從海南改革拭目“省管縣”前途 拭目

　　今年7月8日，海南省委通過《中共海南省委關于進一步完善省直管市縣管理體制的意見》（下稱《意見》），擬向全省市縣下放197項行政權力。作為地方政府改革的重要嘗試，文件甫一出爐，就引起社會各界關注。
　　現(xiàn)實的憂慮是，隨著197項行政權力從省級政府下放到市縣級政府，省政府各部門和市縣之間利益如何協(xié)調？市縣擴權后如何有效控制和監(jiān)督其行政權力？現(xiàn)有政治體制約束下，能否達到預期的目的？這些都考驗著海南此項改革的成敗。
　　
　　強縣擴權
　　
　　《意見》對海南省政府和市縣政府職責重點給予明確定位：省政府應“重點加強規(guī)劃發(fā)展、政策指導、統(tǒng)籌協(xié)調、執(zhí)行和執(zhí)法監(jiān)管等宏觀管理職能”，而“市縣政府則集中精力于推動經濟社會發(fā)展的職責”。
　　對于省政府，其職責具體包括：“制定和實施全省發(fā)展戰(zhàn)略、發(fā)展規(guī)劃和配套政策措施；負責統(tǒng)籌全省城鄉(xiāng)、區(qū)域協(xié)調發(fā)展；負責全省重大產業(yè)布局安排，重大基礎設施建設等�！�
　　市縣政府的具體職責包括：“負責規(guī)劃指導區(qū)域產業(yè)布局，推動區(qū)域經濟發(fā)展；負責依法管理本區(qū)域的各項經濟社會事務，特別是直接面對社會、企業(yè)、公眾的事務；負責社會主義新農村建設等”。
　　以上述職責劃分為出發(fā)點，“最大限度地向市縣下放管理權限是一個核心”。放權范圍有三：一是將市縣政府及其所屬部門應該行使的行政管理權還權于市縣；二是將地級市政府及其所屬部門行使的行政管理權下放給市縣；三是將部分屬于省政府及其所屬部門行使的行政管理權，“通過行使特別立法授權等法定程序，下放市縣政府行使”。
　　上述三類行政權力，共涉及197項行政管理事項，而放權的標準是“經濟管理事項能放則放，社會管理事項考慮到市縣承接的能力不同，下放行政管理事項時不搞一刀切，對�？诤腿齺唭蓚�地級市實行區(qū)別對待”。
　　“這次放權的范圍和力度非常大�！焙Ｄ鲜》ㄖ妻k公室副主任劉登山告訴記者，首批177項行政管理權下放后，還將有第二批、第三批權限的下放�！笆裁磿r候下放，下放力度如何，關鍵是看第一批權限下放后的結果�！�
　　對于已下放的權限，“省人民政府所屬部門均不得以任何理由上收”�！按舜畏艡嗟淖罱K目標是，讓市縣擁有等同于地級市的權限�！焙Ｄ鲜∥�政策研究室副主任鄭鋒向記者表示。
　　
　　放權由來
　　
　　據(jù)記者了解，海南的此項改革，雖然以“完善省直管市縣體制”為題，實際上是針對海南省政府特殊的“省―市縣”關系的調整。其核心是削弱省直部門的行政權力，強化市縣政府的權力。
　　現(xiàn)行《憲法》規(guī)定，中國實現(xiàn)中央―省―縣―鄉(xiāng)鎮(zhèn)四級政府架構，但1982年以來，中國實際上存在五級政府，亦即在省和縣之間增加了統(tǒng)稱“市級”的政府。海南省是少見的例外，自1988年建省后，海南一直實行“省直管縣”體制，并無“市”級政府設置。
　　可是，盡管海南政府層級較少，基層行政機構卻并不因此具有更多的自主權。海南省委政策研究室經濟運行處副處長陳彤分析說，海南省的特殊性在于，海南省原屬廣東省，相當于現(xiàn)廣東省的一個“市”；海南建省后，由最初的一個行政區(qū)直接升格為省，自然而然地將原先行政區(qū)已有的權限帶到省政府，這些權限中有許多本該是地級市的權限。
　　其次，在過去20多年里，許多法律法規(guī)規(guī)定的市縣政府權限，也不斷被省廳上收。由此形成省里管得太細、權力過于集中的問題，“甚至開網吧都得由省廳來批”。
　　多年來，海南各市縣對于放權的渴求相當強烈。同時，近幾年市縣經濟的快速發(fā)展，也為其承載更多權限夯實了地基。2003年以來，海南經濟一直以兩位數(shù)的速度增長。與此對應，海南各市縣要求放權的呼吁日益強烈。
　　據(jù)了解，《意見》從調研、擬定到各部門一致通過，歷時一年多。圍繞省直各廳局與市縣政府的權力劃分，各方屢有交鋒，幾經周折。而該文件的最后出臺，與海南省“一把手”、省委書記衛(wèi)留成的推動關系甚大。
　　在海南省領導的強力推動下，省直各廳局和縣級政府終于達成初步共識。各市縣梳理出來需要下放的權限約200多項，而省直各廳局同意下放的權力也有所增加。
　　2008年6月，海南省委常委會審議通過了《意見》，并于2008年7月8日正式公布。
　　
　　如何監(jiān)督權力
　　
　　對于海南此次強縣擴權，最典型的擔心是，放權后市縣是否會濫用權力？
　　這種擔心并非杞人憂天。2005年到2007年，海南省臨高縣原縣委書記吳光華、屯昌縣原縣委書記徐清學、文昌市原市委書記謝明中，均因濫用職權、貪污受賄接連落馬。其中，謝明中貪污的款項主要來源于賣地、政府工程和賣官。據(jù)海南省政府人士粗略統(tǒng)計，短短十年間，海南省倒下廳級干部102人，處級干部500余人。
　　如果說高度集中的權力必然導致腐敗，那么，海南省此次把集中于省直廳局的權力下放到市縣，如沒有有效的監(jiān)督，市縣行政權力的濫用就不可避免。因此，有學者指出，放權的同時，還應加強市縣人大和輿論對政府的監(jiān)督。
　　海南大學社會科學研究中心主任曹錫仁說：“省直廳級的權力下放到市縣，市縣人大必然要加強對行使這些權力的部門的監(jiān)督。雖然人大的監(jiān)督可能導致決策效率的損失，但有效的監(jiān)督機制是確保權力不被濫用的關鍵�！�
　　對于海南改革的主事者而言，目前更傾向于以加強省廳對市縣部門的監(jiān)督，作為現(xiàn)實解決方案�！兑庖姟穼τ诜艡嗪蟮谋O(jiān)督如此表述，要“加強和改進省級政府對市縣政府的層級監(jiān)督，建立健全與市縣擴權相適應的執(zhí)行和執(zhí)法監(jiān)管機制”。
　　“確實，海南之前曾陷入一管就死、一死就放、一放就亂、一亂就管的怪圈�！眲⒌巧秸f，“但無論如何，新的改革已經啟動，省廳各部門將在三個月內制訂出操作細則，并完成對市縣有關人員的培訓。三個月后，第一批下放的權力將全部到位�！�
　　復旦大學公共行政系副教授劉曄表示，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的今天，實行省直管縣是個大趨勢。海南只是適應了這一趨勢。
　　對于海南省此次改革的前景，復旦大學公共行政系副教授李春成指出，目前政治體制下，人事權是中國黨政體系的核心權力。如果沒有人事權的下放，財政、經濟管理權限的下放都難以奏效。“飯碗掌握在別人手里，是不可能做出獨立決策的�！崩畲撼筛嬖V記者。
　　但李春成也認為，伴隨著地方政府權力的增加，就必然要求對權力的監(jiān)督。如果海南“省管縣”體制能持續(xù)發(fā)展和完善，其在完善行政管理體制之外，或將推進地方民主政治和社會自治的發(fā)展。
　　
　　“省管縣”難點何在
　　
　　“省直管縣”是在中國現(xiàn)有政治體制下，試圖降低行政成本的改革。其本意是強化縣級政府的行政權力，提高縣級政府管理轄區(qū)內經濟和社會事務的自主性和靈活性。
　　中央高層推行“市管縣”體制的初衷，本是為了解決地市分割，發(fā)揮中心城市的作用，加快城鄉(xiāng)一體化進程。但由于近十多年來，“市管縣”只在一些地方部分實現(xiàn)了預定目標，在更多地方卻暴露出許多問題：其一，市管縣體制擴大了市的行政“地盤”，一些市隨意擴張，市與縣重復建設嚴重，產業(yè)結構雷同，浪費大量資源；其二，由于城市政府職能轉變不到位和傳統(tǒng)體制的影響，中心城市對縣域經濟的帶動并未實現(xiàn)；其三，市縣之間普遍存在利益沖突和矛盾，內耗嚴重，發(fā)達地區(qū)更甚，個別地方市縣關系相當緊張。
　　于是，改革的訴求首先從民營經濟強省浙江提出。1992年、1997年、2002年和2006年，浙江省先后四次“強縣擴權”，主要做法是“行政市管縣，財政省管縣”。但記者了解到，目前浙江省的“省直管縣”改革也暴露出深層體制約束。其中最為要害者在于，雖然財政上“省直管縣”，但從行政體制上看，依然是“市管縣”，市級政府依然掌握著縣級政府的“人事權”。
　　其實，從歷史看，無論是原“市管縣”，還是現(xiàn)“省管縣”，如果缺乏配套的政治體制改革，缺乏對權力的制約和監(jiān)督，僅僅局限于技術層面的改進，可能在一定時間內有積極效果，但最終無法實現(xiàn)行政權力的科學配置。
　　國家行政學院公共管理教研部主任薄貴利曾撰文指出，如果在財政和社會事務上實行省級直接對縣的管理體制，而在干部人事管理上維持“市管縣”，必然導致政府體制內部運轉的不協(xié)調，甚至會產生矛盾和沖突。因此，完全的省直管縣體制，既包括財政權的“省直管縣”，也包括社會事務和干部人事的“省直管縣”。
　　值得注意的是，據(jù)行政管理學者研究，實行“省直管縣”體制，還需要行政區(qū)劃體制改革配套。一般認為，省直接管理的縣市數(shù)量以40個左右為宜。如在中國實行省直管縣，則有25個省份超過了該控制幅度。

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