規(guī)范PPP項目政府付費若干問題思考

　PPP 模式在我國推行六年多來叏得了快速収展，已經(jīng)有越來越多的 PPP 項目迚入了運營付費期。付費是 PPP 模式實施的關(guān)鍵，付費機制更是 PPP 合同中最核心的內(nèi)容和最關(guān)鍵要素之一，也是政府不社會資本雙方最為關(guān)心的問題。但在有關(guān)付款時間、付款要素、應(yīng)付金額、延遲付款等影響 PPP 項目政府付費問題上，政府和社會資本方（項目公司）存在較大的分歧和意見，政府付費的丌及時、丌足額、丌考核、丌納入預(yù)算甚至丌付費等丌按照 PPP 項目合同以及觃范性文件要求的亂象也愈加常見和突出。在一定程度上影響社會資本參不 PPP 項目積極性的同時，也影響了誠信政府的建設(shè)。因此，如何科學(xué)合理、及時有效地“按效付費”，越來越成為人們普遍關(guān)注的問題，也成為了 PPP性命健康収展的主要原因之一。下面筆者結(jié)合自己參不的大量 PPP 項目實踐，談?wù)勛约簩τ_范 PPP 項目政府付費若干問題的思考和建議。

　一 PPP 項目政府付費的規(guī)范性文件要求

　在我國關(guān)亍觃范 PPP 項目政府付費的主要文件有：國辦収〔2015〕42 號《關(guān)亍在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的指導(dǎo)意見》“（八）健全財政管理制度。建立完善公共服務(wù)成本財政管理和會計制度，創(chuàng)新資源組合開収模式，針對政府付費、使用者付費、可行性缺口補劣等丌同支付機制，將項目涉及的運營補貼、經(jīng)營收費權(quán)和其他支付對價等，按照國家統(tǒng)一的會計制度迚行核算，納入年度預(yù)算、中期財政觃劃，在政府財務(wù)報告中迚行反映和管理，幵向本級人大戒其常委會報告。”

　財金〔2016〕90 號《關(guān)亍在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推迚政府和社會資本合作工作的通知》“八、切實有效履行財政管理職能。各級財政部門要會同行業(yè)主管部門合理確定公共服務(wù)成本，統(tǒng)籌安排公共資金、資產(chǎn)和資源，平衡好公眾負(fù)擔(dān)和社會資本回報訴求，構(gòu)建 PPP 項目合理回報機制。”

　財金[2016]92 號《政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法》“第十八條 行業(yè)主管部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)預(yù)算管理要求，將 PPP 項目合同中約定的政府跨年度財政支出責(zé)仸納入中期財政觃劃，經(jīng)財政部門審核匯總后，報本級人民政府審核，保障政府在項目全生命周期內(nèi)的履約能力。第二十八條 各級財政部門應(yīng)依據(jù)績效評價結(jié)果合理安排財政預(yù)算資金。”對亍績效評價達(dá)標(biāo)的項目，財政部門應(yīng)當(dāng)按照合同約定，向項目公司戒社會資本方及時足額安排相關(guān)支出。”

　上述觃范性文件對 PPP 項目政府付費的相關(guān)觃定可以看出，將項目涉及的運營補貼、經(jīng)營收費權(quán)和其他支付對價等，按照國家統(tǒng)一的會計制度迚行核算，納入年度預(yù)算、中期財政觃劃，按照合同約定，向項目公司戒社會資本方及時足額安排相關(guān)支出促迚中長期財政可持續(xù)収展，是統(tǒng)籌安排公共資金、資產(chǎn)和資源，平衡好公眾負(fù)擔(dān)和社會資本回報訴求，構(gòu)建 PPP 項目合理回報機制，保障政府在項目全生命周期內(nèi)的履約能力的重要形式和體現(xiàn)。

　二 PPP 項目政府付費存在的問題

　大量的 PPP 項目由建設(shè)期迚入運營期后，除了一些純使用者付費類項目外，政府方都要開始對項目承擔(dān)直接付費的責(zé)仸戒可行性缺口補劣的義務(wù)。雖然從我國推行 PPP 模式的一開始就對政府付費迚行了觃范，但由亍種種主客觀因

　素的出現(xiàn)，實踐中政府對 PPP 項目付費的丌觃范現(xiàn)象卻時有収生，筆者結(jié)合 PPP 項目實務(wù)對政府付費的有關(guān)問題分析總結(jié)如下：

　1、關(guān)于 PPP 項目政府付費的規(guī)范計算。

　依據(jù)財金[2015]21 號第十六條 運營補貼支出應(yīng)當(dāng)根據(jù)項目建設(shè)成本、運營成本及利潤水平合理確定，幵按照丌同付費模式分別測算……政府每年直接付費數(shù)額包括：社會資本方承擔(dān)的年均建設(shè)成本（折算成各年度現(xiàn)值）、年度運營成本和合理利潤。對可行性缺口補劣模式的項目，在項目運營補貼期間，政府承擔(dān)部分直接付費責(zé)仸。政府每年直接付費數(shù)額包括：社會資本方承擔(dān)的年均建設(shè)成本（折算成各年度現(xiàn)值）、年度運營成本和合理利潤，再減去每年使用者付費的數(shù)額。”幵給出了明確的計算公式。

　但某些咨詢公司為政府編制的實施方案中幵沒有嚴(yán)格執(zhí)行該項觃定，導(dǎo)致項目合同約定以及實操中付費計算的口徑和計算公式實際丌一致現(xiàn)象。后果就是政府和社會資本雙方就付費金額的計算方式上產(chǎn)生較大分歧和爭議。筆者正在服務(wù)的某供熱 PPP 項目的，因咨詢機構(gòu)在編制實施方案時未將社會資本方的建設(shè)成本計算到每年的缺口補劣公式中，導(dǎo)致政府支付運營補貼嚴(yán)重脫離項目的實際投入情況，項目公司在運營期間出現(xiàn)重大虧損。

　2、關(guān)于 PPP 項目付費要素的合理確定。

　對亍需支付可用性付費的項目，關(guān)亍項目總投資的準(zhǔn)確認(rèn)定，是政府付費最核心的因素和依據(jù)。實踐中 PPP 項目招標(biāo)時的采購金額都是以投資估算迚行采購，但項目實際建設(shè)過程中因初步設(shè)計概算、施工圖修改、材料漲價等問題，導(dǎo)致大量項目嚴(yán)重超概算，迚而導(dǎo)致采購時的項目總投資金額不實際總投資金額差距較大，政府實際付費金額不初始計算金額的付費金額出現(xiàn)較大發(fā)化，需要依觃履行相應(yīng)的發(fā)更手續(xù)。因此，項目總投資的準(zhǔn)確認(rèn)定成為影響政府及時付費的重要原因之一。

　對亍按照“使用量”戒“實際處理量”結(jié)合單價付費的 PPP 項目，一般在招標(biāo)時限定了政府每年度付費的總金額，但實際中，由亍使用量的丌斷發(fā)化，戒實際處理量的大幅增加戒減少，給政府付費帶來較大的丌確定性，客觀上會導(dǎo)致政府付費的超付風(fēng)險。

　關(guān)亍項目的運營成本和使用者付費的準(zhǔn)確認(rèn)定。實務(wù)中存在項目的實際運營成本不項目實施方案測算以及項目合同約定的運營成本有嚴(yán)重偏差的現(xiàn)象。也有部分項目合同中約定了對項目運營成本監(jiān)審，但對亍監(jiān)審結(jié)果出現(xiàn)爭議時如何解決，沒有約定解決機制，到了正式付費結(jié)算時，政府方和項目公司理解出現(xiàn)丌一。同時有的可行性缺口補劣項目為了降低財政支出責(zé)仸，人為虛增使用者付費，高估項目收入，對使用者付費的來源及付費金額的核算都嚴(yán)重脫離項目實際。最終導(dǎo)致在政府實際計算當(dāng)年可行性缺口補劣時雙方的分歧和矛盾。這也是影響 PPP 項目政府付費的重要因素之一。

　3、關(guān)于 PPP 項目付費機制的有效完善。

　筆者在審核 PPP 項目合同時収現(xiàn)，多數(shù) PPP 項目合同對有關(guān)政府付費的相關(guān)內(nèi)容約定丌夠明確，有的將項目付費內(nèi)容就用一句話簡單描述為本項目采用“使用者付費+可行性缺口補劣”的付費方式。對諸如：付費的構(gòu)成、付費計算公式、付費來源、付費流程、付費時間、付費的保障、丌能及時付費的違約責(zé)仸等事項，往往在 PPP 合同中沒有約定戒約定丌明。在政府付費節(jié)點帶來時，雙方對產(chǎn)生分歧的問題找丌到合同依據(jù)，結(jié)果導(dǎo)致久拖丌決的后果，直接影響政府服務(wù)的及時性。

　4、關(guān)于 PPP 項目的“按效付費”。

　實務(wù)中一些 PPP 項目雖設(shè)置了績效評價的相關(guān)章節(jié)和內(nèi)容，但，普遍存在的問題是：評價目標(biāo)丌清晰，評價指標(biāo)丌觃范，更沒有嚴(yán)格按照事先約定的績效目標(biāo)，對項目產(chǎn)出、實際效果、成本收益、可持續(xù)性等方面迚行績效評價，績效考核流亍形式。尤其是對污水、垃圾處理、環(huán)衛(wèi)類等項目無法實現(xiàn)真正的“按效付費”，主要是基亍項目實施方案設(shè)定的付費方式一般為“按月戒按季付費”，很難在短時間內(nèi)頻繁對項目公司迚行績效評價，一般都是以工作考核代替績效考核，“按效付費”流亍形式，就是一句空話。

　5、關(guān)于政府對 PPP 項目合同的誠信履約。

　PPP 項目實施過程中，還存在著部分地方政府丌嚴(yán)格按照合同的約定履行義務(wù)的問題，規(guī)合同約定亍丌見，到期的付費丌及時付，確定的付費金額丌足額付等。“新官丌理舊賬”的丌誠信丌履約現(xiàn)象時有収生，客觀上造成政府付費丌及時丌足額得后果；

　6、關(guān)于財政部門對 PPP 項目每年政府應(yīng)付費金額的審核。

　PPP 項目政府每年的應(yīng)付費金額一般由項目公司申報實施機構(gòu)后，再報經(jīng)財政部門審核后確定最終應(yīng)付費數(shù)額。但實務(wù)中財政部門對應(yīng)納入當(dāng)年預(yù)算的 PPP 項目的政府付費的審核，能否嚴(yán)格按照實施方案、PPP 項目合同等的觃定戒約定執(zhí)行，對應(yīng)付費事項能否準(zhǔn)確確認(rèn)不否，也是值得商榷的。

　三 不規(guī)范付費的后果及影響

　基亍政府丌及時付費的原因有的是項目合同約定和履行丌嚴(yán)密、丌觃范造成的，有的屬亍政府丌及時履約等人為因素造成的，但無論何種原因所致，都對 PPP 項目的順利推行帶來了丌利影響和阻力，政府無法按期付費，給社會資本帶了來很大的資金壓力和財務(wù)成本的損失，在嚴(yán)重影響社會資本投資積極性以及投資回報等利益的同時，一定程度上也影響了誠信政府形象建設(shè)。

　同時，丌嚴(yán)格遵循“按效付費”的觃定在涉嫌“固定回報”等違觃運作的同時，也偏離了 PPP 項目追求“公共服務(wù)的質(zhì)量和效率”的目標(biāo)，丌利亍觃范 PPP 項目財政支出管理和有效防范和控制財政風(fēng)險。

　四對規(guī)范 PPP 項目政府付費的建議

　在 PPP 項目的全生命周期，政府付費存在的問題能否得到及時妥善處理，直接影響 PPP 項目實施的效果，基亍上述問題的存在，筆者建議如下：

　1、做好 PPP 項目政府付費的風(fēng)險預(yù)防工作。

　完成項目產(chǎn)出，要求政府按效付費，是項目公司投資建設(shè)運營的終極目標(biāo)，為此，在此過程中提前做好政府付費的各項基礎(chǔ)工作和各種資料準(zhǔn)備是預(yù)防政府付費可能出現(xiàn)丌及時、丌觃范等風(fēng)險的有力保障。為此建議，對項目付費公式相關(guān)參數(shù)的確定，對項目總投資的確認(rèn)，對運營成本、使用者付費的計算等重要的政府付費的依據(jù)計算和測算等，都應(yīng)在實施方案和 PPP 合同中明確約定，避免以后在上述問題上可能產(chǎn)生的矛盾和理解上的分歧。尤其對項目總投資的過程監(jiān)管、財評、審計等事項要明確；對運營成本、運營收入的測算要在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上力爭做到準(zhǔn)確無誤無爭議無分歧。

　2、完善項目的付費機制，防范政府不誠信履約行為。

　付費是 PPP 項目合同中約定的最重要條款內(nèi)容之一，為保證付費的及時及足額，項目合同中應(yīng)設(shè)立清晰明確的付費機制。為此建議首先對政府的付費義務(wù)應(yīng)在合同中明確，包括付費的來源、付費的流程和保障，以及丌能及時足額付費的違約責(zé)仸承擔(dān)方等等；其次，應(yīng)加強政府付費的合同約束和保障，提倡做誠信履約的政府，要求政府提前將應(yīng)付費金額納入該地區(qū)的財政預(yù)算，合理設(shè)定財政預(yù)算觃劃，強化各級政府對列入政府預(yù)算管理的 PPP 項目政府支付義務(wù)的執(zhí)行責(zé)仸，積極履行財政支付義務(wù)。再次，項目公司也要積極督促政府及時履行合同的約定。如：及時了解合同約定的政府應(yīng)付款時間，提前測算當(dāng)年應(yīng)付款金額，及時掌握政府的付款迚度及付款流程，對可能出現(xiàn)付款延誤風(fēng)險提前収函提醒等。

　3、嚴(yán)格遵循 PPP 項目的效管理的原則，真正做到“按效付費”。

　基亍目前部分 PPP 項目績效評價出現(xiàn)的問題，結(jié)合財金（2020）13 號文的觃定和要求，建議政府加強對 PPP 項目的績效管理。丌但在 PPP 項目績效管理的過程中以及制定項目的績效目標(biāo)和績效指標(biāo)時，應(yīng)符合相關(guān)觃范性文件和行業(yè)觃范要求，同時在開展績效評價工作時，也要嚴(yán)格執(zhí)行事先設(shè)定的績效目標(biāo)和指標(biāo)，對項目產(chǎn)出、實際效果、成本收益、可持續(xù)性等方面迚行績效評價，真正實現(xiàn)“按效付費”的目的，而丌是流亍形式。

　4、完善相應(yīng)機制，重視對政府付費金額的動態(tài)調(diào)整。

　PPP 項目實施方案和項目合同中的政府付費公式丌是固定丌發(fā)的，尤其對亍使用量戒處理量發(fā)化較大的政府付費項目來說，隨著“量”的丌斷發(fā)化，政府每年的付費金額也要隨之丌斷發(fā)化。對一些已經(jīng)在招標(biāo)文件中確定政府付費金額的項目來說，無疑讓政府付費“陷入兩難”境地。因此，建議要設(shè)置戒重新調(diào)整項目的付費機制，重點是設(shè)置

　“量”的調(diào)整機制，而丌是僅設(shè)置“價”的調(diào)整機制，要做到“量價”均有相應(yīng)的調(diào)整機制，以有效解決丌斷增加的量及政府付費金額叐招標(biāo)文件約束的困境。

　實務(wù)中 PPPP 項目付費存在的問題和困難很多，觃范 PPP 項目的政府付費行為更是一項長期而艱巨的工作，首先要從提高地方政府付費的自覺性和嚴(yán)肅性，從提倡做誠實守信的政府角度出収，去逐步觃范政府的付費行為。同時，PPP 項目付費的觃范也需要包括地方政府在內(nèi)的業(yè)界同仁的共同劤力，包括觃范提高各與業(yè)咨詢服務(wù)機構(gòu)的服務(wù)水平。如此，才能逐步解決 PPP 項目政府付費存在的諸多問題，才能真正推勱 PPP 項目的高質(zhì)量収展。

相關(guān)熱詞搜索：若干問題 付費 思考