陳錫文：農村改革與制度變遷

　　從1978年12月黨的十一屆三中全會原則通過《中共中央關于加快農業(yè)發(fā)展的若干決定》算起，農村改革已經整整30周年了。30年來的農村改革大體經歷了三個主要階段：第一階段主要是放寬農村政策、搞活農村經濟；
第二階段主要是改革流通體制，培育市場機制；
第三階段主要是統籌城鄉(xiāng)發(fā)展，改變二元經濟結構的體制。農村改革已經取得了舉世矚目的成就。用農民的話講，新中國成立以來這半個多世紀，農業(yè)農村經歷了三個黃金時期，一是新中國成立前后的土地改革，使農民做了土地的主人；
二是黨的十一屆三中全會后實行了家庭承包制，使農民獲得了經營自主權；
三是黨的十六大提出了統籌城鄉(xiāng)發(fā)展，使農民獲得了越來越多的實惠。

　　但不容忽視的是農業(yè)農村的發(fā)展步履仍很艱難，城鄉(xiāng)居民在收入水平和發(fā)展機會等方面的差距仍在擴大。在改革開放不斷深化的背景下之所以會出現這樣的局面，固然與農村內部的改革尚不徹底、制度建設遠未完善有關，但更主要的則是，與計劃經濟體制相聯結、以城鄉(xiāng)分治為特征的二元經濟結構的體制尚未受到根本觸動。因此，當改革主要在農村內部進行、對二元結構的體制不作本質觸動時，農村改革就能較為順利地推進；
而一旦提出了要改變二元結構體制（哪怕只是某些方面）的要求時，農村改革便會變得步履艱難。但是，當農村改革在實現了突破人民公社體制、培育出以農戶為基本單位的微觀經營主體后，再要深化改革，就不可能僅僅局限在農村內部。事實上，20世紀80年代中期，當農村改革開始尋求“第二步突破口”時，農村的改革就一直在呼喚著超越農村的整個經濟社會管理制度的變遷，就一直在撞擊著制約農村改革深化的二元結構體制。然而，對于我國這樣一個農村人口至今仍占多數的發(fā)展中大國，改變城鄉(xiāng)二元結構及體制談何容易。因此，農村改革進展的艱難，除了思想觀念、利益格局等方面的制約外，還不能不考慮我國的特殊國情和當前的發(fā)展階段。

　　一、改革的突破口與制度約束

　　現在談起20世紀70年代末農村實行“雙包到戶”的變革（即“包產到戶”與“包干到戶”），可能已沒有多少人會為此怦然心動了。因為農業(yè)家庭經營古已有之，談不上制度創(chuàng)新；
也因為目前我國的農戶經濟，總體上規(guī)模細小、經營分散、投入不足、技術進步緩慢，似乎缺乏現代氣息，很不適應市場化的要求。但中國的改革畢竟發(fā)軔于農村、發(fā)軔于“雙包到戶”。因此回顧與總結30年的改革，就不能不從“雙包到戶”開始。

　�。ㄒ唬�“包干到戶”對“包產到戶”的替代是農村改革取得重大突破的關鍵

　　初始階段的農村改革之所以能取得如此令人矚目的成就，關鍵是實現了從“包產到戶”到“包干到戶”的轉變。這兩個“包”的相同之處，在于都將農業(yè)的生產過程承包到了農戶，不同之處則在于農戶承包的內容。而包“產”與包“干”這一字之差，卻使兩者有了本質上的變化。

　　所謂包產到戶，即將集體的土地承包到戶，以農戶承包的土地來確定農產品的年產量；
農戶將農產品如數上繳給集體組織，達到承包時約定的數量，就能從集體組織分配到約定的報酬；
產量超過承包時的約定，承包戶可從超額部分中獲得一定比例的分成；
產量未達到承包時的約定，集體組織將酌減分配給農戶的報酬。不難看出，在“包產到戶”中，農戶承包的是土地的產出，而產品的所有權仍屬集體。因此，“包產到戶”沒有改變集體組織仍作為統一經營、統一分配的經營主體地位，但它確實比以往的統一勞動、評工計分更能體現按勞付酬的原則。

　　所以，“包產到戶”的學名是“集體土地承包到戶后實行聯系產量計付報酬的生產責任制”，簡稱“聯產承包”責任制。

　　“包干到戶”則不同，用農民的話講，“包干到戶”就是土地承包到戶、生產的農產品實行“繳夠國家的，留足集體的，剩下都是自己的”。因此，在“包干到戶”中，集體組織不再承擔統一經營、統一分配的職能，它只是從農戶那里按承包土地收取“提留款”，并以此作為集體組織內部進行管理和服務的費用。

　　于是，農戶就脫穎而出、變成了在整個農業(yè)生產過程中自主經營、自負盈虧的經營主體。

　　由此可見，“包干到戶”與“包產到戶”的區(qū)別實在不容忽視。如果農村改革始終堅持以“包產到戶”為限，那么人民公社的體制就也許還會延續(xù)多少年。

　　所幸的是農村真正實行包產到戶的時間并不長，相當多的地區(qū)實際上還未及實行包產到戶，便就實行了包干到戶。當時對“雙包到戶”的異同曾有過激烈的爭論，一種觀點認為，“包產到戶”是集體經濟組織內部的生產責任制，而“包干到戶”則不是。但它究竟是什么，似乎也講不清楚。鄧小平在1980年5月31日對農村政策問題作了重要談話，對“雙包到戶”都充分肯定，并明確指出“總的說來，現在農村工作中的主要問題還是思想不夠解放”。（《鄧小平文選》第二卷，315—317頁，人民出版社1994年版。）因此，在農民執(zhí)著地選擇比“包產到戶”更簡單明了的“包干到戶”時，倒也未受到太大阻力。如今回顧起來，“包干到戶”之所以能如此快捷地替代“包產到戶”，恐怕也與人們當時把這兩“包”之間的區(qū)別看得簡單明了有關。事實上，憲法關于“以家庭聯產承包為主的責任制、統分結合的雙層經營體制”，也是到了1999年才修正為“以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制”。

　　“包干到戶”的不簡單，絕不僅僅因為它在操作上比“包產到戶”更為簡單明了，而主要在于：第一，如前所述，是“包干到戶”而不是“包產到戶”才可能使承包農戶成為獨立的經營主體。而也只有在農戶成為獨立經營主體、生產隊退出農業(yè)生產的直接經營之后，人民公社的體制才能夠被廢除。1983年1月2日中共中央發(fā)出的《當前農村經濟政策若干問題》（即1983年中央1號文件）提出：“人民公社的體制，要從兩方面進行改革。這就是，實行生產責任制，特別是聯產承包責任制；
實行政社分設。政社合一的體制要有準備、有步驟地改為政社分設，準備好一批改一批�！蓖�年10月12日，中共中央、國務院發(fā)出《關于實行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》，宣告了人民公社體制的終結。第二，只有在承包農戶成為獨立經營主體之后，農戶才可能在滿足生活消費之后逐步積累起自有的生產性資產。而這對于在計劃經濟體制下勞動者（城鄉(xiāng)皆如此）只能獲得消費資料分配的原則，無疑是具有決定意義的重大突破。由于農戶從“包干到戶”中獲得了在承包的集體土地上積累自有資產的權利，于是農村的改革也就從最初定義的集體經濟組織內部的經營管理體制改革，拓展到了同時具有農村財產關系變革的意義。第三，農業(yè)的生產過程承包到了戶，勞動力就不再由生產隊統一安排了，農村勞動力由此獲得了自由。有了可以自主擇業(yè)的勞動力再加上農戶積累的自有資產，一場涉及所有制結構、產業(yè)結構、就業(yè)結構和收入結構深刻變革的話劇就開始有聲有色地在農村上演。在農產品供給迅速增加的同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起，個體戶和私營經濟如雨后春筍，外出進城務工經商的人流如潮起云涌。這就是“包干到戶”激發(fā)農村微觀經營主體活力后所形成的生動局面。因此，說“包干到戶”在發(fā)育以公有制為主體、多種所有制經濟共同發(fā)展的基本經濟制度和社會主義市場經濟體制過程中起到了“酵母”的作用，應當并不為過。

　�。ǘ�）農村改革在取得突破后進展艱難的主要原因

　　1?農村經濟和社會管理體制沒能在家庭承包經營基礎上繼續(xù)創(chuàng)新

　　農業(yè)實行家庭承包經營，之所以不同于傳統的小農經濟，關鍵是它發(fā)生在工業(yè)化加速的進程之中。在此階段，農村經濟不再是封閉系統，農村自身也具備了分工分業(yè)的條件。但由于城鄉(xiāng)二元經濟結構及以此為基礎建立起來的城鄉(xiāng)分治的經濟社會管理體制的長期影響，使當時的人們還難以看清由“包干到戶”所帶來的體制繼續(xù)創(chuàng)新的重大機遇。結果是，在農村普遍實行家庭承包經營之后，對農村經濟社會管理體制的繼續(xù)創(chuàng)新卻反而陷入了徘徊的局面。

　　我國農戶的土地經營規(guī)模小，適應市場和抵御風險的能力弱，這是現階段的國情所決定的。這種狀況只有通過發(fā)展農民合作組織、提高農業(yè)社會化服務水平以及在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程中才能逐步改變。應當說，這個問題在剛實行家庭承包經營時就已經引起了中央的注意。中共中央1983年1號文件指出：“經濟聯合是商品經濟發(fā)展的必然要求，也是建設社會主義現代化農業(yè)的必由之路。”文件還深刻分析道：“長期以來，由于‘左’傾錯誤的影響，流行著一些錯誤觀念：一講合作就只能合并全部生產資料，不允許保留一定范圍的家庭經營；
一講合作就只限于按勞分配，不許有股金分紅；
一講合作就只限于生產合作，而把產前產后某些環(huán)節(jié)的合作排斥在外；
一講合作就只限于按地區(qū)來組織，搞所有制的逐級過渡，不允許有跨地區(qū)的多層次的聯合。這些脫離實際的框框，現在開始被群眾的實踐打破了�！钡�在當時的農村，除了生產經營組織問題外，還有一個同樣凸顯的問題，那就是農村基層的社會管理和公共服務。1983年10月，中共中央、國務院在《關于實行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》中提出了設立村民委員會的要求，并明確：“村民委員會是基層群眾性自治組織，應按村民居住狀況設立。村民委員會要積極辦理本村的公共事務和公益事業(yè)，協助鄉(xiāng)人民政府搞好本村的行政工作和生產建設工作�！睋�此，1984年中共中央1號文件提出了農村“一般應設置以土地公有為基礎的地區(qū)性合作經濟組織”，“可以同村民委員會分立，也可以一套班子兩塊牌子”；
同時也明確：“此外，農民還可以不受地區(qū)限制，自愿參加或組成不同形式、不同規(guī)模的各種專業(yè)合作經濟組織�！钡�此后的演進正如人們已看到的那樣，一是村民委員會逐步取代了村合作經濟組織，實際上又成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接領導的政社合一的農村基層組織；
二是《農民專業(yè)合作社法》直到2006年10月31日才見出臺、次年7月1日始得實行。

　　問題顯然不在于要不要村民委員會，而在于村委會的職能定位。村，作為一個自然形成的農村社區(qū)，必定有許多公共事務和公益事業(yè)需要村民共同商討決定。

　　因此從農村基層社會管理和公共服務的角度看，村民自治組織無疑是必需的。問題在于村委會在演進過程中全盤繼承了原農村生產大隊對集體資產的掌控權，這就使它直接掌握了諸如耕地承包和調整、宅基地審批、耕地以外的集體資產的發(fā)包以及稅費改革前確定向村民提留、攤派的數額等足以決定村民生計的權力，再加上現實中村委會直接受命于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的特性，這就使得原本可能打破的農村政社合一的體制在相當程度上復歸了，重新形成了村民對村委會（過去是社員對生產隊或大隊）在經濟上的依附關系。對于農村而言，社區(qū)群眾性的自治組織是必要的，但它主要是內向型、管理性的社會組織；
對于農民而言，為了發(fā)展經濟，他們還迫切需要外向型、經營性的經濟組織，以帶領他們走向市場。這兩者的功能不可或缺。但由于政社合一的村委會體制不斷強化，不僅抑制了農民自愿發(fā)展專業(yè)合作組織的機會和條件，也抑制了農村整個經濟和社會管理體制的進一步創(chuàng)新。

　　2?改革后的農村在社會管理和公共服務等方面仍長期缺乏公共財政的支持

　　村民委員會向政社合一的性質復歸，這在農村社會管理和公共服務缺乏財政支持的條件下具有必然性�？陀^地看，人民公社之所以選擇了政社合一的體制，其主要原因也在于此。針對撤社建鄉(xiāng)后的新情況，1984年中共中央1號文件明確：“制止對農民的不合理攤派，減輕農民額外負擔，保證農村合理的公共事業(yè)經費”，同時又規(guī)定：對農村教育、計劃生育、民兵訓練、優(yōu)撫、交通等民辦公助事業(yè)經費“各地可根據農民的經濟狀況，由鄉(xiāng)人民代表大會定項限額提出預算，報縣人民政府批準，由基層統籌使用，中間不得任意追加，也不得再從集體提留內開支。統籌費用的最高限額由各省、自治區(qū)、直轄市因地制宜確定。”上述文字至少表達了以下幾層含義：第一，農村教育、計劃生育、民兵訓練、軍烈屬優(yōu)撫和鄉(xiāng)村路橋修建等公共事業(yè)，在當時的性質是“民辦公助”，即農村的事情主要由農民辦，財政只能給予適當補助；
第二，已經預見到主要靠向農民籌錢來辦這些公共事業(yè)，很可能會加重農民或村組織的負擔，因此必須采取措施予以遏制。

　　第三，農村各地公共服務的水平將會有很大差距。這說明，在還需要從農業(yè)、農民那里提取積累資金來推進工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的發(fā)展階段，各級財政能為農村社會管理和公共服務提供的支持是很有限的。有學者研究分析認為：1990年到1997年，我國農村公共品制度內供給僅占總供給量的20%左右。彭國甫、鄢洪濤：《地方政府農村公共事業(yè)管理制度的變遷及績效分析》，《湖南社會科學》2008年第1期。(點擊此處閱讀下一頁)

　　這也在相當大程度上回答了，盡管撤社建鄉(xiāng)、設立村民委員會的本意是希望在農村建立起政社分開的體制，但為何村委會卻又走上了政社合一的體制這一問題。顯然，改革后的農村，在社會管理和公共服務等方面仍長期缺乏財政的必要支持，是導致其體制復歸的重要原因。近年來，這方面的情況開始有所改觀，各級財政對農村社會管理和公共事業(yè)發(fā)展的支出有明顯增加。能出臺這些新的政策措施當然有多方面的原因，但最主要的還是財政實力的增強。全國的財政收入，在農村開始改革的1978年為1132億元，撤社建鄉(xiāng)的1984年為1643億元，進行農村稅費改革試點的2000年為13395億元，農業(yè)稅被取消的2006年為38760億元，而在全國農村建立起最低生活保障制度的2007年，則達到了51304億元。隨著國家財政實力的增強和公共財政向農村覆蓋力度的加大，深化農村經濟社會管理體制改革的條件正趨成熟。要下決心把該由政府提供的公共品納入財政預算，使村委會加快向城鎮(zhèn)居委會那樣的性質轉變，以解脫村民對村委會的經濟依附。在此基礎上，完善國家對農業(yè)的支持保護體系，積極扶持農民自愿建立的合作經濟組織，健全農業(yè)的社會化服務體系，以真正發(fā)揮農民在農村經濟社會建設中的主體性作用。

　　二、農業(yè)國的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化

　　農業(yè)農村的現代化，必定是一個伴隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化逐步推進的發(fā)展過程。

　　沒有工業(yè)化為農業(yè)提供現代物質和技術裝備、沒有城鎮(zhèn)化對農村人口的持續(xù)大規(guī)模吸納，農業(yè)農村的傳統面貌就不可能改變。因此可以認為，國家對工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展方式的選擇，將決定農業(yè)農村的發(fā)展狀況、決定農民的命運。農村實行家庭承包經營后，勞動力大量富余的現象就迅速凸顯。中央在改革初期就注意到了這一基本事實。1984年的中央1號文件就已明確指出：“不改變‘八億農民搞飯吃’的局面，農民富裕不起來，國家富強不起來，四個現代化也就無從實現�！�

　　為此，提出了通過推進工業(yè)化和城鎮(zhèn)化來逐步改變這種局面的政策設想。

　�。ㄒ唬┺r民與工業(yè)化

　　1984年中央4號文件指出：“目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)已成為國民經濟的一支重要力量”，并提出“對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)要和國營企業(yè)一樣，一視同仁，給予必要的扶持”。

　　這一政策的出臺，使原來僅是星星之火的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)迅速形成了燎原之勢。農村有的是廉價土地和勞動力，而當時的市場又是幾乎各類商品都處于短缺狀態(tài)，這就給鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展提供了極大的空間。于是就迅速出現了鄧小平所說的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起的局面。短短十余年間，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就吸納了超過1億農村勞動力的轉移就業(yè)。就此而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)確實功不可沒。

　　但通過興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)來給農民創(chuàng)造轉移就業(yè)的機會，畢竟仍未跳出二元結構的體制框架。由于當時的經濟社會條件還不可能提出放開農民進城的政策設想，于是就只能鼓勵農村集體經濟組織和農民在農村興辦自己的企業(yè)。當時的設想：一是可以使農業(yè)中的富余勞動力就地、就近轉移到企業(yè)就業(yè)，以避免進城；
二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的利潤可以直接“以工補農”（當時的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)大多是由農村集體經濟組織興辦），以使農業(yè)在缺乏財政投入的情況下也能獲得發(fā)展資金。應該說，在一段時間內，有些地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展確實促成了這種幾全其美的局面。但是，當國有企業(yè)開始改革，當外資企業(yè)大量進入、當城鎮(zhèn)也開始鼓勵發(fā)展多種所有制經濟之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的外部環(huán)境就發(fā)生了巨大的變化。迫于市場競爭的壓力，自20世紀90年代中期開始，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展就出現了兩個新趨勢。一是“改制”的趨勢，絕大多數集體企業(yè)都改成了個體、私營或股份制企業(yè)，“以工補農”的機制開始消退。二是集中的趨勢，隨著加工工業(yè)快速向沿海發(fā)達地區(qū)、大中城市郊區(qū)和一些加工增值潛力大的優(yōu)勢農產品產區(qū)集中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)“村村點火、戶戶冒煙”式的發(fā)展階段宣告結束，農業(yè)富余勞動力的就地、就近轉移也讓位給了背井離鄉(xiāng)的民工潮。如今，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)雖名稱依舊，但其性質和作用均已非當初所愿。

　　應當說，在特定的歷史條件下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)對我國加快工業(yè)化進程和促進農民轉移就業(yè)都發(fā)揮了不可低估的作用。但它的發(fā)展歷程也表明，試圖在不改變二元結構體制的背景下，走出一條獨立于城市的農村工業(yè)化道路以解決“三農”問題，大概是不可實現的。

　�。ǘ�）農民與城鎮(zhèn)化

　　在鼓勵發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的同時，中央還提出了鼓勵農民外出務工經商的政策。

　　1984年的中央1號文件要求：“各省、自治區(qū)、直轄市可選擇若干集鎮(zhèn)進行試點，允許務工、經商、辦服務業(yè)的農民自理口糧到集鎮(zhèn)落戶�！边@也是一條雖未根本觸動二元結構的體制、但卻開了允許農民向城鎮(zhèn)流動就業(yè)先河的重大政策。

　　由于當時城鎮(zhèn)中的一切生活必需品如住房、食品等，都還實行著嚴格的計劃配給制度，因此真正能夠“自理口糧”、長期外出務工經商的農民畢竟是極少數。

　　同時，這條政策所開的口子畢竟還只是允許農民到“集鎮(zhèn)”落戶。隨著農產品供給的逐漸豐富，也隨著城市經濟社會發(fā)展的需要，更主要的則是農村人口不斷增加、耕地日漸減少，僅僅依靠農村的資源已難以滿足農民就業(yè)和增收的要求，于是外出進城務工經商的農民逐步增加。但在很長時間內，農民進入大中城市就業(yè)仍困難重重，他們被稱作“盲流”，需要辦理各種繁雜的手續(xù)和證件，往往被限制在工作條件差、勞動強度大且報酬偏低的工作崗位，還經常會因各種原因被清理返鄉(xiāng)。但一方面是城市確有需求，另一方面是外出打工就是比在家種地收入多，因此農民的進城打工就始終堅持著。面對經久不衰、日益宏大的民工潮，2002年中央2號文件提出了“對農民進城務工要公平對待，合理引導，完善管理，搞好服務。各地要認真清理對農民進城務工的不合理限制和亂收費，糾正簡單粗暴清退農民工的做法”。事隔兩年，2004年中央1號文件進一步明確：“進城就業(yè)的農民工已經成為產業(yè)工人的重要組成部分，為城市創(chuàng)造了財富，提供了稅收。城市政府要切實把對進城農民工的職業(yè)培訓、子女教育、勞動保障及其他服務和管理經費，納入正常的財政預算�！钡搅�2006年初，國務院發(fā)出了《關于解決農民工問題的若干意見》，明確了“既要抓緊解決農民工面臨的突出問題，又要依靠改革和發(fā)展，逐步解決深層次問題”的基本思路。此后，農民工的狀況確有所好轉。到2007年底，離開本鄉(xiāng)鎮(zhèn)外出務工經商半年以上的農民工（不計家屬）已超過1?3億人，約占農村全部勞動力數量的26%.

　　允許農民外出務工經商的政策已出臺25年，但農民與城市仍只是個允許打工的關系，可見農民變市民之難。究竟難在何處？改革初期，由于主要農產品的供給尚不充裕，糧油肉等主要食品還實行著統購統銷的體制，大量農民進城后將難以解決吃飯等基本問題。自20世紀80年代中后期開始，農民進城吃飯難的問題開始緩解，但就業(yè)的問題卻很突出。當時，國有企業(yè)正處于經營困難階段，而城市中其他所有制經濟的企業(yè)還只是鳳毛麟角，城市提供不了更多的就業(yè)機會。到了20世紀90年代中后期，不僅吃飯已不是問題，而且由于確立了以公有制為主體、多種所有制經濟共同發(fā)展的基本經濟制度，再加上人們對平等競爭就業(yè)的理念也開始認同，因此連農民進城的就業(yè)矛盾也趨于緩解。這似乎意味著放開對農民進城限制的條件已趨成熟。2000年10月，黨的十五屆五中全會通過了關于第十個五年計劃的建議，這是在所有五年計劃建議中第一個把“積極穩(wěn)妥地推進城鎮(zhèn)化”

　　列為經濟社會發(fā)展內容的建議。但此時恰逢住房、社保等城市福利制度進入改革的實質性推進階段。結果，一算賬，過去在這方面的欠賬太多、缺口過大，要解決好城市已有人口的住房和社保等問題尚且有待時日，因此就只能把改革城市戶籍制度、允許已進城農民轉為市民的設想再度放下。

　　城鎮(zhèn)化的本質應當是資產和人口的積聚，是對農村人口的大規(guī)模吸納。但迄今為止，我國的城鎮(zhèn)化仍然走著一條畸形的道路：資產和人口在快速集聚，但進入城鎮(zhèn)的農民卻始終未能轉變?yōu)槭忻�。盡管統計數據反映城鎮(zhèn)人口每年都在增加、農村人口每年都在減少。據統計公報，2007年底全國城鎮(zhèn)人口已達59379萬人，占總人口的44?9%，農村人口72750萬人，占總人口的55?1%.但如按戶籍統計，2005年我國農業(yè)戶籍人口就已達94908萬人，占當年總人口的72?6%.這即是說，我國的城鎮(zhèn)化水平，按居住地與戶籍統計的結果，差距竟高達17個百分點以上。

　　在我國，城鄉(xiāng)戶籍的差別就是享受社會福利的差別。統計我國城鎮(zhèn)化水平而不反映城鄉(xiāng)戶籍人口各自所占的真實比重，必然會引起嚴重誤導。這種將城市規(guī)模擴張中產生的大量失地失業(yè)農民、將大量外來打工農民統計為城鎮(zhèn)人口的做法，其后果是，既導致了對城鎮(zhèn)化水平的虛高估計，又忽視了城鎮(zhèn)化進程中社會的公平公正，還鼓勵了繼續(xù)以損害農民切身利益為代價的所謂城鎮(zhèn)化進程。由此可見，不改變維護二元結構體制的城鎮(zhèn)化推進方式，就不可能形成使包括農民在內的全體人民共享發(fā)展成果的局面，也不可能真正發(fā)揮對農業(yè)農村現代化的促進作用。

　　三、農村改革發(fā)展的新階段與新任務

　　近幾年，我國農業(yè)農村自身發(fā)生了許多前所未有的新變化，面臨的國際國內環(huán)境也出現了許多新情況，可以說，農村的改革和發(fā)展又到了一個關鍵階段。從2004年到2007年，出現了糧食連續(xù)4年增產、農民持續(xù)4年增收的好局面。但也必須看到，這幾年的糧食增產是恢復性的，2007年的糧食總產量比2003年增加了1416億斤，但比1998年還低216億斤。同時，部分農產品的供求缺口在擴大，大豆、植物油、棉花等的進口量持續(xù)增長。2007年農民人均純收入達4140元，但城鎮(zhèn)居民人均可支配收入達13786元，城鄉(xiāng)居民的收入差距達到了前所未有的3?33∶1.面對部分農產品供求缺口擴大和城鄉(xiāng)居民收入差距擴大這“兩個擴大”，對“三農”問題顯然必須保持清醒頭腦，增強憂患意識。

　�。ㄒ唬┮�抓緊研究重要農產品的長期供求平衡問題

　　在耕地不斷減少，人口持續(xù)增加，需求明顯增長的背景下，我國農業(yè)自然資源不足的矛盾日漸突出。2006年，我國耕地面積為18?27億畝，農作物播種面積為23?55億畝。在目前的農業(yè)生產條件下，這些資源實際上難以滿足社會對農產品的需求，因此部分農產品的進口近年來明顯增加。從總的供求格局看，目前我國小麥、稻谷和玉米這三大谷物基本能夠實現供求平衡，這對保障經濟社會的穩(wěn)定和發(fā)展關系重大。問題是農業(yè)的自然資源有限，保住了糧食，其他農產品就會出現缺口，突出的是大豆、植物油和棉花。

　　2007年，我國自產大豆1390萬噸，進口大豆達3082萬噸；
自產植物油近千萬噸，進口植物油達840萬噸。如把進口大豆折算成油脂，國內植物油消費的60%依靠進口。2007年以來國際市場大豆、植物油、豆粕等價格暴漲，成為影響國內飼料和植物油價格不斷上漲的主要原因。

　　在我國目前的農業(yè)生產條件下，如果自己增產3000萬噸大豆和800萬噸植物油，分別需要占用2?5億畝和1?8億畝的播種面積。此外，2007年還進口棉花246萬噸，約需3000萬畝播面。2007年我國還進口木材3700m3、木漿840萬噸，加上其他林產品的進口，共折合進口木材約1?5億m3，相當于國內消費量的40%，而天然橡膠的進口已達170萬噸，相當于國內產量的3倍。從目前的人口資源條件和消費需求看，我們顯然做不到所有農林產品都實現自給自足。但一方面國內需求在持續(xù)增加，另一方面全球能源價格上漲和氣候變化，又導致國際市場農產品供求關系趨緊和價格大幅度上漲。在這樣的背景下，我們必須居安思危，未雨綢繆，抓緊研究制定我國主要農產品供求平衡的長期戰(zhàn)略，這不僅是個發(fā)展問題，更涉及大量的改革問題。

　　一要實行更嚴格的耕地保護制度，否則18億畝耕地的紅線就難保不被突破。

　　要加快改革征地和農村集體建設用地制度，形成集約、節(jié)約用地的新機制。這是我國主要農產品立足基本自給的基礎。二要盡快明確扶持重要農產品核心產區(qū)和后備產區(qū)的政策，完善對農產品主產區(qū)的激勵機制。包括中央財政對主產區(qū)的獎勵補助制度，產銷區(qū)的購銷銜接和利益補償機制，以及相關的產業(yè)政策傾斜和糧食庫存的合理布局等。三要加大對農業(yè)水利設施建設和改造中低產田的投入力度，以資金投入替代自然資源。尤其是對中小型農田水利建設，過去農民一年出工超過100億個，現在不足20億個。要盡快采取措施，明確中央與地方的責任、形成多渠道籌集建設資金的途徑。四要加快農業(yè)科技進步，在良種培育、適用技術推廣、重大病蟲害防治等環(huán)節(jié)上實現新突破，(點擊此處閱讀下一頁)

　　以科技進步促進農業(yè)發(fā)展。當前的關鍵是對農業(yè)科研、技術推廣和農民培訓的性質要盡快明確定位。五要積極實施農業(yè)走出去戰(zhàn)略。進口農產品等于進口土地和水資源，因此，在不危及國家經濟安全的情況下，適當增加農產品進口，對我國經濟發(fā)展有利。要統籌利用國內國外兩種農業(yè)資源、兩個農產品市場，通過多種途徑建立互利、穩(wěn)定的農產品出口國貨源基地、努力把握農產品進口渠道和定價權。

　�。ǘ�）穩(wěn)定和完善農村基本經營制度

　　當前農業(yè)農村出現很多新情況。特別是傳統農區(qū)勞動力大量外流、部分地區(qū)已經出現“村莊空心化、農業(yè)兼業(yè)化、農民老齡化”的現象，迫切要求加快完善農業(yè)的經營方式。

　　完善以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，核心是穩(wěn)定農村土地承包關系，這是堅持農村基本經營制度的基石，也是完善農業(yè)經營方式的現實起點。要按照土地承包法和物權法的規(guī)定，延長農村土地承包期、穩(wěn)定土地承包關系。只有在清晰、穩(wěn)定的承包關系基礎上，才能發(fā)育起土地承包經營權的流轉市場。要加快推進農村承包土地的登記制度，加快建立土地承包經營權流轉的服務體系。要以改革創(chuàng)新精神與時俱進地看待“統”的問題�！敖y”絕不是回到過去的生產隊，而是要根據經濟社會的發(fā)展現狀，打破封閉的觀念和做法，除了要求有條件的地方進一步加強集體經濟組織對農戶生產經營活動的服務外，更應當從各地實際出發(fā)，加強農業(yè)社會化服務體系建設，培育農民專業(yè)合作組織，發(fā)展“公司+基地+農戶”的產業(yè)化經營鏈條等，這些都是提高農業(yè)組織化、集約化和現代化程度的有效途徑。

　　（三）加強政府對農業(yè)的支持保護體系建設

　　在農業(yè)比較利益下降、經營成本上升、生產要素外流的情況下，政府必須加大對農業(yè)的支持保護力度。除逐步增加財政支農資金外，還應加快農業(yè)政策性金融和政策性保險體系的建設。在增加對農民直接補貼的同時，還要加快完善對城鄉(xiāng)低收入群眾的食品價格定向補貼制度。穩(wěn)住低收入者的基本生活，才能夠充分發(fā)揮市場機制在農業(yè)中的作用。

　　（四）要堅持并行不悖地推進城鎮(zhèn)化和新農村建設

　　我國農村人口數量巨大，一方面，要富裕農民就必須減少農民，因此要推進城鎮(zhèn)化，為農民向非農產業(yè)轉移創(chuàng)造條件；
另一方面也要看到，即使我國城鎮(zhèn)人口比重達到了70%，農村還將有數億人口，因此還必須堅定不移地推進社會主義新農村建設，使農民共享社會發(fā)展成果。新農村建設的基礎是發(fā)展農業(yè)和農村經濟，但從當前的實際狀況看，還必須提高政府對農民提供公共服務的水平。這方面的制度已初步建立，關鍵是要形成對農村教育、醫(yī)療、文化和社會保障的資金穩(wěn)定增長機制，逐步實現城鄉(xiāng)基本公共服務的均等化。

　　我國的城鎮(zhèn)化，要把最大限度吸納農村人口、拓展農民向非農就業(yè)的轉移空間作為一大重要任務。從我國國情出發(fā)，要使農民分享城鎮(zhèn)化的成果，就必須堅持走大中小城市和小城鎮(zhèn)協調發(fā)展的道路。要結合主體功能區(qū)規(guī)劃，合理調整經濟布局，加快發(fā)展中小城市和縣域經濟，為更多農民就近轉移創(chuàng)造條件，引導經濟和人口合理分布。

　　四、農村改革的新機遇

　　30年農村改革的歷程充滿坎坷，根本原因在于農村改革是處于二元結構體制下的改革。改變二元結構的體制，是促進農村改革走上坦途的必要條件。黨的十六大以來，我國農村的改革和發(fā)展又進入了一個新的機遇期。這幾年，除了取得糧食增產、農民增收的明顯實效外，還有很多思想理論和體制機制方面的創(chuàng)新。

　　可以說，自十六大以來，一個適應全面建設小康社會新階段要求的指導“三農”工作的理論體系和促進農業(yè)農村發(fā)展的政策體系正在形成之中。

　　這個理論體系是在改革發(fā)展的實踐中與時俱進地逐步形成的。2002年十六大提出了統籌城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展的方針，2003年初胡錦濤總書記在中央農村工作會議上把解決好“三農”問題定位為全黨工作的重中之重，三中全會把建立有利于逐步改變城鄉(xiāng)二元經濟結構的體制作為改革的一大重要目標，2004年四中全會上總書記做出了關于工農、城鄉(xiāng)關系變化的“兩個趨向”的深刻分析，年底在中央經濟工作會議上總書記又明確提出我國總體上已進入以工促農、以城帶鄉(xiāng)發(fā)展階段的重要判斷，2005年五中全會明確提出了建設社會主義新農村，2006年六中全會提出要逐步實現基本公共服務均等化。黨的十七大進一步明確了農村改革發(fā)展的方向是“走中國特色農業(yè)現代化道路，建立以工促農、以城帶鄉(xiāng)長效機制，形成城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展一體化新格局”�？梢哉f，對于全面建設小康社會新階段的農村改革發(fā)展，已經有了一個比較完整的指導思想和理論體系。

　　在這個指導思想和理論體系的指引下，這五年中央連續(xù)發(fā)出了五個指導農村工作的一號文件，不斷推進體制改革和機制創(chuàng)新，已經在建立符合統籌城鄉(xiāng)發(fā)展要求的新的政策體系方面邁出重要步伐。取消了專對農業(yè)和農民設置的農業(yè)四稅，建立了對農業(yè)生產的直接補貼制度，明確了把國家基礎設施建設和社會事業(yè)發(fā)展的重點轉向農村，初步建立了覆蓋整個農村的最低生活保障制度，制定了一系列保障農民工合法權益的政策和制度等。這一系列新的政策措施，對近年來的糧食增產、農民增收起到了明顯的促進作用。

　　十六大以來，農村改革發(fā)展的理論、體制和實踐創(chuàng)新都極為豐富，經驗也極為寶貴。30年前，十一屆三中全會明確了保障農民經濟利益、尊重農民民主權益的準則，拉開了農村改革的序幕。17年前，十三屆八中全會確立了以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制為農村的基本經營體制。10年前，十五屆三中全會確定了建立符合社會主義市場經濟要求的農村經濟體制的改革目標。十六大以來，農村改革在科學發(fā)展觀和統籌城鄉(xiāng)發(fā)展方針的指引下，迎來了新的機遇。

　　對十六大以來農村改革和發(fā)展的經驗進行認真總結，將一系列行之有效的政策措施制度化、法律化，對于按照科學發(fā)展觀的要求明確今后農村改革發(fā)展的方向，建立以工促農、以城帶鄉(xiāng)的長效機制，形成城鄉(xiāng)改革發(fā)展的互動機制，推動整個經濟社會又好又快地發(fā)展，必將產生重要促進作用。同時，這也是對農村改革30周年的最好紀念。

　　來源：原載吳敬璉等編《中國經濟50人看三十年：回顧與分析》，中國經濟出版社，2008

相關熱詞搜索：變遷 農村 改革 制度 陳錫文