張鳴：問責制的杞人之憂

　　自從《列子》制造出來一個杞人憂天的寓言故事之后，千百年來，杞人總是子孫不絕，無事生憂，本人就是一個。三聚氰胺添加事件出來后，中央政府啟動行政問責制度，刮起問責風暴，從中央到地方，若干負責大員被免職，人人拍手稱快，但我卻在拍手之余，有些杞人之憂。

　　重大事故的問責制度，實際實行，已經(jīng)有一段時間了，目的無非是為了強化對安全的管理，把官員的烏紗帽與事故的責任聯(lián)系在一起，從而起到遏制重大事故發(fā)生的作用。問責制度實行的現(xiàn)狀是，但凡發(fā)生重大事故，死亡人數(shù)達到一定數(shù)量，直接和間接負責的官員一律按倒，就地免職或者建議辭職。就目前的問責風暴來看，這種制度，開始形成為慣例。

　　就中國現(xiàn)狀而言，凡是官員，幾乎沒有不在乎自家烏紗帽的，出了事就免職，的確能起到相當大的威懾作用。而所謂的問責，也正是基于官員的這種“害怕”而設計出來的。只是，問責的這種威懾作用，威赫的力度固然足夠，但起作用的機理，卻未必只有一條路徑，官員應對的辦法，也未必會盡如制度設計者之意。為了防止烏紗帽因重大事故而丟掉，官員們可以是采取有力措施，加大安全設備的投入，加強安全生產(chǎn)的管理，通過這種正向的努力，來保住烏紗帽。但是，也可以在出事之后，通過隱瞞實情，采取措施，將死亡人數(shù)通過特殊處理，降下來，使得重大事故變成不那么重大，從而也可以保住烏紗帽。在現(xiàn)實中，應該說兩種方式都存在，而且僅就保烏紗帽的效果而言，還真不知道哪個更有效些。

　　在現(xiàn)實中，采取第一種措施，命里注定要困難得多，就礦難而言，眾多小煤窯、礦窯，雖然很多都涉嫌濫采濫挖，安全不達標，但開礦容易，關閉則難，整治難度之大，真是難于上青天，各種關系，錯綜復雜，涉及官場關系，涉及地方保護，涉及對外燃料原材料的供應鏈，牽一發(fā)而動全身。即使是國有大礦，加強安全投入，購買設備，完善規(guī)章制度，加強職工培訓，都不僅要花大筆的銀子，還有得力的干部主持，花大精力投入。現(xiàn)在，為官一任，少則兩三年，多則四五載，往往整治未了人已下臺或者調任。即便如此，也不能保證在整治期間，自己的轄區(qū)就不出事，有時候由于正在調整，秩序反而更亂，出事的概率甚至可能更高，一旦出了事，功夫精力和資金白搭，跟那些什么事都不做者一樣，接受處分，弄不好一樣遺臭萬年。相對而言，采用不正當?shù)钠鄄m，人為操作這種作偽的辦法，固然會冒一旦露餡遭致懲罰的風險，但是，一來反正都是個“死”，冒險一下，說不定就瞞過去了。二來在實際生活中也存在瞞住的可能性，防火防盜防記者，只要把媒體控制住，就八九不離十。前一階段網(wǎng)上盛傳江蘇一個縣，化工廠出事之后，全縣上下立體動員，最終把所有媒體記者全部鎩羽而歸的故事，相信不是空穴來風。

　　權衡利弊，兩害之中取其輕，我想但凡是個官員都是理性人，不能對他們的道德覺悟有太多的期待，壓力之下，非讓他們選擇的話，我想多半是會傾向于選擇不作為，出了事再設法處置，能瞞則瞞，實在瞞不了，則自認倒霉就是。也許更糟的是，真正老實作為的官員，在事故處理中，未必會比那些耍奸弄滑的人下場更好，往往恰恰相反。老實人吃虧，是現(xiàn)階段官場的嚴酷現(xiàn)實，很多時候，�；�者做的惡，最后卻是老實人頂雷，這種現(xiàn)狀，無疑起了鼓勵人們作偽的反向激勵作用。

　　因此，我不知道我們現(xiàn)在的問責制，到底最后的效果，可能會是什么？能否最大限度地遏制重大事故的發(fā)生。是不是會導致事故還是事故，但大家把精力和心思都用在了隱瞞上面，一面人為地“減少”死亡人數(shù)，一面暗中安撫處理，大事化小，小事化了。從某種意義上說，問責的力度越大，做官的風險越高，官員們趨利避害的動機也就越是強烈。

　　 在歷史上，一種制度設計，最后達到的制度效果，跟設計初衷完全相反的事，是很多的。比如中唐之后，設置監(jiān)軍，原本為了防止軍隊叛逃，但監(jiān)軍來了之后，不僅叛逃問題沒有解決，將領反而對宦官的指手劃腳更加反感，即使不叛變，也導致軍隊戰(zhàn)斗力嚴重下降。再比如，明初廢相，朱元璋是為了防止大臣專權，大權旁落，但結果卻造成了太監(jiān)專權，而且專權得非常離譜，比大臣專權還要糟上一萬倍。

　　因此，現(xiàn)在的重大事故問責制，大有完善的必要。首先，不僅應該有行政系統(tǒng)垂直的問責，更應該有同級人大的平行問責。在理論上，地方官員都是人大選舉出來的，理應由人大出面問責。只是目前人大制度還沒有真正起作用，更多的起一個儀式作用，事實上，只要人大制度被激活，賦予這個制度憲法上應有的權力，人大代表切實負起責任來，這種問責，就會更加有力，更加有效。由于人大代表是當?shù)厝�，對當�(shù)氐慕ㄔO，包括安全建設的關切度要高得多，會鼓勵官員向這方面努力，而官員要想隱瞞事故，在當?shù)厝吮娔款ヮブ�下，也要難得多，甚至根本就不可能。因此，這種問責，可以有效地防止官員隱瞞，促使他們向加強安全方面努力。

　　其次，事故的行政問責，應該事實求是，把責任細化，科學化，該是誰就是誰，該負責多少，就懲罰多少，不能胡桃杏子一起數(shù)，只要出了事，就全體按倒。有些重大事故，死亡人數(shù)可能差不多，但性質完全不一樣，比如歌廳因為消防設施不達標，消防通道阻塞，失火導致大量人命傷亡，跟礦難同樣的人命傷亡，根本就不一樣。在這個世界上，有些行業(yè)無論在什么地方，都屬于高危行業(yè)，盡管可以通過加強管理，加大安全投入減少事故，但完全杜絕事故，實際上是不可能的。同樣是礦難，原因各有不同，失職失責者有之，屬于天災者亦有之。因此，事故的問責，應該有所區(qū)分，把責任算到細處，有多少，算多少，不能粗枝大葉，籠而統(tǒng)之。更不能因為民意群情激憤，需要有人負責，就擴大處罰的尺度。這樣，才能做到讓受責者口服心服，真正達到遏制重大事故的效果。

　　其三，應該為媒體監(jiān)督大開方便之門�，F(xiàn)在的確出現(xiàn)過一些假媒體借機敲詐，以及某些不良媒體借機牟利的問題，但是，畢竟作偽的官員，真正害怕的，還是讓事件見光，如果媒體監(jiān)督的渠道暢通，不僅官員的正向努力會得到鼓勵，不良媒體的行為也會受到遏制。媒體監(jiān)督，實際上就是一種社會監(jiān)督，這種監(jiān)督，無論制度設計多么嚴密，都是必須存在的。

　　最后，必須提醒的一點是，自古以來的中國制度建設，都喜歡就事論事，因事設制，為了特定目的，眼前救急打補丁，不大注意這些補丁跟整體制度的協(xié)調。其實，就問責制度而言，事實上必然涉及中國現(xiàn)存的干部制度，不對這個制度做整體性的修整，就事論事，僅僅著眼于應急，最大的可能，往往會救了眼前而損害了其它部分，進而傷害制度本身。

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