韓大元：依憲執(zhí)政：依法執(zhí)政的前提和基礎

　　各位專家、學者，朋友們，大家好！

　　在探討中國特色社會主義發(fā)展道路過程中，中國共產黨不斷總結經(jīng)驗，確立了依憲執(zhí)政的理念與方式。2004年9月15日，胡錦濤總書記在首都各界紀念全國人民代表大會成立50周年大會上發(fā)表重要講話，明確指出：“依法治國首先要依憲治國，依法執(zhí)政首先要依憲執(zhí)政”。之后黨的十六屆四中全會提出“依法執(zhí)政是新的歷史條件下黨執(zhí)政的一個基本方式”，并把依法執(zhí)政作為加強黨的執(zhí)政能力建設的總體目標之一確立下來。

　　從憲法角度講，依法執(zhí)政主要包括兩層含義：一是執(zhí)政黨進入政治體制內部依法行使國家權力，而不是置身于政治體制外部實施領導。二是指黨的執(zhí)政活動的法治化，就是執(zhí)政黨的一切活動，包括意志表達、政治錄用和資源配置等皆納入法制軌道，使黨的活動在憲法和法律范圍內進行。那么依法執(zhí)政的法到底是指什么呢？從憲法學的角度，我認為，這個依法執(zhí)政的法，首先是憲法，然后才是法律的層面，依法執(zhí)政的核心或者說前提是憲法。

　　所謂依憲執(zhí)政，是指執(zhí)政黨依據(jù)憲法的規(guī)定、憲法的精神和原則治國理政，按照憲法的邏輯思考和解決各種社會問題，匯集利益，表達要求，制定政策。

　　依憲執(zhí)政與依法執(zhí)政的關系是：依憲執(zhí)政是依法執(zhí)政的前提和基礎，依法執(zhí)政是依憲執(zhí)政的具體化與落實。依憲執(zhí)政之“憲法”與依法執(zhí)政之“法”，就規(guī)范的性質而言，都屬于區(qū)別于道德、習慣等的法規(guī)范。廣義的依法執(zhí)政是指依法規(guī)范執(zhí)政活動，其中包括依憲法執(zhí)政。依法執(zhí)政的法首先指憲法，執(zhí)政黨的合憲性與合法性的基礎來自于憲法，并通過憲法得到進一步的落實與發(fā)展。

　　依憲執(zhí)政是依法執(zhí)政的前提條件，主要理由是：

　　首先，就規(guī)范效力位階而言，憲法和法律是處于不同效力位階的規(guī)范。憲法在一個國家法律體系中的效力最高，它是法律的立法基礎；
法律的效力來源于憲法，其地位低于憲法。法律的內容不得同憲法相抵觸，否則不具有效力。法律規(guī)范如同金字塔，下多上少，形成位階，憲法處于最頂層。每個層級規(guī)范的效力來自較高層級的規(guī)范，所有規(guī)范的效力來自于一個基本規(guī)范，即憲法。黨的執(zhí)政活動可以依法律、依政策，甚至依黨的內部章程、條例，但核心首先要依照憲法。

　　其次，憲法具有規(guī)范國家權力運行的功能。憲法是通過劃分國家權力、明確各國家機關的權限范圍的方式來規(guī)范國家權力運行的。在橫向上，憲法把國家權力劃分為立法權、行政權、審判權和檢察權，規(guī)定不同的權力由不同的部門行使，各部門各司其職，而且互相監(jiān)督。在縱向上，憲法遵循在中央的統(tǒng)一領導下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則，把國家權力在中央和地方之間進行劃分，具體規(guī)定了中央享有哪些權力、地方享有哪些權力。歷史的教訓告訴我們，作為執(zhí)政黨，在執(zhí)政活動中，在處理同各國家機關之間的關系時，有時容易犯的錯誤是黨代替國家機關行使職權，對憲法的規(guī)定沒有給予應有的尊重。

　　再次，憲法的核心價值與目標是保障人權，依憲執(zhí)政就是立黨為公、執(zhí)政為民，落實憲法保障人權的價值理念。憲法作為一種價值秩序，它是以尊重個人為原則及以此為基礎的人權體系。我國憲法規(guī)定的基本權利包括平等權、政治權利和自由、人身自由和人格尊嚴等等，這些基本權利約束立法權、行政權、司法權和檢察權等國家權力的行使，當然也包括約束黨執(zhí)政權力的行使，亦即所有國家權力必須以人民權利、利益維護為依歸。依憲執(zhí)政本身就是維護人民最根本的利益。黨在執(zhí)政活動中，應養(yǎng)成憲法思維，善于按照憲法保障人權的邏輯來觀察、分析和解決社會問題，制定的政策應能夠符合最廣大人民的利益要求。

　　依憲執(zhí)政與依法執(zhí)政的區(qū)別是相對的，在實際的運行過程中，依憲執(zhí)政并不排斥依法執(zhí)政的要求，黨既要“依憲執(zhí)政”，又要“依法執(zhí)政”，兩者互為表里，都是黨執(zhí)政的基本方式。我們在實踐中既要堅持兩者的統(tǒng)一性，同時也要分析兩者在性質、功能與表現(xiàn)形式上存在的區(qū)別，確立依憲執(zhí)政的基本理念與目標。我認為，實現(xiàn)依憲執(zhí)政既是執(zhí)政黨的目標，也是一個長期的過程。目前，在實踐中需要研究和解決的重要課題是：

　　首先，堅持執(zhí)政黨的一切活動都在憲法和法律范圍內活動的原則。執(zhí)政黨在執(zhí)政活動中可以規(guī)定適用于黨內的各種規(guī)范，以調整黨內活動。但包括黨章在內的所有黨內法規(guī)應遵循的原則之一就是：“遵守黨必須在憲法和法律范圍內活動的規(guī)定，不得與國家法律相抵觸”。與憲法和法律相抵觸的黨內法規(guī)是無效的。而判斷黨內的法規(guī)是否與憲法和法律相抵觸的根本標準是憲法規(guī)范，即已形成的憲法規(guī)范是確定的、統(tǒng)一的尺度。

　　其次，執(zhí)政黨執(zhí)政活動的有效性與憲法的權威性是相統(tǒng)一的。憲法和法律是黨的主張和人民意志相統(tǒng)一的體現(xiàn)。憲法具有權威，法律得到實施，就意味著執(zhí)政黨的領導具有有效性，表明其執(zhí)政能力的提高。如果憲法沒有權威，法律得不到認真實施，執(zhí)政黨的執(zhí)政也就失去了社會基礎，無法實現(xiàn)執(zhí)政的基本目標。執(zhí)政黨執(zhí)政能力的高低與憲法實施的社會效果是密切聯(lián)系在一起的。

　　第三，在合憲性與合法性統(tǒng)一中提高執(zhí)政黨的執(zhí)政能力。如果已經(jīng)有法律將憲法規(guī)定具體化，則執(zhí)政黨的黨員通過合法途徑進入各國家機關擔任公職，此時其行使權力遵循的是“職權法定”原則，即按照法律的授權履行職責，也就是要“依法執(zhí)政”。如果法律尚未把憲法規(guī)范具體化，或者已有立法隨形勢的變化已不適應社會發(fā)展的需要，執(zhí)政者需要制定政策補充立法缺漏，此時政策形成的根據(jù)是憲法的規(guī)定、原則和基本價值，即應該“依憲執(zhí)政”。無論法律是否把憲法的規(guī)定具體化，對于執(zhí)政黨來說，其執(zhí)政活動不能僅僅限定在合法性范疇之內，需要在重大決策活動中自覺地把合憲性作為活動的基礎。

　　第四，依憲執(zhí)政是黨的執(zhí)政能力建設的核心。黨的十六大對黨的執(zhí)政能力建設提出的具體要求是：科學判斷形勢，駕馭市場經(jīng)濟、應對復雜局面、依法執(zhí)政和總攬全局。這五種能力涵蓋了黨的執(zhí)政能力的基本要求，作為統(tǒng)一的整體，實際上反映了依憲執(zhí)政的基本要求，即黨的執(zhí)政能力建設的核心是依憲執(zhí)政，把遵守憲法、執(zhí)行憲法和運用憲法作為執(zhí)政活動的基本出發(fā)點。

　　第五，各級黨校應把憲法教育作為學校教育的重要內容，重視對黨員干部的憲法教育。使各級黨員干部掌握憲法的基本知識，樹立忠于憲法、遵守憲法的自覺性。

　　李林研究員點評：

　　韓大元教授的演講凸顯了憲法和憲政的思維意識，論證了依憲執(zhí)政的概念及其核心地位，并且提出了一個重要依據(jù)，即胡錦濤同志講過，依法治國首先是依憲治國。韓教授從更具體的方面，論證了為什么依憲執(zhí)政是優(yōu)先性的概念。另外，他還系統(tǒng)地解讀了依憲執(zhí)政與依法執(zhí)政的關系，這個關系就是一句話，依憲執(zhí)政是依法執(zhí)政的前提和基礎。最后韓教授提出了在依憲執(zhí)政和依法執(zhí)政的統(tǒng)一中，執(zhí)政黨在實踐中所要研究和解決的五方面的課題，這些都是十分重要的問題。

　　如果韓教授能夠進一步闡述，比如說出現(xiàn)了違憲執(zhí)政的時候應該怎么辦；
針對有的學者建議，中國要制定政黨法這一個很重要的憲法和憲政問題，演講會更加精彩。

　　提問與回答

　　聽眾：把依憲執(zhí)政和依法執(zhí)政截然分開是不是好？依法執(zhí)政這個法是一個以憲法為核心或者是為主導的內在協(xié)調的系統(tǒng)，依法執(zhí)政包括憲法，下面具體的普通法、部門法或者是其他的地方法規(guī)，必須合乎憲法，但是如果憲法中一些方面的要求沒有制定相應的法律或者相應的法律并沒有獲得準許，那么依憲執(zhí)政不就落空了嗎？所以一定把這個法聯(lián)系成內在統(tǒng)一的系統(tǒng)。

　　韓大元：我認為這是個很重要的問題。在依憲執(zhí)政與依法執(zhí)政的統(tǒng)一中強化憲法的作用，但是統(tǒng)一當中，我們執(zhí)政黨不能僅僅是滿足于合法性，還要滿足合憲性。作為一個執(zhí)政黨，解決的不是法律規(guī)定的某一個方面的問題，而是要涉及到國家宏觀性、前提性這樣的根本問題。兩者相統(tǒng)一，但統(tǒng)一不是并列的關系，而是憲法更重要，但并不排除其他法律的作用。

　　但是目前我們將近200多個法律是不是都跟憲法相一致？所以這里提出來，把合憲性的基礎作為進行執(zhí)政活動的最高依據(jù)，如果沒有憲法的基本規(guī)范，雖然依據(jù)了法律，但違反憲法或者是不符合憲法怎么辦。我講的憲法，首先它是憲法文本的，然后說它是憲法精神的，憲法原則的。有些憲法條文沒有規(guī)定，但是執(zhí)政黨可以制定一些政策，但不能跟我們憲法的一些基本原則，比如人權保證的原則、法制的原則等相矛盾，相沖突。在這個意義上我是強調執(zhí)政黨或者領導黨的所有的活動，毫無例外的都要受憲法規(guī)范、憲法精神和憲法原則的約束。

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