中國路在何方_中國反腐路在何方

　　深化政治體制改革，實現(xiàn)國家廉政制度體系的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型，完善橫向的公民選舉問責和縱向的分權制衡機制，應當成為中國反腐敗和權力監(jiān)督的努力方向 　　 　　改革開放以來，中國在反腐敗方面做出了不懈努力，提出建立教育、監(jiān)督、制度并重的懲治和預防腐敗體系，即中國特色的國家廉政制度體系。這種努力取得了一定成效，但總體來看效果有限，這同目前的廉政制度體系帶有傳統(tǒng)集權政治體制色彩，以及政治體制改革的滯后又進一步限制其功效的發(fā)揮，有著密切關系。
　　深化政治體制改革，實現(xiàn)國家廉政制度體系的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型，完善橫向的公民選舉問責和縱向的分權制衡機制，應成為中國下一階段反腐敗和權力監(jiān)督的努力方向。
　　
　　腐敗形勢嚴峻
　　
　　1949年以來，中國的反腐敗從群眾運動到依靠制度建設再到建設懲防體系，已經(jīng)初步建立起了懲治和預防腐敗體系，即具有中國特色的國家廉政制度體系。這一體系具體包括：
　　確立了執(zhí)政黨和國家廉政建設的目標體系，即科學發(fā)展、社會和諧與全面小康；
　　建立了國家廉政制度體系的各項機構性支柱：黨委統(tǒng)一領導、黨政齊抓共管、紀委組織協(xié)調(diào)、部門各負其責、依靠群眾支持和參與的反腐敗領導體制和工作機制；
　　健全了一些機構性支柱正常運轉(zhuǎn)所需的部分核心規(guī)則，如健全了黨內(nèi)民主和黨內(nèi)監(jiān)督方面的規(guī)則等；
　　通過廉政文化建設和廉潔教育使廉潔從政的價值體系逐漸為公眾和公職人員所接受。
　　但是，目前廉政制度體系的各個機構性支柱的發(fā)展很不平衡。黨委、政府、專門監(jiān)督機關等少數(shù)機構性支柱作用發(fā)揮得較好，其他機構性支柱的作用有限，明顯處于“短板”狀態(tài)。與這些機構性支柱相適應的核心規(guī)則存在著嚴重的缺失，縱向的選舉問責和橫向的分權制衡的問責機制不健全，妨礙了權力監(jiān)督制約的閉合性。所有這些都嚴重影響著整個國家廉政制度體系效用的發(fā)揮，后者有效性的不足導致反腐敗成效的有限性。
　　現(xiàn)階段中國依然存在著一些突出的腐敗問題：一是各級黨政主要領導即俗稱的黨政一把手腐敗成為前赴后繼、難以防治的頑癥；二是用人腐敗、司法腐敗等惡性腐敗有愈演愈烈之勢；三是不正之風和揮霍浪費之風屢禁不止；四是公職人員群體特別是領導干部群體在住房、醫(yī)療、用車、福利等方面享受的特殊待遇存在著合法化的傾向；五是腐敗的懲治存在著畸輕畸重、時緊時松、發(fā)現(xiàn)和查處概率低等問題；六是重黨紀、政紀處分，輕法律制裁，存在著以黨紀、政紀處分和罰款代替刑罰制裁的傾向。
　　
　　現(xiàn)行廉政體系有效性堪憂
　　
　　現(xiàn)代國家廉政制度體系，是體現(xiàn)縱向的公民選舉問責和橫向的分權制衡原則的一系列機構和規(guī)則的總稱。在監(jiān)督和制約權力、預防和懲治腐敗方面，其有效性標準，包括綜合有效性標準和分機構類別有效性標準。
　　國家廉政制度體系總體有效性標準包括三個方面：各個機構性支柱得到均衡發(fā)展，既相互依存又相互制約；機構性支柱所需要的核心規(guī)則得到普遍的確立，機構性支柱得以充分履行其職責；權力監(jiān)督和制約呈現(xiàn)閉合性，以選舉制度和分權制衡原則為核心的縱向和橫向問責機制貫穿于機構與規(guī)則體系之中，不存在不受監(jiān)督和制約的公共權力和公職人員。對各個廉政支柱所包含的機構和規(guī)則的有效性也可以進行分門別類的評估（見表一）。
　　參照表一有關國家廉政制度體系有效性標準，可以看到，在中國，保障國家廉政制度體系的機構性支柱充分發(fā)揮作用的核心規(guī)則，仍然存在嚴重缺失或不健全，從而影響廉政制度支柱作用的發(fā)揮（見表二）。
　　從表二中可以看出，中國國家廉政制度體系的15根機構性支柱，都已普遍建立，但保證這些機構性支柱發(fā)揮作用的核心規(guī)則，有的處于缺失狀態(tài)，有的僅部分具備。15根機構性支柱發(fā)展很不均衡。
　　另外，根據(jù)前面所確定的七條評估標準，結合各個機構性支柱能力建設實際狀況，可對各個機構性支柱作出有效性評估。我們采取三等分法，用3、2、1分別表示對各個評價標準滿足程度的高、中、低（見表三）。
　　從表三中可以看出，在15根機構性支柱構成的監(jiān)督問責體系中，除了通過條約關系連結起來的來自國際社會的力量，各級黨委自上而下的監(jiān)督問責最為有效；其次是各級政府自上而下的行政問責；隨后是紀檢監(jiān)察機構的黨紀政紀監(jiān)督；緊隨其后的是審計機關、檢察院、法院等專門監(jiān)督機關的監(jiān)督；人大監(jiān)督的有效性強于民主黨派和政協(xié)；政權以外的社會監(jiān)督問責的有效性依次為企業(yè)家監(jiān)督、網(wǎng)民監(jiān)督、媒體監(jiān)督、公民監(jiān)督等。
　　需要指出的是，紀檢監(jiān)察機構、審計機關、檢察院、法院等專門監(jiān)督機關由于獨立性較差，從而影響到他們反腐敗職能的有效履行。
　　此外，再對目前廉政規(guī)則體系建設的總體有效性作初步評估（見表四）。
　　表四說明，中國目前廉政規(guī)則體系的完備程度處于中等水平，但廉政規(guī)則體系的權威性、可操作性、合意性、持續(xù)性、多贏性、兼容性程度較差，廉政規(guī)則體系的總體質(zhì)量不高。
　　
　　反腐敗的體制障礙
　　
　　中國目前國家廉政制度體系，既包含了一些現(xiàn)代國家廉政制度體系的內(nèi)容，又帶有傳統(tǒng)集權政治體制中廉政制度體系的色彩，具有過渡性和混合型的特征。由于政治體制改革中一些核心的、難度較高的內(nèi)容長期嚴重滯后，集權政治體制使得現(xiàn)行國家廉政制度體系在監(jiān)督和制約權力、預防和懲治腐敗方面，遇到一些難以克服的體制、機制性障礙，降低了其有效性。
　　第一，權力過分集中的黨政領導體制，使得對各級黨政主要領導難以實施有效的監(jiān)督和制約。
　　鄧小平早在1957年就曾對這種權力過分集中的領導體制做過鞭辟入里的分析。1980年，鄧小平吹響了黨和國家領導制度改革的號角，1987年，黨的十三大提出了黨政分開的具體方案。但黨政分開在實踐中遇到了巨大的阻力和不小的問題，相關改革被擱置。地方各級黨政一把手分別掌握著人事權和財權，副職領導難以監(jiān)督他們。人大、政協(xié)既要接受同級黨委領導，又在編制和經(jīng)費等問題上受制于同級政府，難以實施有效監(jiān)督。強調(diào)一把手負總責的問責體制，促使各級各部門一把手將各種權力都集中到自己手中。這樣，對一把手的監(jiān)督成為一個老大難問題，由此導致一把手腐敗愈演愈烈。
　　第二，將專門監(jiān)督機關置于監(jiān)督對象領導之下的管理體制，限制了監(jiān)督機關的監(jiān)督效能。
　　中國地方各級紀檢監(jiān)察、審計、檢察等專門監(jiān)督機關，目前都不約而同地實行雙重領導的管理體制。作為黨內(nèi)監(jiān)督專門機關的各級紀委由同級黨代表大會選舉產(chǎn)生，卻受同樣由黨代會選舉產(chǎn)生并理應受紀委監(jiān)督的同級黨委領導，在人事上缺乏相對于同級黨委的獨立性，上級紀委的領導只是業(yè)務上的領導，同級紀委就難以對同級黨委特別是主要領導實行監(jiān)督。
　　行政監(jiān)察機關和審計機關是負責對行政機關和行政首長開展監(jiān)察和審計的專門機關，它們本應隸屬于各級人大，但卻隸屬于行政權序列并向同級行政首長負責。上級監(jiān)察機關的業(yè)務指導關系并沒有改變行政機關自己監(jiān)督自己的弊端。
　　作為法律監(jiān)督機關的檢察機關，既要接受同級人大的領導，又要接受同級黨委的領導，還要在編制、經(jīng)費上受制于同級地方政府。上級檢察機關的業(yè)務指導和人事認可權并沒有改變檢察機關獨立性不足的問題。
　　專門監(jiān)督機關的現(xiàn)行管理體制，使得監(jiān)督者從屬于被監(jiān)督，缺乏應有的獨立性和權威性，因而出現(xiàn)對同級黨政領導不敢監(jiān)督、不能監(jiān)督、不便監(jiān)督的問題。
　　第三，“議行合一”的權力配置方式，使得決策、執(zhí)行、監(jiān)督權缺乏既相對分離又相互制約的制衡機制。
　　中國各級黨委和人大實行的都是“議行合一”的領導體制，決策權、執(zhí)行權和監(jiān)督權集中于同一個機構，缺乏權力的合理分解和相互制約。
　　各級黨委常委會通常由來自黨務系統(tǒng)、人大、政協(xié)、政府的主要領導組成，黨委常委會作為領導核心，擔負著集體決策的功能；集體決策后各位常委分頭負責執(zhí)行，對執(zhí)行結果的監(jiān)督也由黨委常委會負責，黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、政協(xié)監(jiān)督都是在黨委領導下進行的。
　　人大實行的也是“議行合一”的領導體制。人大作為法理上的最高權力機關，擁有立法權、人事任免權、重大事項決定權、監(jiān)督權，既是立法者又是監(jiān)督者，還擁有自己的執(zhí)行機關。
　　三權合一的權力配置結構，使得對決策失誤的外部監(jiān)督無從進行，對執(zhí)行權的監(jiān)督也難以有效開展。將所有的權力都集中于同一個機構和集中于同一個人一樣，都是一種缺乏制衡的專斷的權力，都會出現(xiàn)權力濫用的可能性。
　　第四，新聞輿論監(jiān)督缺乏有效的法律保障。
　　中國目前的新聞管理體制，更多的是強調(diào)事前審查而非事后追懲，更多的是強調(diào)媒體的正面宣傳和輿論導向功能而非批評監(jiān)督的功能，更多的是依靠政策性文件、行政性干預和人事任免權而非法治化的管理手段，針對新聞媒體的禁止性規(guī)范多而保護性規(guī)范少。由于缺乏《新聞法》和《新聞侵權責任法》等媒體生存和發(fā)展所需的基本法律，新聞自由得不到法律的保障，輿論監(jiān)督的正當權利得不到法律的保護。輿論監(jiān)督發(fā)揮的效力主要取決于各級領導人是否支持輿論監(jiān)督和支持的力度有多大，網(wǎng)絡監(jiān)督的效力也主要取決于各級領導干部和專門監(jiān)督機關是否給予關注和回應。
　　 第五，民主法治建設的低水平，限制了選舉問責和分權制衡機制的成長空間。
　　雖然改革開放后，中國在民主和法治建設方面進行了長達30余年的努力，但民主和法治的實現(xiàn)程度仍然處于較低水平。
　　自由的、競爭性的直接選舉制是民主政治的基石。但迄今為止，除了人大代表的直選上升到縣（市、區(qū)）一級，各級黨政領導的直選仍然停留在村一級。差額選舉目前仍然局限于黨政副職領導，而且?guī)в小芭氵x”的性質(zhì)，缺乏必要的競爭性和自由選擇的余地。自上而下的任命制仍然是權力授予的主渠道，自上而下的監(jiān)督問責仍然是最強有力的問責手段。各級人大的監(jiān)督權由于代表人數(shù)過多、非專職化、會期過短等眾多因素而難以行使。立法權、司法權和行政權之間缺乏相互制約的關系。司法地方化、行政化妨礙著公正司法。法律法規(guī)的司法審查或違憲審查制度尚不存在。對執(zhí)政黨的外部監(jiān)督嚴重不足。
　　目前階段民主和法治建設上存在的這些嚴重不足，限制了選舉問責和分權制衡機制的成長空間。
　　
　　廉政體制的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型
　　
　　深化政治體制改革，實現(xiàn)中國目前的國家廉政制度體系的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型，成為反腐敗和權力監(jiān)督走出困境的當務之急。
　　通過深化政治體制改革，完善縱向和橫向的權力問責機制，解決權力監(jiān)督制約的閉合性問題，是建構現(xiàn)代國家廉政制度體系的核心內(nèi)容，是有效預防和懲治腐敗的關鍵環(huán)節(jié)。
　　培育發(fā)展公民社會，加強公民社會對國家政權的制衡，是防止政治國家凌駕于公民社會之上享有不受監(jiān)督和制約的權力的基本途徑。公民社會制衡政治國家最有效的手段是公民所擁有的選舉權。通過定期舉行的自由的、競爭性的選舉，公民可以用和平的、理性的手段將腐敗的或濫用權力的領導人趕下臺，從而建立起社會對國家強有力的縱向問責機制，促使國家及其領導人真正向公民負責。這種選舉問責是其他任何問責手段都無法替代的。為此需要積極推進選舉民主，實現(xiàn)從選拔政治向選舉政治、從間接選舉向直接選舉的過渡。
　　政權機關內(nèi)部實行分權制衡，實現(xiàn)各種權力的彼此分離和相互制約，是防止一權獨大不受制約從而被濫用的有效途徑。中共十七大報告提出“要建立健全決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權力結構和運行機制”，從而為建立中國特色的分權制衡機制指明了方向。
　　各級黨委、政府、人大、民主黨派和政協(xié)可以在人事和政策的提議權、參議權、審議權、執(zhí)行權、評議權、審查權、調(diào)整權等方面，加以合理的劃分并明確各自職責，使各種權力之間既相互依賴又相互牽制。
　　各級黨委作為決策者享有人事和政策提議權，以及政策和人事調(diào)整權。這保證了各級黨委作為決策者和協(xié)調(diào)者的領導地位。
　　作為對決策權的一種制衡，民主黨派和政協(xié)應享有對黨委決策的參與權和發(fā)言權即參議權，人大應享有對黨委通過政府提交人大的政策和法案的審議否決權。這對于保證決策的正確性和防止決策權的濫用必不可少。
　　政府享有政策執(zhí)行權，是行使公共權力的重要主體。作為對執(zhí)行權的一種制衡，民主黨派和政協(xié)應享有對政策執(zhí)行情況的評議權，評議結果應當作為黨委進行政策修正和人事調(diào)整的重要參考。
　　人大則應享有對政策和預算的審查監(jiān)督權，與此同時，為了提高審查監(jiān)督權的專業(yè)性和效力，有必要將行政監(jiān)察機關和審計機關劃歸人大，使行政監(jiān)察機關在人大領導下受理民眾信訪投訴并調(diào)查處理不良行政行為，使審計機關代表人大對行政機關和其他公共權力機關進行獨立的審計并直接向人大報告審計結果。
　　上述分權制衡機制的運行流程見圖。
　　保障人大在審議審查過程中否決權的行使，是人大有效行使監(jiān)督權的核心規(guī)則。保障政協(xié)委員在參議和評議過程中的言論免責權，是政協(xié)有效行使監(jiān)督權的核心規(guī)則。這種分權制衡的制度設計既保證了黨委的領導地位，又強化了人大和政協(xié)對決策權和執(zhí)行權的監(jiān)督權能，同時也沒有削弱政府的執(zhí)行權，應該是一種三方共贏、阻力較小、各方都有意愿接受的制度安排。
　　分權制衡機制有效運轉(zhuǎn)和發(fā)揮作用后，在權力監(jiān)督制約方面對專門監(jiān)督機關的依賴將會大大減少，同時，在反腐敗方面不斷強化專門監(jiān)督機關權能的必要性也將會大大減少。
　　總之，由于集權政治體制的影響，中國目前的國家廉政制度體系作用的發(fā)揮受到很大限制，反腐敗的功效還較為有限。深化政治體制改革，克服這些體制機制性障礙，完善縱向的公民選舉問責和橫向的分權制衡機制，應當成為中國下一步反腐敗和權力監(jiān)督的努力方向。（作者為中共中央編譯局當代馬克思主義研究所所長、北京大學中國政府創(chuàng)新研究中心副主任）
　�。ㄕ�自《中國改革》2011年第4期）

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