“論失地農(nóng)民社會保障體系建設(shè)”，《管理世界》2002年第1期

　　4王克強，蔣振聲：“從地產(chǎn)對農(nóng)民的生活保障效用談農(nóng)村社會保障機制建設(shè)的緊迫性”，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟》2002年第2期。

　　5王國軍：“中國城鄉(xiāng)社會保障制度銜接初探”，《戰(zhàn)略與管理》2000年第2期。

　　6王曉毅：“沖突中的社會公正-當(dāng)代中國農(nóng)民的表達”，轉(zhuǎn)載自《中國社會學(xué)網(wǎng)》[http://www.sociology.cass.net.cn]

　　7于建嶸：“當(dāng)代中國農(nóng)民的以法抗?fàn)?-關(guān)于農(nóng)民維權(quán)活動的一個解釋框架”，轉(zhuǎn)載自《中國社會學(xué)網(wǎng)》[http://www.sociology.cass.net.cn]

　　8張靜：“國家政權(quán)建設(shè)與鄉(xiāng)村自治單位——問題與回顧”，《開放時代》2001年第9期。

　　9吳毅，楊震林，王亞柯：“村民自治中“村委會自治”現(xiàn)象的制度經(jīng)濟學(xué)分析”，《學(xué)�！�2002年第1期。

　　10Jonathan Unger認為地方政府體系在農(nóng)村經(jīng)濟改革以后并沒有改變，而在村莊一級，村干部的權(quán)力基礎(chǔ)已經(jīng)發(fā)生了變化。(The Transformation o f Rural China， New York: M. E. Shape， 2002)。

　　11傅晨：“論農(nóng)村社區(qū)型股份合作制制度變遷的起源”，《中國農(nóng)村觀察》1999年02期。

　　12憲法第１０條第１款，土地管理法第６條第２款

　　13張孝直：“中國農(nóng)村地權(quán)的困境”，《戰(zhàn)略與管理》2000年第5期。

　　14同上

　　15肖唐鏢：“二十余來大陸農(nóng)村的政治穩(wěn)定狀況--以農(nóng)民行動的變化為視角”，《二十一世紀》（香港）2003年4月。

　　軒明飛，1973年生，山東大學(xué)副教授，社會學(xué)博士。來源：世紀中國

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