周業(yè)安:中國制度變遷的演進論解釋
發(fā)布時間:2020-05-29 來源: 散文精選 點擊:
「標題注釋」本文部分內容曾在1998年北京天則經濟研究所的新制度經濟學研討班上講授,茅于軾研究員、楊瑞龍教授、唐壽寧博士曾提出過寶貴意見,在此深表感謝。
「內容提要」本文在哈耶克的社會秩序二元觀的基礎上,提出一個分析中國制度變遷的初步的演進論框架,然后證明,中國的改革過程交織著政府選擇外部規(guī)則和社會成員選擇內部規(guī)則的雙重秩序演化路徑,前者是表面上的主線,實際的主線則是后者;
并且兩種規(guī)則之間的沖突與協調貫穿整個制度變遷過程,在這個過程中,中央政府更多地起法官裁決作用,而地方政府更多地從事制度企業(yè)家活動?偟膩砜矗母锝洑v了政府逐步退出直接的制度創(chuàng)新領域及外部規(guī)則逐步縮減作用范圍的過程,也就是內部規(guī)則的逐步發(fā)育和強大的過程,這是中國市場化的本質。
「關鍵詞」內部規(guī)則/外部規(guī)則/制度演進
在中國的新制度經濟學研究中,投入力量最多的是對制度變遷過程本身的研究,這種研究從兩條思路展開,一種是所謂政府主導論,認為通過政府來供給新制度安排實現制度變革;
另一種是所謂交易觀,即制度變革是經濟活動中各當事人面臨獲利機會而自發(fā)從事制度創(chuàng)新(注:兩種思路的詳細劃分參見周業(yè)安(1999);
更早一些的研究綜述參見盛洪(1996)。)。很明顯,這兩種觀點實際上都采用了林毅夫(1994)早期關于強制性變遷與誘制性變遷的制度變遷分析框架。然而,這兩種制度變遷模型都無法完全揭示制度變遷的全貌,前者忽略了社會成員的自發(fā)制度創(chuàng)新行為,因而得不到證據的支持,后者又忽視了政府可能有的積極作用。并且更重要的是,制度供求分析無法擺脫新古典范式的種種弊端(汪丁丁,1995),要把這些看似矛盾的因素統(tǒng)一地理解,必須有一個新的分析框架(周業(yè)安,1998,1999),而制度演進理論也許能夠滿足該要求。本文將從哈耶克的社會秩序二元觀出發(fā),同時借鑒諾思、熊比特的演進論思想,立足于內部規(guī)則與外部規(guī)則的沖突和協調來推演中國的制度變遷過程的基本特征和性質。
一、內部規(guī)則和外部規(guī)則的沖突和協調——一個演進理論的初步分析框架
現有的研究用強制性和誘致性的兩分法來界定中國的制度變遷之所以存在許多不足,是因為新制度經濟學范式本身的局限性。一方面,新制度經濟學家堅持局部均衡分析和比較靜態(tài)分析,越來越向新古典范式靠攏,這一點可以從眾多的契約理論模型中看出來;
另一方面,作為基本分析單位的交易成本和產權都是很模糊的概念,這使得經驗實證方法很難運用。這些來自范式的局限性制約了理論的解釋力,迫使經濟學家尋求新的研究范式,其中演進經濟學正逐步受到青睞。但是大多數演化模型僅僅關注技術創(chuàng)新引致的熊比特式的制度變遷模式,并特別強調偶發(fā)事件沖擊產生的多重制度均衡及其與慣例等因素共同作用導致的路徑依賴(注:有關演化模型的詳細綜述參見Witt(1993)。)。顯然,這種熊比特式的制度創(chuàng)新模式不足以解釋中國20年的制度變遷過程,盡管多重制度均衡和路徑依賴現象已經被人們所重視。對中國的過渡經濟來說,最難評價的是政府的作用,而熊比特傳統(tǒng)中個人與組織都是以創(chuàng)新者的面目出現的,我們更關心兩類創(chuàng)新者的區(qū)別。人們廣泛引用的諾思的制度創(chuàng)新理論同樣沒有回答政府的作用,諾思早期對國家的理解沒有很好地在后期的演化模型中再現。所以,要更好地理解中國的制度變遷過程,必須擺脫現有的理論束縛。
哈耶克(哈耶克,1997,2000;
Hayek ,1973,1988)的社會秩序二元觀(鄧正來,1999)(注:對哈耶克的社會秩序規(guī)則二元觀的詳細評述參見鄧正來(1998,1999)。并且有關哈耶克、諾思及熊比特等人的演化思想的異同及整合將另文專門討論。)基礎上的社會演化理論有助于我們建立一種更全面的演進論思路。哈耶克首先定義社會秩序為“這樣一種事態(tài),其間,無數且各種各樣的要素之間的相互關系是極為密切的,所以我們可以從我們對整體中的某個空間部分或某個時間部分所作的了解中學會對其余部分作出正確的預期,或者至少是學會作出頗有希望被證明為正確的預期!保ü,2000:54)顯然,在這里秩序是社會成員相互作用的一種狀態(tài),這種狀態(tài)依靠某種規(guī)則來形成和延續(xù)。規(guī)則本身是一種共同知識,社會成員通過遵守它來彌補理性的不足,從而盡可能減少決策的失誤。分散的個體追求自身利益最大化,相互作用形成彼此認同的規(guī)則,此即“內部規(guī)則”,它是人們交往過程中自發(fā)產生的。個體也可以形成組織,通過組織獲取更多的利益。組織內部通過命令—服從方式貫徹某種特定目的,所以組織作為規(guī)則是強制他人服從的,此即“外部規(guī)則”。不過,組織同樣要在一個更大的自發(fā)秩序范圍內活動。在哈耶克看來,社會秩序演化的切入點是自發(fā)秩序和人造秩序的二元觀,但個人與內部規(guī)則之間、個人與組織之間、內部規(guī)則與外部規(guī)則之間均存在一種互動關系,因此兩種秩序又是交織在一起的,這種個人、組織及內部規(guī)則之間的復雜的互動關系構成社會演進的源動力。很明顯,熊比特及諾思的理論可以看作是哈耶克的演進思想的一些特定表現。
從哈耶克的社會演進思想出發(fā),我們可以提出以下針對解釋中國制度變遷過程的特定演進模型,其中組織被理解為政府,個人和企業(yè)被視為個體社會成員。其基本邏輯是:個人之間的互動及特定組織之間的互動逐步演化出一種特定的內部規(guī)則,并隨著市場化迅速擴散;
組織之間的互動導致外部規(guī)則的演化,其中知識的不對稱決定演化的路徑;
個人與組織之間的互動尋求對規(guī)則理解的一致性,其沖突和協調構成制度變遷的主線;
個人和組織之間合作的出現依賴共同知識的理解,其中默示知識起著關鍵性作用。
1.1作為共同知識的規(guī)則
任何社會秩序的形成所需的知識在社會中的分布是極度分散的(Hayek ,1937),雖然教育、宣傳等可以用文字的形式把一部分知識標準化,并通過廣泛傳播來縮小個體之間的知識差距,但有相當一部分知識屬于默示知識(注:關于知識的分散化的意義早在1937年的論文中就有論述,參見Hayek (1937)。后來Polanyi (1958)通過明示知識和默示知識的劃分,使得哈耶克的知識觀得以更清晰的表達。知識分散化與新制度經濟學中所假設的信息不對稱和不完全有本質不同,前者承認人的無知,后者在給定足夠高的信息成本時可以近似于完全理性。),只能意會,很難言傳。對當事人的決策來說,這些默示知識可能更重要(注:特別是,如?轮赋龅,當人們試圖用標準化的科學知識來促進知識的傳播時,反而會阻礙知識本身的進步,因為在系統(tǒng)化的知識背后,掩飾著一些歷史知識壘成的“屈服的知識”,通過“屈服的知識”,我們可以發(fā)現整個一系列被貶低的知識,“它們是非概念化的、沒有得到充分研究的知識,幼稚的知識,低等級的知識,認識和科學性層次以下的知識”(?,1999:7)。),一個良好運轉的社會秩序就在于最有效利用這些分散化的知識。結果,考慮到那些常常被“屈服的知識”(?拢1999)對社會秩序形成的重要性,就可能真正理解制度的自然演進。另一方面,知識的分散化意味著人的無知,即“每個社會成員對于社會運行所依憑的大多數事實也都處于無知的狀態(tài)”。(哈耶克,2000:11)這種無知的認同類似于有限理性的提法。
給定知識分散化前提,社會成員之間的利益沖突與協調形成一種錯綜復雜的互動關系,如果每個人或組織無法理解或預期其他人或組織的行動,那么社會秩序無法形成。因此,社會交往過程中個人或組織的一些意見和想法如果對其他人也有利,則大家就會以正式或非正式的方式認同,并在以后的交往中自覺遵守。這些知識的積淀形成了一系列規(guī)則,它使社會秩序趨于穩(wěn)定并順利延續(xù)。正如哈耶克在定義秩序時所指出的,規(guī)則起到了使社會成員正確預期他人行為的作用。從這個角度講,規(guī)則就是一種社會成員自發(fā)創(chuàng)造的并自愿遵守的共同知識的集合。在規(guī)則的指導下,社會成員無需擔心自身知識的局限性,就可以正確預期他人可能的行動,從而大大減少了交往中的不確定性。所以,規(guī)則是作為知識分散化引致的風險的弱化機制而存在的,制度就是抽象規(guī)則的具體化。
1.2內部規(guī)則的形成與演化
按照哈耶克的理論,社會成員在交往過程中自發(fā)形成的規(guī)則是一種內部規(guī)則,通過遵守這些規(guī)則,當事人無需具備完全的知識,就可以正確地決策,因為內部規(guī)則可以傳遞關于其他人行動的知識。在內部規(guī)則的指導下,當事人之間形成了互動關系,進而產生了社會秩序。秩序的形成來自當事人在遵循一定的規(guī)則的前提下對其所處的環(huán)境的回應,“在一種社會秩序中,每個個人所應對的特定情勢乃是那些為他所知道的情勢。但是,只有當個人所遵循的是那些會產生一種整體秩序的規(guī)則的時候,個人對特定情勢所作的應對才會產生一種整體秩序。如果他們所遵循的規(guī)則都是這樣一些會產生秩序的規(guī)則,那么即使他們各自的行為之間只具有極為有限的相似性,也足以產生一種整體秩序”(哈耶克,2000:65)。所以,給定知識的分散化狀態(tài),特定的當事人面對特定的環(huán)境進行決策,并不會因為知識的有限性或“無知”而失去決策能力或犯決策錯誤,只要他們遵循一定的規(guī)則,就可以通過這些規(guī)則了解其他人的知識,從而能夠有效地協調自己與其他人的行動,正是這種規(guī)則指導下的當事人互動產生了以人類合作為基礎的擴展秩序。
作為共同知識載體的基本規(guī)則又是從那兒產生的呢?一些慣例一開始被采納是為了其他的原因,甚至完全是出于偶然,爾后這些慣例之所以得到延續(xù),是因為它們使它們產生于其間的群體能夠勝過其他群體(Hayek ,1973:9;
哈耶克,2000:17—18)。也就是說,當事人在應對特定的環(huán)境時,偶然的或出于其它原因采納了某個規(guī)則,導致他在后來的競爭中獲得優(yōu)勢,那么該規(guī)則作為優(yōu)勝劣汰的結果被延續(xù)下來;
同時,其他當事人會通過模仿該規(guī)則以增加自身競爭力,使該規(guī)則得以廣泛傳播。這種制度演進的自然選擇理論觀點已經被演進經濟學所證明(注:達爾文的進化論思想在經濟學中的運用參見Witt(1993)及納爾遜和溫特(1997)。)。
當事人遵循自然演化的規(guī)則,相互之間形成互動關系,并從中演化出社會秩序,它是一種自生自發(fā)的秩序,是一種指導人類行動的抽象規(guī)則,它們是目的獨立的和普遍適用的,“可以被認為是一種指向不確定的任何人的一勞永逸的命令,它乃是對所有時空下的特定環(huán)境的抽象,并僅指涉那些可能發(fā)生在任何地方及任何時候的情況!保ü耍1997:185)這種內在規(guī)則不僅是指市場,而且還包括法律、道德等一般性的和普遍適用于人類社會的規(guī)則。通過這些規(guī)則,當事人之間相互行動,形成“人類合作的擴展秩序”(Hayek ,1988)。
1.3社會成員與內部規(guī)則之間的互動關系
秩序的自發(fā)演化過程中,當事人與規(guī)則之間也會發(fā)生互動關系,即當事人通過一般規(guī)則的遵守來獲得他人的行動信息,并決定其合作態(tài)度,但當特定環(huán)境發(fā)生變化時,當事人成功地采取新的行動策略加以應對,如果這種特定環(huán)境特征在其它場合頻繁出現,那么新策略就會獲得競爭優(yōu)勢,并因其他人模仿而上升為一般規(guī)則。這一互動過程可以看作得一個熊比特(1997)式的創(chuàng)新過程,和大多數經濟演進模型一樣(注:關于演進經濟學的一個較好的綜述參見Witt(1993)。),當事人為抓住獲利機會而從事制度創(chuàng)新活動,這些活動由制度企業(yè)家來完成,依托一個達爾文式的自然選擇過程,具有適應性效率的新制度生存下來(諾思,1994),并經過其他人的模仿加以傳播,最后上升為一般性的內部規(guī)則。因此,社會成員與內部規(guī)則之間的互動實際上是圍繞共同知識的重新理解和交流的過程。
社會成員與內部規(guī)則之間的互動過程中,可能出現兩種相反的趨勢。一方面,社會演化并不完全表現為熊比特式的創(chuàng)造性破壞過程,而是更多地體現為日常生活中的細小革新的逐步累積過程,這就意味著一種新的知識上升為內部規(guī)則實際上是很漫長的,在一種內部規(guī)則持續(xù)作用的時期內,社會成員的偏好及所處的環(huán)境均會變化,而現有規(guī)則就可能阻礙社會成員的自發(fā)創(chuàng)新,或者個人的惰性產生對現有規(guī)則的依賴,導致創(chuàng)新動力的弱化,這就是所謂個人對傳統(tǒng)依賴導致的制度“鎖定”或路徑依賴;
同時個人的無知并不能完全通過了解內部規(guī)則加以彌補,當規(guī)則不足以提供正確預期時,個人就會決策失誤,從而選擇出不利于自身的規(guī)則。另一方面,如果內部規(guī)則正好滿足人們作正確的預期,個人之間的知識交流就可能創(chuàng)造出一種共同優(yōu)勢,(點擊此處閱讀下一頁)
即社會成員間依靠統(tǒng)一的規(guī)則形成戰(zhàn)略互動,從而實現規(guī)模收益遞增(注:諾思(1994)比較重視路徑依賴和報酬遞增現象,但他的理解直接來自Arthur(1994),這與哈耶克的理解有所不同。)。
1.4作為外部規(guī)則的組織
由于人們的無知可能導致的錯誤選擇及內部規(guī)則可能出現的“鎖定”效應,社會成員可能形成組織來加以補救。不過,新制度經濟學一般把組織視為制度創(chuàng)新主體,它可能是直接從事創(chuàng)新活動的第一行動團體,也可能是模仿某種新制度的第二行動團體(諾思,1994),在組織進行制度創(chuàng)新的過程中,制度市場是比較完善的,和大多數演進模型一樣,組織和個人類似的行動,沒有什么特殊性。這種組織觀顯然和諾思(1981)早期對國家的分析不一致,在那兒,國家游離于制度市場之外。而哈耶克把組織視為“外部規(guī)則”,即政府、企業(yè)、學校等特定組織只是一種形式,其背后卻是作為一種規(guī)則而存在!拔覀儼选嗽斓闹刃颉Q之為一種源于外部的秩序或安排……它甚至還可以被稱之為一個組織。”(哈耶克,2000:55)由此可見,組織實質上等價于外部規(guī)則或人為秩序,它是組織內部成員創(chuàng)造出的一種特定的共同知識,目的是使組織內成員更好地預期相互之間的行動。作為組織的外部規(guī)則服務于特定的人或統(tǒng)治者,是運作一個組織所必要的工具,它們支配著組織內部的行動。外部規(guī)則和內部規(guī)則的本質區(qū)別在于,外部規(guī)則以命令的方式把特定的任務、目標或職能賦予組織中特定的個人,從而可以支配組織成員的行動,它一經創(chuàng)立出來,就會按照自身的規(guī)律運轉,而內部規(guī)則只是否定性的規(guī)定了當事人不能做的事,然后由個人自己決定行動;
外部規(guī)則服從于組織或統(tǒng)治者的特定目的,而內部規(guī)則是目的獨立和普遍適用的。
組織的優(yōu)勢在于彌補社會成員與內部規(guī)則互動過程中可能出現的一系列失誤!霸诖蠖鄶祱龊希瑸榱舜_使那些規(guī)則得到遵守,我們稱之為政府的那種組織卻是不可或缺的。政府的這一特殊功能有點象工廠維修隊的功能,因為它的目的并不在于提供任何特定的服務項目或公民消費的產品,而毋寧在于確使那個調整產品生產和服務提供的機制得以正常運轉!保ü,2000:69)政府的功能體現在兩方面,一是強制實施某些規(guī)則,二是提供服務。當政府履行第一項功能時,她實際上在為整體秩序的持續(xù)運轉提供一項基本條件;
而當政府履行第二項功能時,她是作為整體秩序的一個組成部分存在(哈耶克,2000:69—79)。組織的另一個優(yōu)勢在于分工和專業(yè)化,通過等級制和命令的強制,組織可以把任務分解,并安排專家分別應對一些范圍較小的問題;
此時組織也可以動員充足的資源投向一些關鍵部分;
組織收集信息的能力也比個人強大(Hardin,1996)。此外,政府也具有制度供給方面的規(guī)模經濟優(yōu)勢(諾思,1981)。
但是,組織不一定對社會成員有利。盡管組織為應對不了解的特定情況,也會設定一般性規(guī)定來獲得靈活性,但“只是在最為簡單的那種組織中,人們才可以想象由單一心智支配所展開的所有活動的所有細節(jié)。然而,確鑿無疑,任何人都沒有成功地對復雜社會中所發(fā)生的所有活動做到全面而刻意的安排!保℉ayek ,1973:49)組織的另一個局限性在于其實施外部規(guī)則的行為是一種政治行為,常常會出現制度剛性和組織僵化。(Hasper and Streit,1998)并且信息不對稱和機會主義行為常常導致組織失靈。不過,為了組織自身或統(tǒng)治者的目的,組織會主動尋求創(chuàng)新機會,有時甚至會通過強制來實現這些機會,盡管這些創(chuàng)新活動常常不符合相關成員的利益。
1.5內部規(guī)則與外部規(guī)則的沖突和協調
由上可知,社會秩序的演化出現兩條主線,一方面,當事人在遵守內在規(guī)則的前提下自主行動,通過當事人之間的互動和當事人與規(guī)則之間的互動形成一種自發(fā)的“人類合作的擴展秩序”;
另一方面,組織為了自身利益,通過政治行為實施外部規(guī)則,形成一種圍繞外生制度的外生秩序(注:諾思等新制度經濟學家把政府行為擺在專門的國家理論中研究,而不是象哈耶克那樣置于自發(fā)秩序中看待,這種兩分法在Kasper and Streit (1998)那里表現得異常明顯。)。
但是,組織具有的強制力往往導致外部規(guī)則的越界。由于統(tǒng)治者追求自身利益最大化,并受到生存問題、代理問題及度量成本問題等的約束,國家的行動常常降低經濟效率(North,1984)。并且,政府的強制行動會導致“強權界定產權”現象(Umbeck,1981)。哈耶克也特別強調組織面臨知識分散化環(huán)境的無能為力。他們均認為,相對組織來說,依靠內部規(guī)則形成的自發(fā)秩序更有利于有效利用分散化的知識。
然而,給定一個組織和個人激勵兼容的環(huán)境,組織的制度創(chuàng)新活動可能有利于內部規(guī)則的形成。因為組織占有更多的資源,對特定環(huán)境的認識可能更全面、更敏銳,即使組織的創(chuàng)新活動本身是低效率的,但它形成的相關知識卻可以節(jié)約其他人的創(chuàng)新成本。從另一個角度看,組織認識到自身的局限性,可以從內部規(guī)則的演進中吸收有用的知識,來改造外部規(guī)則,從而使外部規(guī)則的運行效率提高。再者,內部規(guī)則與外部規(guī)則在一定條件下會出現競爭,外部規(guī)則之間也會出現競爭,這種類似于制度市場的競爭機制有助于制度和組織之間產生相互的學習機制,加速制度的演化。
從上面的論述中我們可以勾勒出一個制度演進的初步分析框架,見圖1.
圖1制度演進的一個初步分析框架(略)
圖中,社會經濟活動由分散的個體當事人來完成,當事人面臨有限理性的約束及知識分散化的環(huán)境條件,由于個體的異質性和知識分布的差異性,導致獲利機會的發(fā)現和獲取的不同,其中一些人獲得成功,其策略稱為主導策略,并被其他人效仿,由此演化出一些一般性的規(guī)則,作為共同知識以節(jié)約后繼者的創(chuàng)新成本,并穩(wěn)定當事人對他人的預期。一般規(guī)則的形成為當事人的決策設定了相對確定的環(huán)境,使當事人相互之間可能合作。隨著特定環(huán)境的變化,一般規(guī)則也會發(fā)生演變,以適應新的社會狀態(tài)。當事人之間的互動及與一般規(guī)則之間的互動形成了圍繞內部規(guī)則的自發(fā)秩序。但是,如哈耶克指出的,即使是自發(fā)秩序也不能完全消除環(huán)境的不確定性,再考慮到Williamson(1985)所講的行為不確定性,內部規(guī)則就存在不足之處。組織的出現正是對其加以彌補。組織以一種命令式的動員方式獲得行動優(yōu)勢,但組織一旦形成,便脫離內部規(guī)則,而按照自身的規(guī)則運轉。這就是外部規(guī)則與外生秩序的演化過程。
給定不同的環(huán)境條件,內部規(guī)則與外部規(guī)則有時相互促進,有時相互制約,作為整體的社會秩序就是在兩者之間的沖突與協調中逐步演進的。尤其是,組織一旦生成,就可能利用其優(yōu)勢強制地把其他非組織成員的行動統(tǒng)一到自身的外部規(guī)則之下,以求更好地獲取潛在利益。
二、政府在中國制度變遷過程中的作用
中國制度變遷過程的特殊性在于改革伊始外部規(guī)則幾乎覆蓋了整個社會,因此改革本身也就表現為政府對自身規(guī)則的調整。這意味著要理解中國的改革過程,必須首先理解政府的行為。一般認為,在改革初始階段,制度供給者由中央政府擔任(楊瑞龍,1993,1998;
張宇燕,何帆,1997),理由在于,中國的中央政府相對于其他利益團體在政治力量及資源配置權利上具有絕對的優(yōu)勢,并且中央政府為追求一定的政治和經濟目標也必須通過制度創(chuàng)新來實現經濟增長(楊瑞龍,1993);
同時改革初期中央政府面臨巨大的財政壓力,不得不進行制度變革(張宇燕,何帆,1997);
另外,改革的方向、速度、路徑等在很大程度上取決于擁有最高決策權的核心領導者的偏好及其效用最大化,改革過程中社會效益的增進是以核心領導者能獲得更多的效用為前提的(胡汝銀,1992)。這種政府主導型的看法還體現在計劃經濟體制的戰(zhàn)略選擇觀上,即中國的計劃經濟體制的產生是由于政府選擇了重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略的結果(林毅夫等,1994)等等。由此不難看出,流行的分析有兩個基本的先驗的命題,一是制度供給者可以根據社會需求提供一個均衡的制度安排,來最大限度地促進經濟增長;
二是權力中心作為制度供給者有能力和動力來提供最優(yōu)的制度安排。
然而,制度供求無法在一個局部分析框架內作比較靜態(tài)研究,如果要進行制度創(chuàng)新的損益比較,只有通過制度選擇的多人博弈過程的均衡狀態(tài)來確定(汪丁丁,1995);
如果把制度變革看作是非市場的公共選擇過程,也不能推斷國家相對于其他利益集團的優(yōu)勢。更重要的,政府的制度創(chuàng)新可能只是其他社會成員選擇的結果。所以,政府供給論并沒有真正揭示政府的作用。
實際上,改革伊始,中國政府直接介入制度創(chuàng)新活動并不是因為要供給有利于社會福利最大化的新制度安排,而是面對開放社會中外部規(guī)則的激烈競爭,認識到自身對外部規(guī)則的理解不利于保全自身的利益,所以必須尋求新的外部規(guī)則。很明顯,外部規(guī)則之間競爭的壓力迫使政府不得不啟動學習機制,通過學術交流、赴外參觀等請進來、走出去的方式獲得大量成功的制度安排的知識,并把它們轉換成本土語言,這種模仿加創(chuàng)新的外部規(guī)則形成過程構成了外顯的政府主導改革的過程。
因此,中國的制度變遷過程中,政府直接介入創(chuàng)新活動的根本原因是尋求對自己更有利的外部規(guī)則,這與政府供給論有本質區(qū)別。后者假定政府從事有利于社會福利的制度創(chuàng)新,而我們則視政府的行為是發(fā)現符合自身利益最大化的外部規(guī)則。這里需要作兩點注釋:一是給定特定的環(huán)境條件,外部規(guī)則的演化與社會福利增進可能兼容。改革初期,由于舊體制下造成整個社會秩序都建立在外部規(guī)則基礎上,因而組織的利益也就是社會的利益,正是外部規(guī)則的過大的覆蓋面,使得政府發(fā)現外部規(guī)則的活動與社會福利改進兼容,而不是政府本身追求社會福利最大化。其二,政府憑借其資源優(yōu)勢可能強制推行一些外部規(guī)則,迫使社會成員接受原本不愿接受的外部秩序。張曙光(1999)、陳宗勝(1999)等案例真實地記錄了這些強制活動。政府的強制行動不等于對社會成員的虐待,而是政府認為其自身的利益等價于社會福利,因而選擇對自身有利的外部規(guī)則也有利于社會福利改進,但知識的限制造成政府的選擇常常不符合實際的特定環(huán)境,這會導致社會成員的不滿,但政府按照自己的理解強行實施所謂的新規(guī)則,結果政府與社會成員對規(guī)則理解的不一致導致社會秩序的紊亂,反而損害社會福利本身。
政府也不是一直盲目自大?紤]到自身知識的限制,為減低制度創(chuàng)新的風險,政府可能重新調整位置,一種最簡單的途徑是退出創(chuàng)新。從中國的20多年的制度變革經驗可以看出,越到改革后期,政府從事直接的創(chuàng)新活動的動力越弱。楊瑞龍(1999)的案例生動地反映了政府角色的轉換過程。另一個值得強調的特點是,越是接近具體環(huán)境的政府直接創(chuàng)新的動力越大。中國地方政府在改革過程中一直比較活躍原因即在于此。地方政府創(chuàng)新活動的有效性基于知識的可得性,由于地方政府與中央政府相比更了解地方社會成員的需求及資源狀況,所以就更有理由相信自身對外部規(guī)則的選擇會有利于地方的福利增進;
改革以后中央政府的放權形成了地方之間的競爭,這種競爭本質上就是外部規(guī)則的競爭,分權的體制使地方政府的利益與當地的經濟發(fā)展緊密相關,外部規(guī)則的潛在收益也就等于地方社會福利,地方政府的制度創(chuàng)新活動有了合理的存在理由。此時,地方政府和中央政府的角色有本質的不同,地方政府是作為制度企業(yè)家而直接介入當地制度創(chuàng)新活動的(周業(yè)安,1998;
張曙光,1999;
汪丁丁,1999)。
中央政府則不是直接從事制度創(chuàng)新活動的企業(yè)家,而是類似于習慣法國家中的法官(周業(yè)安,1998)。中央不具有對特定環(huán)境的準確認識,風險最低的鞏固地位的方式是讓地方和社會成員從事直接的制度創(chuàng)新,自己則根據各地的創(chuàng)新績效進行法官式的裁決,這有以下幾點好處:
。1)通過比較,可以讓地方主動顯示特定環(huán)境的有用信息,以彌補自身知識的不足;
(2)裁決過程就是激勵過程,這就能夠形成對地方的有效控制;
(3)裁決本身是在顯示中央的權威,它說明,新制度是否合法,必須由中央來決定,從而使集權政體得以有效維護;
(4)中央利用裁決結果傳播制度知識,有利于改進制度知識的社會分布,節(jié)約以后的創(chuàng)新成本。黃少安(1999)、楊瑞龍(1999)等案例證實了上述看法。周其仁(1994)寫到,“1980年決策模式最重要的貢獻與其說是內容,還不如說是其程序。不同的地方利益和主張,可以在中央決策過程里討價還價,并最后合成一個新的中央政策。(點擊此處閱讀下一頁)
”其中,中央政府正是作為法官才得以有效協調地方間的競爭關系。
三、中國的制度變遷實際上是內部規(guī)則與外部規(guī)則的不斷沖突和協調的演化過程
中國的制度變遷過程中外部規(guī)則的演化特別突出,不是因為其決定性地位,而是在于舊體制下外部規(guī)則幾乎覆蓋了所有的社會經濟生活領域,體制的每一環(huán)節(jié)的變革似乎都表現為外部規(guī)則的創(chuàng)新。然而,如哈耶克指出的,外部規(guī)則對社會秩序的作用并不是主要的,更重要的是內部規(guī)則的影響。透過表象,仍然可以發(fā)現其中的奧妙。周其仁(1994)在全面剖析中國農村經濟體制的變遷過程時指出,改革前農村集體經濟的低效率導致農民的不滿以及政府自身的財政壓力,迫使政府作局部退卻,從而使農民有了一定的“局部退出權”(即政府對家庭經營和集體工副業(yè)的默認)。到“整個80年代,國家在確認了包產到戶體制之后,農村經濟政策的基本走向,就是在農民自發(fā)的制度創(chuàng)新推動下承認農民自有資源的私產制度”(周其仁,1994)。因此,農村經濟體制的變革實質上是農民與國家的一個長期交易過程,國家的財政壓力和政治壓力促使其消極退出,而不是主動的進行制度創(chuàng)新,即農民的退出權是農民自己爭取來的,這意味著表面上的政府主導型改革實際上不過是政府對自發(fā)的民間改革的確認而已!稗r村經濟改革與其說是政府嘗試不同的制度安排的過程,不如說是從政府控制產權的體制轉變?yōu)檗r民通過契約選擇制度安排!保钚P,1998:657)張維迎(1995)也證明,國家與企業(yè)之間實際上是通過談判來逐步界定雙方的權利。改革的交易觀而非主導觀也得到了其他證據的支持,楊曉維(1996)的成都自發(fā)股票交易市場案例、陳郁(1996)對1986—1990年的上海股票交易的實證分析、孔涇源(1996)的股份合作經濟案例、楊瑞龍(1999)的江蘇昆山自費經濟開發(fā)區(qū)案例、黃少安(1999)的廣東三茂鐵路公司案例、劉守英(1999)的中國農村集體所有制變遷個案、張軍(1999)的溫州民間金融機構案例及張曙光(1999)的山東惠民小市場案例等都從不同側面論述了同樣一個道理(注:這些案例的具體內容參見張曙光(1996,1999)。)。
從改革過程的實際經驗看,作為規(guī)則的秩序的形成與政府的恰當定位有關。在聯通公司案例中,盛洪(1999)發(fā)現,電信市場的競爭規(guī)則的形成基于兩個原因,一是政府為了公正行使裁決功能,不得不停止直接介入電信市場,而轉向依據規(guī)范的司法制度間接實施管制;
另一個原因在于,企業(yè)間自發(fā)的市場活動形成了一定的規(guī)范,這些規(guī)范同時約束著企業(yè)和政府的行為,并可能最終被提煉成法律條文。政府從自身利益出發(fā),可以直接剝奪其它經濟主體的利益,也可以通過間接引導形成與其它經濟主體的合作格局。成功合作的秘訣“不在于政府積極地站在前面充當主角,制造市場,而在于緊緊追隨個人的尋利行為,并沿著它的方向,根據它的需要,為其清障鋪路,提供服務,給予保護,加以引導”(張曙光,1999)。如果政府試圖扮演積極的角色,就可能損害合作秩序本身,例如,山東惠民政府大市場要滅民間小市場案例(張曙光,1999)、天津雞蛋價格管制案例(陳宗勝,1999)及溫州民間金融案例(張軍,1999)等都證明,一旦政府(主要是中央政府)退卻,其他社會成員就有能力通過自發(fā)地制度創(chuàng)新來捕捉潛在的獲利機會,而如果政府試圖獲得先動優(yōu)勢,通過行政手段強行占有這些機會,就可能傷害自發(fā)的制度創(chuàng)新本身。換句話說,只有當政府和社會成員通過平等的交易來實現互惠性制度變遷時,才可能達到自身利益最大化與社會利益最大化的內在統(tǒng)一。
眾多的制度變遷案例幾乎共同反映出中國的制度變遷表面上看似乎是外部規(guī)則的演進,其背后卻是內部規(guī)則的自發(fā)演化。并且這一自發(fā)秩序帶來了持續(xù)的經濟增長(楊小凱,1998,第25章)。但內部規(guī)則和外部規(guī)則的各自演化并不獨立,上述案例說明,政府為了強制實施其選擇的外部規(guī)則,可能阻礙內部規(guī)則的發(fā)展,并由此損害社會福利,兩種規(guī)則之間的摩擦會增加改革成本。社會成員和組織的對立形成了政府選擇外部規(guī)則的體制內壓力,而開放社會中外部規(guī)則的競爭又形成一種外在壓力,兩方面的擠壓迫使政府不得不逐步縮小外部規(guī)則的活動范圍,以減少制度創(chuàng)新的風險。所以,動態(tài)地看,中國的制度變遷實際上表現為外部規(guī)則的不斷退出的過程,盡管其中地方政府仍會積極實施和創(chuàng)新外部規(guī)則,但總體上改革進程越來越重視內部規(guī)則的培育,從人治到法治、從管制到放權、從集權到民主等等均反映了這一點,市場化率的不斷提高更是一個明顯的指標。
內部規(guī)則與外部規(guī)則的沖突及其導致的外部規(guī)則的退卻構成了中國制度變遷的主旋律,不等于否認兩者的相互促進關系。一方面,地方政府和當地社會成員之間具有較強的利益相關性,這使得內部規(guī)則和外部規(guī)則的創(chuàng)新有激勵兼容的可能,此時政府選擇的外部規(guī)則有助于內部規(guī)則的發(fā)育,比如發(fā)達省市的政策制定在一定程度上就有利于當地的市場深化和經濟發(fā)展。另一方面,政府在外部規(guī)則的創(chuàng)新過程中,會同時引進和發(fā)現許多制度知識,這些知識會通過各種途徑傳播開來,從而節(jié)約了社會成員的制度創(chuàng)新成本。更重要的是,地方政府之間的競爭迫使它們選擇有利于當地社會成員的外部規(guī)則,而成功的市場化經歷會吸引政府直接應用市場經濟的一般規(guī)則,結果會縮短內部規(guī)則的成長時間。
四、結束語
中國的改革既有政府等組織尋找有利于自己的外部規(guī)則的制度創(chuàng)新過程,又有社會成員為尋求恰當的內部規(guī)則而自發(fā)從事制度創(chuàng)新的過程,表面上看,前者涵蓋了整個制度變遷的內容,而大量的案例研究結果表明,在其背后,實際上是內部規(guī)則的自發(fā)演化。在改革過程中,組織和社會成員都對規(guī)則有相應的理解,給定特定的環(huán)境條件,兩者會達到激勵兼容,結果內部規(guī)則與外部規(guī)則的演變會相互促進;
但更多的時候由于政府的遲滯或強制行為,會損害內部規(guī)則的發(fā)育。為緩解內外競爭壓力,降低創(chuàng)新風險,政府不得不逐步縮減外部規(guī)則的作用邊界,退出直接的制度創(chuàng)新活動,這就是市場化的本質。
不可否認,市場化進程中兩種規(guī)則的沖突會一直持續(xù)下去,但隨著外部規(guī)則的恰當定位,內部規(guī)則本身的演化將成為中國改革更艱難的過程,因為傳統(tǒng)文化、習俗、新體制對舊體制特征的記憶等都會造成新舊內部規(guī)則之間的矛盾,進而影響到當事人的行動。所以,社會秩序的形成不僅有賴于外部規(guī)則作用邊界的重塑,更依靠新的內部規(guī)則對舊傳統(tǒng)的成功改造。
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