喻中：權利制約的雙重目標

　　從理論和觀念的層面上總結權力制約與監(jiān)督的目標，可以提煉為兩個方面：其一，促使任何權力都要成為有限的權力；
其二，促使任何權力都要成為有效的權力。

　　目標之一：實現(xiàn)權力的有限性

　　在現(xiàn)代政治理念和法律取向上，有限權力構成了憲政的核心內容；
一部人類憲政史，在某種意義上就是一部控制或限制國家權力的歷史。從這個角度上看，使權力成為有限的權力，乃是國家建設與憲政建設的一項根本目標，也是一個基本的途徑。

　　要實現(xiàn)權力的有限性，首先就必須明確各種權力的界限或邊界。在人類歷史上，為權力設定邊界的基本方式是制定明確而具體的法律規(guī)則，即通過法律規(guī)則的方式把權力限制在一定的范圍之內。從這個角度上看，法律在向國家機構授予權力的同時，必須注重對權力邊界的限定，即通過法律規(guī)則劃定所授予的權力的范圍。當代中國的法律體系偏重于向國家機構授予比較寬泛的權力，但在授權的同時卻沒有強調對于這些權力的限制。這樣的立法實踐，不利于促使當代中國的公共權力、特別是國家權力成為有限的權力，也不利于實現(xiàn)對權力的制約與監(jiān)督。有鑒于此，為了發(fā)揮法律限制權力的應有功能，有必要在立法過程中，更加強調法律對權力邊界的規(guī)定。

　　不過，即使法律已經(jīng)規(guī)定了權力的邊界，也未必能夠真正實現(xiàn)權力的有限性。要把紙面上的限權規(guī)則轉化為實踐中的限權結果，以真正實現(xiàn)“有限權力”的目標，還必須調整權力主體之間的相互關系，以創(chuàng)造出法律規(guī)則能夠真正發(fā)揮作用的政治環(huán)境。舉例來說，依照行政訴訟法的規(guī)定，對于超越法定權力的行政行為，司法機關有權予以矯正，但是，如果司法機關受制于違法的行政主體，在違法的行政主體面前無能為力，那么，即使司法機關擁有監(jiān)督行政主體的法定權力，也不能真正達到矯正違法的行政權力的目標。只要那些已經(jīng)越出法定邊界的行政權力不能得到有效的矯正，那就意味著行政權力的實際邊界是模糊的，甚至沒有明確的權力邊界，在這種情況下，即使有法律規(guī)則，權力的有限性也可能只是一個應然的理想目標，而不可能是一個實然的現(xiàn)實結果。

　　可見，權力的有限性還存在著表面與實質之分。從表面上看，當代中國的很多權力主體似乎都有比較明確的權力邊界，也有疊床架屋的限權性規(guī)則（七不準、八不準之類），但是，我們已經(jīng)可以注意到，在權力的實際運作過程中，權力受約束、受限制的程度跟規(guī)定相比，還有較大的距離（以至于被一些學者概括為當代權力關系的表層結構與深層結構）。這種狀況，意味著在字面上受限制的權力，在實踐中依然處于恣意的狀態(tài)。買官賣官、煤礦災難等等，都可以視為權力恣意妄為的表征。

　　因此，要實現(xiàn)權力的有限性，既要制定靜態(tài)意義上的法律規(guī)則，也要完善動態(tài)意義上的權力結構，同時，還必須努力彌合表面權力關系與實質權力關系之間的裂縫。

　　目標之二：實現(xiàn)權力的有效性

　　在權力恣意、權力濫用事實上存在的同時，還出現(xiàn)了與之相反的另一種趨勢：權力的無效、流失與軟弱，以至于一些權力主體在相應的公共事務中無所作為。比如，對煤礦進行監(jiān)管的公共權力在相當多的地方都處于無效狀態(tài)，正是因為這種監(jiān)管權力的無效，煤礦災難才得以連續(xù)不斷地發(fā)生。在治安狀況惡化的地方，背后就可能是警察權力的無效；
在假冒偽劣產(chǎn)品盛行的地方，背后就可能是質量監(jiān)管或市場監(jiān)管權力的無效；
在環(huán)境相對惡劣的地方，背后就可能是環(huán)境監(jiān)管權力的無效，等等。這種現(xiàn)象，事實上就是在一定程度上消解、鈍化了公共權力，成為眾多公共領域失序的重要根源。因此，救治權力的無效狀態(tài)，使無效的權力重新恢復為有效的權力，以實現(xiàn)對公共事務的有效調整，乃是權力制約與監(jiān)督不可或缺的目標之一。

　　為了克服權力的無效性，實現(xiàn)權力的有效性，首先應當在權力制約和監(jiān)督的過程中，強調權力和責任的同一性。權力無效的根本原因，在于權力和責任的斷裂。在實踐中，相當多的權力主體總是自覺不自覺地認為：有權力僅僅意味著“可以”做什么，而不是意味著“必須”做什么。比如，在一些行政或司法機構看來，權力僅僅是“可以”作為的依據(jù)，而不是“必須”作為的要求。這樣的權力觀念，消解了行政或司法機構權力的有效性，縱容了一些公務員的無所作為。因此，為了應對這種狀況，必須在權力觀念與權力實踐中，把權力與責任等同起來，進而培育出一種新的權力傳統(tǒng)：沒有無責任的權力，也沒有無權力的責任。

　　權力的有效性既依賴于授權規(guī)則的完善，還有待于權力觀念與制度環(huán)境的改進。本文認為，可以考慮通過現(xiàn)實結果來推定問題發(fā)生的原因，以進一步強化相關的問責制度。比如，如果治安狀況惡化，應當推定警察權力的無效；
如果煤礦災難接連發(fā)生，應當推定煤礦監(jiān)管權力的無效；
如果生態(tài)環(huán)境持續(xù)惡化，應當推定環(huán)境監(jiān)管權力的無效，等等——除非權力主體能夠舉出充分的免責依據(jù)。此外，各種各樣的民意機構、行業(yè)協(xié)會、新聞媒體等等，事實上都可以在防范權力無效方面發(fā)揮更大的作用。

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