潘劍鋒：中國司法制度改革的若干問題

　　[關鍵詞]司法制度;審判制度;法官制度;改革

　　[摘　要]本文分三個部分,對中國司法制度改革的歷史背景、中國司法制度改革的具體內容、中國司法制度改革存在的問題及中國司法制度改革的發(fā)展趨勢作了介紹和討論。中國司法制度的改革是為了適應社會的要求,司法制度改革主要是對司法組織的人事制度和民事審判制度進行,司法制度改革中存在的主要問題是觀念滯后、改革缺少統(tǒng)一的規(guī)劃以及改革未完全依法進行。司法制度改革的發(fā)展趨勢是:司法獨立進一步加強,法官資格更為嚴格、法官素質進一步提高,司法制度改革朝全面性展開,與司法制度改革相關的一些制度會伴隨著司法制度改革而進行相應的變革和發(fā)展。

　　一、中國司法制度改革的歷史背景

　　20世紀70年代末以來，中國社會發(fā)生了巨大的變革，市場經(jīng)濟的建立和發(fā)展，有利地促進了社會經(jīng)濟的迅猛發(fā)展。社會經(jīng)濟的發(fā)展，又使得社會各種關系發(fā)生著變化，這就要求調整各種社會關系的法律制度要適應社會的這種變化和發(fā)展而發(fā)生相應 的變化。在各種法律制度的變革中，與社會實踐和百姓生活關系最為密切的司法制度的改革，自然成為人們關注的焦點。中國的司法制度改革就是在這樣的一個大的歷史背景下展開的。

　　具體啟動中國的司法制度改革的社會背景，大致可以歸結為：中國社會經(jīng)濟的迅速發(fā)展，向司法制度提出了新的、更高的要求，中國原有的司法制度已經(jīng)不能適應這種要求：原有的審判制度已無法適用于新類型的訴訟案件；
面對迅猛增長的訴訟案件[1]，效率不高的審判制度無法迅速、有效的解決，素質有待提高的司法人員也顯得不堪重負，社會秩序也因此受到影響；
地方保護主義和部分司法人員拜金主義思想的存在，嚴重地影響了司法的公正性，危害國家的法制的統(tǒng)一和權威，國民對少數(shù)司法人員腐敗現(xiàn)象和裁判不公反映強烈。在這樣的一種社會背景之下，如果中國的司法制度不進行改革，社會的經(jīng)濟發(fā)展將受到極大的阻礙。因此，可以概括地說，中國司法制度改革的改革，是源于社會發(fā)展的需要。

　　二、中國司法制度改革的基本情況

　　（一）中國司法制度改革的軌跡

　　中國這次進行的司法制度改革，基本上是沿著強調當事人舉證責任──庭審方式改革──審判方式改革──審判制度改革──司法制度改革的軌跡發(fā)展的 .這樣的一條發(fā)展軌跡表明，中國的司法制度改革有個逐漸的發(fā)展過程：它發(fā)端于中國民事審判制度的改革，并以民事審判制度改革為核心，逐漸推進為全面的司法制度改革。而這一過程的形成，與中國的有關司法制度和司法實踐是有密切關系的。

　　在中國，民事審判的開始源于當事人的起訴，法院受理之后，案件進入庭前準備程序，該程序的主要內容為：由法院向被告送達起訴狀副本、告知雙方當事人訴訟權利義務和合議庭組成人員名單、查閱案卷和收集有關證據(jù)，決定是否增加當事人或通知第三人參加訴訟。案件開庭審理階段，主要由法官主持調查和主持辯論，在此基礎上由法官對案件進行評議并作出判決�？傊�，在民事訴訟中，法院居主導地位，當事人在民事訴訟中發(fā)揮的作用比較小。在傳統(tǒng)上，中國不認為自己的民事審判模式是屬于當事人主義，同時，也不承認自己的民事審判模式是職權主義，但中國的立法和司法實踐都表明，中國的民事審判模式是屬于職權主義[2]。此外，還由于中國法官的非專職化及部分法官素質的低下，從而導致了民事審判效率不高，訴訟期限較長。這一問題，在民事訴訟案件數(shù)量不是很多的情況下，矛盾還不是很突出。而隨著民事訴訟案件數(shù)量的增多和新型案件的出現(xiàn)，民事審判制度和法官的素質不適應民事審判發(fā)展的要求的矛盾就顯現(xiàn)出來了。為了緩解這一矛盾，在司法實踐中，就提出要“強調當事人的舉證責任”，即希望通過調動當事人的積極性和發(fā)揮當事人的作用以減輕法院的負擔。而制度的相互聯(lián)系性，意味著僅僅強調當事人的舉證責任是解決不了問題的或是解決了原有的問題，新的問題又出現(xiàn)了，這就對司法提出了進一步的要求，從而之后又有了民事審判的庭審方式改革、審判方式改革、審判制度改革及全面的司法制度改革。

　　從中國的司法制度改革的發(fā)展情況上看，其起源是為了減輕法院的審判負擔，所以，首先要求進行司法改革的是承擔較多審判任務的基層法院和中級法院，真正探索和開始對司法制度進行改革的也是他們，此后，各地的中級法院和高級法院對各地的司法改革的實踐經(jīng)驗進行了總結和交流。1996年7月和1997年4月，，最高人民法院分別組織召開了“全國法院審判方式改革工作會議”和“全國法院民事、經(jīng)濟審判方式改革試點工作座談會”，對全國各地所進行的審判方式改革進行了總結，并在此基礎上，發(fā)布了有關司法改革的文件。其中比較有影響的文件有：1998年的《最高人民法院關于民事經(jīng)濟審判方式改革問題的若干規(guī)定》和1999年的《人民法院五年改革綱要》。在《人民法院五年改革綱要》中，最高人民法院提出了人民法院改革的總體目標，這就是：緊密圍繞社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展和建立社會主義法治國家的需要，依據(jù)憲法和法律規(guī)定的基本原則，健全人民法院的組織體系；
進一步完善獨立、公正、公開、高效、廉潔，運行良好的審判工作機制；
在科學的法官管理制度下，造就一支高素質的法官隊伍；
建立保障人民法院充分履行審判職能的經(jīng)費管理體制；
真正建立起具有中國特色的社會主義司法制度。從人民法院所確定的改革目標中，我們可以看到，人民法院改革的核心是在人民法院的人事制度上和審判制度上，這也可以說是中國司法改革的最為核心的內容。

　�。ǘ�） 中國司法改革的具體內容（限于人事制度與民事審判制度）

　　1、法院人事管理制度的改革。（1） 改革法官來源渠道：從高素質的人才中選任法官�！　∽灾腥A人民共和國成立以來，在相當長的一個歷史階段，法院被看成僅僅是國家的專政工具，而沒有被認識到是一個定紛止爭的機構，是一個保證國家所確定的社會行為規(guī)則（法律）在社會生活中得以實現(xiàn)的機構。沒有認識到法官不僅僅要有良好的品德、勤勉的工作作風，而且還應當具備豐富的法律知識和豐富的社會實踐經(jīng)驗。因此。在法官的選任方面，中國傳統(tǒng)上較注重法官的品德和工作作風，而忽視了其應具有的法律專業(yè)知識和相應的社會經(jīng)驗，不具備相應的法律知識的法官在法院里為數(shù)不少。至1994年5月，“就全國而言，沒有達到法律大專程度的法官大約有近一半”。[1]至1997年底，在全國法院系統(tǒng)25萬名法官中，本科層次的占百分之五點六，研究生僅占百分之零點二五。[2] 在1995年《法官法》頒布之前，法律對法官的任職資格規(guī)定得也十分的不嚴格。[3]在實踐中，“文化大革命”結束以來，人民法院一直沿用從本院內部人員選任法官的辦法：書記員干到一定年限，晉升為助理審判員，助理審判員干了一定年限，晉升為審判員 (祝銘山:關于《人民法院五年改革綱要》的說明) 。而法院人員的來源主要是三個渠道：一是從復轉軍人中招收，這一方式在20世紀70年代末起被廣泛地采用，現(xiàn)在仍是法院招收人員的一條重要渠道，尤其在各地的基層法院；
二是接收大學法律專業(yè)畢業(yè)的大學生，這一方式在20世紀80年代起被采用，近幾年成為法院接收法院人員的一個最主要的渠道，尤其在經(jīng)濟比較發(fā)達的地區(qū)的法院；
三是直接向社會招收，這一方式在20世紀80年代中期被采用過，現(xiàn)在已經(jīng)用得比較少了。

針對這樣的一種狀態(tài)，如何確定法官的資格和如何選任法官，一直是這次司法制度改革的一個熱門話題。[4]1995年頒布的《法官法》中對法官任職資格的規(guī)定，可以看著是對法官任職制度改革的初步成果。該法第9條規(guī)定：“擔任法官必須具備以下條件：（1）具有中華人民共和國國籍；
（2）年滿23歲；
（3）擁護中華人民共和國憲法；
（4）有良好的政治、業(yè)務素質和良好的品行；
（5）身體健康；
（6）高等院校法律專業(yè)畢業(yè)或者高等院校非法律專業(yè)畢業(yè)具有法律專業(yè)知識，工作滿兩年；
或者獲得法律專業(yè)學士學位，工作滿一年的；
獲得法律專業(yè)碩士學位法律專業(yè)博士學位的，可以不受上述工作年限的限制�！痹摲ǖ�12條規(guī)定，“初任審判員、助理審判員采用公開考試、嚴格考核的辦法，按照德才兼?zhèn)涞臉藴蕪木邆浞ü贄l件的人員中擇優(yōu)提出人選�！睘榱藦母咚刭|的人才中選任法官，1998年和1999年，最高人民法院還曾向全國公開招考最高人民法院審判員，報考的條件是，具有一級律師資格和高等院校法學教授職稱者。但從實際操作的結果看效果并不理想，表現(xiàn)為具備上述報考條件者幾乎無人報考，導致1998年該舉措沒有取得實際的效果�？偟膩碚f，在對法官的選任制度的改革方面，雖然根據(jù)《法官法》的規(guī)定和司法實踐中提出的一些具體的措施，對選任法官有了比以往更高的要求，但由于歷史的原因，現(xiàn)在在這方面進展還比較緩慢，不過，從發(fā)展趨勢上看，這方面的改革將會繼續(xù)下去。關于法官選任制度改革的發(fā)展趨勢，我們將在本文的第三部分予以討論。

　�。�2）加強法官的培訓工作，提高法官的素質。如前所述，由于歷史的原因，中國法官的素質在整體上不高，因此，如何針對現(xiàn)狀提高現(xiàn)任法官的素質，也是此次司法改革的一項重要的內容。最高人民法院在這方面主要是強調了加強法官的培訓工作，并相應的采取了一些措施。具體的措施主要有：一是將一些年輕的、具有大學學歷并在法院工作過5年以上的法院干部委托有關的高等院校以培養(yǎng)研究生的方式代為培養(yǎng)，這些法院干部經(jīng)代培后回法院工作，這項措施實施至20世紀90年代末停止；
二是最高人民法院與北京大學、中國人民大學合作，共同舉辦高級法官培訓班，對一些具有較豐富審判實踐經(jīng)驗的中、高級法官（中級法院庭長以上的法官）進行培訓，培訓期為一年；
三是成立了法官培訓中心（90年代末改為國家法官學院），對各地法院的部分法官（這些法官一般為當?shù)胤ㄔ旱臉I(yè)務骨干）進行短期的培訓（培訓期從兩個月到6個月不等）。上述這些措施的采取，使經(jīng)過培訓的法官的法律知識的系統(tǒng)性和法律的理論水平有了較明顯的提高，在一定程度上取得了提高法官素質的效果。

　　為了繼續(xù)堅持對法官的培訓工作，《人民法院改革五年綱要》規(guī)定，最高人民法院、各地高級人民法院在2001年前，分別對中級以上人民法院正副院長、正副庭長和基層人民法院的正副院長、正副庭長輪訓一遍。2001年后，法官每3年必須在國家法官學院或者其他法官培訓機構集中時間脫產(chǎn)培訓；
新任命的法官，必須脫產(chǎn)培訓，學習專門法律知識、審判業(yè)務技能。

　�。�3） 強化司法公正和司法廉潔，實行法官交流和輪崗制。社會生活中的法官與常人有著相同的生活需求，但司法公正則要求法官應當與一般社會尤其是其所在社區(qū)保持適度的分離。[3]（P8—9）司法廉潔對法官也提出了樣的要求。

　　在中國，由于相關制度（如戶籍管理制度、國家干部管理制度）方面的原因，法官任職一般多在自己出生地或自己長期生活過的地區(qū)，尤其是基層人民法院和中級人民法院的法官，情況更是如此。在這樣的一種環(huán)境下，人情關系就很有可能影響法官司法的公正性，“拉關系”“走后門”的現(xiàn)象就可能發(fā)生，進而影響到司法的廉潔，滋生司法腐敗。在這次的司法制度改革中，法院采取了法官交流和輪崗制度，以保證司法公正和司法廉潔，減少司法腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。法官交流，就是不同的法院之間的法官在一定年限內相互的交換，原則上在法院系統(tǒng)內異地進行或者在上下級法院之間進行；
法官輪崗，則是在同一法院里，不同業(yè)務庭的法官崗位相互交換，而對法院的領導干部而言，還有一些其他的要求，這就是，副院長實行分管工作輪換制，相近審判庭庭長崗位定期輪換。對法院的院長，還實行與長期生活的地區(qū)異地任職的辦法。

　　2、審判制度上的改革。（1）審理前準備程序的改革：減少庭前準備階段法官的調查程序，實行“一步到庭制”。中國傳統(tǒng)的做法是，法官在法院受理案件之后，案件審理之前，法官主動收集、調查證據(jù)，積極與雙方當事人接觸，了解案件的有關情況，在此基礎上，形成對案件事實的認定及適用法律的有關意見，即在開庭之前，法官已對案件事實及處理結果形成了成型的意見，從而使得開庭流于形式，也就是所謂的“先定后審”。而“一步到庭”則要求“當庭舉證、當庭質證、當庭認證”。這項制度的改革，目的在于減輕法官庭前調查的負擔，增強當事人的舉證責任，同時也有利于防止法官先入為主，以體現(xiàn)民事審判改革要實現(xiàn)“強化當事人舉證責任，倡導法官地位中立”這一主流意識。

　�。�2）庭審制度的改革：改傳統(tǒng)的“糾問式”為“對抗制”。(點擊此處閱讀下一頁)

　　中國的傳統(tǒng)做法是，在開庭時，由法官主持法庭調查和法庭辯論，在整個開庭過程中，法官向當事人提出庭前所確定好的案件爭議的有關問題，由當事人予以回答，調查什么問題，就什么問題進行辯論，都由法官來確定，當事人居于十分被動的地位。而“對抗制”的適用，則要求法官居于較為超脫的中立地位，案件爭議的問題、當事人的主張及支持當事人主張的理由均由當事人自己提出，并相互進行辯論，法院原則上根據(jù)當事人的辯論結果來認定案件事實和適用法律。這項制度的改革，目的在于使法院的法官在形象及實質上更居于中立的地位，并充分調動當事人的能動性，賦予當事人積極有效的訴訟手段，為其運用該手段提供廣闊的空間和充足的時間，以實現(xiàn)程序公正。該“對抗制”的實施，使得中國傳統(tǒng)的、流于形式的庭審方式得以較徹底的改變，在中國審判制度史上構筑了一道令人耳目一新的風景線。

　　（3） 強調法官的獨立性，實現(xiàn)“主審法官負責制”，強化合議庭和法官職責，推行審判長和獨任審判員選任制度。中國的民事審判制度中設立有“法院獨立行使審判權”制度，該制度有別于西方國家的“法官獨立審判”，前者是法院獨立審判，后者為法官獨立審判。法官獨立審判，意味著不僅僅是法院之外的國家機構、團體、個人不得干涉法官審判，即使是在法院內部，任何機構和人員也不得干涉法官獨立審判。而法院獨立審判，只強調任何國家機關、社會團體和個人不得干涉法院獨立審判，而在法院內部，承辦案件的法官則受到相當?shù)募s束。具體表現(xiàn)為，合議庭審理重大、疑難的案件應報請審判委員會討論、決定，審判委員會的意見，合議庭在對案件作出判決時要予以充分的考慮。此種“看病的不開方，不看病的給處方”的斷案方式，在前些年已受到有的學者的強烈批評。[4]（P382） 在這次民事審判制度改革的過程中，提出了“主審法官負責制”的措施，即案件的審理和判決，由主審法官負責，如果出現(xiàn)了錯案，相應的責任也由主審法官承擔。該項措施的出臺，目的在于體現(xiàn)法官審理案件的獨立性，加強主審法官的責任心，促進法官業(yè)務水平的提高，在一定意義上也有利于法官素質的整體的提高。

　　在實現(xiàn)“主審法官負責制”的基礎上，近兩年又提出了“審判長和獨任審判員選任制度”，依《人民法院五年改革綱要》第18條的規(guī)定，該制度的推出，是為了“充分發(fā)揮審判長和獨任審判員在庭審過程中的指揮、協(xié)調作用”，該規(guī)定還明確指出，“2000年底前，對法官擔任審判長和獨任審判員的條件和責任作出明確規(guī)定，建立審判長、獨任審判員的審查、考核、選任制度。審判長和獨任審判員依審判職責簽發(fā)裁判文書”“推行院長、副院長和庭長、副庭長參加合議庭擔任審判長審理案件的做法�！� (人民法院五年改革綱要,第18、21條) 這些規(guī)定的確定，顯然是為了加強合議庭的力量和提高合議庭的審判水平，而“隨著合議庭職責的逐漸強化，院領導和庭領導具體審批案件的做法要逐步的弱化�！癧5](Ｐ75—98)

　　（4） 體現(xiàn)司法公正，逐步實行立審分立、審執(zhí)分立、審監(jiān)分立制度。在傳統(tǒng)上，中國司法受計劃經(jīng)濟的影響，司法工作也實行所謂的“一條龍”服務，表現(xiàn)為，立案機構與案件的審理機構不分、案件的審判機構與監(jiān)督審判的機構不分、案件的審判機構與法院判決的執(zhí)行機構不分，也就是實行所謂的立審合一、審執(zhí)合一、審監(jiān)合一，這在形式上和實質上都有違司法的公正性。在這次的司法制度改革中，提出了“立審分立、審執(zhí)分立和審監(jiān)分立”，目的就在于要改變傳統(tǒng)的做法，實現(xiàn)司法公正。在實踐中所采取的措施是，在法院內部設立專門的立案機構、審判監(jiān)督機構和執(zhí)行機構，專門負責立案、審判監(jiān)督和執(zhí)行工作，以保證法院司法的公正、高效和規(guī)范。

　　三、對中國司法制度改革存在的問題和發(fā)展趨勢的幾點看法

　　（一） 中國司法制度改革存在的問題

　　1、 改革觀念的滯后。在中國，相當長一段時間以來，人們對司法制度的認識是比較模糊的，對司法的價值和司法的特征缺少正確的認識，主要表現(xiàn)為，強調司法的政治化，忽視司法的中立性；
強調司法的大眾化，忽視司法的專業(yè)性；
強調司法的目的性，忽視司法的程序性。此外，還由于中國長期的實行計劃經(jīng)濟，司法（包括司法組織和司法行為）行政化的傾向在人們觀念中也是根深蒂固的。

　　在各種社會制度的變革中，條文化的規(guī)章制度的變革相對于人們思想觀念的變革要容易得多。此次中國所進行的司法制度改革也反映了這一點。正如前文所述，中國這次的司法制度改革是源于司法實踐部門的感性認識，換句話說，是司法實踐部門在工作中切身感到現(xiàn)行的司法制度已經(jīng)不能適應社會發(fā)展的需要而要求進行司法制度的改革。司法制度改革的發(fā)展軌跡也說明，在相當長的一段時期內人們對中國此次司法改革缺少理性的認識，人們的思想觀念在很大程度上落后于司法實踐，由于人們（包括司法人員）沒有在思想上認識到司法制度改革的意義，在觀念上并沒有真正樹立起進行司法改革的意識，執(zhí)行有關的司法改革的制度也就不堅決、不徹底，這實際上也是為什么中國司法制度改革進展比較緩慢的一個重要的一個原因。

　　2、 改革步驟缺少統(tǒng)一的全盤計劃。從近幾年中國司法改革所進行的情況看，中國并沒有設立一個專門負責司法改革的機構，這實在是中國進行司法改革存在的一個大問題�？v觀世界各國進行司法制度方面的改革，許多國家都為進行司法改革而設立負責司法改革有關事務的專門機構，[5]而中國卻沒有。我并不認為外國有的，中國就應當有，但是，我們應當認識到，司法制度改革是一項系統(tǒng)工程，要使司法改革深入化和取得司法改革的實際成效，逐步建立有利于現(xiàn)代化、民主化的司法體制，就要對現(xiàn)行司法制度進行總體反思，實行全方位的司法改革，要完成這樣的一項工作，沒有一個專門性的機構來負責和協(xié)調相關部門的關系是很難的。設立專門性機構為司法改革服務，是為了有效地保證司法改革的順利進行。也正是因為中國沒有設立這樣的一個機構，對中國應如何進行司法改革也就沒有一個統(tǒng)一的安排，在司法制度改革實踐中，法院系統(tǒng)、檢察院系統(tǒng)各自為戰(zhàn)，各搞各的改革，相互之間應如何協(xié)調，則不得而知；
在司法改革的過程中，各個階段應當變革和落實哪些制度，由于沒有個統(tǒng)一的全盤規(guī)劃，社會和司法人員也往往不甚明了，由此不可避免地產(chǎn)生司法改革的連續(xù)性差以及隨意性強的現(xiàn)象，而使得司法改革處于一種茫然無序的狀態(tài)，影響了司法改革的效果。

　　3、 改革與嚴肅執(zhí)法的關系。司法制度改革與嚴肅執(zhí)法的關系涉及兩個方面的問題：一方面，改革應當是對原有的制度進行變革，而不僅僅是對原有的制度的落實，對原有的司法制度的落實，只是嚴肅執(zhí)法，而非司法制度的改革。另一方面，司法制度改革要依法進行，即改革要以法律作為根據(jù)，要維護國家法制的統(tǒng)一，而不可破壞國家法制的統(tǒng)一。

　　中國司法制度改革實踐在上述兩方面都存在問題,，一方面，我們有時將落實已有的司法制度當成是在搞司法改革，比如，實行公開審判制度，這本來是在落實原有的司法制度，但在實踐中卻被視為司法制度改革了。落實已有的法律制度不應當認為是在進行改革，否則，就降低了改革的目標要求。另一方面，司法改革未嚴格依法進行，比如，以搞試點的形式來進行司法制度改革的嘗試。在審判方式改革過程中“搞試點”，這在中國的審判方式改革中是很常見的一種現(xiàn)象，全國許多地方法院在自己的審判方式改革的經(jīng)驗總結中都將此點作為經(jīng)驗之談，如廣東、上海、海南、遼寧的大連市。[5](Ｐ117—125)等。所謂在審判方式改革中“搞試點”，就是由省、直轄市的高級人民法院或省轄市的中級法院制定一些改革的方案，或者由有關的法院確定一些改革的方案，選擇一個或者若干個法院按這些方案進行審判，經(jīng)歷一定時期之后，如果覺得這些方案在實踐中可行，就在全省或全市的各個法院推行，反之則不予推行�！案阍圏c”的作法，其結果是，在“搞試點”期間，試點法院與非試點法院，在對案件進行審判時，兩者所依據(jù)的審判制度和程序是有所不同的，由此就有可能導致相同或相類似的案件，其在試點法院和在非試點法院的審判結果是不同的。這樣的做法，顯然破壞了國家法制的統(tǒng)一，再比如，有的法院改革突破了現(xiàn)行法律的規(guī)定，自行采取沒有法律根據(jù)的措施，景漢朝先生所說有的法院在法庭上設立“審判監(jiān)督庭”來監(jiān)督法院的庭審[6]，就屬于這樣的一種情況。

這樣的做法同樣不能被認為是真正意義上的司法改革。

　�。ǘ�）中國司法改革的發(fā)展趨勢

　　1、 司法獨立與司法體制。在中國，司法獨立是一項憲法原則，在司法組織制度和司法審判制度中也作為一項基本原則來規(guī)定。但中國的司法獨立制度與西方根據(jù)“三權分立”的學說所建立起來的司法獨立制度是有相當?shù)膮^(qū)別的，這在司法是否獨立于行政這一點上體現(xiàn)得尤為突出。中國的憲法雖然規(guī)定司法機關要獨立于行政機關，但就中國的實際情況而言，司法機關的人事管理制度和司法機關的經(jīng)費管理制度都與行政機關有著密切的聯(lián)系。。[7](Ｐ166—169)在司法實踐中存在的地方保護主義現(xiàn)象，其產(chǎn)生是源于地方的經(jīng)濟利益，但其得以真正的實現(xiàn)，則是依靠地方行政的力量。地方行政之所以足以干涉、甚至左右司法，從體制上講，主要就是因為司法機關的人事、財政制度受制于地方行政。對這一問題，在司法制度改革的討論中，許多學者已有清醒的認識，,[8](Ｐ113—116)因此，要保證司法獨立，首要的問題，就是要對司法機關的人事和財政制度進行變革，使司法機關的人事、財政能獨立于地方行政。這樣的一種變革，是大勢所趨，代表著中國司法體制改革的方向。

　　2、 法官獨立與審判委員會。如本文的第二部分所述，中國的審判獨立，是指法院的審判獨立而非法官的審判獨立，其中一個很能說明這一解釋的司法現(xiàn)象是，法官在對重大、疑難的案件作出裁判時，需經(jīng)審判委員會討論決定，對審判委員會作出的決定，審理案件的法官（合議庭）原則上應當服從。

　　對審判委員會的存在及其所發(fā)揮的作用的批評意見，學術界在此次司法改革之前就有不少人提出，[6]在對此次司法制度改革的討論中，又有不少學者對審判委員會制度發(fā)表意見，多數(shù)的學者認為應當對審判委員會制度進行改革，審判委員會不得對法官的審判活動進行干預，部分學者還對審判委員會的存在持反對意見，反對的主要理由有兩點，一是審判委員會的存在干涉了法官獨立審判，有違司法公正和司法獨立；
二是無論是大陸法系國家還是英美法系國家，都沒有在法院設立審判委員會的。[9]也有個別學者對審判委員會的存在持部分肯定的態(tài)度，認為在目前的情況下，在基層法院設立審判委員會是有必要的，主要的理由也有兩點，一是可以防止和減少錯案的發(fā)生，因為在中國基層法院年紀輕、經(jīng)驗少的法官占有相當?shù)臄?shù)量，這些法官辦的案件由審判委員會來把關是有必要的；
二是基于中國司法實踐中存在的腐敗現(xiàn)象，由審判委員會這個集體來對案件作出處理，對于防止個別法官徇私枉法、任意專斷也是有利的。[10]總的來講，改革審判委員會制度的呼聲十分強烈。目前，司法實踐部門沒有在這方面作出改革的舉動，在我看來原因主要有兩個，一是傳統(tǒng)的司法行政化的觀念還沒有得到改變，二是目前相當部分法官的素質還不能令司法制度的決策者對所有法官的審判案件的水平放心 .因此，我們有理由相信，隨著司法制度改革的深入，司法獨立觀念的進一步的加強，以及法官素質的整體性的提高，對審判委員會制度的改革必然也是司法改革的趨勢所在。

　　3、 法官的選任與法官資格考試。。所謂司法制度改革，說到根本上，最主要的還是關于人的制度的改革，因為保障相關制度得以執(zhí)行的人的制度得不到有力的充實的話，其他的制度就不可能完全發(fā)揮應有的機能，這是不言自明的道理。也正是基于這樣的認識，《人民法院五年改革綱要》中明確提出，在健全一套良好的審判工作機制的同時，要造就一支高素質的法官隊伍。在這次司法改革過程中，對司法組織和人事制度的改革如前文所述，是相當有限的。但是，這并不意味著現(xiàn)今的中國司法組織和人事制度沒有必要進行改革，也不意味著中國不想對現(xiàn)今的司法組織制度和人事制度進行改革，而是表明基于在現(xiàn)行有關法律沒有變更的情況下，對這方面制度的變革的進展比較緩慢。實際上，最高人民法院對今后應當如何選任法官已有自己的看法，這些看法在《人民法院五年改革綱要》中說明得十分的具體，這就是：從律師和高層次的人才中選任法官；
高級人民法院和最高人民法院的審判庭五年之后從下級法院和社會的高層次法律人才中選任法官；
結合人民法院組織法的修改，(點擊此處閱讀下一頁)

　　高級人民法院可以對法官配備法官助理和取消助理審判員工作進行試點；
建立書記員單獨系列（這意味著傳統(tǒng)的從書記員中直接選任法官的制度將被廢除）。最高人民法院的上述意見，預示著中國今后法官選任制度改革的發(fā)展的基本趨勢。

　　與法官選任制度密切相關的一項制度是法官資格考試制度。中國現(xiàn)行的法官資格考試制度，實際上是法院內部的一種考試制度，它只針對已經(jīng)進入法院工作的人員進行，而非面對社會（最近兩年最高人民法院招考審判員的考試是例外，但這種辦法并未形成制度；
法院面對社會進行的招干考試，不屬于法官資格考試）。這樣的一種考試制度，極大地限制了社會上的優(yōu)秀法律人才取得法官資格，從而也就影響了法官的整體素質。較中國的律師資格考試制度，[7]中國的法官資格考試也是落后的，這是不正常的現(xiàn)象。從上述法官選任制度改革的發(fā)展趨勢上看，中國的法官資格考試制度自當發(fā)生相應的變化：由面對法院內部逐步轉向面對全社會進行。這也是提高法官整體素質的必然要求。

　　4、 制度之間的相互協(xié)調與司法改革的全面性。由于中國的這次司法制度改革是從基層開始，因此，改革顯現(xiàn)出具有很強的針對性的特點，即司法實踐中出現(xiàn)了什么問題，就變革什么問題，但缺少對與該問題相關的其他問題的思考，由此使得問題的解決不徹底，總是處在治標不治本的狀態(tài)中，或者是解決了老問題，新的問題有出現(xiàn)了。出現(xiàn)上述問題，癥結在于改革者對制度的相互關聯(lián)性缺少應有的認識。在改革中僅就司法中的某一個方面的制度進行變革，而不就與其相關的其他方面的制度進行變革，那么，這一方面制度的變革是不可能進行的徹底的，或者達不到預期的效果。不如，只對庭審制度進行變革，而沒有對與庭審聯(lián)系很密切的庭前準備程序制度進行變革，庭審就達不到預期的效果；
只要求主審法官要對案件的裁判結果的合法性負責，而不對審判委員會制度進行變革，主審法官負責制就不可能貫徹得徹底。在司法改革中，這些問題已經(jīng)逐步被認識，從而改革也就逐步的推進，但司法制度改革中制度之間的相互協(xié)調的問題仍然是今后進行改革應當予以充分重視的一個問題。

　　引申制度之間相互協(xié)調的問題，自然會涉及到司法制度改革的全面性的話題。司法制度改革的全面性，不僅僅涉及到改革的對象問題，而且還進一步關系到改革是否能夠深入乃至最終能否取得預期的效用的問題。司法制度改革的全面性，所涉及的主要是司法制度本身的變革問題，但與司法制度改革相關的一些問題，在司法改革中也是應當予以考慮的，比如，要提高司法人員的素質，就必須注重法律人才的教育與培養(yǎng)，這就涉及到法律教育制度的改革問題；
要減輕某項司法制度的負擔，就應當注重開辟或者利用與該項司法制度具有類似功能的其他制度，這就涉及到司法制度與相關制度的相互協(xié)調、相互配合的問題；
要變革現(xiàn)行的司法人事制度和財政制度，就必須對現(xiàn)行的行政人事制度和財政制度作變革；
等等。這些問題，也是我們在進行司法制度改革時應當認識到的。

　　[參考文獻]

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　　[8]　(1)同注[15];(2)賀衛(wèi)方.司法的理念與制度[Ｍ].北京:中國政法大學出版社,1998;(3)蔣惠嶺.司法權利地方化之利弊與改革[Ｊ].人民司法,1998,(2):29 31

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　　[10]　蘇力.基層法院審判委員會制度的考察及思考[Ｊ].北大法律評論,第1卷?第2輯:335 339.

　　[1]根據(jù)1999年9月28日《人民法院報》公布的材料,1978年,全國法院審理的案件大約是50萬件,而1986年、1987年、1988年,全國法院受理的第一審案件就分別達到161萬1千件、186萬9千件、229萬件。[2]《中華人民共和國民事訴訟法》第74條、92條、131條、177條的規(guī)定,以及司法實踐中法院審理案件隨意適用簡易程序、法庭辯論不受重視、合議庭的作用流于形式等,都說明中國的民事審判模式是職權主義。[3]《人民法院組織法》第34條規(guī)定,有選舉權和被選舉權的年滿23歲的公民,可以有資格擔任法官。[4]賀衛(wèi)方先生于1998年1月2日在《南方周末》上發(fā)表的《復轉軍人進法院》一文,曾在社會上引起不小的反響。[5]如日本為進行戰(zhàn)后第三次司法改革而設立了“司法制度改革審議會”,俄羅斯在20世紀90年代所進行的司法改革中,設立了“俄聯(lián)邦總統(tǒng)司法改革委員會”,英國、韓國在司法改革時,也設立有類似的機構。[6]在1985年舉行的北京訴訟法學年會上,就有學者對審判委員會的制度提出批評意見。[7] 1986年開始的律師資格考試制度,自1988年開始面向全社會進行,每兩年1次;從1993年起,改為每1年1次�，F(xiàn)在這一考試制度,已成為中國最為嚴格的一種考試制度。

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