于建嶸對(duì)話蔡永飛：呼喚縣級(jí)地方立法權(quán)

　　《經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)》編者按：近年來(lái)，基本公共服務(wù)均等化、健全農(nóng)村基本公共服務(wù)已經(jīng)成為公共話題。今年5月，全國(guó)人大常委會(huì)副委員長(zhǎng)、民革中央主席周鐵農(nóng)、全國(guó)政協(xié)副主席、民革中央常務(wù)副主席厲無(wú)畏率民革中央調(diào)研組到專(zhuān)門(mén)就健全農(nóng)村基本公共服務(wù)問(wèn)題到安徽省進(jìn)行了調(diào)研，于建嶸教授、蔡永飛博士隨同考察，對(duì)現(xiàn)階段我國(guó)發(fā)展農(nóng)村公共服務(wù)問(wèn)題形成了一些認(rèn)識(shí)。

　　觀點(diǎn)摘要

　　·雖然各級(jí)政府做了大量工作，但由于各種條件的限制，農(nóng)村公共服務(wù)仍存在體系不健全、數(shù)量有限、質(zhì)量不高等困境，難以滿足農(nóng)民的要求。發(fā)展農(nóng)村公共服務(wù)需要根據(jù)不同地區(qū)和民眾的要求，讓地方基層政府獲得相對(duì)獨(dú)立的立法權(quán)。從現(xiàn)實(shí)情況看，最好是縣級(jí)地方立法權(quán)。

　　·在我國(guó)，地方基層官員主要是對(duì)上負(fù)責(zé)的，官員做什么主要是為“上邊”做的，雖然理論上是要讓“人民滿意”，但事實(shí)上很難做到。因此，當(dāng)前和今后發(fā)展農(nóng)村公共服務(wù)的一個(gè)根本性的對(duì)策就是要通過(guò)賦予縣級(jí)地方立法權(quán)來(lái)使農(nóng)村區(qū)域公共服務(wù)按照公眾特別是農(nóng)民的意愿來(lái)發(fā)展。

　　·現(xiàn)階段許多地方謀求地方立法權(quán)，只是為了擴(kuò)大地方政府的權(quán)力，而不是讓地方政府的施政行為更符合當(dāng)?shù)孛癖姷囊庠福�這樣的出發(fā)點(diǎn)和取向并不是很適當(dāng)?shù)�。事�?shí)上，賦予地方立法權(quán)，最重要的含義就應(yīng)當(dāng)是建立法治政府、責(zé)任政府、有限政府和效能政府。

　　·賦予縣級(jí)地方立法權(quán)需要進(jìn)行多方面的改革和制度建設(shè)。其中，首要條件就是人大制度的改革，在減少職數(shù)的同時(shí)將人大代表專(zhuān)職化和去官員化。此外，還要對(duì)執(zhí)政黨組織建設(shè)和司法獨(dú)立等方面進(jìn)行改革。

　　公共服務(wù)需要法制化

　　于建嶸：這次到安徽調(diào)研健全農(nóng)村基本公共服務(wù)問(wèn)題，總的感覺(jué)是，雖然各級(jí)政府做了大量工作，但在目前城鄉(xiāng)二元體制下，我國(guó)財(cái)政體制基本上還是一種城市財(cái)政，對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)的投入一直較少。按照《農(nóng)業(yè)法》規(guī)定，財(cái)政每年對(duì)農(nóng)業(yè)投入的增長(zhǎng)幅度應(yīng)高于其經(jīng)常性收入的增長(zhǎng)幅度，但這一規(guī)定未能切實(shí)貫徹執(zhí)行。省以下財(cái)政體制還沒(méi)有理順，財(cái)政投入體制的一些弊端也使投入缺乏應(yīng)有的效益。同時(shí)，由于社會(huì)資金進(jìn)入農(nóng)村公共服務(wù)供給領(lǐng)域的渠道尚未暢通，政府仍是單一的供給主體。加上農(nóng)村公共服務(wù)體系尚不健全，政府提供的公共服務(wù)數(shù)量有限，質(zhì)量不高，難以滿足農(nóng)民的要求。特別是，中央和地方各級(jí)政府對(duì)農(nóng)村提供公共服務(wù)的職能尚不清晰。中央和省級(jí)政府涉農(nóng)部門(mén)的農(nóng)村公共服務(wù)，存在著各自為政，不分輕重緩急、一哄而起的問(wèn)題。縣鄉(xiāng)政府的職能仍然較多為城市、為工業(yè)化服務(wù)，為農(nóng)服務(wù)的職能有所缺失，履行農(nóng)村公共服務(wù)職能的意愿和力度也不到位。

　　蔡永飛：你剛才所說(shuō)的困境，的確是存在的。我一直有一個(gè)聯(lián)想。2005年，在美國(guó)地方選舉中密歇根州選出了一個(gè)18歲的年輕市長(zhǎng)。18歲的小孩當(dāng)市長(zhǎng)這對(duì)我們中國(guó)人來(lái)說(shuō)是不可思議的，為什么在美國(guó)會(huì)出現(xiàn)這樣的事情呢？原因非常簡(jiǎn)單，美國(guó)市長(zhǎng)的工作必須按照法律規(guī)定的程序來(lái)做，市長(zhǎng)的施政綱領(lǐng)必須先提交給市民大會(huì)或者市鎮(zhèn)委員會(huì)，讓這些立法機(jī)構(gòu)通過(guò)，成為地方性法律，然后才能實(shí)施。重大事項(xiàng)決策要經(jīng)過(guò)立項(xiàng)申請(qǐng)、社會(huì)調(diào)查、民眾公聽(tīng)、專(zhuān)家論證、政府審議、議會(huì)表決等程序。執(zhí)行這些決策也不是市長(zhǎng)自己親自帶人去做，而是經(jīng)過(guò)決策機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)，由專(zhuān)業(yè)的社會(huì)組織去做。所以，即使當(dāng)了市長(zhǎng)，仍然可以是高中學(xué)生，可以繼續(xù)上學(xué)、寫(xiě)作業(yè)、參加考試。美國(guó)記者托馬斯·弗雷德曼曾在《紐約時(shí)代周刊》撰文說(shuō)：“美國(guó)強(qiáng)大的真正力量，來(lái)自于我們所繼承的良好的法律與制度體系——有人說(shuō)，這是一種由天才們?cè)O(shè)計(jì)，并可由蠢才們運(yùn)作的體系�！边@就是說(shuō)，美國(guó)市鎮(zhèn)政府的運(yùn)作程序就相當(dāng)于傻瓜相機(jī)的程序，市長(zhǎng)只是美國(guó)政治生產(chǎn)線上摁快門(mén)的人，市長(zhǎng)的工作是相對(duì)簡(jiǎn)單的工作。

　　于建嶸：應(yīng)當(dāng)說(shuō)，美國(guó)基層地方政府的依法施政是很值得我們學(xué)習(xí)和借鑒的。我們的基層政府所管之事和美國(guó)市長(zhǎng)的事情并沒(méi)有很大差別，無(wú)非是提供公共安全、公共設(shè)施、公共服務(wù)等公共產(chǎn)品，比如，為社會(huì)和市場(chǎng)的運(yùn)行提供基本的規(guī)則；
為公眾提供信息服務(wù)，包括有關(guān)政府運(yùn)作的法律、法規(guī)、程序以及各種福利信息、市場(chǎng)信息；
提供公共產(chǎn)品，包括公民生活必需的道路、公園以及其他一些公共設(shè)施等，區(qū)別主要在于怎樣提供公共產(chǎn)品。

　　蔡永飛：是的，在怎樣提供公共產(chǎn)品這一點(diǎn)上，美國(guó)市鎮(zhèn)政府的做法有它的優(yōu)越性：從執(zhí)政目標(biāo)來(lái)看，它的出發(fā)點(diǎn)是為當(dāng)?shù)鼐用裉峁┕�共服�?wù)；
從執(zhí)政方式來(lái)看，它是依法執(zhí)政、民主執(zhí)政；
從執(zhí)政成本來(lái)看，既然是決策來(lái)自民意機(jī)構(gòu)，執(zhí)行過(guò)程也受到民意機(jī)構(gòu)的監(jiān)督，所以成本也應(yīng)該是最低的；
從執(zhí)政成效來(lái)看，效率可能不高，但所提供的公共產(chǎn)品一定是質(zhì)量較高的。既然我國(guó)地方基層也有人大這樣的民意機(jī)構(gòu)，它們也負(fù)有相應(yīng)的職責(zé)，因此我們也可以起建立一整套法制化、規(guī)范化的施政程序，讓基層官員完全按照法定程序履行職責(zé)。有了這樣的體制機(jī)制，我們就也可以選舉18歲的年輕人當(dāng)基層地方官員了。

　　于建嶸：在我國(guó)，地方基層官員主要是對(duì)上負(fù)責(zé)的，不僅僅官員是上級(jí)黨委任命的，所設(shè)置的機(jī)構(gòu)也都來(lái)自上級(jí)政權(quán)的對(duì)應(yīng)機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)只能是主要對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)。很明顯，既然主要對(duì)上負(fù)責(zé)，官員做什么事情主要是為“上邊”做的，雖然理論上是要讓“人民滿意”的，但事實(shí)上很難做到，因?yàn)樯霞?jí)領(lǐng)導(dǎo)和機(jī)構(gòu)代替當(dāng)?shù)鼐用裉岢鲆�求，肯定不如他們直接提出要求更符合自己的愿望，為�?dāng)?shù)鼐用裉峁┑墓�共服�?wù)也會(huì)更到位。

　　蔡永飛：這就說(shuō)到了問(wèn)題的關(guān)鍵，既然公共服務(wù)是為公眾提供的，那就必須符合公眾的要求，而各個(gè)地方千差萬(wàn)別，公共服務(wù)不可能千篇一律，不同地方、不同人群對(duì)公共服務(wù)的需要的滿足是不同的，因此，既要有公共服務(wù)，就應(yīng)當(dāng)有一個(gè)讓地方基層政府為之負(fù)責(zé)的相對(duì)獨(dú)立的立法權(quán)。從現(xiàn)實(shí)情況看，最好是縣級(jí)地方立法權(quán)。

　　從理論上說(shuō)，我們國(guó)家的縣級(jí)地方人民代表大會(huì)的權(quán)力也是很大的。按照《全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)組織法》第八條規(guī)定，縣級(jí)人民代表大會(huì)和縣以上各級(jí)人民代表大會(huì)同樣擁有15項(xiàng)職權(quán)，包括審查和批準(zhǔn)本行政區(qū)域內(nèi)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、預(yù)算以及它們執(zhí)行情況的報(bào)告；
討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、環(huán)境和資源保護(hù)、民政、民族等工作的重大事項(xiàng)；
選舉縣長(zhǎng)、副縣長(zhǎng)，等等，甚至還可以撤銷(xiāo)本級(jí)人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令。但問(wèn)題是，按照我國(guó)《立法法》第六十三條規(guī)定，只有省、自治區(qū)、直轄市和“較大的市”的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)才可以根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下制定地方性法規(guī)。在不具備法定的縣級(jí)地方立法權(quán)的情況下，人大組織法所規(guī)定的縣級(jí)人大的那些權(quán)力是很難落實(shí)到位的，地方和基層政府提供什么和怎樣提供公共服務(wù)的主導(dǎo)權(quán)就到不了民意機(jī)關(guān)的手中。通過(guò)賦予縣級(jí)地方立法權(quán)來(lái)使農(nóng)村區(qū)域公共服務(wù)按照公眾特別是農(nóng)民的意愿來(lái)進(jìn)行，是當(dāng)前和今后發(fā)展農(nóng)村公共服務(wù)的一個(gè)根本性的對(duì)策。

　　賦予縣級(jí)地方立法權(quán)是推進(jìn)“省直管縣”改革的需要

　　于建嶸：說(shuō)到地方立法權(quán)，我看到2008年03月06日《南方都市報(bào)》有一篇報(bào)道，題目是《佛山要爭(zhēng)地方立法權(quán)》。報(bào)道說(shuō)，經(jīng)過(guò)超過(guò)5年的醞釀，全國(guó)人大代表、佛山市市長(zhǎng)陳云賢首次將提請(qǐng)升格佛山為“較大的市”的議案遞送到全國(guó)人大，理由是，佛山已經(jīng)邁進(jìn)中國(guó)城市“GDP3000億俱樂(lè)部”，作為全國(guó)改革開(kāi)放的前沿陣地，佛山經(jīng)濟(jì)總量大且發(fā)展速度快，但發(fā)展過(guò)程中存在著經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市建設(shè)、文化提升、社會(huì)管理的推進(jìn)與法律法規(guī)建設(shè)滯后的矛盾，如果能讓佛山列為“較大的市”，就可能解決佛山經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中的瓶頸問(wèn)題。其實(shí)，從過(guò)去獲得地方立法權(quán)的城市發(fā)展經(jīng)驗(yàn)看，像佛山這樣的城市想要當(dāng)“較大的市”，目的是要為擁有更大的改革和發(fā)展自主權(quán)提供法律保障，從而獨(dú)立解決現(xiàn)實(shí)發(fā)展中的諸多矛盾與沖突，為發(fā)展提供更大空間。

　　蔡永飛：這種中國(guó)特色立法權(quán)限的規(guī)定很有意思。在我國(guó)城市系列中，有中央政府直轄市、省會(huì)城市、特區(qū)城市、設(shè)區(qū)城市（地級(jí)市）和縣級(jí)市等5個(gè)類(lèi)別。另外，還有國(guó)務(wù)院特批的經(jīng)濟(jì)計(jì)劃單列城市，其中既有部分省會(huì)城市，又有部分非省會(huì)城市�！拜^大的市”是《立法法》明確規(guī)定的一個(gè)法律概念，是指除直轄市以外有立法權(quán)的城市，包括省會(huì)城市、特區(qū)城市和國(guó)務(wù)院特批的設(shè)區(qū)城市。目前國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的“較大的市”有49個(gè)，其中省會(huì)城市27個(gè)、經(jīng)濟(jì)特區(qū)城市4個(gè)以及國(guó)務(wù)院先后4次批準(zhǔn)的18個(gè)城市，具體為：1984年10月批準(zhǔn)唐山、大同、包頭、大連、鞍山、撫順、吉林、齊齊哈爾、青島、無(wú)錫、淮南、洛陽(yáng)、重慶共13個(gè)市（重慶于1997年3月升格為直轄市）；
1988年3月批準(zhǔn)寧波市；
1992年7月批準(zhǔn)淄博、邯鄲、本溪市；
1993年4月批準(zhǔn)蘇州、徐州市。其實(shí)，不僅僅這些“較大的市”需要這樣的自主權(quán)，在深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、全面建設(shè)小康社會(huì)的今天，在各地加快縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的條件下，國(guó)家有必要修訂《立法法》，除了個(gè)別特殊情況以外，賦予所有縣級(jí)地方以立法權(quán)。為什么要讓各個(gè)地方往北京跑，然后再一點(diǎn)一點(diǎn)地往下放呢？

　　于建嶸：值得注意的是，現(xiàn)階段許多地方謀求地方立法權(quán)，實(shí)質(zhì)上他們所要求的所謂地方立法權(quán)只是擴(kuò)大地方政府的權(quán)力，而不是讓地方政府的施政行為更符合當(dāng)?shù)孛癖姷囊庠�，這樣的出發(fā)點(diǎn)和取向并不是很適當(dāng)?shù)摹ｋm然地方政府?dāng)U大自主權(quán)所要做的事情無(wú)非也還是推動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，但領(lǐng)導(dǎo)者的意愿和公眾的意愿并不是天然就能夠吻合起來(lái)的。

　　蔡永飛：你說(shuō)的這一點(diǎn)非常重要。在現(xiàn)階段省份都在實(shí)施“省直管縣”改革的情況下，賦予縣級(jí)地方立法權(quán)只是順應(yīng)了這一改革趨勢(shì)，適應(yīng)了發(fā)揮縣級(jí)政權(quán)自主作用的需要，但賦予地方立法權(quán)，不僅僅是要調(diào)整中央和地方的關(guān)系，給地方以更靈活空間，調(diào)動(dòng)地方發(fā)展的積極性和主動(dòng)性，同時(shí)也是約束地方政府的權(quán)力。事實(shí)上，賦予縣級(jí)地方立法權(quán)，應(yīng)當(dāng)成為推進(jìn)“省直管縣”改革的條件。就是說(shuō)，只有以賦予縣級(jí)地方立法權(quán)為條件、為契機(jī)，才能更好地實(shí)施“省直管縣”。

　　更重要的是，賦予縣級(jí)地方立法權(quán)也應(yīng)當(dāng)是深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、全面建設(shè)小康社會(huì)的需要。第一，按照以人為本的要求，在縣級(jí)以下地方主要就是以農(nóng)民為本，通過(guò)賦予縣級(jí)人大的立法權(quán)，來(lái)保障農(nóng)民在地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展特別是在發(fā)展農(nóng)村公共服務(wù)中的話語(yǔ)權(quán)是至關(guān)重要的。第二，要建立起以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)的長(zhǎng)效機(jī)制、形成城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的新格局，法制化是必然要求。如果說(shuō)一些城市要求“較大的市”的立法權(quán)目標(biāo)仍然主要是工業(yè)化、城市化的話，那么，把《立法法》規(guī)定的“較大的市”擴(kuò)展到縣一級(jí)，才能實(shí)現(xiàn)以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)，并建立起長(zhǎng)效機(jī)制。

　　于建嶸：如果賦予縣級(jí)地方的立法權(quán)，參照《立法法》對(duì)“較大的市”立法權(quán)的提法，就是“根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下制定地方性法規(guī)”。如果縣級(jí)人大機(jī)關(guān)能夠以立法機(jī)關(guān)的名義制定法律法規(guī)，那么縣級(jí)政府作為法定的執(zhí)行機(jī)關(guān)，就必須依法執(zhí)行立法機(jī)關(guān)授權(quán)執(zhí)行的法律法規(guī)，《全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)組織法》所規(guī)定的那些職權(quán)，包括審查和批準(zhǔn)本行政區(qū)域內(nèi)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、預(yù)算以及它們執(zhí)行情況的報(bào)告；
討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、環(huán)境和資源保護(hù)、民政、民族等工作的重大事項(xiàng)；
選舉縣長(zhǎng)等等權(quán)力就應(yīng)當(dāng)有了逐步落實(shí)到位的條件。同時(shí)，非常重要的是，國(guó)家法律所賦予的立法權(quán)所伴隨的法律監(jiān)督職能，也將形成必要的剛性，使“撤銷(xiāo)本級(jí)人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令”這樣的權(quán)力逐步成為可能。不言而喻，賦予縣級(jí)地方立法權(quán)，也是把依法治國(guó)方略貫徹到地方基層的必然要求。

　　可能有一些地方官員認(rèn)為地方立法權(quán)就是方便實(shí)權(quán)者“以法治民”，如果帶著這樣的想法去爭(zhēng)取地方立法權(quán)那就大錯(cuò)特錯(cuò)了�；蛟S地方立法由于人口少、機(jī)構(gòu)小而使立法程序和廢止程序也很簡(jiǎn)單，錯(cuò)了也可以及時(shí)更改，因而便于解決實(shí)際問(wèn)題，突破制度束縛，但并不是主政官員想怎么著就可以怎么著的。事實(shí)上，賦予地方立法權(quán)，最重要的含義就應(yīng)當(dāng)是建立法治政府、責(zé)任政府、有限政府和效能政府。

　　首先，有了地方立法權(quán)，第一位的要求是地方政府不管要干什么，須得到立法機(jī)關(guān)也就是人大的批準(zhǔn)。任何權(quán)力必須擁有合法性來(lái)源，領(lǐng)導(dǎo)者想干什么就干什么的觀念將會(huì)失去用武之地。政府領(lǐng)導(dǎo)者的決策必須是人大批準(zhǔn)的法律法規(guī)，否則不能實(shí)施。比如說(shuō)，對(duì)那些急于招商引資、加快發(fā)展的地方來(lái)說(shuō)，或許政府官員以為可以降低高污染、高能耗企業(yè)的進(jìn)入門(mén)檻，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　但人大機(jī)構(gòu)則將會(huì)根據(jù)公眾意愿提高進(jìn)入門(mén)檻。就農(nóng)村公共服務(wù)來(lái)說(shuō)，應(yīng)當(dāng)是農(nóng)民需要什么，政府才能做什么，而將不再是政府官員認(rèn)為應(yīng)該做什么就做什么。其次，有了地方立法權(quán)，意味著地方政府的設(shè)置和人員的配備將可以根據(jù)當(dāng)?shù)毓�共服�?wù)的需要來(lái)進(jìn)行，而不是上級(jí)設(shè)置什么機(jī)構(gòu)下級(jí)就根據(jù)上級(jí)的要求也設(shè)置什么機(jī)構(gòu)。再次，有了地方立法權(quán)，意味著地方政府的財(cái)政預(yù)算必須得到剛性約束，也就是說(shuō)，政府花錢(qián)必須得到立法機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)，而且花錢(qián)的過(guò)程必須是透明的、可監(jiān)督的。第四，有了地方立法權(quán)，意味著立法機(jī)關(guān)如果確認(rèn)政府犯了錯(cuò)誤，就可以依法對(duì)錯(cuò)誤加以糾正，是誰(shuí)的責(zé)任就追究誰(shuí)的責(zé)任、該怎么追究就怎么追究。當(dāng)然，地方立法權(quán)不可能被允許超出憲法和法律規(guī)定的范圍。沒(méi)有法律依據(jù)，不得隨意免除特定人應(yīng)負(fù)的義務(wù)，不得為特定人設(shè)定權(quán)利，也不得使人民承擔(dān)義務(wù)，不得侵害人民的權(quán)利。

　　賦予縣級(jí)地方立法權(quán)的條件

　　于建嶸：從上述幾個(gè)方面的要求來(lái)看，賦予縣級(jí)地方立法權(quán)不是一件簡(jiǎn)單的事情，需要進(jìn)行多方面的改革和制度建設(shè)。其中，首要條件就是人大制度的改革。我認(rèn)為主要可以從三個(gè)方面進(jìn)行改革。

　　第一，在減少職數(shù)的同時(shí)將人大代表專(zhuān)職化。目前《全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)選舉法》規(guī)定縣級(jí)人大代表名額基數(shù)為120名，每5000人可以增加1名代表；
人口超過(guò)165萬(wàn)的，代表總名額不得超過(guò)450名；
人口不足5萬(wàn)的，代表總名額可以少于120名。事實(shí)上，這個(gè)數(shù)量還是多了一些，不利于代表更好地發(fā)揮他們的作用。如果從專(zhuān)職化的目標(biāo)來(lái)考慮的話，每個(gè)鄉(xiāng)級(jí)單位兩名代表就可以了。如果每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩名代表，一個(gè)縣20個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)就有40名代表，這樣的規(guī)模應(yīng)該可以“代表”了。關(guān)鍵是，這些代表可以根據(jù)當(dāng)?shù)毓�共事�?wù)的需要，建立起一個(gè)個(gè)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)，聘用專(zhuān)業(yè)人員和兼職志愿者，在充分調(diào)查研究的基礎(chǔ)上提出公共服務(wù)項(xiàng)目，推動(dòng)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)。

　　第二，人大代表要去官員化。目前我國(guó)各級(jí)人大代表中“一府兩院”的官員所占比例太大，讓他們審議一府兩院的工作報(bào)告，往往只能是歌功頌德。從人大代表的職責(zé)來(lái)看，人大代表去官員化，就是要去政府官員和法院、檢察院的官員。國(guó)家的公職人員不應(yīng)同時(shí)充任兩項(xiàng)公職，負(fù)責(zé)兩項(xiàng)相互不同、甚至相互沖突的職責(zé)，如果要當(dāng)人大代表，就不應(yīng)出任政府官員或“兩院”工作人員，二者只能居其一。如果說(shuō)此項(xiàng)改革措施在省級(jí)以上人大機(jī)構(gòu)中實(shí)施還有困難的話，那么在縣級(jí)人大改革中實(shí)施應(yīng)當(dāng)不是太難。

　　第三，根據(jù)實(shí)際需要決定會(huì)議時(shí)間�，F(xiàn)階段人大開(kāi)會(huì)通常都規(guī)定了大致統(tǒng)一的時(shí)間，使會(huì)議不是根據(jù)實(shí)際需要來(lái)開(kāi)，而是根據(jù)預(yù)定的會(huì)議時(shí)間來(lái)決定會(huì)議內(nèi)容，以至于會(huì)議在許多地方越來(lái)越變得儀式化和形式化。其實(shí)，各級(jí)各地人大對(duì)當(dāng)?shù)毓�共事�?wù)的審議是非常不同的，完全應(yīng)該根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際需要來(lái)決定會(huì)議時(shí)間的長(zhǎng)短，該開(kāi)多久就開(kāi)多久。在人大代表數(shù)量減少的條件下，會(huì)議成本并不會(huì)提高多少。關(guān)鍵是，公共利益的需要必須成為決定因素，只要確實(shí)為公共利益所需要，成本問(wèn)題應(yīng)當(dāng)是不存在的。

　　蔡永飛：要賦予縣級(jí)地方立法權(quán)，加強(qiáng)縣鄉(xiāng)執(zhí)政黨組織建設(shè)也是極為重要的。首先是，執(zhí)政黨工作的定位需要進(jìn)行調(diào)整�，F(xiàn)階段縣鄉(xiāng)黨組織的主要任務(wù)是直接行使執(zhí)政權(quán)，直接抓經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的具體事務(wù)。從改革的趨勢(shì)看，黨的領(lǐng)導(dǎo)方式、執(zhí)政方式需要順應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀規(guī)律而加以改變。這種改變，最重要的應(yīng)當(dāng)是執(zhí)政黨由直接領(lǐng)導(dǎo)改變?yōu)橥ㄟ^(guò)政權(quán)機(jī)關(guān)來(lái)進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)。如果能夠做出這樣的改變，執(zhí)政黨組織就可以把主要精力用于政黨組織本來(lái)應(yīng)該做好的工作上，就是深入聯(lián)系群眾，了解、概括、整合公眾的意見(jiàn)訴求，從形式到實(shí)質(zhì)都真正成為公眾利益的代表。這是包括農(nóng)村在內(nèi)的縣域地方健全和發(fā)展公共服務(wù)的十分重要的條件。只有執(zhí)政黨聯(lián)系群眾的優(yōu)良傳統(tǒng)得到充分發(fā)揚(yáng)光大，賦予縣級(jí)地方立法權(quán)的目標(biāo)才能夠?qū)崿F(xiàn)，公共服務(wù)均等化、公共服務(wù)水平和質(zhì)量不斷提高才能成為可能。其次，黨組織可以逐步把工作重心轉(zhuǎn)移到選舉上來(lái)。提升公共服務(wù)的水平質(zhì)量，建立起對(duì)于公共服務(wù)提供者的監(jiān)督機(jī)制是重要條件，而有效監(jiān)督機(jī)制的重要形式就是選舉制度，通過(guò)選舉把符合公眾要求的公仆選上來(lái)、把不適應(yīng)公眾要求的人選下去。選舉民主是我國(guó)社會(huì)主義民主的重要形式，逐步提高縣級(jí)以下區(qū)域的選舉民主的水平和質(zhì)量，是發(fā)展社會(huì)主義政治文明的必然要求，也是賦予縣級(jí)地方立法權(quán)的重要條件�？梢詮臄U(kuò)大差額選舉范圍開(kāi)始，引導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)和縣級(jí)機(jī)構(gòu)在選舉中逐步推進(jìn)競(jìng)選的嘗試。再次，黨組織應(yīng)當(dāng)著力支持和促進(jìn)各種社會(huì)組織的發(fā)展。各種社會(huì)組織不僅可以成為公共事務(wù)的參與者和公共服務(wù)的承擔(dān)者，在表達(dá)、整合公眾意愿訴求方面也可以成為黨組織不可或缺的助手。

　　于建嶸：賦予縣級(jí)地方立法權(quán)，一定要以司法獨(dú)立為前提。這個(gè)問(wèn)題我們?cè)��?jīng)討論過(guò)�，F(xiàn)階段除了迫切需要以司法獨(dú)立來(lái)消除審判權(quán)力的地方化弊端以外，更重要的是，在縣級(jí)地方擁有立法權(quán)的條件下，更加需要以司法獨(dú)立來(lái)保障國(guó)家基本政令統(tǒng)一，來(lái)實(shí)現(xiàn)國(guó)家法制統(tǒng)一和地方自主權(quán)乃至地方自治之間的平衡，避免可能出現(xiàn)的地方濫用立法權(quán)，制定出同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的法律法規(guī)的問(wèn)題。如果賦予縣級(jí)地方立法權(quán)的建議能夠得到接受，通過(guò)修訂《立法法》，建立起地方法律法規(guī)的合憲、合法審查制度，將是十分必要的。

　�。�刊《經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)》2008年9月12日）

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