王紹光：有效的政府與民主

　　【內(nèi)容提要】為什么有如此多的第三次浪潮中的過(guò)渡國(guó)家陷入了困境之中呢？或者更一般地說(shuō)，民主制度在什么樣的條件下才能堅(jiān)持下來(lái)并發(fā)揮作用呢？這一問(wèn)題答案在于，這些國(guó)家目前迫切需要一個(gè)緊湊而有效的政府。本文第一部分旨在重新闡述民主的概念；
第二部分主要論述政府有效性的概念。除對(duì)政府作出定義之外，力求闡明一個(gè)有效的現(xiàn)代政府的方方面面。之所以這樣做，無(wú)非是為了對(duì)各個(gè)國(guó)家的政府有效性進(jìn)行比較提供一個(gè)框架；
第三部分致力于回答本文的核心問(wèn)題：為什么民主在沒(méi)有一個(gè)有效政府的情況下仍然能夠發(fā)揮作用并持續(xù)下去；
基于一個(gè)有效政府是高質(zhì)量、可持續(xù)民主的前提條件這一科學(xué)論證，第四部分推出了六條關(guān)于民主過(guò)渡與強(qiáng)化過(guò)程中有利和不利情況的假設(shè)；
最后部分是一個(gè)簡(jiǎn)短的小結(jié)。本文所述論據(jù)的要點(diǎn)是：如果不能建立在政府機(jī)構(gòu)的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)之上，民主就不可能得到發(fā)展。對(duì)于那些民主改革者來(lái)說(shuō)，無(wú)論是有意還是無(wú)意地在民主化的進(jìn)程中破壞或削弱政府機(jī)構(gòu)的作用都無(wú)異于"自殺"，尤其是在那些政府根本不存在或極端脆弱以至于無(wú)法實(shí)行民主化的國(guó)家中更是如此。當(dāng)然，在民主過(guò)渡期間，行使政府權(quán)力的方式必須改變，但政府權(quán)力本身卻不應(yīng)被削弱。民主改革者不應(yīng)一味地試圖限制政府的權(quán)力，而是應(yīng)該更加努力地在原來(lái)屬于空白的領(lǐng)域建立起新的全國(guó)性政府機(jī)構(gòu)，在原來(lái)薄弱的部門(mén)進(jìn)一步加強(qiáng)政府能力。

　　引言

　　20世紀(jì)80年代末和90年代初，當(dāng)?shù)谌�次民主化浪潮（Huntington 1991）開(kāi)始從歐洲南部和拉丁美洲向東亞、東歐、蘇聯(lián)、撒哈拉以南以及其他地區(qū)蔓延時(shí)，許多人曾一度對(duì)涌動(dòng)著的"世界性民主革命"浪潮的前景感到非常樂(lè)觀(guān)�，F(xiàn)在，十年過(guò)去了，這種樂(lè)觀(guān)主義已經(jīng)有點(diǎn)明日黃花的味道。盡管美國(guó)政府一直在宣稱(chēng)"民主政治贏(yíng)得了最后的勝利"1，但那些曾努力估價(jià)第三次浪潮作用的人卻認(rèn)為，現(xiàn)實(shí)并不像人們?cè)��?jīng)期望的那般美好。在20世紀(jì)90年代初似乎日益擺脫了集權(quán)統(tǒng)治的近100個(gè)國(guó)家中，目前只有不到20個(gè)國(guó)家"明顯地有望實(shí)現(xiàn)日漸成熟、運(yùn)轉(zhuǎn)良好的民主制度"（Carothers 2002）。除十?dāng)?shù)個(gè)國(guó)家遭受了"民主崩潰"或"民主倒退"（如巴基斯坦、肯尼亞、黎巴嫩、萊索托、尼日爾、秘魯、塞拉利昂、贊比亞以及幾個(gè)后蘇聯(lián)國(guó)家）之外，大多數(shù)的過(guò)渡政府似乎都處于戴蒙德所稱(chēng)的"過(guò)渡區(qū)"（Diamond 1999b）或卡羅瑟斯所說(shuō)的"灰區(qū)"（Carothers 2000）。由于介于完全的獨(dú)裁專(zhuān)制與穩(wěn)固的民主制度之間，這一類(lèi)的政治體制近來(lái)貼上了各種各樣的新標(biāo)簽，如"準(zhǔn)民主"、"形式民主"、"選舉民主"、"表面民主"、"假民主"、"弱民主"、"部分民主"、"虛擬民主"（Collier & Levitsky 1997），"非自由民主"（Zakaria 1997）以及"不穩(wěn)定民主"（Rose & Shin 2001）等等。然而，無(wú)論加上什么樣的限制性形容詞來(lái)強(qiáng)調(diào)這些體制的特點(diǎn)，都只會(huì)造成誤導(dǎo)，因?yàn)樗鼈兇蠖鄶?shù)根本就算不上是什么民主。

　　為什么有如此多的第三次浪潮中的過(guò)渡國(guó)家陷入了困境之中呢？或者更一般地說(shuō)，民主制度在什么樣的條件下才能堅(jiān)持下來(lái)并發(fā)揮作用呢？這一問(wèn)題的標(biāo)準(zhǔn)答案通常指的是作為成功地邁入穩(wěn)定的民主道路的前提的三個(gè)關(guān)鍵參數(shù)，即相當(dāng)高的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平（與之相聯(lián)系的是諸如高生活水準(zhǔn)、高文化程度和龐大而穩(wěn)定的中產(chǎn)階級(jí)等調(diào)整參數(shù)）（Lipset 1959；

Fukuyama 1993, Barro 1999; Przeworski et al. 2000）、充滿(mǎn)活力的國(guó)民社會(huì)（Putnam 1993; Linz & Stepan 1996）2和強(qiáng)烈雄厚的國(guó)民文化（Almond & Verba 1963; Inglehart 1997; Diamond 1999）。毫無(wú)疑問(wèn)，這些參數(shù)實(shí)際上表征了舊式、穩(wěn)定的民主制度的特點(diǎn)，但一般而言也正是大多數(shù)過(guò)渡國(guó)家所缺乏的。當(dāng)然，第三次浪潮所波及的絕大多數(shù)國(guó)家所缺乏的并不僅僅是這些東西。這些國(guó)家目前迫切需要的另一樣?xùn)|西似乎是一個(gè)緊湊而有效的政府。

　　在曾經(jīng)屬于前蘇聯(lián)和前南斯拉夫的大多數(shù)國(guó)家中，在開(kāi)始過(guò)渡之前根本就沒(méi)有國(guó)家的政府機(jī)構(gòu)。因而它們?cè)讷@得獨(dú)立之后，必須要從頭開(kāi)始，首先克服組建政府方面的困難。目前，這些國(guó)家正在艱難地前進(jìn)。對(duì)于非洲撒哈拉以南的廣大地區(qū)來(lái)說(shuō)，雖然那里的國(guó)家都有現(xiàn)成的政府，但卻往往是松散的、無(wú)用的和不穩(wěn)定的。拉丁美洲國(guó)家的狀況也好不了多少。它們大多數(shù)雖然名義上已經(jīng)進(jìn)入了既定的民主過(guò)渡階段，但"政府機(jī)構(gòu)卻依舊深深地刻著長(zhǎng)期履職不力的糟糕印跡"（Carothers 2002）。在第三世界的其他各國(guó)，擺脫集權(quán)統(tǒng)治的過(guò)渡運(yùn)動(dòng)往往表現(xiàn)為一種極端脆弱的政府結(jié)構(gòu)，不可能解決社會(huì)所面臨的從控制犯罪和腐敗到提供基礎(chǔ)公共設(shè)施（如健康、教育和社會(huì)保障）等一系列主要問(wèn)題。幾乎所有政府不謀其政的國(guó)家都陷入了"灰區(qū)"之中，正在經(jīng)歷著"無(wú)效的多元化"或"一元化權(quán)力政治"（Carothers 2002）綜合征。有意思的是，在第三次浪潮波及的國(guó)家中，正是那些似乎并未將其政府建設(shè)視為一項(xiàng)主要迫切任務(wù)的國(guó)家，其民主進(jìn)程反而取得了很大的進(jìn)展。它們主要是南歐和中歐以及波羅的海地區(qū)的一些國(guó)家，當(dāng)然還有南美和東亞的幾個(gè)國(guó)家。這些國(guó)家是：西班牙、葡萄牙、希臘、波蘭、匈牙利、捷克共和國(guó)、愛(ài)沙尼亞、斯洛文尼亞、烏拉圭、智利和韓國(guó)等（Linz & Stepan 1996；
Carothers 2002）。

　　這一研究成果與對(duì)于20世紀(jì)80年代末和90年代初風(fēng)行全世界的民主過(guò)渡浪潮產(chǎn)生的錯(cuò)覺(jué)形成了強(qiáng)烈的反差。在當(dāng)時(shí)，人們普遍認(rèn)為，民主意味著小政府，所以民主與政府是互相對(duì)立的兩個(gè)方面。既然政府被視為政治開(kāi)明的障礙，那么所謂民主化必然導(dǎo)致"非政府化"。為了提高民主繼續(xù)存在的可能性，人們廣泛地認(rèn)為應(yīng)該削弱而不是加強(qiáng)政府的能力。所以，在世界上的許多地方，在國(guó)內(nèi)改革家與國(guó)際倡導(dǎo)者兩股力量的推動(dòng)下，民主化的發(fā)端往往把基本的注意力集中于打碎政府的控制結(jié)構(gòu)和降低政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的程度。只是在經(jīng)過(guò)了十年的"縮小政府"實(shí)驗(yàn)之后，越來(lái)越多的改革家才逐漸認(rèn)識(shí)到擁有一個(gè)精干的政府的極端重要性。如果想要使民主有效地發(fā)揮作用并使這種作用得到鞏固，僅僅有一個(gè)最小的政府是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的（Grindle 1997）。

　　同樣地，過(guò)渡理論在重新認(rèn)識(shí)政府之前也走過(guò)了一段彎路。在一開(kāi)始，對(duì)第三次民主化的研究幾乎完全忽視了政府的作用。當(dāng)時(shí)研究的焦點(diǎn)主要集中在如下一些方面，如怎樣才能培育出一個(gè)強(qiáng)大的國(guó)民社會(huì)，怎樣讓競(jìng)選制度化，何種形式的立法-行政關(guān)系更為理想，等等。而對(duì)于建立一個(gè)有效的政府，則或者看成是順理成章之事，或者認(rèn)為是毫無(wú)意義之舉。然而，隨著時(shí)間的推移，具有民主意識(shí)的學(xué)者越來(lái)越認(rèn)識(shí)到，在第三次浪潮波及的許多國(guó)家里，有某些東西被丟掉了。到底是什么東西呢？"簡(jiǎn)而言之，就是現(xiàn)代政府的基本機(jī)構(gòu)。"（丁學(xué)良 2000；
Rose & Shin 2001）O"Donnell(1992)第一個(gè)提醒我們，民主化的進(jìn)程取決于政府機(jī)構(gòu)的活力和有效性。后來(lái)在20世紀(jì)90年代中期，Przeworski（1995）以及Linz & Stepan（1996）都得出了同樣的結(jié)論：沒(méi)有一個(gè)有效的政府，就不可能有民主。如今，有越來(lái)越多的學(xué)者贊成擁有一個(gè)有效的政府是民主的前提條件這樣一種觀(guān)點(diǎn)（Rose & Shin 2001; Carothers 2002）。對(duì)于那些研究非洲(du Toit 1995; Mengisterab & Daddieh 1999)和前蘇聯(lián)各加盟共和國(guó)(Holmes 1997; Kuzio, Kravchuk & D"Anieri 1999; Sperling 2000; Kopecky & Mudde 2000)的學(xué)者來(lái)說(shuō)，就更堅(jiān)持這種說(shuō)法。

　　盡管就有效的政府機(jī)構(gòu)對(duì)于成功的民主過(guò)渡與強(qiáng)化的必要性已經(jīng)開(kāi)始形成新的理論，但對(duì)兩者之間的確切聯(lián)系尚未進(jìn)行系統(tǒng)的研究，所以許多關(guān)鍵性的問(wèn)題仍然沒(méi)有明確的答案。開(kāi)展本課題研究的目的就是要填補(bǔ)這一空白。本文的具體內(nèi)容如下：第一部分旨在重新闡述民主的概念。鑒于大多數(shù)人將民主定義為一種政治體制，所以這一部分主要強(qiáng)調(diào)它也是一種公共權(quán)力的形式。這樣一來(lái)，它就需要擁有Michael Mann所稱(chēng)的"基本權(quán)力"（Mann 1993: 59-61）。第二部分主要論述政府有效性的概念。除對(duì)政府作出定義之外，力求闡明一個(gè)有效的現(xiàn)代政府的方方面面。之所以這樣做，無(wú)非是為了對(duì)各個(gè)國(guó)家的政府有效性進(jìn)行比較提供一個(gè)框架。第三部分致力于回答本文的核心問(wèn)題：為什么民主在沒(méi)有一個(gè)有效政府的情況下仍然能夠發(fā)揮作用并持續(xù)下去�；�于一個(gè)有效政府是高質(zhì)量、可持續(xù)民主的前提條件這一科學(xué)論證，第四部分推出了六條關(guān)于民主過(guò)渡與強(qiáng)化過(guò)程中有利和不利情況的假設(shè)。最后部分是一個(gè)簡(jiǎn)短的小結(jié)。本文所述論據(jù)的要點(diǎn)是：如果不能建立在政府機(jī)構(gòu)的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)之上，民主就不可能得到發(fā)展。3

　　一． 民主

　　1． 作為一種政治體制的民主

　　民主是一種政治體制。區(qū)別民主與其他各種形式的非民主政治體制的關(guān)鍵在于，民主使得人民能夠安排權(quán)力關(guān)系并因此而控制著統(tǒng)治者，而其他體制卻做不到這一點(diǎn)（Shapiro 2001）。420世紀(jì)最具影響力的研究權(quán)力關(guān)系的民主管理的方法是由Schumpeter(1942)開(kāi)創(chuàng)的。根據(jù)Schumpeter的觀(guān)點(diǎn)，民主是一種"為作出政治決策而進(jìn)行的機(jī)構(gòu)管理，在這個(gè)過(guò)程中，個(gè)體獲得了通過(guò)為人民參加選舉而競(jìng)爭(zhēng)作出決定的權(quán)力"（1942：269）。在這樣一種政治體制下，統(tǒng)治者受到公民的制約而必須為他們?cè)诠�共領(lǐng)域的行為負(fù)責(zé)，但這種制約并非靠直接介入決策過(guò)程，而是間接地通過(guò)與他們當(dāng)選代表的競(jìng)爭(zhēng)與合作完成的（Schmitter & Karl 1993）。

　　作為一種安排權(quán)力關(guān)系的手段，最低限度的民主必須同時(shí)滿(mǎn)足兩個(gè)條件，即Dahl所稱(chēng)的"廣泛參與"和"公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)"。前者指的是參與程度，或者更準(zhǔn)確地說(shuō)，實(shí)際上是指所有成人參加選舉和競(jìng)爭(zhēng)職位的權(quán)利。后者則指的是反對(duì)的權(quán)利，即為那些受到政府政策不利影響的人發(fā)表合理的反對(duì)意見(jiàn)提供一種制度化的渠道。如果一種政治體制不能同時(shí)具有參與的廣泛性與政治競(jìng)爭(zhēng)性，就不能稱(chēng)之為民主。例如，到18世紀(jì)末，英國(guó)雖然早已擁有一個(gè)高度發(fā)達(dá)的公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，但卻只允許人口中的極少數(shù)人參與政治競(jìng)爭(zhēng)。因此，盡管出現(xiàn)了競(jìng)爭(zhēng)多元化，卻仍然不能稱(chēng)19世紀(jì)的英國(guó)為民主社會(huì)，因?yàn)楫?dāng)時(shí)被普遍視為民主制度不可爭(zhēng)辯的前提的"一人一票制"并未能實(shí)現(xiàn)。在20世紀(jì)開(kāi)始之前，即所有成年公民被賦予選舉權(quán)并"有權(quán)在同一個(gè)基本平等的平臺(tái)上參與控制和評(píng)判政府行為"（Dahl 1971:4）之前，英國(guó)還算不上是一個(gè)現(xiàn)代的政治民主國(guó)家。幾乎所有的西方民主國(guó)家都重復(fù)了這條"先公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)而后公眾參與"的民主之路。反過(guò)來(lái)說(shuō)，在某些政治體制下，雖然也允許甚至有時(shí)還要求人民參與政治，但卻剝奪了他們反對(duì)政府政策的權(quán)利。這樣的體制同樣是不民主的，因?yàn)槿绻麤](méi)有合理的反對(duì)意見(jiàn)，人民就不可能控制和評(píng)判政府的行為。只有當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)和參與兩方面結(jié)合起來(lái)時(shí)，人民才能真正地?cái)[脫統(tǒng)治。那么，這樣的體制才稱(chēng)得上民主。

　　2． 作為一種管理形式的民主

　　大多數(shù)學(xué)者將民主僅僅定義為一種政治體制。我們認(rèn)為有必要強(qiáng)調(diào)的是，民主也是一種政府管理的形式。民主之所以不同于其他的體制形式，就在于其獨(dú)特的管理方式，但是正如Bagehot (1949:3-4)所指出的那樣，每一種政治體制必須獲得權(quán)力，然后運(yùn)用權(quán)力。換句話(huà)說(shuō)，"必須先有權(quán)力，然后才談得上對(duì)它進(jìn)行限制"（Huntington 1968:8）。如果一個(gè)政府不能履行基本的政府職能，那么不論它采取何種形式，這個(gè)國(guó)家的人民都不可能從中受益。從這種意義上說(shuō)，"與政府有關(guān)的問(wèn)題在邏輯上要優(yōu)先于政治體制方面的問(wèn)題"（Przeworski 1995: 13）。沒(méi)有一個(gè)有效的政府，任何民主都是毫無(wú)意義的(Linz & Stepan 1996:17)。

　　政治體制與政府的分離使我們能夠?qū)⒚裰鞯母拍铌U述為一種民主制度和政府機(jī)構(gòu)的混合物（Rose & Shin 2001）。前者指的是與民主表現(xiàn)形式的四個(gè)階段即投票前、投票、投票后和選舉過(guò)程（Shapiro 2001）有關(guān)的制度。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　更詳細(xì)地說(shuō)，民主制度包括與公民權(quán)相聯(lián)系的一系列權(quán)利與義務(wù)、利害關(guān)系的組織方法、選舉制度、權(quán)力分配和監(jiān)管的安排，等等。民主制度獨(dú)特的核心任務(wù)就是限制權(quán)力（Przeworski 1995）。至于政府機(jī)構(gòu)，我們將在下文中討論。在這里先說(shuō)明一點(diǎn)，即政府機(jī)構(gòu)的主要目的就是賦予政府以權(quán)威，并因此而使政府能夠進(jìn)行統(tǒng)治。

　　在文學(xué)作品中，民主化往往被描述為政治體制演化的過(guò)程，主要談?wù)摰氖侵贫然��?jìng)爭(zhēng)的產(chǎn)生，以及如何將競(jìng)爭(zhēng)的參與范圍擴(kuò)大到曾經(jīng)被排擠在政治生活之外的群體。將民主同時(shí)概念化為一種政治體制和一種管理形式更加清楚地凸顯出所謂民主化的真正含義。從這個(gè)角度來(lái)講，民主化包含了兩個(gè)獨(dú)立的過(guò)程：從一個(gè)非民主的政治體制向相對(duì)民主的政治體制的過(guò)渡過(guò)程和政府建設(shè)或重建的過(guò)程（Rose, 333）。同樣地，民主強(qiáng)化的概念也需要重新予以考慮。除了"常規(guī)性"的民主做法和內(nèi)在化的民主價(jià)值(Linz & Stepan 1996：5)之外，一種強(qiáng)化的民主制度還必須能夠有效地統(tǒng)治自身要求擁有主權(quán)的全部領(lǐng)土。因此，政府建設(shè)（重建）應(yīng)該是整個(gè)民主化和民主強(qiáng)化過(guò)程中的一項(xiàng)必不可少的任務(wù)。對(duì)于第三次浪潮波及的國(guó)家而言，在過(guò)渡期間破壞或削弱基本的政府權(quán)力決非明智之舉。無(wú)論何時(shí)何地，一旦政府的效力受到懷疑，一場(chǎng)管理危機(jī)便在所難免；
而如果不能得到及時(shí)解決，這種管理危機(jī)可能最終演變?yōu)槊裰魑�機(jī)。

　　二． 政府的有效性

　　由于政府的有效性對(duì)民主的過(guò)渡與強(qiáng)化至關(guān)重要，所以我們專(zhuān)門(mén)在這一部分中詳細(xì)討論這一問(wèn)題。

　　何謂政府？按照Weber的理論，政府可以定義為對(duì)力量的合法使用實(shí)施壟斷并在一定的領(lǐng)土內(nèi)制定規(guī)則的一套機(jī)構(gòu)。對(duì)物質(zhì)力量的壟斷無(wú)疑是政府賴(lài)以存在的真正基礎(chǔ)，從而賦予政府作出權(quán)威的約束性規(guī)定以及履行其他職能的權(quán)力。5如果沒(méi)有權(quán)力，任何政府都不可能是有效的。

　　當(dāng)然，權(quán)力具有許多表現(xiàn)形式。如果追隨Mann(1993)的觀(guān)點(diǎn)，我們認(rèn)為有必要區(qū)分兩種類(lèi)型的政府權(quán)力：專(zhuān)制權(quán)力和基本權(quán)力。前者指的是政府精英"無(wú)須同國(guó)民社會(huì)群體進(jìn)行正常的協(xié)商"（ Mann 1993：59）就可以實(shí)施的權(quán)力。政府的專(zhuān)制權(quán)力以其強(qiáng)制程度和廣泛性來(lái)衡量。這種權(quán)力非常寬泛，并且在非民主環(huán)境下有時(shí)難以節(jié)制，但是在民主制度下，它往往程度不同地受到更多的限制。另一方面，基本權(quán)力則以其有效性來(lái)衡量。根據(jù)Mann的定義，"基本權(quán)力指的是政府實(shí)際上能夠深入于國(guó)民社會(huì)并在整個(gè)管轄領(lǐng)域內(nèi)合理地貫徹其政治決定的能力"（Mann 1986：114）。在今天西方的民主國(guó)家中，我們可以看到這種基本權(quán)力最為強(qiáng)大的政府，其深入日常生活的能力遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了歷史上任何國(guó)家和當(dāng)代第三世界國(guó)家的政府。其他時(shí)代和其他地區(qū)的政府相比之下或許更專(zhuān)制和無(wú)情一些，但它們也往往在深入人民的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)生活方面遇到巨大的困難。不過(guò)，在西方民主國(guó)家中，政府的基本權(quán)力幾乎無(wú)處不在，以至于那里的公民甚至難以找到"一塊現(xiàn)代政府的基本權(quán)力未曾觸及的隱匿之地"（Mann 1986：114）。

　　就分析而言，專(zhuān)制權(quán)力與基本權(quán)力分屬于兩個(gè)獨(dú)立的政府權(quán)力范疇。前者規(guī)定了政府的性質(zhì)（政治體制），而后者則制約著政府的能力和有效性。根據(jù)定義，民主化勢(shì)必削弱政府的專(zhuān)制權(quán)力，但在這個(gè)過(guò)程中，同時(shí)間接地破壞政府的基本權(quán)力卻是不明智的。一個(gè)缺少?gòu)?qiáng)制的政府并不等于就是一個(gè)缺少效力的政府。甚至也可以這樣來(lái)論證：民主政府或許需要比其他政府形式更多的基本權(quán)力，以保證有效地、高能地和持續(xù)地發(fā)揮作用。

　　凡基本權(quán)力明顯缺乏的政府，必須著力于建設(shè)其基本政府機(jī)構(gòu)并強(qiáng)化其運(yùn)作能力。文學(xué)作品中談到政府時(shí)，"政府建設(shè)"往往被模糊地描述為一個(gè)政府積累權(quán)力的過(guò)程。按照我們的理解，所謂政府建設(shè)，應(yīng)該僅僅指的是積累基本權(quán)力，而不是專(zhuān)制權(quán)力。

　　如上所述引出了本文的兩個(gè)根本問(wèn)題：一個(gè)政府必須具有哪些特定的基本權(quán)力才是有效的？為什么一個(gè)有效的政府是可持續(xù)民主的前提條件？盡管越來(lái)越多的證據(jù)表明，政府的有效性是民主的基礎(chǔ)，但就我們所知，這些問(wèn)題并沒(méi)有得到系統(tǒng)的研究。本部分的以下內(nèi)容旨在回答第一個(gè)問(wèn)題，而第三個(gè)問(wèn)題則留待下一部分討論。

　　隨著政府活動(dòng)范圍的日益擴(kuò)大和業(yè)務(wù)量的不斷增長(zhǎng)，所謂政府的有效性顯然是一種復(fù)雜的、多元的現(xiàn)象。任何一個(gè)單一的指標(biāo)都似乎無(wú)法涵蓋政府有效性的所有方面。因此，我們需要列明某些關(guān)鍵的政府職能，并通過(guò)政府的履職能力來(lái)測(cè)定各種不同政府的有效性。我們認(rèn)為，有效的政府有能力履行的六項(xiàng)最重要的職能是（Pye 1966; Binder et al. 1971; Grew 1978）：

　　（1）對(duì)暴力的合法使用實(shí)施壟斷

　�。�2）提取資源

　　（3）塑造民族統(tǒng)一性和動(dòng)員群眾

　�。�4）調(diào)控社會(huì)和經(jīng)濟(jì)

　　（5）維持政府機(jī)構(gòu)的內(nèi)部凝聚力

　�。�6）重新分配資源

　　前兩項(xiàng)職能適用于任何政府，包括前現(xiàn)代時(shí)期的政府。根據(jù)Weber的理論，只要還有個(gè)體或群體通過(guò)使用或威脅使用物質(zhì)力量追求其利益，政治權(quán)力就會(huì)存在。但是，直到有一個(gè)政治組織能夠壟斷物質(zhì)力量的合法使用以便在一既定的領(lǐng)土上貫徹其命令之后，歷史上才出現(xiàn)了政府。甚至前現(xiàn)代時(shí)期的政府也是通過(guò)建立起常規(guī)軍隊(duì)和賦稅制度來(lái)表征的（Weber 1978I:54-56）。后四項(xiàng)職能是現(xiàn)代統(tǒng)一民族國(guó)家的特點(diǎn)，即增加了更廣泛意義上的"常規(guī)性、標(biāo)準(zhǔn)化、合理化機(jī)構(gòu)"，不僅能夠?qū)ζ涔�民而且能夠在很大的程度上�?duì)其管轄區(qū)域內(nèi)發(fā)生的所有行為行使職權(quán)（Mann 1993:56）。

　　如果一個(gè)政府能夠順利地履行如上所有的職能，我們便稱(chēng)它是一個(gè)有效的政府；
如果一個(gè)政府僅能履行其中的某些職能，我們稱(chēng)它是一個(gè)無(wú)能的政府；
而如果一個(gè)政府根本不能履行其中的任何職能，我們則可以合理地稱(chēng)它是一個(gè)失敗的政府。通過(guò)對(duì)照有效的政府與無(wú)能的政府或完全失敗的政府之間各自不同的特征，我們就能夠確定一個(gè)有效的政府必須具備的根本的基礎(chǔ)性權(quán)力。盡管有效政府的具體表現(xiàn)形式在各個(gè)國(guó)家之間可能有所不同，但它們卻具有某些基本的共性。

　　下面就讓我們對(duì)政府的六項(xiàng)能力稍為詳盡地逐一進(jìn)行討論。

　　1． 對(duì)暴力的合法使用實(shí)施壟斷的能力

　　根據(jù)Weber的定義，一個(gè)國(guó)家存在的基本標(biāo)志就是其國(guó)民政府能否表明在其管轄的領(lǐng)土上實(shí)行力量壟斷的主張。顯而易見(jiàn)，對(duì)政府來(lái)說(shuō)，力量的壟斷只是一種"手段"而不是"目的"。其目的是為了對(duì)付外部對(duì)國(guó)家主權(quán)的威脅和內(nèi)部對(duì)社會(huì)秩序的威脅。為了達(dá)到這一目的，所有的政府都必須建立并部署自己的軍事力量和警察力量，前者主要是為了防御可能的外來(lái)侵略，而后者則是為了防止、懲罰非正常行為和鎮(zhèn)壓社會(huì)動(dòng)亂。對(duì)于政府權(quán)力來(lái)說(shuō)，這一類(lèi)機(jī)構(gòu)是至關(guān)重要的。在這里，我們要強(qiáng)調(diào)維持和發(fā)展一支職業(yè)化的、具有應(yīng)變能力的、樂(lè)于奉獻(xiàn)的、紀(jì)律嚴(yán)明的和協(xié)調(diào)統(tǒng)一的警察隊(duì)伍的重要性。鎮(zhèn)壓式體制通常被稱(chēng)為"警察國(guó)家"，但這實(shí)際上是一個(gè)錯(cuò)誤的標(biāo)簽。事實(shí)上，警察在總?cè)丝谥械谋壤�與自由的程度密切相關(guān)。換句話(huà)說(shuō)，這一比例在所謂的"警察國(guó)家"中往往偏低，而在所謂的"自由國(guó)家"里反而高得多（史天健 2001）。

　　顯而易見(jiàn)，如果一個(gè)國(guó)家的領(lǐng)土被外國(guó)軍事力量所瓜分，其政府當(dāng)然不可能再自稱(chēng)為一個(gè)有效的政府（例如巴勒斯坦）。同樣地，如果幾個(gè)內(nèi)部的敵對(duì)集團(tuán)在一個(gè)國(guó)家中同時(shí)并存，并且各自擁有一定規(guī)模的暴力組織，那么任何一個(gè)集團(tuán)都不可能對(duì)四分五裂的領(lǐng)土實(shí)行永久性的控制。凡是出現(xiàn)這種情況的地方，我們便稱(chēng)之為"無(wú)政府狀態(tài)"（例如阿富汗以及安哥拉等許多非洲國(guó)家）。

　　2． 提取資源的能力

　　政府對(duì)物質(zhì)力量的壟斷并非"無(wú)本生意"。為了實(shí)現(xiàn)壟斷，政府需要"每年從人口的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的產(chǎn)品中提取一定的份額"（Poggi 1990: 66）。因此，早在16世紀(jì)，當(dāng)現(xiàn)代統(tǒng)一民族國(guó)家剛剛成形之初，Jean Bodin就已經(jīng)意識(shí)到，"財(cái)政手段是政府的神經(jīng)"(引自Kugler & Domke 1986: 45)。不久之后，Esmund Burke得出了同樣的結(jié)論："政府的稅收就等于政府本身。實(shí)際上政府的一切都依賴(lài)于它……"(引自L(fǎng)evi 1988: 122)。

　　的確，正如一個(gè)人沒(méi)有血液不能存活一樣，一個(gè)政府沒(méi)有稅收也不能發(fā)揮作用。正是由于資源的可用性，才使得政府能夠完成其他的使命。從這種意義上說(shuō)，一個(gè)有效的政府必須具有良好的財(cái)政機(jī)制。說(shuō)得更明白一些就是，一個(gè)不能生成豐富的資源以實(shí)現(xiàn)其政策目標(biāo)的政府不可能是有效的政府。反過(guò)來(lái)說(shuō)，如果一種政治制度能夠從社會(huì)中提取豐富的資源，然后把這些資源集聚到國(guó)庫(kù)中并用于國(guó)家目的，則它必定是有效的。

　　上個(gè)世紀(jì)以來(lái)，政府運(yùn)作的范圍得到了相當(dāng)大的擴(kuò)展。為支撐越來(lái)越大的政府，國(guó)家需要開(kāi)發(fā)生產(chǎn)率更高的提取手段。在過(guò)去，政府的收入主要是通過(guò)諸如軍事侵略和殖民地冒險(xiǎn)、出售辦公樓、耕地稅、壟斷企業(yè)、社會(huì)捐贈(zèng)甚至利用國(guó)家精英的私人財(cái)富等機(jī)制實(shí)現(xiàn)的（Poggi 1978: 97）。如今，"對(duì)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)過(guò)程中的各個(gè)不同階段和方面進(jìn)行固定的、非侵犯性稅收"已經(jīng)在很大程度上取代了如上種種效率不高的手段(Poggi 1990: 66)。所以，在西方的民主國(guó)家，政府支出在20世紀(jì)即使不算太高但也提高了3-5倍就是典型的例證（Poggi 1990: 109-110）。目前，這些國(guó)家中的政府支出一般占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的1/3-1/2，而西方人也已經(jīng)基本上習(xí)慣了政府的這種高稅收政策。

　　在其他地方，政府收稅的能力在國(guó)家之間起伏很大，但普遍都低得很多。在20世紀(jì)50年代對(duì)第三世界國(guó)家進(jìn)行了一系列的個(gè)案研究之后，英國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家Nicholas Kaldor得出了如下結(jié)論：對(duì)于提高政府的財(cái)政稅收比例問(wèn)題，并不存在任何內(nèi)在的障礙。然而，出于多方面的原因，發(fā)展中國(guó)家大多沒(méi)有采納他的建議（Waldner 1999：45）。所以，很久以前在西方發(fā)明的經(jīng)濟(jì)"良方"在大多數(shù)第三世界國(guó)家中并未得到認(rèn)可。

　　3． 塑造民族統(tǒng)一性和動(dòng)員群眾的能力

　　在提取資源能力的支撐下，強(qiáng)制能力是政府權(quán)力最基本的內(nèi)容。但是，僅僅通過(guò)強(qiáng)制手段來(lái)維持國(guó)內(nèi)的和平，其代價(jià)是極其昂貴的。對(duì)于任何政治體制，如果要想有效地運(yùn)作，都必須具有某些共同的特點(diǎn)和共同的價(jià)值，在復(fù)雜多變的社會(huì)中尤其如此。下面首先討論民族統(tǒng)一性的必要性。

　　在西方政府發(fā)展的早期階段以及在當(dāng)今的第三世界中，政府是許許多多培養(yǎng)人的忠誠(chéng)的自治權(quán)力中心（家庭、村落、地域、種族集團(tuán)、宗教組織以及政府）之一。因此，政府強(qiáng)制和提取能力的建設(shè)必須要以權(quán)力和國(guó)民建設(shè)的理性化為后盾。前者指的是政治權(quán)力的集中化，即以一種單一的、世俗的、國(guó)家的權(quán)力取代所有傳統(tǒng)的家庭、地域、宗教和種族權(quán)力(Huntington 1966)。后者則意味著"內(nèi)部同一性"（Tilly 1975: 661），即"將人民對(duì)分散的小部落、小村落或地方小"諸侯"的信仰和忠誠(chéng)轉(zhuǎn)移到更大的中央政治系統(tǒng)之上，從而營(yíng)造一種共同的國(guó)民忠誠(chéng)與信仰的文化"(Almond & Powell 1966: 36)。

　　形成一種民族統(tǒng)一性是非常重要的。前蘇聯(lián)、前南斯拉夫和捷克斯洛伐克的解體，印度尼西亞、斯里蘭卡以及許多非洲國(guó)家的種族沖突都生動(dòng)地說(shuō)明，民族統(tǒng)一性的缺失可以產(chǎn)生強(qiáng)大的離心作用。一旦人口中有一股龐大的勢(shì)力發(fā)覺(jué)自己在種族、文化、語(yǔ)言或宗教方面與生活在同一片領(lǐng)土上的其他人群截然不同時(shí)，他們就會(huì)發(fā)動(dòng)起來(lái)建立自己獨(dú)立的政府或投向其他的政府。

　　顯而易見(jiàn)，多種族和多元文化的國(guó)家要想贏(yíng)得并維持各色人口的忠誠(chéng)往往面臨著更大的困難。但是這一相對(duì)普遍的現(xiàn)象不應(yīng)把我們引向如下的結(jié)論：種族、文化、宗教或語(yǔ)言特性是原始時(shí)代造成的，任何試圖在這種多元社會(huì)中塑造民族統(tǒng)一性的努力因此都注定是徒勞的。事實(shí)上，幾乎所有的國(guó)家都是在復(fù)雜的多元文化、語(yǔ)言、宗教或種族基礎(chǔ)上形成的。在某些國(guó)家（但并非所有國(guó)家）存在著強(qiáng)烈的民族統(tǒng)一性，這一事實(shí)本身就意味著這種統(tǒng)一性是可以改變的。所有國(guó)家都有一種通過(guò)教育以及其他的社會(huì)化渠道將一定領(lǐng)土范圍內(nèi)的人口同化為單一民族的傾向。6因此，對(duì)民族統(tǒng)一性的形成最為恰當(dāng)?shù)睦斫�，�?yīng)該將其視為政府有目的地努力克服社會(huì)中的相異性而得到的成果，當(dāng)然某些外部的歷史事件也可能產(chǎn)生過(guò)一定的影響作用。盡管一個(gè)社會(huì)解體之后，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　那些機(jī)會(huì)主義政治家或許可以通過(guò)激化這類(lèi)矛盾所造成的小插曲去追求其個(gè)人利益，"但這更像是制度上失敗的一種結(jié)果，而不是造成失敗的原因"（Przeworski et al. 1995：21）。

　　除了塑造民族統(tǒng)一性之外，政府還要努力塑造其公民的價(jià)值與信仰。之所以這樣做，是為了進(jìn)一步降低統(tǒng)治的成本。Emile Durkheim曾一再?gòu)?qiáng)調(diào)在一個(gè)社會(huì)中形成一套共同價(jià)值和信仰的重要性。他主張，只有當(dāng)社會(huì)中的大多數(shù)成員共同享有這樣一套核心價(jià)值時(shí)，才能實(shí)現(xiàn)道德上的統(tǒng)一。如果沒(méi)有這種道德上的統(tǒng)一，任何制度都遲早會(huì)墮落下去(Durkheim 1951)。（Ritzen）

　　把人民引向一套共同核心價(jià)值，這一目標(biāo)可以通過(guò)一系列的戰(zhàn)略手段而得以實(shí)現(xiàn)。凡是人民的價(jià)值和信仰與政府的導(dǎo)向相一致或產(chǎn)生共鳴的國(guó)家，其政府往往更注重于維護(hù)和加強(qiáng)社會(huì)的凝聚、尊敬和平和之風(fēng)，以防止出現(xiàn)背離政府的價(jià)值和觀(guān)念取向。而一旦政府與社會(huì)的價(jià)值取向相背離，政府就可以運(yùn)用各種手段來(lái)改變社會(huì)的價(jià)值和信仰，使之與自身相一致或產(chǎn)生共鳴（Nordinger 1981: 74-117）。并且不僅如此，各國(guó)政府都在努力向兒童灌輸某些價(jià)值和信仰，以便使這些未來(lái)的公民更忠心不二和更奉公守法（Creveld 1999: 210-217）。

　　一旦政府所擁有的價(jià)值和象征在整個(gè)社會(huì)中成為廣泛認(rèn)可、毫無(wú)異議的價(jià)值和象征，那么政府就可以輕而易舉地用這些價(jià)值和象征把自己的權(quán)力行為包裝起來(lái)。這樣一來(lái)，公民就會(huì)感到有義務(wù)遵守政府的政策（Poggi 1978:101）。

　　倘若政府不能塑造出自己的民族統(tǒng)一性并將官方的價(jià)值體系貫徹到群眾中去，則這樣的政府就不可能是有效的。因?yàn)樵谶@樣的情況下，大量的或更多的資源和力量將不得不轉(zhuǎn)過(guò)頭來(lái)同離心勢(shì)力作斗爭(zhēng)，壓制異端邪說(shuō)，以及鎮(zhèn)壓敵對(duì)行為。

　　4． 調(diào)控社會(huì)與經(jīng)濟(jì)的能力

　　調(diào)控能力被定義為政府改變并使個(gè)體和團(tuán)體擺脫自己的偏好而服從于政府規(guī)定的行為的能力。動(dòng)員群眾的能力主要涉及人的內(nèi)在信仰，而調(diào)控能力則重點(diǎn)解決人的外在行為問(wèn)題。

　　規(guī)則是必不可少的，因?yàn)楣�業(yè)化、商業(yè)化、城市化以及權(quán)力與信息的分配不均使得現(xiàn)代社會(huì)中充滿(mǎn)了危機(jī)。為了保護(hù)人民和大自然，政府不僅需要控制諸如謀殺和攻擊這類(lèi)明顯的社會(huì)敵對(duì)行為，而且還要規(guī)范經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活的諸多方面，其中主要包括度量衡、契約、工業(yè)研究與開(kāi)發(fā)、道路建設(shè)、公共服務(wù)設(shè)施、食品與藥品質(zhì)量、垃圾處理、郵政、勞資關(guān)系、工作條件、安全標(biāo)準(zhǔn)、貧困救濟(jì)、消費(fèi)者保護(hù)、環(huán)境和自然資源保護(hù)、健康、教育、競(jìng)技體育、婚姻、藝術(shù)發(fā)展，甚至還包括父母的責(zé)任。

　　對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，對(duì)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)生活的調(diào)控并非易事。例如，為了實(shí)現(xiàn)有效的調(diào)控，政府必須收集和儲(chǔ)存大量的有關(guān)每一個(gè)在國(guó)內(nèi)生活和工作的人的信息。7在發(fā)達(dá)國(guó)家里，這一點(diǎn)是不成問(wèn)題的。出生、入學(xué)、婚姻、職業(yè)、收入、房產(chǎn)和汽車(chē)、榮譽(yù)、劣跡、出入國(guó)境以及死亡等等均處于政府的常規(guī)監(jiān)控之下，似乎任何蛛絲馬跡都難以逃過(guò)政府的法眼。但是在發(fā)展中國(guó)家里，就連像人口數(shù)量與分布這樣的基本資料的統(tǒng)計(jì)也往往是不精確的，又遑論多變的計(jì)稅基數(shù)和食品處理之類(lèi)的小事。對(duì)于那些連其人口的行蹤和行為都無(wú)法控制的國(guó)家，期望它們的政府具備多大的調(diào)控能力是根本不現(xiàn)實(shí)的。

　　自從"調(diào)控型政府"于20世紀(jì)上半葉在西方興起之后，對(duì)政府權(quán)力的不斷增長(zhǎng)似乎一直頗有微詞。所有的抨擊主要是針對(duì)政府的調(diào)控行為侵犯了"日益擴(kuò)大和細(xì)化了的社會(huì)[和經(jīng)濟(jì)]活動(dòng)領(lǐng)域"（Poggi 1990: 109）。但是，誰(shuí)也無(wú)法否認(rèn)如下簡(jiǎn)單的事實(shí)，即在今日世界上，凡是秩序良好的社會(huì)，無(wú)論是民主的（如挪威）也好還是不民主的（如新加坡）也好，其控制程度都是非常高的；
而凡是缺乏充分控制能力的政府，同樣無(wú)論是民主的（如印度）也好還是不民主的（如埃及）也好，那里的人民則不得不時(shí)常面對(duì)一系列的問(wèn)題--工業(yè)事故和環(huán)境災(zāi)難、水源未經(jīng)處理、排放系統(tǒng)失修、交通秩序混亂、工作條件駭人聽(tīng)聞、勞資關(guān)系極度緊張、消費(fèi)品假冒偽劣、醫(yī)療服務(wù)極差，等等。兩類(lèi)國(guó)家的對(duì)比充分說(shuō)明了現(xiàn)代政府調(diào)控能力的極端重要性。

　　5． 維持政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部凝聚力的能力

　　如上所述，政府的職能就是在稅收現(xiàn)代化的基礎(chǔ)上不斷增加稅收，塑造民族統(tǒng)一性，向公民灌輸官方意識(shí)形態(tài)，控制消極的市場(chǎng)外部因素，調(diào)整經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的行為，改善人民的生活質(zhì)量，解決社會(huì)沖突，維持秩序和法律準(zhǔn)則，等等，但要實(shí)現(xiàn)如上各項(xiàng)目標(biāo)，政府還必須有一個(gè)有效的官僚機(jī)構(gòu)作為后盾。"現(xiàn)代國(guó)家龐大的官僚結(jié)構(gòu)及其成千累萬(wàn)的官員共同構(gòu)成了現(xiàn)代政府的核心"。（Friedlich 1963: 464）作為政府的權(quán)威性決定的一個(gè)執(zhí)行工具，官僚機(jī)構(gòu)必須由受過(guò)專(zhuān)業(yè)化訓(xùn)練的精英群體組成，招收的人員應(yīng)具有一定的技術(shù)才能并經(jīng)過(guò)必要的訓(xùn)練，能夠完成所賦予的任務(wù)。但是，從政府的角度來(lái)看，重要的是如何維持官僚機(jī)構(gòu)的內(nèi)部凝聚力。

　　現(xiàn)代官僚機(jī)構(gòu)是由一系列多功能、微型化單位組成的一個(gè)復(fù)雜的綜合性組織。盡管這個(gè)官僚機(jī)構(gòu)的所有活動(dòng)最終要受到某個(gè)惟一的行政中心的約束和指揮，但這一系統(tǒng)的凝聚力卻有被官僚機(jī)構(gòu)的惰性與部門(mén)主義和個(gè)別官僚的宗派主義與腐敗侵蝕的危險(xiǎn)。

　　往往會(huì)出現(xiàn)這樣的情況，即行政首腦的決策努力會(huì)受到官僚機(jī)構(gòu)的阻撓，但其中的原因并不僅僅是它要故意地與這些政治領(lǐng)袖作對(duì)，而更多地是倘若無(wú)人干預(yù)，這些龐大的組織往往流于惰性和維持舊制。不僅如此，官僚及其組織部門(mén)往往覺(jué)得自己對(duì)擬議政策的領(lǐng)域比行政首腦們有著更深入的了解（Peters 1987）。

　　在官僚機(jī)構(gòu)中還有一個(gè)更尖銳的問(wèn)題，就是各部門(mén)"都在千方百計(jì)地?cái)U(kuò)大自己所支配的國(guó)家資源，賦予自己的利益以高于所有其他部門(mén)的優(yōu)先權(quán)"（Poggi 1990: 30-31）。這種傾向會(huì)導(dǎo)致各官僚部門(mén)故意地為中央決策的重要信息的收集工作設(shè)置障礙或制造麻煩，并因此而陷入毫無(wú)意義的互相爭(zhēng)斗之中。其結(jié)果必然是，政府的最高權(quán)力機(jī)關(guān)會(huì)覺(jué)得自己即使并非完全無(wú)法但也難以真正貫徹其政策意圖和防止其執(zhí)行部門(mén)脫離自己本來(lái)的嚴(yán)格職守。政府的整體凝聚力因此而淪為"官僚機(jī)構(gòu)各自為政"的犧牲品（Tollock 1965）。

　　在官僚機(jī)構(gòu)中，尤其是第三世界國(guó)家的政府中，最致命的問(wèn)題還是各自為政和腐化墮落，即官員們或利用自己的職位為其親朋好友謀取好處，或想方設(shè)法擴(kuò)大自己個(gè)人的財(cái)富、權(quán)力和地位。那些熱衷于特殊化的政府官員們并不是像Marx Weber(1945: 215-216)所期望的那樣，盡量使得管理過(guò)程非人性化，而是通過(guò)愛(ài)憎、親疏以及其他個(gè)人情感去影響其以政府的名義作出的決定。腐敗的官員甚至還在執(zhí)行政府指令的過(guò)程中給與他們關(guān)系密切的人以?xún)?yōu)惠，但卻并非出于情感，而是出于對(duì)潛在利益和冒險(xiǎn)程度之間的精打細(xì)算（Ackerman 1999）。盡管動(dòng)機(jī)不同，但無(wú)論是特殊化還是腐敗都破壞了公共管理的公正性，造成了公共權(quán)力的信度下降，引發(fā)了政治異化，甚至在極端情況下導(dǎo)致制度的解體（Klitgaard 1988）。

　　一個(gè)運(yùn)轉(zhuǎn)良好的政府應(yīng)該就像操作一架各種零件精密配合的機(jī)器，一架"由能量驅(qū)動(dòng)并由一個(gè)單一的、具有多重協(xié)調(diào)職能的中心發(fā)出的信息指揮的"（Poggi 1978: 98）機(jī)器。在很大程度上來(lái)說(shuō)，政府實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)的能力取決于其政治機(jī)構(gòu)的凝聚力。如果政府機(jī)構(gòu)之間不能密切配合而造成各自為政與腐化墮落之風(fēng)盛行，政府內(nèi)部和政府與社會(huì)之間的沖突勢(shì)必愈演愈烈，從而大大降低整個(gè)體制在控制稅收資源流向和實(shí)現(xiàn)其他政策目標(biāo)方面的能力。

　　6． 分配資源的能力

　　分配能力指的是在各個(gè)不同社會(huì)群體之間對(duì)稀有資源實(shí)行權(quán)威性再分配。相對(duì)而言，這是一種衡量政府有效性的新尺度，直到19世紀(jì)末20世紀(jì)初在西方出現(xiàn)了所謂福利國(guó)家之后，這種衡量方式才逐漸成形。重新分配的目的是為了對(duì)社會(huì)中最不幸的成員提供經(jīng)濟(jì)保障，同時(shí)也是為了縮小收入與財(cái)富分配方面存在的差距。西方福利國(guó)家的城市化、高文化程度等示范效應(yīng)在尺度和強(qiáng)度上都為政府利用其強(qiáng)制權(quán)力在世界范圍內(nèi)重新分配收入、財(cái)富和機(jī)會(huì)帶來(lái)了更大的壓力。甚至在許多發(fā)展中國(guó)家，那里的人民如今也希望他們的政府能夠通過(guò)某些形式的重新分配緩和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，縮小"富人"與"窮人"之間的差距。有些人認(rèn)為，由于從根本上講福利政府不過(guò)是只有富有國(guó)家才能養(yǎng)得起的西方"奢侈品"，因而一個(gè)政府的有效性不應(yīng)通過(guò)其分配能力來(lái)衡量（Gros 1996）。僅就不平等往往會(huì)提高政治不穩(wěn)定的可能性（Alesina, Ozler, Roubini & Swagel 1996; Alesina & Perotti 1996）而言，分配能力實(shí)際上是一種有助于維持國(guó)內(nèi)的公共秩序并確保其合法性的措施�？紤]到公共秩序和合法性對(duì)于任何一種體制的重要作用，便不應(yīng)該低估重新分配這種手段的價(jià)值。

　　簡(jiǎn)而言之，一個(gè)有效的政府是由如下多種能力決定的，即保衛(wèi)其主權(quán)和領(lǐng)土完整、對(duì)其人口實(shí)施強(qiáng)權(quán)控制、強(qiáng)制性收稅、灌輸民族統(tǒng)一性意識(shí)、在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)領(lǐng)域規(guī)范人的行為，以及最后但不可或缺的--對(duì)其部門(mén)與工作人員進(jìn)行中央調(diào)控使之融合為一個(gè)統(tǒng)一的整體。顯然，政府的上述能力是互相依賴(lài)、相輔相成的。對(duì)任何政府來(lái)說(shuō)，要想有效地運(yùn)作，就必須對(duì)這些能力進(jìn)行有效的開(kāi)發(fā)和綜合。8

　　三． 為什么有效的政府是可持續(xù)民主的前提條件？

　　在定義了"民主"和"政府的有效性"之后，現(xiàn)在就讓我們來(lái)討論兩者之間的關(guān)系。對(duì)于民主而言，其運(yùn)行和持續(xù)或許應(yīng)具備一系列的必要條件。我們認(rèn)為，一個(gè)有效政府的存在就是這些必要條件之一，并且可能是其中最重要的一個(gè)條件。沒(méi)有一個(gè)有效的政府，就不可能有民主。其實(shí)，這一觀(guān)點(diǎn)毫無(wú)新奇之處。近年來(lái)，許多學(xué)者都在提醒人們關(guān)注政府的作用（O"Donnell 1992; Przeworski 1995; Linz & Stepan 1996; Rose & Shin 2001）。我們?cè)谶@些文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上所要附加的一點(diǎn)，就是對(duì)民主的運(yùn)行如何依賴(lài)于政府機(jī)構(gòu)的活力與有效性這一問(wèn)題作出理論上的解釋。

　　一種民主制度要想運(yùn)行并持續(xù)下去，就必須有一個(gè)有效的政府，能夠完成如下的使命。

　　1． 確定民主制度運(yùn)行的政治社區(qū)

　　民主可以簡(jiǎn)單地定義為民治。但是，誰(shuí)是人民呢？顯而易見(jiàn)，人民的概念并非指世界上所有的人。無(wú)論如何地民主，任何一個(gè)國(guó)家都不會(huì)允許外國(guó)人（包括已取得合法居留權(quán)的外國(guó)人）參加選舉�？梢哉f(shuō)，只有成年的公民才擁有這項(xiàng)權(quán)利。那么，誰(shuí)是公民呢？《韋氏百科知識(shí)詞典》（非縮略本）將"公民"定義為"政府或國(guó)家的本土或取得國(guó)籍的成員，忠誠(chéng)于政府并受其保護(hù)"。因此，"沒(méi)有國(guó)家，就談不上公民身份；
而沒(méi)有公民，則談不上民主"（Linz & Stepan 1996：28）。

　　誠(chéng)然，一種民主制度預(yù)先假定了一個(gè)十分確定的領(lǐng)土-社會(huì)單位，因?yàn)檎�如Robert Dahl所指出的，民主方法"不可能解決民主單位本身的范圍和領(lǐng)土問(wèn)題"(Dahl 1989: 207)。例如，我們只有在確切知道了整個(gè)政治社區(qū)的邊界之后，才談得上實(shí)行多數(shù)原則。我們稱(chēng)這樣的社區(qū)為一個(gè)"領(lǐng)土-社會(huì)單位"，因?yàn)樗�并不單純地指領(lǐng)土，其合法性必須為全體人民所接受�；蛟S，"接受"這一措詞還不夠強(qiáng)烈。Dankwart Rustow的話(huà)也許更為貼切，他曾論證指出，實(shí)際上所要求的是一種"超前的社區(qū)意識(shí)，或者更嚴(yán)格地表述為，是一種心照不宣、不言而喻的社區(qū)意識(shí)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了一般的觀(guān)點(diǎn)或僅僅是贊成的高度"(1970: 350)。只有當(dāng)絕大多數(shù)的公民"對(duì)自己所屬的政治社區(qū)毫無(wú)疑忌之心或精神保留"（Rustow 1970: 351）時(shí)，他們才有可能用一種民主的模式組織其生活。

　　反過(guò)來(lái)說(shuō)，如果一個(gè)領(lǐng)土-社會(huì)單位中的大部分人口拒絕接受本單位作為一個(gè)作出合法決定的恰當(dāng)實(shí)體，并且渴望建立起自己的獨(dú)立政府或并入其他的國(guó)家，那么這個(gè)單位將面臨一場(chǎng)嚴(yán)重的"政府狀態(tài)"危機(jī)（Linz & Stepan 1996）。在這樣的情況下，民主進(jìn)程既不能運(yùn)行，也不能解決民族統(tǒng)一性問(wèn)題。在這里，關(guān)鍵的任務(wù)就是要在這個(gè)領(lǐng)土-社會(huì)單位內(nèi)部形成一種強(qiáng)烈的一致性。在西歐，國(guó)家建設(shè)的進(jìn)程通常由強(qiáng)制性政府作為前導(dǎo)，運(yùn)用一系列的手段來(lái)壓制和消滅自己領(lǐng)土上的多元語(yǔ)言和多元文化現(xiàn)象。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　當(dāng)然，諸如此類(lèi)的方法必定為今天的道德準(zhǔn)則所不容。然而，如此生成的統(tǒng)一民族國(guó)家卻確定了政治社區(qū)的框架，民主化可以在晚些時(shí)候進(jìn)行（Linz & Stepan 1996：33-35）。第一次民主化浪潮的教訓(xùn)是：政府和國(guó)家建設(shè)應(yīng)該先于民主化進(jìn)程，一個(gè)充滿(mǎn)活力的統(tǒng)一民族國(guó)家是現(xiàn)代民主的前提條件。

　　2． 保護(hù)公民的基本權(quán)利

　　在民主制度下，所有正式的公民必須能夠享有諸如成立和參加組織的自由、言論的自由、選舉權(quán)、公正審判權(quán)等公民的基本權(quán)利。但是，"僅僅有這樣的民主制度并不能自動(dòng)地形成行使這些權(quán)利的必要條件，必須還要有一個(gè)充滿(mǎn)活力的政府去使得權(quán)利的行使成為可能"（Przeworski 1995:12）。

　　在冷戰(zhàn)期間及其剛剛結(jié)束之后，似乎所有的政治罪惡都源于"過(guò)于龐大的政府"，政府往往被看成是公民自由的最大威脅因素。當(dāng)時(shí)，所謂政治權(quán)利主要被理解為"反面權(quán)利"，就像壘"墻"以防范國(guó)家的權(quán)力，用"盾"以保護(hù)脆弱的個(gè)體免遭霸道政府的侵害。人們普遍地認(rèn)為，只有限制國(guó)家的權(quán)力，才能保障個(gè)人的自由。

　　然而在今天，這種權(quán)利概念顯然已經(jīng)過(guò)時(shí)了，因?yàn)槎砹_斯以及其他許多過(guò)渡國(guó)家的人民仍然無(wú)法享有多少真正的自由，甚至在階級(jí)專(zhuān)政結(jié)束、官方學(xué)說(shuō)退出歷史舞臺(tái)、新的政黨如雨后春筍般建立起來(lái)、持不同政見(jiàn)者獲得釋放以及審查制度被撤銷(xiāo)之后情形依舊如此。這些國(guó)家中的政府實(shí)在是太混亂、太軟弱了，根本無(wú)法實(shí)施自己的法律。這些國(guó)家所出現(xiàn)的現(xiàn)象極其痛苦地表明，正如政府使用鎮(zhèn)壓工具一樣，政府的無(wú)能同樣能夠?qū)ψ杂稍斐蓢?yán)重的威脅。這種現(xiàn)象使得Stephen Holmes得出了如下結(jié)論："從根本上講，自由的權(quán)利要取決于某種合法公共權(quán)力的有效實(shí)施"（1997）。

　　為什么個(gè)人自由取決于某種政府權(quán)力呢？其中的原因就是，只有在一個(gè)由"天使"組成的社會(huì)里，在一個(gè)權(quán)力資源分配公平的社會(huì)里，其中的成員才能在沒(méi)有公共權(quán)力的情況下享有充分的自由。問(wèn)題是這樣的社會(huì)只存在于我們的夢(mèng)境中。在現(xiàn)實(shí)世界上，"個(gè)體對(duì)自己也是不公平的，可以自行其是，強(qiáng)者和騙子往往具有一種不可抗拒的、逃避普遍適用的法律的傾向"。所以，"如果缺少某種運(yùn)作良好的公共權(quán)力，就不可能避免互相傷害，不可能有個(gè)人安全的保障……"（Holmes 1997）。從這種意義上說(shuō)，所謂"正面"權(quán)利與"反面"權(quán)利的區(qū)別只不過(guò)是一種虛偽的二分法。公共權(quán)力不可能對(duì)任何一種權(quán)利采取放任自流的態(tài)度。在法律的規(guī)定下，所有的權(quán)利都是由政府當(dāng)局賦予的，而不是被它容忍的權(quán)利（Holmes 1999）。國(guó)家權(quán)力用來(lái)保衛(wèi)財(cái)產(chǎn)權(quán)、防止傷害、鎮(zhèn)壓敵對(duì)力量、遏制欺騙，尤其重要的是要為弱者提供保護(hù)。從這個(gè)角度來(lái)看，一個(gè)自由政府不僅不會(huì)對(duì)個(gè)人自由構(gòu)成威脅，而且是"最大和最可靠的人權(quán)組織"（Holmes 1997）。當(dāng)然，一個(gè)自由政府必須在許多方面受到制約，但是，為了加強(qiáng)和保護(hù)公民的權(quán)利，一個(gè)自由政府必須能夠有效地履行自己的承諾，對(duì)領(lǐng)土內(nèi)力量的合法使用實(shí)施壟斷，并調(diào)動(dòng)起足夠的資源（Holmes 1999）。"出于這一原因，一個(gè)不作為的政府不可能是一個(gè)自由政府。"（Holmes 1997）

　　3． 建立并維持一個(gè)基于準(zhǔn)則的政體

　　" 法律準(zhǔn)則"意味著突出法律高于其他任意處置權(quán)力的地位。一個(gè)基于法律準(zhǔn)則的政府不一定是民主的（如新加坡），但一種高質(zhì)量的民主制度卻必須由法律來(lái)規(guī)范，而不是由一位統(tǒng)治者或其代理人憑個(gè)人意志作出決策（Rose & Shin 2001）。在一種民主制度下，法律不僅是控制群眾的一個(gè)工具，而且也是約束官員和官僚的一種手段。

　　實(shí)際上，法律是某一社會(huì)中規(guī)范人的行為的準(zhǔn)則。民主制度是一種充滿(mǎn)準(zhǔn)則的政體。除了有關(guān)公民權(quán)利的法律規(guī)定之外，還必須有關(guān)于公民身份、選舉、權(quán)力分配、政府各部門(mén)之間的關(guān)系等的一系列準(zhǔn)則。這些準(zhǔn)則所規(guī)定的細(xì)則使得從政之人能夠規(guī)范自己的行為，因而有助于減少盲目性，并在人的互相作用過(guò)程中建立秩序。如果沒(méi)有準(zhǔn)則，實(shí)在無(wú)法想象我們的民主制度到底如何發(fā)揮作用。

　　為了能夠有效地指導(dǎo)行為者在未來(lái)過(guò)程中的行為，準(zhǔn)則必須具備如下三個(gè)特點(diǎn)：（1）準(zhǔn)則應(yīng)清楚明了，以便進(jìn)行恰當(dāng)?shù)慕忉專(zhuān)?br>應(yīng)普遍適用，以便類(lèi)似的情形可以同等對(duì)待；
應(yīng)內(nèi)容嚴(yán)密，從而使任何人都沒(méi)有空子可鉆；
還應(yīng)是無(wú)條件的，從而使任何違犯者都沒(méi)有借口可資利用。（2）準(zhǔn)則是約束所有政黨后續(xù)行為的一種預(yù)先的限制措施。準(zhǔn)則的目的是為了確定游戲的方式。所以，游戲中的任何一方都不允許在事實(shí)發(fā)生之后單方面地改變這些準(zhǔn)則。從政者的動(dòng)機(jī)往往并非始終如一。他們或許在一開(kāi)始會(huì)原則上接受某些準(zhǔn)則，但是在情況發(fā)生變化之后，很可能會(huì)導(dǎo)致他們?nèi)バ拚�原�?lái)的準(zhǔn)則。為了有效地貫徹準(zhǔn)則，它們必須能夠限制所有政黨的后續(xù)行為。（3）在實(shí)施過(guò)程中，必須保證準(zhǔn)則能夠得到遵守。盡管當(dāng)每一個(gè)人都能自覺(jué)地遵守這些準(zhǔn)則時(shí)，準(zhǔn)則本身會(huì)自動(dòng)生效，但在大多數(shù)情況下，另一種確保服從的方法似乎更為重要：即外部制裁的威脅。只有通過(guò)對(duì)違犯者實(shí)施制裁，準(zhǔn)則才能夠持續(xù)下去（Wang， 待出）。

　　當(dāng)準(zhǔn)則在一種政治體制中滿(mǎn)足上述條件時(shí)，我們就可以稱(chēng)之為高度制度化。而只有當(dāng)一個(gè)政府高度制度化之后，民主進(jìn)程才會(huì)成為必然。反過(guò)來(lái)講，如果準(zhǔn)則（尤其是確定權(quán)力范圍和界限的準(zhǔn)則）模棱兩可、失于約束，并且沒(méi)有可信的實(shí)施機(jī)制相配合，那么它們對(duì)政界人士的選擇權(quán)至多不過(guò)是一種溫和的制約手段。在游戲的正式規(guī)則與廣泛的接受非正式做法之間，可能存在著一個(gè)相當(dāng)大的空白區(qū)，所以預(yù)先程序往往難以起到上述作用。在這樣的情況下，民主制度就不能正常地運(yùn)作，因?yàn)楫?dāng)權(quán)者可能擁有過(guò)多的任意處置權(quán)，而其他人卻缺乏有效的手段去限制他們。如果當(dāng)權(quán)者在解釋和應(yīng)用準(zhǔn)則（法律）方面擁有廣泛的任意處置權(quán)，他們實(shí)際上已經(jīng)把準(zhǔn)則變成了一種控制普通大眾的工具。結(jié)果，政府的信度就會(huì)降低。在這種意義上，一個(gè)缺乏法律準(zhǔn)則的政體與民主制度是不相容的。

　　4． 激活國(guó)民社會(huì)

　　20世紀(jì)的最后20年見(jiàn)證了國(guó)民社會(huì)概念的復(fù)興。許多人認(rèn)為，國(guó)民社會(huì)在培育、深化和加強(qiáng)民主方面發(fā)揮著極其重要的（盡管不是首要的）作用。國(guó)民社會(huì)如何促進(jìn)民主過(guò)渡與強(qiáng)化呢？Larry Diamond引自Huntington的解釋雖然簡(jiǎn)短，但卻一語(yǔ)中的：

　　國(guó)民社會(huì)的第一個(gè)也是最基本的民主功能就是"為限制政府權(quán)力提供一個(gè)基礎(chǔ)，所以就為社會(huì)控制政府，也就為民主政治機(jī)構(gòu)作為實(shí)施這種控制的最有效的手段提供了一個(gè)基礎(chǔ)"。在完成過(guò)渡之后，其內(nèi)容包括對(duì)正常的民主國(guó)家權(quán)力的行使進(jìn)行檢查、監(jiān)控和限制，并促使國(guó)家對(duì)法律和公眾信賴(lài)政府的期望負(fù)責(zé)。(Diamond 1999: 239)

　　如果說(shuō)世紀(jì)80年代和90年代初是一個(gè)崇拜國(guó)民社會(huì)的浪漫時(shí)代的話(huà)，那么最近幾年可以說(shuō)已經(jīng)演變?yōu)橐粋�(gè)反思的年代(Diamond 1994b; Foley & Edward; Berman 1997; Verba, Schlozman & Brady 1997; Rieff 1999; Carothers 1999)。在銘記著國(guó)民社會(huì)對(duì)于民主的深層次正面價(jià)值的同時(shí)，人們?nèi)缃褚呀?jīng)開(kāi)始意識(shí)到：一方面，國(guó)民社會(huì)決非是一個(gè)充滿(mǎn)和諧的天堂9；
另一方面，政府與社會(huì)的關(guān)系要遠(yuǎn)比那些粗俗的國(guó)民社會(huì)理論大師所想象的復(fù)雜得多。根據(jù)本文的目的，我們重點(diǎn)討論后面的反思年代。

　　在今天，甚至某些對(duì)國(guó)民社會(huì)所具有的不可缺少的作用深信不疑的人也不得不承認(rèn)，政府與國(guó)民社會(huì)之間的關(guān)系是一種"互相授權(quán)"或"協(xié)同作用"，而不是一種通常所說(shuō)的"一方得益一方受害"（Evans 1997）。兩者在許多方面是互相聯(lián)系的：

　　(1) 國(guó)民社會(huì)至多能夠充當(dāng)政府權(quán)力這個(gè)"巨獸"的平衡物，但它絕不可能取代政府組織的公共機(jī)構(gòu)。

　�。�2）當(dāng)國(guó)民社會(huì)作為政府權(quán)力的平衡物參與活動(dòng)時(shí)，它應(yīng)該檢查和限制政府的專(zhuān)制權(quán)力而不是基本權(quán)力。

　�。�3）只有當(dāng)政府是一個(gè)有效的政府時(shí)，國(guó)民社會(huì)將政府作為對(duì)象而作出的努力才有意義。如果政府無(wú)力解決任何經(jīng)濟(jì)和社會(huì)問(wèn)題，則與之對(duì)話(huà)就變得毫無(wú)意義。

　�。�4）只有健全的政府機(jī)構(gòu)才能為國(guó)民社會(huì)提供一個(gè)賴(lài)以活動(dòng)的空間(Motyl 1993)。最近一個(gè)時(shí)期，越來(lái)越多的研究表明，一個(gè)有效的政府是國(guó)民社會(huì)的前提條件。頻繁的政府危機(jī)往往會(huì)導(dǎo)致國(guó)民社會(huì)的退化而不是復(fù)興。反過(guò)來(lái)說(shuō)，當(dāng)政府相對(duì)強(qiáng)大并具有較強(qiáng)的恢復(fù)能力時(shí)，國(guó)民社會(huì)更有可能繁榮起來(lái)(O"Donnell 1993; Chazan 1994; Shue 1994)。事實(shí)的確如此，"正如現(xiàn)代市場(chǎng)依賴(lài)于與一個(gè)可預(yù)見(jiàn)的制度框架相融合的經(jīng)濟(jì)決策一樣，"國(guó)民參與"也更容易在個(gè)體公民和群體組織之中活躍起來(lái)，特別是當(dāng)他們有一個(gè)主管部門(mén)作為其對(duì)話(huà)對(duì)象的時(shí)候更是如此"(Evans 1997)。

　�。�5）國(guó)民社會(huì)能夠推動(dòng)政府管理能力的改善。當(dāng)國(guó)民社會(huì)與政府雙方都比較強(qiáng)大時(shí)，前者本身的活力可以使得公民更忠誠(chéng)于因而也就更服從于后者(Diamond 1994b) 。用Putnam的話(huà)來(lái)說(shuō)，"國(guó)民的聯(lián)合程度與有效的公共機(jī)構(gòu)之間有著緊密的聯(lián)系……社會(huì)強(qiáng)大，則政府強(qiáng)大"(1993: 176)。

　　假若如上所述為真，則可像Evans所做的那樣得出結(jié)論："國(guó)民社會(huì)能否出現(xiàn)持續(xù)的興旺時(shí)期，完全取決于能否在政府內(nèi)部同時(shí)建立起健全的、精干的、有組織的對(duì)話(huà)機(jī)構(gòu)……面對(duì)一個(gè)無(wú)能且復(fù)雜的政府，所作的任何[一項(xiàng)]努力都只能使國(guó)民群體達(dá)到自己的目標(biāo)更加困難，這樣就大大挫傷了國(guó)民參與的積極性。"(Evans 1997)

　　4．滿(mǎn)足人民的基本需要

　　出于三方面的原因，民主制度尤其是一種成熟的民主制度，必須提供某些基本的公共設(shè)施和服務(wù)才能夠獲得持續(xù)發(fā)展。首先，許多人擁護(hù)民主并不是由于民主本身的緣故，而是作為解決他們的國(guó)家所面臨的危機(jī)（包括政治危機(jī)以及社會(huì)和經(jīng)濟(jì)危機(jī)）的一種辦法。其次，民主化有可能提高公民的政治和社會(huì)地位，從而解決公平待遇問(wèn)題、減少社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、提高生活水平、改善生活質(zhì)量和提高平等程度。再次，民主制度本身為人民提供更多的自由、機(jī)會(huì)和力量以推動(dòng)政策的調(diào)整。

　　例如，為了使社會(huì)更加人性化，一種民主體制必須能夠調(diào)控市場(chǎng)，以消滅或至少能夠限制市場(chǎng)可能帶來(lái)的損害。正如Robert Dahl所指出的，"民主幾乎必然會(huì)造成某些經(jīng)濟(jì)秩序的破壞……[其中包括]嚴(yán)格的自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)"（1993）。否則，放任自流的市場(chǎng)將不可避免地造成不公平和混亂，這些惡果反過(guò)來(lái)又會(huì)削弱政治體制的基礎(chǔ)。

　　不僅如此，在以嚴(yán)重的不平等為特征的社會(huì)里，一個(gè)民主政府需要作出努力，通過(guò)某種形式的再分配或多或少地縮小"富人"和"窮人"之間的差別。事實(shí)上，所有成熟的民主國(guó)家無(wú)一不設(shè)立了嚴(yán)密的社會(huì)福利制度，以使其社會(huì)更具凝聚力。一旦一種民主制度無(wú)法為大部分人口提供基本的經(jīng)濟(jì)保障，它就會(huì)變得在政治上非常脆弱。

　　調(diào)控和再分配只不過(guò)是兩個(gè)簡(jiǎn)單的例子。更一般地講，如果一種民主制度被認(rèn)為不能提供諸如外部安全、國(guó)內(nèi)秩序、司法公正、基礎(chǔ)教育、預(yù)防傳染病、對(duì)市場(chǎng)機(jī)制造成的傷害作出補(bǔ)償和對(duì)顯著的不平等現(xiàn)象作出調(diào)整等一系列基本的公共設(shè)施和服務(wù)，則其糟糕的政績(jī)就會(huì)越來(lái)越引起人民的不滿(mǎn)，并最終導(dǎo)致政府的權(quán)力危機(jī)，甚至還可能造成民主制度的解體（Linz & Stepan 1996: 12-13）。10隨著一個(gè)短暫"蜜月期"的過(guò)去和"對(duì)獨(dú)裁統(tǒng)治失敗的記憶消失之后"，這種危機(jī)將會(huì)不斷增加(Huntington 1993: 10)。11

　　只有那些具有強(qiáng)大能力的政府才能在提供社會(huì)福利方面有所建樹(shù)。出于與民主制度相協(xié)調(diào)的考慮，政府也愿意滿(mǎn)足人民的需要。這也許就是Linz & Stepan（1996）和Przeworski（1995）都一致認(rèn)為政府的效率和有效性是民主的合法性與穩(wěn)定性的關(guān)鍵因素的原因。

　　簡(jiǎn)而言之，如果一種民主制度要想成功地運(yùn)行并持續(xù)下去，政府必須能夠確定它運(yùn)作的社區(qū)，保護(hù)公民的基本權(quán)利，建立并維持一種基于準(zhǔn)則的政體，激活國(guó)民社會(huì)，并滿(mǎn)足人民的基本需要。只有那些有效的政府才能完成這些任務(wù)。如果不具備這些能力，就根本談不上民主管理。

　　四． 政府的有效性如何影響民主的強(qiáng)化？

　　在"有效的政府是可持續(xù)民主的前提條件"這一真知灼見(jiàn)的基礎(chǔ)上，我們要在這一部分推出幾個(gè)關(guān)于民主強(qiáng)化的有利和不利情況的命題。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　12它們大多數(shù)都是由其他人在過(guò)去提出來(lái)的，但是他們的支持假設(shè)和邏輯不一定同我們的相一致。對(duì)我們而言，影響民主強(qiáng)化成果的關(guān)鍵的調(diào)整參數(shù)就是政府有效性的程度（由第二部分所述的六種能力來(lái)衡量）。政府有效性的程度越高，民主強(qiáng)化的難度就越小。反之，不管出于什么樣的原因，只要政府缺乏基本權(quán)力，則民主制度就不大可能正常運(yùn)行并持續(xù)下去。當(dāng)然，政府有效性只是民主強(qiáng)化的一個(gè)必要條件，并不是一個(gè)充分條件，因?yàn)橐粋�(gè)有效的政府既可以是民主的，也可以是不民主的。

　　命題1：民主化可以不需要任何特定的先決條件，但一個(gè)有效的政府卻是民主強(qiáng)化的前提條件。

　　第三次民主化浪潮表明，民主化可以在任何地方發(fā)生，包括像蒙古、阿爾巴尼亞、毛里塔尼亞這些被認(rèn)為"最不可能和最不期望發(fā)生的國(guó)家"，但是，鞏固的和穩(wěn)定的民主制度是很難找到的，因?yàn)榈谌�次浪潮波及的許多國(guó)家都沒(méi)有有效的政府（Carothers 2002）。

　　命題2：在那些政府與政治體制在舊體制下彼此明顯不同的國(guó)家里，民主強(qiáng)化更可能獲得成功。

　　事實(shí)的確如此，因?yàn)樵瓉?lái)的體制模式已經(jīng)決定了政府機(jī)構(gòu)的特點(diǎn)。在某些體制下（例如蘇丹式體制，通常由一位政治強(qiáng)人或極權(quán)政黨實(shí)施統(tǒng)治），體制和政府實(shí)際上并無(wú)分別。所以，當(dāng)民主化進(jìn)程開(kāi)始后，政府機(jī)器可能會(huì)隨著舊體制一起垮臺(tái)。無(wú)政府狀態(tài)使得新民主化國(guó)家必須面對(duì)一系列的困難，而這些困難反過(guò)來(lái)又使得民主強(qiáng)化過(guò)程極端艱難（即使還沒(méi)有變得完全不可能）。在伊朗，沙赫（Shah）統(tǒng)治下的體制就是一個(gè)例證（Fishman 1990; Shain & Linz 1995）。

　　命題3：過(guò)渡過(guò)程越混亂，則鞏固民主制度就越艱難。

　　對(duì)政府能力破壞程度最小的過(guò)渡形式更容易產(chǎn)生鞏固的民主制度。過(guò)渡可能由舊體制下主張改革的官員或由反對(duì)黨派發(fā)起，而過(guò)渡的形式可能是漸進(jìn)的、和平的，也可能是激進(jìn)的、暴力的。僅就民主強(qiáng)化問(wèn)題而言，改革派發(fā)起的過(guò)渡（如西班牙和韓國(guó)）要比反對(duì)黨領(lǐng)導(dǎo)的過(guò)渡（如菲律賓）更為可��；
而有秩序的和平過(guò)渡（如前捷克斯洛伐克）則要比革命戰(zhàn)爭(zhēng)、種族戰(zhàn)爭(zhēng)或大規(guī)模騷亂（如印度尼西亞）引起的過(guò)渡更為可取。從另一個(gè)角度來(lái)看，凡是在體制過(guò)渡過(guò)程中未受觸動(dòng)的政府，它就有利于新體制的鞏固；
凡是過(guò)渡過(guò)程破壞了政府的凝聚力和機(jī)構(gòu)等級(jí)制度的國(guó)家，新體制的鞏固會(huì)更加艱難（Di Palma 1990; Fishman 1990; Shain & Linz 1995）。

　　命題4：一個(gè)社會(huì)的差異越大，則鞏固民主制度就越艱難。

　　與具有同一性的社會(huì)相比，在多種族和多文化的社會(huì)里鞏固民主制度要艱難得多。正如Huntington所指出的，"社會(huì)越復(fù)雜和差異越大，政治社區(qū)的成就與維持就越依賴(lài)于政治機(jī)構(gòu)的運(yùn)行"（1968：9）。因此，與一個(gè)全體人民把自己看成是同一個(gè)社區(qū)的成員的社會(huì)相比，一個(gè)多種族、多文化社會(huì)的政府建設(shè)所面臨的挑戰(zhàn)要更為嚴(yán)峻。當(dāng)政府建設(shè)不太成功的情況下，在人民中間就喪失了J.S. Mill所稱(chēng)的"同胞情感"（1958：230）。當(dāng)大多數(shù)人口不愿作為其政府建于其上的社區(qū)的一部分時(shí)，制定民主準(zhǔn)則、慣例和制度的問(wèn)題同Linz & Stepan所稱(chēng)的"政府狀態(tài)問(wèn)題"（1996）相比便退居次要地位。政府狀態(tài)問(wèn)題的存在可能會(huì)以?xún)煞N方式破壞民主強(qiáng)化的進(jìn)程。第一，為解決政府狀態(tài)問(wèn)題，新建立的民主化體制必須要作出巨大的努力來(lái)培育民族統(tǒng)一性，這就不可避免地要從其鞏固民主的艱苦努力方面轉(zhuǎn)移出大量的稀有資源和寶貴精力（Kuzio et al. 1999: 6-7）。第二，"解決政府狀態(tài)問(wèn)題的某些手段內(nèi)在地與民主精神不一致"(1996: 29)。13

　　命題5：國(guó)家越大，則鞏固民主制度就越艱難。

　　這一命題與前一命題部分相關(guān)。根據(jù)統(tǒng)計(jì)學(xué)，人口眾多必然會(huì)帶來(lái)更大的差異性：社會(huì)越大，它就越有可能包含更多的宗教、人種、民族和語(yǔ)言群體，這就增加了治理的難度。除了差異性問(wèn)題，大國(guó)還有可能面臨垂直融合與水平協(xié)調(diào)等一系列問(wèn)題，這就進(jìn)一步降低了政府的有效性。的確，現(xiàn)有的經(jīng)驗(yàn)證據(jù)表明，治理的質(zhì)量與國(guó)家的大小密切相關(guān)（Treisman 2000）。所以，大國(guó)民主制度的鞏固要相對(duì)困難得多。14

　　命題6：穩(wěn)定的民主制度在古老的國(guó)家中要比在新興的國(guó)家中更容易形成。

　　一個(gè)國(guó)家存在的時(shí)間越長(zhǎng)，就越有可能在培養(yǎng)國(guó)家忠誠(chéng)方面取得成功。反之，新興的國(guó)家則很可能面臨國(guó)家建設(shè)方面的挑戰(zhàn)，除非在一個(gè)國(guó)家中只有一個(gè)文化近乎統(tǒng)一的民族。這種民族和國(guó)家之間近乎完美的一致性在新獨(dú)立的國(guó)家中是十分罕見(jiàn)的，尤其是那些非洲國(guó)家更是如此。無(wú)論是從邏輯上還是從經(jīng)驗(yàn)上來(lái)講，一個(gè)新興國(guó)家在能夠解決民族統(tǒng)一性問(wèn)題之前，幾乎不可能建立并鞏固民主制度。但是，如果賦予國(guó)家建設(shè)以?xún)?yōu)先權(quán)，那么至少在目前，不僅民主不可能出現(xiàn)，就是出現(xiàn)了也不可能穩(wěn)定（Linz & Stepan 1996）。即使新興國(guó)家馬上選擇民主化和民族統(tǒng)一國(guó)家的道路，其鞏固民主的機(jī)會(huì)也要比相應(yīng)的古老國(guó)家小得多，因?yàn)榍罢邔㈦S時(shí)要面對(duì)后者在相當(dāng)長(zhǎng)的歷史時(shí)期內(nèi)不斷解決這些困難所付出的昂貴代價(jià)問(wèn)題(Huntington 1968: 397)。這就說(shuō)明了為什么在今天的世界上大多數(shù)穩(wěn)定的民主制度依然屬于那些在第一次民主化浪潮中出現(xiàn)的國(guó)家。

　　五． 啟示

　　本文的核心論據(jù)就是：沒(méi)有一個(gè)有效的政府，就不可能有穩(wěn)定的民主制度。如果我們的基本觀(guān)點(diǎn)是正確的，那么對(duì)于那些民主改革者來(lái)說(shuō)，無(wú)論是有意還是無(wú)意地在民主化的進(jìn)程中破壞或削弱政府機(jī)構(gòu)的作用都無(wú)異于"自殺"，尤其是在那些政府根本不存在或極端脆弱以至于無(wú)法實(shí)行民主化的國(guó)家中更是如此。當(dāng)然，在民主過(guò)渡期間，行使政府權(quán)力的方式必須改變，但政府權(quán)力本身卻不應(yīng)被削弱。民主改革者不應(yīng)一味地試圖限制政府的權(quán)力，而是應(yīng)該更加努力地在原來(lái)屬于空白的領(lǐng)域建立起新的全國(guó)性政府機(jī)構(gòu)，在原來(lái)薄弱的部門(mén)進(jìn)一步加強(qiáng)政府的能力。

　　對(duì)于民主改革家來(lái)說(shuō)，還應(yīng)該在研究民主過(guò)渡和民主強(qiáng)化的同時(shí)更多地關(guān)注政府建設(shè)問(wèn)題，這是出于另外三個(gè)方面的原因。首先，凡是缺乏政府有效性--穩(wěn)定的民主制度的先決條件--的地方，都不能通過(guò)民主實(shí)踐本身作為補(bǔ)充的手段（Emerson 1966: 7），而是必須通過(guò)特別的努力來(lái)加強(qiáng)政府的能力。其次，與其他類(lèi)型的體制相比，民主體制可能需要一個(gè)更有效的政府作為其基礎(chǔ)，因?yàn)檫@樣的體制往往允許更多的社會(huì)力量參與政治競(jìng)爭(zhēng)。非民主體制或許能夠在政府建設(shè)的低水平上維持下來(lái)，而一種發(fā)揮作用且持續(xù)穩(wěn)定的民主制度卻只有在存在一套有效的政府機(jī)構(gòu)的情況下才有可能生存，否則，它就無(wú)法面對(duì)由于自由化和民主化而帶來(lái)的新的挑戰(zhàn)。最后，民主化的過(guò)程會(huì)釋放出各種力量，而這些力量往往會(huì)對(duì)體制本身造成巨大的壓力。例如，極權(quán)主義的垮臺(tái)會(huì)引發(fā)領(lǐng)土的分裂；
公眾對(duì)政府的信任度會(huì)在新的政治環(huán)境中驟然暴跌；
不斷上升的期望值會(huì)壓得政府喘不過(guò)氣來(lái)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出其應(yīng)對(duì)能力；
原執(zhí)政黨地位的動(dòng)搖會(huì)使政府和社會(huì)陷入混亂，因而形成權(quán)力真空；
爭(zhēng)取更廣泛基礎(chǔ)上統(tǒng)一（公民權(quán)利擴(kuò)大的結(jié)果）的呼聲會(huì)使原來(lái)處于朦朧狀態(tài)的地區(qū)、種族、階級(jí)和宗教矛盾趨于明朗化，有時(shí)還會(huì)引起反抗(Przeworski 1995)。

　�。�黃福武 譯）

　　參考文獻(xiàn)：略

　　注釋?zhuān)?/p>

　　1 2000年6月26至27日兩天，在華沙舉行的一次慶祝民主擴(kuò)張大會(huì)上，作為大會(huì)舉辦者之一的美國(guó)國(guó)務(wù)院曾聲稱(chēng)："民主政治贏(yíng)得了最后的勝利。"國(guó)務(wù)院認(rèn)為，在過(guò)去的四分之一世紀(jì)里，世界經(jīng)歷了"一場(chǎng)深刻的民主革命"。目前，在現(xiàn)有的192個(gè)國(guó)家中，有120個(gè)國(guó)家已經(jīng)實(shí)行民主選舉制度，占世界總?cè)丝诘?0%。

　　2 根據(jù)Linz和Stepan（1996）的理論，除了國(guó)民社會(huì)，還必須同時(shí)具備其他四個(gè)互相聯(lián)系、相輔相成的條件，以便通過(guò)一種民主制度將其融合在一起。這四個(gè)條件是：政治社會(huì)、法律準(zhǔn)則、政府官僚和經(jīng)濟(jì)社會(huì)。

　　3 本研究的目的具有很強(qiáng)的針對(duì)性。由于重點(diǎn)論述的是政府有效性與民主的關(guān)系問(wèn)題，本文既無(wú)意解釋為什么某些國(guó)家的政府建設(shè)比其他國(guó)家更為成功，亦不愿涉及如何才能加強(qiáng)政府權(quán)力的問(wèn)題。

　　4 關(guān)于非民主政治體制的分類(lèi)，可參見(jiàn)Linz & Stepan(1996)及Brooker(2000)。

　　5 所謂物質(zhì)力量的壟斷當(dāng)然是一種理想的假設(shè)。在任何一個(gè)國(guó)家中，其政府不可能在實(shí)際上完全壟斷力量的使用。當(dāng)然，也有為數(shù)不多的國(guó)家實(shí)施一種合法的壟斷，但這種壟斷是針對(duì)大多數(shù)人民認(rèn)為政府應(yīng)該享有壟斷權(quán)而言的。

　　6 關(guān)于法國(guó)在這方面的例證，可參見(jiàn)Weber(1976)。

　　7 在英語(yǔ)及所有其他的歐洲語(yǔ)言中，"統(tǒng)計(jì)學(xué)"一詞大約出現(xiàn)于1800年稍前一點(diǎn)，意為"關(guān)于政府的數(shù)據(jù)"（Mann 1993: 361）。

　　8 為何在全世界許多領(lǐng)土上并未出現(xiàn)這樣的政府，其中的原因是多種多樣的。對(duì)于這個(gè)問(wèn)題，我們顯然無(wú)法在這篇短文中予以討論。如前文所述，本文的重點(diǎn)旨在探討政府的有效性與民主之間的關(guān)系。

　　9 國(guó)民社會(huì)中的行為者既有好人也有壞人。某些人可能為高尚的目標(biāo)而奮斗，但大多數(shù)只不過(guò)屬于目的單一的群體，往往為追求狹隘的個(gè)人利益而忙碌。后一種人的大量增加"將阻礙代議機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，并逐步歪曲政策方向，使之更有利于富人和老關(guān)系戶(hù)，或者說(shuō)得更白一些，即"業(yè)"內(nèi)人士"（Carothers 1999）。不僅如此，當(dāng)制度環(huán)境并不理想的情況下，一個(gè)強(qiáng)大的國(guó)民社會(huì)甚至無(wú)法保護(hù)現(xiàn)有的民主制度，更談不上建立和鞏固新的民主制度（Berman 1997）。

　　10 然而，Weil(1989)認(rèn)為，政府的糟糕政績(jī)雖然會(huì)造成信譽(yù)危機(jī)，但不大可能引發(fā)權(quán)力危機(jī)或直接擯棄民主制度。

　　11 Pierre du Toit(2001)指出，"在1994年南非的"奇跡過(guò)渡"即將結(jié)束時(shí)，由于受到積極思維的沖擊，我們?cè)�一度�?duì)民主強(qiáng)化進(jìn)程的前景非常樂(lè)觀(guān)。但是，從此之后，似乎許多事情都出了問(wèn)題，而其中大部分都與政府機(jī)構(gòu)的政績(jī)有關(guān)，尤其與那些負(fù)責(zé)提供公共安全的部門(mén)有關(guān)。"

　　12 限于篇幅，我們甚至無(wú)法用最基本的方式來(lái)驗(yàn)證這些命題。

　　13 1971年，Dahl的研究進(jìn)一步證實(shí)，亞文化多元化的程度越高，則一種政治體制就越難以實(shí)現(xiàn)民主，可以說(shuō)基本如此。在他所研究的114個(gè)政體中，有58%的亞文化屬于低程度的多元化，36%屬于中等程度的多元化，而只有15%屬于市場(chǎng)多元化的是多頭政治或近于多頭政治（1971：110-111）。

　　14 Dahl & Tufte(1973)和Diamond(1999: 117-160)發(fā)現(xiàn)，在非常小的國(guó)家里，[穩(wěn)定的民主制度的]發(fā)生率要高出很多。另一項(xiàng)研究表明，就民主過(guò)渡預(yù)計(jì)的發(fā)生率而言，小國(guó)要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于大國(guó)。有趣的是，如果一個(gè)國(guó)家既不太大同時(shí)又是島國(guó)，則預(yù)計(jì)其成為民主國(guó)家的發(fā)生率甚至還要高（Ott 1995）。這一點(diǎn)很說(shuō)明問(wèn)題，因?yàn)榻y(tǒng)治一個(gè)由于自然原因而免遭外國(guó)入侵的小島總是要相對(duì)容易一些�；蛟S，我們應(yīng)該提出一個(gè)相關(guān)的命題：在那些治理能力受到的挑戰(zhàn)較少的國(guó)家里，發(fā)展和鞏固民主體制要相對(duì)容易一些。

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