地方債：高招還是險(xiǎn)招？ 險(xiǎn)資投債

　　允許地方政府舉債，不僅是短期內(nèi)完成經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃的需要，更是構(gòu)建合理的中央、地方財(cái)政關(guān)系的百年大計(jì)。 　　 　　為了應(yīng)對(duì)突如其來(lái)的全球金融危機(jī)給中國(guó)經(jīng)濟(jì)造成的下滑風(fēng)險(xiǎn)，我國(guó)政府果斷地采用了標(biāo)準(zhǔn)的凱恩斯主義的經(jīng)濟(jì)刺激政策：2008年11月，中央政府出臺(tái)4萬(wàn)億元規(guī)模經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃后，地方政府相繼跟進(jìn)，也出臺(tái)自己的財(cái)政投資計(jì)劃，據(jù)統(tǒng)計(jì)，24個(gè)省市的投資計(jì)劃加總資金規(guī)模高達(dá)18萬(wàn)億元，相當(dāng)于2008年全國(guó)財(cái)政收入的3倍。
　　問(wèn)題是，地方政府完成這些投資計(jì)劃的資金從哪里來(lái)?
　　僅僅靠地方財(cái)政增加直接投入和銀行增加信貸，根本無(wú)法滿足這種需要。因此，地方政府開(kāi)始呼吁中央政府允許自己發(fā)行債務(wù)地方債一時(shí)間也成為人們關(guān)注的熱點(diǎn)政策問(wèn)題。
　　
　　從禁止到放開(kāi)
　　
　　根據(jù)經(jīng)濟(jì)理論的分析，地方政府發(fā)行債務(wù)確實(shí)具有合理性。允許地方政府舉債，不僅僅是短期內(nèi)完成經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃的需要，更是構(gòu)建合理的中央、地方財(cái)政關(guān)系的百年大計(jì)。
　　首先，地方政府的收支會(huì)經(jīng)常性出現(xiàn)臨時(shí)不平衡，通過(guò)發(fā)債解決臨時(shí)性的財(cái)政赤字本無(wú)可厚非，但出于財(cái)政紀(jì)律的考慮，為防止地方政府過(guò)度舉債或債務(wù)規(guī)模失控，大部分國(guó)家都明確禁止地方政府通過(guò)舉債為經(jīng)常性支出融資。
　　其次，地方政府債務(wù)最主要的功能還是為資本性支出融資。地方性公共產(chǎn)品，如公路、橋梁等大型基礎(chǔ)設(shè)施，如果通過(guò)稅收融資既無(wú)效率也不公平：一次性征收巨額稅收會(huì)給地方經(jīng)濟(jì)帶來(lái)很大的負(fù)面沖擊，也可能無(wú)法承受；由于項(xiàng)目本身期限很長(zhǎng)，會(huì)造福于將來(lái)幾代的居民，一些居民有可能現(xiàn)在支付了高額的稅收后則遷居，無(wú)法享受項(xiàng)目未來(lái)的收益；一些未來(lái)能受益于該項(xiàng)目的居民也沒(méi)有為該項(xiàng)目付出相應(yīng)的成本。而通過(guò)將債務(wù)期限與項(xiàng)目期限匹配起來(lái)，通過(guò)稅收償還本金和利息，很好地解決了納稅人收益和成本不匹配的問(wèn)題，體現(xiàn)了公平的原則。
　　盡管地方政府舉債具有必要性，但是，如果不能控制地方政府過(guò)度舉債而產(chǎn)生的債務(wù)違約問(wèn)題，地方政府舉債就不具省可行性。
　　
　　地方債的要害
　　
　　地方政府舉債問(wèn)題的關(guān)鍵，在于如何管理地方債務(wù)。
　　一方面，地方政府債務(wù)的管理體制與一個(gè)國(guó)家的政治體制密不可允，聯(lián)邦制的國(guó)家，地方政府(相當(dāng)于子公司)擁有更大的自主發(fā)債權(quán)力，同時(shí)也承擔(dān)債務(wù)破產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)；而單一制國(guó)家的地方政府(相當(dāng)于分公司)不可能承擔(dān)破產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)，所以發(fā)債的權(quán)力也受到極大制約。單一制國(guó)家的地方政府的債務(wù)都由其中央政府以各種形式擔(dān)保。所以，地方政府債務(wù)要么由中央政府發(fā)行，然后轉(zhuǎn)貸給地方政府，要么由地方政府發(fā)債，中央政府則進(jìn)行嚴(yán)格的管理。
　　另一方面，地方政府債務(wù)管理體制與一個(gè)國(guó)家金融制度環(huán)境有著緊密的聯(lián)系。在金融市場(chǎng)比較發(fā)達(dá)、法律環(huán)境比較完善的國(guó)家，更多地依靠市場(chǎng)機(jī)制約束地方政府發(fā)債行為，如評(píng)級(jí)公司對(duì)違約風(fēng)險(xiǎn)高的地方政府債券給出較低的評(píng)級(jí)結(jié)果，債券市場(chǎng)的投資者則要求更高的(懲罰性)回報(bào)率。而金融制度不完善的國(guó)家，只能依靠中央政府對(duì)地方政府舉債的行政管理。
　　理論分析和各國(guó)實(shí)踐均表明，中央轉(zhuǎn)貸(中央政府“代發(fā)代還”)不是個(gè)有效率的方法。
　　一方面，由于中央政府承擔(dān)所有的最終償債責(zé)任，債權(quán)人對(duì)發(fā)行債務(wù)的地方政府的信用風(fēng)險(xiǎn)不會(huì)關(guān)注，債務(wù)的利率無(wú)法反映出地方政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)，這會(huì)加劇地方政府的道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，導(dǎo)致地方政府過(guò)度舉債以及債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)加大。另一方面，財(cái)政有三大職能：資源配置、再分配和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，地方政府只適合承擔(dān)資源配置職能。由于地方政府具有信息優(yōu)勢(shì)，所以由地方政府負(fù)責(zé)地方基礎(chǔ)設(shè)施的投資具有最高的效率。地方政府被賦予“用錢”的權(quán)利，也應(yīng)該承擔(dān)“還錢”的義務(wù)。中央轉(zhuǎn)貸模糊了地方政府的償債責(zé)任，不利于構(gòu)建清晰的中央、地方財(cái)政關(guān)系，在很大程度上軟化了地方政府的債務(wù)約束。
　　由于管理不善而導(dǎo)致的地方政府債務(wù)危機(jī)或財(cái)政困境，無(wú)論是在發(fā)達(dá)國(guó)家、發(fā)展中國(guó)家或是轉(zhuǎn)軌國(guó)家都經(jīng)常發(fā)生。盡管我國(guó)地方政府發(fā)行債務(wù)是必要的、合理的，但是，如果不加約束地一哄而上，地方政府債務(wù)將面臨失控的風(fēng)險(xiǎn)，地方政府債務(wù)危機(jī)的擔(dān)優(yōu)，就有可能在不遠(yuǎn)的將來(lái)成為殘酷的現(xiàn)實(shí)。
　　
　　規(guī)避債務(wù)危機(jī)
　　
　　我國(guó)的地方政府債務(wù)目前的狀況非常復(fù)雜。《預(yù)算法》規(guī)定：“地方各級(jí)預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券�！钡�是，令人尷尬的事實(shí)是，在地方各級(jí)財(cái)政運(yùn)行中，負(fù)債運(yùn)營(yíng)已經(jīng)成為了顯性的常態(tài)。
　　而且，我國(guó)地方政府債務(wù)的復(fù)雜性還在于，在地方政府債務(wù)中，既有顯性債務(wù)，也有隱性債務(wù)。
　　顯性債務(wù)，一般包括外國(guó)政府與國(guó)際金融組織的貸款、國(guó)債轉(zhuǎn)貸資金、農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)借款、解決地方金融風(fēng)險(xiǎn)專項(xiàng)借款、拖欠工資、國(guó)有糧食企業(yè)虧損新老掛賬、拖欠企業(yè)離退休人員基本養(yǎng)老金等，除了明確的負(fù)債外，常表現(xiàn)為未支付的應(yīng)付支出。
　　隱性債務(wù)包括：地方政府擔(dān)保債務(wù)，如擔(dān)保的外債、地方金融機(jī)構(gòu)的呆壞賬、社會(huì)保障資金缺口等等，地方國(guó)有企業(yè)、學(xué)校等事業(yè)單位的負(fù)債從廣義上來(lái)講也是地方政府負(fù)債。特別是，各級(jí)地方政府為滿足地方財(cái)力需要，通過(guò)違規(guī)發(fā)債、設(shè)立政府下屬的投融資公司，從銀行體系申請(qǐng)貸款，甚至拖欠建筑施工款等方式形成的隱性負(fù)債、或有負(fù)債的規(guī)模雖然無(wú)法準(zhǔn)確統(tǒng)計(jì)，估計(jì)也十分巨大。
　　據(jù)《中國(guó)經(jīng)營(yíng)報(bào)》報(bào)道，根據(jù)國(guó)家財(cái)政部的測(cè)算，即便在嚴(yán)格禁止地方政府發(fā)債的年代，截至2007年底，我國(guó)地方政府性債務(wù)總額仍達(dá)到4萬(wàn)多億元，其中，直接債務(wù)占80％，剩余20％為擔(dān)保性債務(wù)。而隱性債務(wù)則無(wú)法統(tǒng)計(jì)。據(jù)國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心地方債務(wù)課題組的粗略統(tǒng)計(jì)，到目前，我國(guó)地方政府債務(wù)至少在1萬(wàn)億元以上，其中，地方基層政府(鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府)負(fù)債總額在2200億元左右，鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均負(fù)債400萬(wàn)元。
　　結(jié)合上述的邏輯分析和我國(guó)實(shí)際情況，加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理應(yīng)該遵循以下幾介原則。
　　首先，考慮到地方政府財(cái)政狀況和地方項(xiàng)目的復(fù)雜性。地方政府更有信息優(yōu)勢(shì)發(fā)行債務(wù)和實(shí)施債務(wù)融資項(xiàng)目的管理。但是，為了將全國(guó)總需求控制在合理水平、優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)，特別是防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，中央政府有必要對(duì)地方政府債務(wù)進(jìn)行管理。
　　其次，要承認(rèn)地方政府債務(wù)大量存在的事實(shí)，中央政府要了解地方政府債務(wù)的總量、結(jié)構(gòu)和性質(zhì)，這既包括地方政府過(guò)去形成的債務(wù)存量，也包括未來(lái)的地方政府發(fā)行的債務(wù)增量。因此需要為地方政府債務(wù)建立嚴(yán)格的會(huì)計(jì)核算制度，將地方政府債務(wù)納入政府預(yù)算核算，還要建立對(duì)地方政府債務(wù)的信息管理系統(tǒng)，讓中央政府能及時(shí)準(zhǔn)確地掌握地方政府債務(wù)的信息。而且，中央政府在正確評(píng)級(jí)地方政府財(cái)務(wù)狀況和未來(lái)財(cái)政收入能力的基礎(chǔ)上，評(píng)價(jià)地方政府債務(wù)的信用等級(jí)，決定是否批準(zhǔn)地方政府發(fā)行債務(wù)，并決定其發(fā)債規(guī)模。
　　第三，地方政府債務(wù)的發(fā)行須經(jīng)過(guò)中央政府的審批。一方面是為了防止經(jīng)濟(jì)過(guò)熱，控制債務(wù)發(fā)行總量。中央管理地方債務(wù)也有助于完善我國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控政策。以往，我國(guó)控制經(jīng)濟(jì)過(guò)熱時(shí)，過(guò)分依賴緊縮性貨幣政策和財(cái)政政策，而緊縮性財(cái)政政策能控制的只是中央財(cái)政支出，地方政府則可以通過(guò)各種形式的債務(wù)保持自身財(cái)政支出不受影響。通過(guò)將地方政府債務(wù)規(guī)范化并由中央政府實(shí)施管理，則可以有效解決這個(gè)問(wèn)題。另一方面，也是為了實(shí)現(xiàn)債務(wù)資金投放的合理結(jié)構(gòu)，減少重復(fù)建設(shè)的問(wèn)題。
　　第四，中央政府需要建立一系列地方債務(wù)預(yù)警指標(biāo)體系，對(duì)債務(wù)的違約風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行動(dòng)態(tài)和前瞻性的評(píng)價(jià)和考核，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，最大限度地控制地方政府債務(wù)危機(jī)的發(fā)生。
　　最后，盡管我國(guó)債券市場(chǎng)的制度環(huán)境還不夠完善，但是應(yīng)該選擇有條件的地方政府作為試點(diǎn)，發(fā)行地方政府債券。發(fā)揮評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)和機(jī)構(gòu)投資者對(duì)地方政府債券的評(píng)價(jià)和監(jiān)督功能，逐步完善市場(chǎng)監(jiān)督機(jī)制，來(lái)約束地方政府的債券發(fā)行和管理。
　　地方政府債券，一方面能極大提高流動(dòng)性，降低融資成本。另一方面，還能為我國(guó)金融市場(chǎng)提供一種更安全的政府類債券，滿足個(gè)人和機(jī)構(gòu)投資者的需要。
　　我國(guó)地方政府債務(wù)目前的狀況非常復(fù)雜，既有顯性債務(wù)，也有隱性債務(wù)。

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