門洪華,黃海莉：應對國家失敗的補救措施——兼論中美安全合作的戰(zhàn)略性

　　【注釋】本文系中美合作項目 “Project on Areas of Instability and Emerging Threats” 的初步研究成果之一。作者感謝中國社會科學院美國研究所所長兼中共中央黨校國際戰(zhàn)略研究所所長王緝思教授的學術指導，感謝美國和平研究所、大西洋理事會的研究資助�！咀⑽病�

　　〔內容提要〕隨著全球化和國際相互依賴的進一步深化，國家失敗越來越成為影響區(qū)域安全與全球穩(wěn)定的突出因素。應對國家失敗的主要途徑是預防外交、建立和平、維持和平、締造和平，而后三者被視為補救措施。完全防止國家失敗的出現是不可能的，盡管預防措施最為重要。因此，應對國家失敗的補救性措施應視為維護國際安全與穩(wěn)定的關鍵性途徑。本文著重討論的問題是，一旦國家失敗成為影響國際安全與穩(wěn)定的緊迫性因素，國際社會應采取什么補救措施？中美之間有無在處理該問題方面達成戰(zhàn)略合作的可能？若存在以上可能，則中美之間應如何加強戰(zhàn)略合作？作者認為，中美之間加強處理國家失敗問題上的合作不僅具有可能性，而且具有戰(zhàn)略意義。

　　關鍵詞：
國際關系理論/國家失敗/補救措施/中美關系/安全合作

　　冷戰(zhàn)結束并未帶來安全問題上的“歷史終結”，盡管全球性戰(zhàn)爭、大國之間戰(zhàn)爭的可能性越來越小，但內戰(zhàn)、區(qū)域性沖突乃至戰(zhàn)爭的可能性卻無時無刻不在，尤其是非傳統(tǒng)安全因素的負面影響迅速上升，安全不穩(wěn)定因素遂成為影響國際關系和各國戰(zhàn)略最重要因素之一。安全不穩(wěn)定因素的來源復雜、表現各異，而隨著全球化和國際相互依賴的進一步深化，國家失�。⊿tate Failure）逐漸成為一種重要的表現形式，并越來越成為影響國際安全與穩(wěn)定的突出因素。實際上，國家失敗問題并非一種新現象，而是亙古有之，只是隨著失敗國家（Failed State）概念的提出而逐漸顯現出重要性罷了。筆者認為，完全防止國家失敗的出現是不可能的，盡管預防措施（Preventive Measures）最為重要。因此，應對國家失敗的補救性措施（Remedial Measures）應視為維護國際安全與穩(wěn)定的關鍵性途徑。

　　蘇聯崩潰、冷戰(zhàn)結束導致中美安全合作上的首要戰(zhàn)略前提消失，【注釋】美國國務卿鮑威爾2003年11月5日在美中關系會議上的講話。轉引自《參考資料》2003年11月25日，第1-8頁�！咀⑽病恐忻狸P系遂進入漂流的10年。其間，中美關系波詭云翳，蓋源于兩國對雙邊安全關系的積極戰(zhàn)略價值心存疑慮。近年來，中國承諾成為國際社會中“負責任大國”，外交戰(zhàn)略進一步趨向務實、有所作為，中國外交的積極變革為中美安全關系的進一步拓展提供了重要基礎。【注釋】門洪華：《國際機制與中國的戰(zhàn)略選擇》，《中國社會科學》2001年第2期，第178-187頁。【注尾】另一方面，美國在建立單極霸權的過程中，并沒有忽視大國合作的重要性，并給予中國以特殊的關注。“9·11事件”以來，中美安全合作態(tài)勢日趨明朗，頗給人撥云見日之感，似乎“反恐”成了中美安全關系的首要戰(zhàn)略前提。但是，認為當前中美友好關系僅僅建立在反恐基礎上是一種戰(zhàn)術性認識，實際上，在阿富汗重建、伊拉克重建、朝鮮核危機等問題的解決上，中美正在進行著積極的戰(zhàn)略合作。中美安全關系的正向性戰(zhàn)略價值在進一步發(fā)展。我們有理由期待，中美兩國在解決國家失敗問題上的戰(zhàn)略合作會進一步提高。

　　本文討論的主要問題是，一旦國家失敗成為影響國際安全與穩(wěn)定的緊迫性因素，國際社會應采取什么補救措施？這些補救措施凸現了哪些亟待解決的理論困境？大國在處理該問題方面如何承擔其責任？力量最為強大、利益觸角延伸最為深遠的美國與綜合國力日益上升、國家戰(zhàn)略利益正在拓展的中國有無在處理該問題方面達成戰(zhàn)略合作的可能？若存在以上可能，則中美之間應如何加強戰(zhàn)略合作？

　　一 國家失敗的命題

　　討論國家失敗這一命題，必然涉及到三個基本概念：弱國家（Fragile or Weak State）、處于失敗進程中的國家（Failing State）、失敗國家（Failed State）。

　　以上三個概念存在著嚴重程度上的遞進關系。所謂“弱國家”，指的是一國政府履行基本職能的能力大幅度滑坡、社會結構趨于渙散，但還保留著基本的履行能力，國家尚可保持基本運轉，而“失敗國家”指的是一個國家無法控制其領土并為其國民提供安全保障，無法維持法治、推進人權和提供有效的治理，無法提供公共物品如經濟增長、教育和保健等，政府在國家統(tǒng)治的眾多決定性方面處于崩潰狀態(tài)�！咀⑨尅縃ans?Henrik Holm, “The Responsibility That Will Not Go Away Weak States in the International System,” “Failed States and International Security: Causes, Prospects, and Consequences”, Purdue University, West Lafayette, February 25-27, 1998; Georg Sorensen, “Development in Fragile/Failed States,” paper for Failed States Conference by Purdue University, West Lafayette, April 7-11, 1999. 【注尾】弱國家與失敗國家之間的界限是非常模糊的，一旦國家政府的治理能力衰弱到不堪的地步，或國內情勢愈加危險，則成為失敗國家就是不可避免的。介于弱國家與失敗國家之間的就是“處于失敗進程中的國家”，或處于失敗邊緣的國家。一個處于失敗進程中的國家之所以會最終走向失敗，首先是因為該國政府益發(fā)不能提供其國家和民眾所需要的公共物品，尤其是最基本的安全和穩(wěn)定，換言之，該國政府的基本職能喪失殆盡；
其次，該國不能承擔任何國際責任，無法承擔國際社會行為體的角色，難以維持作為國際社會成員的資質。【注釋】Michael Nicholson, “Failing States, Failing Systems”, paper for “Failed States and International Security: Causes, Prospects, and Consequences,” Conference, Purdue University, West Lafayette, February 25-27, 1998.【注尾】

　　國家失敗是對“失敗國家”和“處于失敗進程中的國家”兩種現象的抽象總結。它指的是，一個國家的政府不能有效地確保其領土范圍內的秩序，無法提供與傳統(tǒng)政治獨立相關聯的最低限度的和平、秩序與良好政府等國內條件，【注釋】Robert Jackson, The Global Covenant: Human Conduct in a World of States (Oxford: Oxford University Press, 2000), p.296; Robert H. Dorff, “Responding to the Failed State: What to Do and What to Expect,” http://www.ippu.purdue.edu /failed_states/ 1999/papers/Dorff.html, Dec. 21, 2003.【注尾】其國內日常生活往往充斥著大規(guī)模侵犯人權、戰(zhàn)爭犯罪、種族屠殺等惡性行為�！咀⑨尅縒illiam Bain, “Trusteeship: A Response to Failed Sta tes?” paper presented at the Conference on Failed States and Global Governance, organized by Purdue University, Florence, Italy, April 10-14, 2001.【注尾】 國家失敗的本質特征是清晰的，即政府喪失了執(zhí)行基本職能的能力，喪失了合法性，導致了國內政治和社會生活的混亂。國家失敗主要是一種政治、社會現象，國內經濟層面并未納入其分析視野，換言之，失敗國家或處于失敗進程中的國家并不一定是經濟上不發(fā)達或欠發(fā)達的。當然，一旦國家走向乃至陷入失敗，經濟繁榮的可能性很難存在；
國家失敗多出現在第三世界國家也從一個層面表明了國內經濟與國家失敗之間存在著的內在邏輯關系。

　　國家失敗現象古已有之，但從某種意義上講，當前國家失敗現象凸現則是國際政治經濟秩序轉型過程的產物。實際上，冷戰(zhàn)結束以來，國家失敗已經成為影響國際政治體系不穩(wěn)定的首要因素之一。【注釋】Record, Jeffrey, “Failed States and Casualty Phobia: Implications for Force Structure and Technology Choices,” Occasional Paper, No. 18, 2000, Center for Strategy and Technology, Air War College, Air University, Maxwell Air force Base, Alabama.【注尾】在全球化和相互依賴日益加深的浪潮之下，國家失敗必然產生更大的溢出效應（Spillover Effect），如輸出難民、產生負面經濟影響、沖突外溢等，甚至成為恐怖主義的庇護所，威脅鄰國和所在地區(qū)的安全與穩(wěn)定。哈佛大學教授洛特博格（Robert Rotberg）指出，國家失敗威脅全球穩(wěn)定的原因在于，國家政府是國際秩序最為重要的基石。國際安全有賴于國家防止其國內陷入混亂，防止無政府狀態(tài)跨越其邊境、殃及全球�！咀⑨尅縍obert Rotberg, “America Responds to State Failure,” Foreign Affairs, Vol.81, No.4, July/ August, 2002, p. 130.【注尾】

　　冷戰(zhàn)結束以來，國家失敗的重要性越來越突出出來，越來越多的學者、決策者將之視為冷戰(zhàn)后世界安全的核心問題之一。【注釋】Robert H. Dorff, “Responding to the Failed State: What to Do and What to Expect,” http://www.ippu.purdue.edu/ failed_states / 1999/papers/Dorff.html, Dec., 21, 2003.【注尾】應對國家失敗，必須從國內政治體制重建、人道主義援助、經濟振興和控制軍事威脅等幾個方面出發(fā)，強調標本兼治，促使該國走上自力更生之路�！咀⑨尅縃ans?Joachim Spanger, “The Ambiguous Lessons of State Failure,” paper presented at the Conference on Failed States and Global Governance, Purdue University, Florence, Italy, April 10-14, 2001.【注尾】鑒于國家失敗威脅的嚴重性、失敗國家或處于失敗進程中的國家之治理能力的嚴重下降，依賴國際社會的援助乃必由之路，而恢復失敗國家政府的基本職能及其合法性則是挽救或防止一國失敗的核心戰(zhàn)略目標。

　　作為西方利益視角的產物，國家失敗的命題提出之后，在國際政界、學界引起了廣泛議論，甚至招致了第三世界國家學界、政界的強烈反對。有學者撰文，將失敗國家命題與新帝國主義相提并論，對該命題進行了可謂義正詞嚴的批駁�！咀⑨尅繀⒁婞S晴：《強權政治的造勢之論》，《人民日報》2002年4月18日；
劉斌：《‘失敗國家論’和‘新帝國主義論’：新世紀的霸權理論》，《國際觀察》2002年第5期，第46-50頁等�！咀⑽病坎豢苫乇艿氖�，國家失敗概念是建立在西方政治文化基礎之上的，(點擊此處閱讀下一頁)

　　包含著西方政治文化的價值判斷；
其概念的提出及迄今為止的諸多應對策略也大都與西方國家尤其是美國的戰(zhàn)略利益相契合；
甚至也不難發(fā)現國家失敗命題與新干涉主義某些內在關聯，乃至其所昭示的美國現實政治意圖。然而，靜心思之，國家失敗確實是國際社會中客觀存在的一種現象，也日益成為影響國際和平、穩(wěn)定、發(fā)展的重要因素。因而，筆者認為，這是一個反映國際社會政治現實的真實命題，值得我們關注。鑒于目前難以提出分析該現象的更為適當的可替代概念，我們應辨證對待國家失敗命題，既就其合理層面進行客觀剖析，又應避免其價值判斷所帶來的主觀困境。這個問題所引發(fā)的思考是，中國學術界如何提高對世界政治現實的理論抽象能力，在概念提出和議程設置（Agenda?Setting）方面做出創(chuàng)造性貢獻？否則，就像“文明沖突論”在中國學術界走過的10年歷程所揭示的，我們可做的恐怕就是跟在西方社會科學之后亦步亦趨了。

　　二 中美合作應對國家失敗的戰(zhàn)略意義

　　一個國家總是按照對自身和外部世界的認識來制定外交政策。改革開放以來尤其是近幾年來，中國對自己和世界的認識發(fā)生了重大的變化。隨著中國綜合國力的提升和改革開放的深化，中國對自己的世界地位、未來發(fā)展充滿了信心，其外交也進一步體現出積極、合作、有所作為的姿態(tài)。中國不再把自己視為弱國，而是崛起大國。中國認為，再次爆發(fā)世界大戰(zhàn)的可能性變得更��；
中國遭受大國侵略的可能性越來越小，國際合作與協(xié)調越來越深入，綜合國力的競爭將日趨激烈，而世界越來越需要中國的趨勢演進為中國國家戰(zhàn)略利益的拓展提供了機遇和空間�！咀⑨尅块T洪華：《中國國家戰(zhàn)略利益的拓展》，載《戰(zhàn)略與管理》2003年第2期，第83-89頁�！咀⑽病吭谶@樣的認識之下，中國領導人和政策研究界提出了“中國和平崛起”的思想，以“機遇論”、“貢獻論”對國際社會的“中國威脅”和“中國崩潰”論調做出積極回應。以上認識成為中國外交思想演進的驅動力，成為多邊主義與雙邊協(xié)調相輔相成之外交戰(zhàn)略的思想基礎，成為中國外交由內向性轉向外向性的標志。在這樣的思想指導下，中國外交進一步體現出新氣象，開始拋棄“受害者”的心態(tài)，在國際舞臺上扮演著更為活躍的角色，其影響力的迅速提高引起國際社會的積極關注。【注釋】Evan S. Medeiros and M. Taylor Fravel, “China?s New Diplomacy,” Foreign Affairs, Vol.82, No.6, November/ December 2003, pp.22-35.【注尾】

　　首先，中國對自己的世界定位有了更為辨證的認識，總體戰(zhàn)略目標也更為明晰可行。一個國家的世界定位往往源自其綜合國力，與其所追求的國際目標及國際社會的反映也有直接的關系。【注釋】胡鞍鋼、門洪華：《中美印日俄有形戰(zhàn)略資源比較：兼論旨在富國強民的中國大戰(zhàn)略》，《戰(zhàn)略與管理》2002年第2期，第26-42頁�！咀⑽病恐袊鴮⒆约憾ㄎ粸榫哂惺澜缧杂绊懙膩喬�大國，其國際地位以地區(qū)性為基點，兼具世界性的特征。以此為基礎，中國國際戰(zhàn)略的基本目標是，營造并維護有利于國內現代化建設的國際環(huán)境；
維護和擴展國家戰(zhàn)略利益的范圍和空間；
擴大國際影響力，樹立和平、開放、負責任的大國形象。

　　其次，提出新安全觀并付諸實踐。隨著全球化的不斷發(fā)展，安全問題的跨國性和綜合性日益突出，安全的范疇不再局限于傳統(tǒng)的軍事和政治安全，日益涉及經濟、社會、環(huán)境、文化等領域。鑒于此，合作安全成為維護國際安全的有效途徑，各國應通過加強各領域合作擴大共同利益，提高應對威脅和挑戰(zhàn)的能力與效率。和平只能建立在相互的、共贏的安全利益之上，共同安全是維護東亞安全的最終目標。過去，中國最擔心的是自己的安全受到威脅；
現在，周邊國家及世界主要大國對中國崛起是否會帶來威脅充滿疑慮。正是國內外互動，促使中國提出了以互信、互利、平等、協(xié)作為核心的新型安全觀，并通過上海合作組織等付諸實踐。

　　第三，外交由內向性轉向外向性，強調有所作為，積極融入國際社會，塑造負責任大國的形象，拓展戰(zhàn)略利益。隨著改革開放的深入，中國采取積極戰(zhàn)略，全面參與全球性國際機制，參與新國際機制的制定，主動促成地區(qū)性國際機制的建設，并在亞洲區(qū)域國際機制的建設中承擔了主導者的角色。中國正在亞洲鄰國中塑造一個負責任的地區(qū)大國和經濟發(fā)展主發(fā)動機的新形象�！咀⑨尅縒ashington Post, Nov. 15, 2003.【注尾】

　　第四，立足臨近區(qū)域，構建區(qū)域全面合作的制度框架。隨著中國國家實力的上升，中國已經成為亞太地區(qū)的大國之一，亞太地區(qū)的所有重大事務，沒有中國的積極參與則難以取得滿意的結果。這樣的戰(zhàn)略態(tài)勢為中國在亞太地區(qū)尤其是東亞發(fā)揮積極作用奠定了現實基礎。而且，中國在處理周邊國家關系上一貫有著良好的記錄，這為中國發(fā)揮積極作用提供了歷史基礎�！咀⑨尅縀mma V. Broomfield, “Perception of Danger: the China Threat Theory,” Journal of Contemporary China (2003), Vol.12, No.35, pp.265-284.【注尾】近年來，中國改變了過去對區(qū)域合作的消極、被動態(tài)度，在經濟、安全、軍事等方面與鄰近國家展開了積極合作。在經濟上，中國提議建立中國—東盟自由貿易區(qū)，強調“10＋3機制”可以發(fā)展成為東亞區(qū)域合作的主渠道，以逐步建立起區(qū)域經濟、貿易、投資、安全的合作框架；
在安全上，中國與俄羅斯、哈薩克斯坦等中亞國家創(chuàng)建上海合作組織，為中國參與亞洲地區(qū)主義提供了一種積極的范式，中國加強了與東盟等國家在非傳統(tǒng)安全領域的合作；
軍事上，中國積極拓寬與主要大國的合作，在反恐、防止武器擴散、聯合軍事演習等方面體現出前所未有的積極姿態(tài)。中國促動的東亞合作機制代表了中國外交的新思路，即在自己利益攸關的地區(qū)培育和建立共同利益基礎之上的平等、合作、互利、互助的地區(qū)秩序，在建設性的互動過程中消除長期積累起來的隔閡和積怨，探索并逐步確立國家間關系和國際關系的新準則。

　　綜上所述，中國總體外交戰(zhàn)略開始由主要為自己的發(fā)展利益服務的和平環(huán)境戰(zhàn)略轉向與世界謀求共同發(fā)展與安全的戰(zhàn)略，這一戰(zhàn)略轉變以經濟主義和區(qū)域主義為基點，以積極參與國際事務、加強國際合作為途徑，以拓展國家戰(zhàn)略利益、發(fā)揮負責任大國作用為目標。在安全問題上，中國采取防御性的現實主義安全戰(zhàn)略，強調自我約束和安全合作。

　　中國的外交新態(tài)勢及其安全戰(zhàn)略為中美安全合作提供了重要的戰(zhàn)略基礎，隨著“9·11事件”之后國際安全情勢的巨大變化，中美之間在安全問題上開始了更為廣泛的戰(zhàn)略合作。

　　實際上，中美安全戰(zhàn)略合作有著遠為深厚的基礎�？傮w而言，美國所追求的單極霸權秩序不可能排除與世界其他大國的合作，如何通過接觸加遏制戰(zhàn)略與世界諸大國建立穩(wěn)定的戰(zhàn)略關系也是美國霸權能否確立乃至穩(wěn)定的基本條件。第二次世界大戰(zhàn)結束迄今，美國一直在東亞乃至亞洲發(fā)揮著主導作用。作為一個正在出現的客觀事實，中國的崛起無疑會對美國在東亞的主導地位提出挑戰(zhàn)，同時也為美國通過大國合作建立穩(wěn)定的亞太區(qū)域機制提供了機遇。只有中美關系的制度化才會為東亞的和平、繁榮與穩(wěn)定提供堅實基礎，才能確保美國的亞太戰(zhàn)略目標得到實現。美國所奉行的先發(fā)制人、單邊主義和中國所強調的共存共榮、多邊合作，在東亞既構成沖突和競爭關系，也成為東亞各國共所依賴的緣由。換言之，只有中美合作才能給本地區(qū)帶來穩(wěn)定。中美關系關乎亞太地區(qū)的未來，也關乎兩國自身戰(zhàn)略目標能否實現，這是中美安全合作得以持續(xù)、發(fā)展的戰(zhàn)略前提。中美合作已經并將繼續(xù)對亞太地區(qū)和國際局勢的穩(wěn)定發(fā)揮不可替代的積極作用。一個鮮明的例證是，近來中美共同努力，在和平解決朝核問題上進行了富有成效的合作。

　　應對非傳統(tǒng)安全問題（non?traditional security or new?security threats）為中美安全合作提供了戰(zhàn)略機遇和基礎�？植乐髁x是人類的公敵。根據“平等合作，雙向互利”的原則，中美建立了中長期反恐交流與合作機制，中美都對雙方所密切關注的恐怖主義問題給予了積極配合。中國公開支持美國消滅塔利班、基地組織的持久行動，投票支持了安理會反對恐怖主義的所有關鍵性決議。反恐被視為中美安全戰(zhàn)略合作的首要前提。但是，恐怖主義只是影響世界和平與安全的一種重要因素，其他因素如防止武器擴散、非法移民、毒品走私、生態(tài)危機、疾�。⊿ARS、AIDS）危機、海盜等，都有可能對國際安全、國家安全構成嚴峻的挑戰(zhàn)。對美國而言，傳統(tǒng)安全因素的威脅似乎并不為甚，但非傳統(tǒng)安全因素的威脅卻是無法預料的，美國在打擊恐怖主義、防止武器擴散等方面的急迫努力也說明了這一點。非傳統(tǒng)安全因素來源甚廣、表現形式殊異，說它們將與人類的存在相始終也不為過。就中國而言，其周邊情勢出現歷史性巨變，安全可控性大大提高，多邊安全對話機制（如ARF等）開始發(fā)揮積極作用，但非傳統(tǒng)安全因素對中國的威脅增加了�！咀⑨尅客跻葜壑骶帲骸度�球化時代的國際安全》，上海人民出版社，1999年版，第448-481頁�！咀⑽病恐袊�在處理非傳統(tǒng)安全問題的全球性影響呈上升趨勢，中國政府在解決非傳統(tǒng)安全的政策實踐上適應全球化的要求和國際通行的做法，把加強處理非傳統(tǒng)安全問題的跨國合作與塑造國際形象結合起來，中美安全合作的戰(zhàn)略基礎因之變得更為廣闊。

　　應該說，國家失敗的概念是在冷戰(zhàn)結束前后提出的，國家失敗問題納入中國視野的時間并不長，但中國早就參與了處理國家失敗的實踐�？v觀世界，國家失敗多出現在亞洲、中東、非洲、拉美等第三世界國家，與中國早就有傳統(tǒng)的聯系，有的就發(fā)生在中國的周邊（如阿富汗、柬埔寨），與中國的傳統(tǒng)安全有著莫大的關系。中國的國家戰(zhàn)略利益尤其是經濟利益和國際利益正在全球拓展，國家失敗必然對中國戰(zhàn)略利益產生重大影響。國家失敗問題，既包含傳統(tǒng)安全的因素，也包含著非傳統(tǒng)安全的因素，如武器擴散、國際難民等。國家失敗不僅給中國的戰(zhàn)略利益帶來威脅和挑戰(zhàn)，也給中國戰(zhàn)略利益的拓展帶來了機遇與空間。從積極的角度看，應對國家失敗可視為中國外交“有所作為”的領域。

　　美國將國家失敗視為對其全球戰(zhàn)略目標的重大挑戰(zhàn)。國家失敗是一種全球性問題，絕非美國一家可以包攬，而且美國也不會無原則地獨自承擔這種責任，盡管美國的利益觸角必然會延伸到這些國家。加強與中國等國家在處理國家失敗問題上的合作是美國的積極愿望，尤其是對中國周邊國家出現的某些失敗跡象，美國已經表現出了濃厚的興趣。如此，中美之間加強處理國家失敗問題上的戰(zhàn)略合作不僅具有可能性、必要性，而且具有緊迫性、戰(zhàn)略意義。

　　近來，中美之間在處理國家失敗問題上有了積極的合作，如在打擊塔利班和阿富汗重建問題上，在伊拉克重建問題上，在利比里亞維和問題上，中國的外交及援助行動更為積極，在防止國家失敗方面做出了積極努力，如在朝鮮核危機問題上發(fā)揮了主導性作用等。中國的外交實踐為中美雙方加強在應對國家失敗問題上的合作提供了積極范式。

　　國家失敗問題事關美國全球戰(zhàn)略目標的實現，也與中國的國家戰(zhàn)略利益有著越來越密切的關系，聯手應對國家失敗問題既有利于中美安全合作的深化，將促進雙方戰(zhàn)略利益的疊合，也將為國家失敗問題的解決提供大國合作的范式。

　　三 應對國家失敗的補救措施

　　應對國家失敗，實際上是一種沖突管理（Conflict Management）或危機管理（Crisis Management）。在國際社會的實踐中，強調聯合國尤其是聯合國安理會的權威性決策地位與主要大國、牽涉各方發(fā)揮主要作用越來越成為主要的處理模式。國家失敗影響國際和平與安全，同時也會對國際經濟產生負面影響。當一個國家權力的一切表現形式都消失的時候（如20世紀90年代初的索馬里），根據《聯合國憲章》采取各種行動、維護國際和平與安全就成為國際社會的既定選擇。根據《聯合國憲章》規(guī)定，聯合國安理會是國際集體安全機制的核心，是多邊安全體系最具權威性、合法性的機構。聯合國代表著世界的心聲，而只有聯合國安理會的決議才會為各國行為提供必要的合法性�！咀⑨尅縈ats Berdal, “The UN Security Council: Ineffective but Indispensable,(點擊此處閱讀下一頁)

　　” Survival, Vol.45, No.2, Summer 2003, p.9.【注尾】另一方面，聯合國安理會決議必然反映國際社會的現實，且受到主要大國尤其是五大常任理事國的影響，因此某些決議已經突破了《聯合國憲章》的相關規(guī)定，創(chuàng)制了新的國際規(guī)范。此外，主要大國并未對所有地區(qū)出現的國家失敗現象都予以關注，而且主要關注自己利益攸關的國家和地區(qū)；
各國對國家失敗的政策措施也有別。因此，應對國際失敗的補救措施實際上是錯綜復雜的，本部分僅從建立和平、維持和平、締造和平三個方面描述應對國家失敗的補救措施，并剖析中美兩國進行戰(zhàn)略合作的可能性。

　　 (一) 建立和平

　　建立和平（Peacemaking）是“介乎防止沖突與維持和平兩種任務之間的一項責任，是設法使敵對雙方以和平方式達成協(xié)議”。其主要措施包括：調停；
引導敵對各方走向談判；
建議解決爭端的適當程序和方法；
提供援助以改善情況；
制裁，但適當照顧存在特殊經濟問題的國家；
在特定情況下使用執(zhí)行和平部隊（Peace Enforcement Force），如若調停失敗，安理會可援引聯合國憲章第42條采取軍事行動維護或恢復國際和平與安全�！敖�立和平”有消極、積極之分。所謂消極的建立和平，即僅僅將阻止或防止敵對雙方增加軍事預算、獲得武器或沖突升級為戰(zhàn)爭作為目標。積極的建立和平則是消除沖突根源，包括恢復國內秩序、建立法治的政治體制、復興經濟等，即在和平得以維系之后進行沖突后國家重建（Nation?building）。

　　“建立和平”主要依靠和平手段。聯合國在派遣秘書長特使斡旋和調停方面做出了持久的努力，美國也早就以派遣特使等方式進行穿梭外交，進入新世紀，中國也第一次向局勢緊張的中東派出了特使，中國特使還與美國特使、歐盟特使進行了會晤，加強各方的政策磋商與協(xié)調。提供援助改善失敗國家的國內狀況被視為重要的建立和平方法，中國自20世紀80年代末期開始向類似國家提供力所能及的經濟援助。對某些國家進行制裁也被視為重要的建立和平的手段，如聯合國對索馬里、利比亞、伊拉克等的經濟制裁，其強制因素已經有所增加。如果以上和平手段不能奏效，可以考慮使用執(zhí)行和平部隊甚至采取軍事行動維持或恢復和平。應該說，中國并不認為制裁和軍事行動是積極的方式，但在安理會上，中國審時度勢，對相關行動提供了默許乃至必要的支持，如果沒有中國的配合，聯合國在90年代采取的諸多制裁行動和軍事行動是難以成行的。

　　可以預料，隨著中國經濟戰(zhàn)略利益等的拓展，在建立和平特別是采取和平方式方面，中國將會采取更為積極的姿態(tài)和外交行動，中美之間合作的空間也會因之而擴大。

　�。ǘ�）維持和平

　　維持和平（Peacekeeping）即“實地部署聯合國人員，過去的做法都是取得所有有關各方的同意，通常是部署聯合國軍事人員和（或）警察人員，往往也包括文職人員�！苯�立和平和締造和平多派遣文職代表團（Civilian Missions），相對而言，維持和平主要依靠軍事代表團（Military Missions），其文職人員是配合軍事人員工作的。維持和平大體上包括綜合性代表團（Multifaceted Missions）——包括軍事部隊、警察部隊、文職人員甚至選舉官員，軍事觀察團、維和部隊等。

　　20世紀90年代前，聯合國維和行動的部署基本遵循了如下原則：同意原則，即維和行動必須得到聯合國各會員國的支持，且只有在沖突雙方同意后才能進行，如果維和行動部署之后沖突雙方有不同意的表示，則維和行動應予終止；
中立原則，即聯合國維和部隊不偏向沖突的任何一方，不得干涉駐在國的內政，不得將自己的意見強加于沖突各方；
不使用武力或以武力相威脅原則。維和行動的職能范圍包括派駐地區(qū)實行�；鹩^察、開辟隔離帶、維持社會秩序和�；鹫勁械�；
維和行動主要處理國家之間的沖突，不得干涉駐在國的內部事務�！咀⑨尅块T洪華：《和平的緯度：聯合國集體安全機制研究》，上海人民出版社，2002年版，第306-307頁�！咀⑽病�

　　自20世紀90年代早期始，軍事力量在維和行動中得到越來越多地應用，【注釋】Anne?Marie Smith, Advances in Understanding International Peacekeeping ( Washington: United States Institute of Peace, 1997), p.10.【注尾】維和行動從維持和平走向執(zhí)行和平（Peace Enforcement），對形勢的變化做出大規(guī)模軍事反應、提供有效的多邊軍事存在（Multi?Military Presence）成為第二代維和行動的重要特征�！咀⑨尅縅ohn Mackinlay and Jarat Chopra, “Second Generation Multinational Operations,” Washington Quarterly, Vol.15, No.3, 1992, pp.113-131.【注尾】維和行動的部署帶有更多強制性，并未征得各方的同意，如聯合國伊科觀察團（UNIMOG）事先未征得伊拉克的同意，聯合國索馬里行動（UNOSOM）也沒有征得索馬里沖突各方的許可，從某種程度上講，這是聯合國強制實施的維和行動。維和行動的部署范圍發(fā)生變化，維和行動越來越多地用于處理一國之內的民族、宗教、內政等沖突；
第二，維和行動的職能和任務發(fā)生變化，從國際沖突的調解人向多角色轉變。聯合國維和行動的任務從主要處理國家之間的暴力沖突擴展到監(jiān)督選舉、調查違反人權狀況、運送救援物資、培訓當地民事警察、排除地雷、乃至臨時接管國家的部分權力等�！咀⑨尅筷愻斨保骸度�球化與主權國家的國際體制》，載《戰(zhàn)略與管理》2000年第5期，第27-35頁�！咀⑽病坑捎谝恍﹪�家處于失敗邊緣甚至走向失敗，接管部分國家權力成為亙古未有之維和新形式，且締造和平任務也應運而生。第三，維和部隊的性質、職能、來源、規(guī)模等都發(fā)生了重大變化。聯合國維和部隊原本是非作戰(zhàn)行動的武裝力量，但冷戰(zhàn)后的國際局勢促使維和部隊的職能范圍擴展到其他領域，如大規(guī)模人道主義援助、難民災民救濟、國際監(jiān)督核設施、強制制止駐在國國內沖突等；
維和部隊中出現裝備精良的正規(guī)部隊；
聯合國維和部隊卷入了一系列更加復雜但使命卻更加模糊的重建國家的活動，如監(jiān)督�；�、解散軍隊、銷毀武器、監(jiān)督難民遣返、提供人道主義援助、監(jiān)督國家行政結構、培訓新警察力量，以及監(jiān)督和組織大選等；
維和部隊的來源不斷擴大，五個常任理事國也開始派遣維和部隊。聯合國維和行動更多地強調使用武力。1990-1995年，安理會通過11項決議，授權對伊拉克、索馬里、盧旺達、海地、波黑等采取了軍事打擊行動。而且，聯合國維和實行的強制性制裁措施也增加了，1990-1998年，安理會先后通過12項強制性決議，對伊拉克、南斯拉夫、索馬里、利比亞、利比里亞、海地、安哥拉、盧旺達等國實行經濟制裁和武器禁運。聯合國維和行動的形式多樣化。區(qū)域組織以各種形式組建自己的維和部隊，出現了所謂的“非聯合國維和部隊”。

　　進入世紀之交，聯合國維和機制進入第二個演變期，聯合國維和行動不再那么雄心勃勃、富有進攻性和令人目眩，但卻更為實用，締造和平成為維和行動的核心任務；
強制措施（包括軍事手段）的使用得到抑制；
區(qū)域組織的作用進一步得到重視，這些維和行動被稱為第三代維和行動，具有合作維和（Cooperative Peacekeeping）的特征�！咀⑨尅縅oseph P. Lorenz, Peace, Power, and the United Nations: A Security System for the Twenty?first Century (Boulder: Westview Press, 1999), pp.88-89.【注尾】

　　作為安理會常任理事國，中國十分重視聯合國在維和領域的工作。中國于1990年首次向聯合國維和行動派遣觀察員，1992年4月派出第一支維和部隊。迄今，中國軍隊已先后參加了10多項聯合國維和行動。共派出軍事觀察員、軍事聯絡官、軍事顧問和參謀軍官650多人次，派出工程兵部隊800人次。僅2003年，中國派駐利比里亞的維和人員就達到550人。【注釋】http://www.zaobao.com/special/china/sino_us/pages4/sino_us030104.html，2004年1月5日�！咀⑽病�2004年始，中國應聯合國各項要求所派出的維和部隊超過850名。中國派出的維和人員足跡遍及非洲、亞洲、歐洲，同亞洲鄰國和其他區(qū)域性大國相比，中國對支持和平所做的貢獻有過之而無不及。2002年2月，中國正式指定非正式作戰(zhàn)部隊參加聯合國維和行動第一級待命安排機制（Standby Arrangement）。中國人民解放軍還積極同其他國家進行維和部隊訓練工作的交流。當中國第四代領導層日趨成熟時，隨著其蓬勃發(fā)展的經濟，中國的政治力量將日益強大，支持聯合國維護和平的努力，是中國展現其區(qū)域領導地位和國際責任的重要途徑，中國在利比里亞的維和部隊正體現著這種意義。

　　傳統(tǒng)上，維和行動的人員都由中小國家提供，安理會常任理事國不參與，但現在的維和行動已經打破了這種慣例，如柬埔寨維和行動五大國均派員參與。中國對維和行動的參與已經超越了地緣政治的考量，而將大國責任、利益周邊作為參與行動的考慮重點，因此中國參與維和行動的地理范圍、參與程度都在擴大。換言之，中國的國際利益觸角已經延伸到周邊地區(qū)之外。但是，從中國參與的維和行動我們可以看到，中國并沒有派出常規(guī)部隊參與維和行動，對軍事措施采取了極其慎重的態(tài)度。

　　中國更加積極地參與維和行動，一方面體現了中國戰(zhàn)略利益的拓展，另一方面也表明了中國渴望發(fā)揮大國作用。鑒于維和行動多出現在第三世界國家，而中國本身屬于第三世界的一員，維和應視為中國有所作為的外交領域。

　�。ㄈ�）締造和平

　　締造和平（Post?conflict Peace?Building）指的是“采取行動，查明并支持足以加強與鞏固和平的機構，以避免再度爆發(fā)沖突”。其主要任務是，解除交戰(zhàn)雙方的武裝、恢復秩序，監(jiān)管并可能銷毀武器，遣返難民，向保安人員提供咨詢和訓練，監(jiān)督選舉，采取措施保護人權、改革或加強政府機構，此外，促進國際聯合，采取合作項目，發(fā)展農業(yè)、運輸，分享水電資源以及處理地雷、提供技術援助、鞏固民主體制等。締造和平即在維持和平和建立和平實現之后，持續(xù)合作以解決經濟社會、文化、人道主義方面的根本性問題。【注釋】有學者認為，沖突后締造和平屬于預防外交的第二層面，并稱之為“第二次預防外交”。參見黃仁偉：《冷戰(zhàn)后聯合國維和機制改革的影響及其與國家主權的沖突》，《上海社會科學院學術季刊》1995年第4期，第69頁�！咀⑽病烤喸旌推降哪繕耸�，通過重建和發(fā)展機制，改變失敗國家的經濟、社會、文化等落后狀況，徹底消除引發(fā)沖突的根源。

　　締造和平是冷戰(zhàn)結束以來聯合國提出的新概念、進行的新實踐，在筆者看來，它是為應對國家失敗而提出的，是聯合國發(fā)揮作用的新領域。國際社會迄今最為成功的締造和平行動是在柬埔寨展開的。根據柬埔寨交戰(zhàn)各方簽署的《柬埔寨沖突全面政治解決協(xié)定》，從協(xié)定生效之日到聯合國組織大選、通過憲法、成立新政府為止的過渡時期，授權聯合國駐柬埔寨過渡時期權力機構保證協(xié)定的執(zhí)行，組織選舉，在行政管理方面直接控制柬埔寨的外交、國防、財政、公安和宣傳等所有行政機構。在這些任務完成之后，聯合國各附屬機構、各關涉國家向柬埔寨經濟重建投入了大量的物質力量，幫助柬埔寨實現了國家重建的目標。聯合國在柬埔寨的締造和平行動構成了一個積極的范式。

　　締造和平是一項復雜的工程，不啻是在國家失敗的廢墟上重建一個國家，因此美國人又稱之為國家重建（Nation Building）。它不僅包含救濟性援助（Relief）、國家政治經濟秩序的恢復（Recovery），還關涉國家的重建（Reconstruction）。一般而言，國家失敗必然首先導致國內秩序崩潰，經濟陷入混亂，釀成難民潮及其他人道主義災難，(點擊此處閱讀下一頁)

　　國家機構癱瘓�；謴椭刃虻氖滓�前提就是要民眾獲得救助，緩解人道主義災難，采取措施保護人權；
其次，要監(jiān)督選舉，改革或加強政府機構，完成國家政權的建設；
其三，要通過國家合作實現經濟重建。國家重建必須實現如下三個基本目標：安全目標，即實現從戰(zhàn)爭到和平的轉變；
政治目標，即實現從專制、半無政府狀態(tài)向以法治為核心的民主政治體制轉變；
社會、經濟目標，即從非正式的戰(zhàn)時經濟或經濟混亂向正常的經濟社會秩序轉變，促使經濟走上正規(guī)發(fā)展。因此，締造和平不僅是一項長期的工程，且靡費甚高。

　　21世紀是一個發(fā)展的世紀，政治發(fā)展、社會發(fā)展、經濟發(fā)展是我們的時代法則。失敗國家不應排除在這個法則之外�！咀⑨尅縂eorg Sorensen, “Development in Fragile/Failed States”, paper for “Failed States Conference,” Purdue University, West Lafayette, April 7-11, 1999.【注尾】積極的國家重建不僅要實現國內政治和社會秩序的恢復，而更重要的是增強該國自力更生的力量。在政治、經濟、社會的綜合發(fā)展中，只有經濟發(fā)展與經濟穩(wěn)定才能夠最終消除國家失敗的根源�！咀⑨尅縍obert H. Dorff, “Responding to the Failed State: What to Do and What to Expect,” http://www.ippu.purdue.edu/ ailed_states / 1999/papers/Dorff.html, Dec., 21, 2003.【注尾】在筆者看來，經濟復興實是國家重建的核心目標。鑒于此，締造和平不僅需要各國的政治支持、外交支持，還需要它們的經濟貢獻。

　　在失敗國家的援建方面，美國一直是出力最多、獲利最豐、影響最大的國家。然而，根據華裔學者裴敏欣等的研究，美國的努力所取得的成就并非驕人。在1900年迄今美國主導的16次國家重建行動中，只有4次取得了成功。其中失敗的一個主要原因就是美國采取了單邊主義行動。裴敏欣總結指出，采取多邊主義行動的好處多于其劣勢，因為聯合國領導的重建努力將被視為更具有合法性�！咀⑨尅縈inxin Pei and Sara Kasper, “Lessons from the Past: The American Record on Nation Building,”Policy Brief, No. 24, May 2003, Carnegie Endowment for International Peace.【注尾】近年來，美國在國家重建中也更加重視多邊力量，在海地、阿富汗和最近伊拉克的重建上，美國都努力爭取其他大國的外交和經濟支持就是明證。

　　締造和平將是中國大有作為的領域。近年來，失敗國家的重建上，中國在公務員培訓、債務減免、經濟援助等方面邁出了實質性步伐，體現了中國外交的外向性、進取性。例如，1999年東帝汶（East Timor）啟動獨立進程后，中方派遣民事警察和官員赴東帝汶參加聯合國維和行動，派遣外貿官員到東帝汶洽談合作，簽訂多項經濟技術合作協(xié)定，并向東帝汶贈送農機、漁具等物資，為東帝汶公務員提供培訓、資金和技術援助，以支持東帝汶經濟重建。在阿富汗的重建過程中，中國不僅提供了積極的政治和外交支持，還一直支持并積極參與阿富汗和平與重建進程，承諾向阿富汗提供1.5億美元重建援助，并與阿方簽署了4500萬美元無償援助的經濟技術合作協(xié)議。中國還對美國提出的減免伊拉克債務以促進伊拉克重建的請求做出積極回應。

　　通過經濟救濟和經濟援助體現負責任精神、塑造國家形象是主要大國的通行做法。當國家的經濟實力增長到一定程度以后，或在特殊時期，可以適當對國家的其他利益增加外交資源的投入�！咀⑨尅恐苡郎�：《經濟外交的經驗教訓》，載《戰(zhàn)略與管理》2003年第6期，第61-69頁。【注尾】作為發(fā)展中國家，中國不可能有太多力量進行對外援助，但作為崛起大國，中國應對一些弱小的國家、暫時處于經濟困難的國家進行援助。目前，中國的援助多是無償贈與性質，我們可以借鑒日本的做法，采取向對方提供經濟援助的同時也使本國受益的做法。這樣，援助可獲得互惠性質，容易使援助長久，且對受援國也有利。

　　在締造和平（或國家重建）領域，中美之間的戰(zhàn)略合作將是廣闊的，這不僅是因為兩國都是大國，其戰(zhàn)略利益觸角都在繼續(xù)伸展；
還因為兩國都把穩(wěn)定的國際環(huán)境作為本國的重要戰(zhàn)略目標之一；
在一定程度上，中國的積極外交行為和經濟活動是對美國戰(zhàn)略的積極支持和補充。當然，由于中國是一個區(qū)域性大國，還面臨著傳統(tǒng)領土安全問題，因此中國的相關活動主要集中于周邊地區(qū)，但是，隨著中國國家利益的向外拓展，利益邊疆與地緣政治一起成為了中國采取外交行動的出發(fā)點。

　　(四) 挽救國家失�。阂猿�鮮核問題為例

　　以上所分析多是失敗國家的救助措施，實際上中美之間在處理處于失敗邊緣國家的問題上也開始了戰(zhàn)略合作。筆者這里主要指的是朝鮮。

　　朝鮮半島能否保持穩(wěn)定，直接影響到中國周邊的和平環(huán)境，影響到東北亞乃至整個亞太地區(qū)的和平與安寧。因此，維護朝鮮半島和平與穩(wěn)定是中國處理半島問題的根本出發(fā)點。中國主張確保朝鮮半島無核化，同時也應考慮朝鮮的安全關切，通過對話與和談維護半島的和平與穩(wěn)定。換言之，解決該問題的關鍵在于如何提供某種朝鮮同意的安全保證，以確保朝鮮半島的無核化。

　　在單邊主義無法解決該問題時，美國求助于亞洲諸大國特別是中國，既有促使各國對朝鮮施加壓力的意圖，也有通過大國合作消除東北亞安全威脅的考慮。中國主動進行了多輪外交斡旋，先后促成了中朝美三方會談、中朝美日韓俄六方會談的實現。據報道，2004年2月，新一輪六方會談即將在北京召開。中國政府派出特使等穿梭于有關國家之間，繼續(xù)推動和談進程。作為會談的東道主，中國發(fā)揮的積極、主導作用受到國際社會尤其是美國的高度評價。中國外交所奉行的大國多邊主義與雙邊機制的配合經受住了實踐考驗�？梢哉f，維護東北亞地區(qū)問題、實現朝鮮半島無核化的共同利益促使中美兩國走向戰(zhàn)略合作�！咀⑨尅縀mma V. Broomfield, “Perception of Danger: the China Threat Theory,” Journal of Contemporary China (2003), Vol.12, No. 35, pp.265-284.【注尾】

　　四 需要重點關注的幾個問題

　　國家失敗現象不僅給國際干預帶來難題，也引致了諸多理論困境�！咀⑨尅縆nudsen, Tonny Brems, “Humanitarian Intervention Revisited: Post Cold?War Responses to Classical Problems,”,in Michale Pugh(ed.), The UN, Peace and Force, London: Frank Cass, 1997, pp.146-165.【注尾】應對國家失敗，必須將這些理論困境納入重點思考范疇。此外，要合理應對國家失敗，我們還需要著重分析大國責任、區(qū)域組織、武器禁運等問題。

　　（一）應對國家失敗面臨的困境

　　1. 聯合國憲章的困境

　　《聯合國憲章》明文規(guī)定，不得授權聯合國干涉本質上屬于任何國家國內管轄之事務，且不要求會員國將該事務依據聯合國憲章提請解決。但是，近年來這些國內沖突都提到了聯合國的議事日程，而且獲準進行維和行動。尤其是國家失敗出現之后，安理會采取的行動就不是干預內政了，而是根據《聯合國憲章》維護國際和平與安全。然而，《聯合國憲章》畢竟是50多年前起草的，某些規(guī)定已經落后于當前實踐，例如對維和行動從無明確的規(guī)定；
另一方面，國際社會采取的某些行動也背離了聯合國的基本原則，例如對國家主權的接管、對國家內政的干涉等。這些均可視為聯合國憲章的困境，我們不能不說，聯合國憲章的某些規(guī)定已經不適應全球化和復合相互依賴的國際形勢；
國際社會采取的某些強制措施已經僭越了國際社會公認的基本原則，引起了弱小國家的普遍擔憂。這種困境是國際政治經濟秩序處于轉型期間造成的，聯合國因而面臨巨大的挑戰(zhàn)�！咀⑨尅块T洪華：《聯合國機制淺析》，《國際問題研究》，2000年第3期，第44-50頁。【注尾】鑒于此，聯合國必須采取理性而必要的改革，聯合國憲章的具體規(guī)定必須適應時代的需要，同時，要維護聯合國作為世界唯一全球性國際政治組織的權威地位，維護安理會在維護國際和平與安全上的權威。在處理國家失敗的問題上，主要大國應在聯合國框架內尋求妥善的解決之道，并合作發(fā)展出既符合憲章精神又體現時代需要的應對機制。

　　2. 主權困境

　　從一個方面看，國家失敗是一種“內部現象”，完全歸屬于自治政治權威的治理范圍，不受外來力量的管制。如果不存在擁有主權的政治-社會單位，也就不會出現所謂的國際失敗問題了�！咀⑨尅縂eorg Sorensen, “Sovereignty, Security, and State Failure” (unpublished paper). http://www.ippu.purdue.edu/ failed_states /2000/papers/sorensen.html, Jan., 8, 2004.【注尾】換言之，國家主權是探討國家失敗問題的前提，沒有主權，也就無所謂國家的存在。然而，國際社會的實踐卻表明，接受國家主權至高無上并不意味著國際社會可以對一個國家內部發(fā)生的事務無動于衷，而國際社會采取行動應對國家失敗的實踐也表明國家主權不再是排外的一個界標。這種狀況從一個側面反應了國家主權在全球化條件下面臨的困境。

　　國家主權概念源自威斯特伐利亞和約，以聯合國憲章的規(guī)定最為明確。然而，第二次世界大戰(zhàn)以后，特別是冷戰(zhàn)結束以來，隨著世界政治經濟形勢的劇烈變化，傳統(tǒng)意義上的主權觀念受到前所未有的挑戰(zhàn)，【注釋】薛捍勤：《聯合國的作用及其對國際法發(fā)展的影響》，《中國國際法年刊·1995年卷》，北京·法律出版社，1996年版，第38頁�！咀⑽病慨斍罢�在走向全球治理的時代，國家的主體地位并沒有喪失，但其部分權力將交由國際機制行使�！咀⑨尅繌垇喼校骸度�球治理：主體與權力的解析》，《問題與研究》，第40卷第4期，2001年7-8月，第1-23頁�！咀⑽病繉嶋H上，每一個國際組織都源于國家主權的行使，但都構成了對國家主權的削弱（Constitute a Diminution of Sovereignty）�！咀⑨尅緾hris Brown, Understanding International Relations (Houndmills: Macmillan Press Ltd, 1997), p.51.【注尾】聯合國前秘書長加利認為，“延續(xù)一個世紀之久的絕對和排他性的主權原則無法再存續(xù)下去。”【注釋】Boutros Boutros?Ghali, “Empowering the United Nations,” Foreign Affairs, Vol.72, No.4, Winter 1992-1993. Reprinted in Paul F. Dehl (ed.), The Politics of Global Governance: International Organizations in an Interdependent World (Boulder: Lynne Rienner Publishers, 1997), p.370.【注尾】概言之，主權不是絕對的，《聯合國憲章》強化了國家在國際關系中的核心地位，【注釋】吉恩·萊昂斯：《國際組織與民族利益》，《國際社會科學雜志》1996年第2期，第82頁�！咀⑽病康�也從法理上剝奪了國家通過戰(zhàn)爭解決爭端的權力；
聯合國維護國際和平與安全的行動也從實踐上證明了絕對主權是不可能存在的。新時代的主權觀應反映國家在國際社會的新角色，與人權觀念有機結合。主權觀念的變化與尊重主權原則并不矛盾。(點擊此處閱讀下一頁)

　　無論如何，主權仍然是一種“憲法性的原則”（Constitutive Principle）�！咀⑨尅縍obert Keohane, After Hegemony: Cooperation and Discord in the World Political Economy (Princeton University Press, 1984), p.63.【注尾】以尊重主權平等為基石，這是聯合國應對國家失敗的基礎性條件，也是它能否實現國家重建目標的重要標尺�！咀⑨尅块T洪華：《和平的緯度：聯合國集體安全機制研究》，第379-384頁�！咀⑽病�

　　3. 合法性困境

　　從法理意義上講，聯合國授權采取的某些應對國家失敗行動也存在合法性不足的問題，如沒有征得當事國政府和不同派別的同意等。其次，某些行動并沒有獲得聯合國的全面授權，實際上是主要大國拋開聯合國決策機制擅自采取的行動，當然就缺乏合法性的基礎。另外，在處理國家失敗的問題上，需要外來力量采取必要的措施和行動，行事當事國政府的某些行政權力，這可能與加強該國的政府執(zhí)行這些職能的能力、重建其國內合法性的需求相沖突，從而凸現合法性基礎不穩(wěn)固的問題。確實，在應對國家失敗的問題上，缺乏合法性、損害當事國合法性的行動屢見不鮮，這種困境是難以完全消除的。如何加強應對措施的合法性也是國家恢復秩序和重建能否成功的一個關鍵性問題。

　　4.可持續(xù)性困境

　　應對國家失敗是一項長期工程，且靡費甚高，其成功與否在絕大程度上取決于其救濟、恢復和重建行動是否具有可持續(xù)性。然而，一般而言，國外救濟工作具有應急性質，各國之間的援助也往往缺乏協(xié)調性，因而國外援助行動往往缺乏可持續(xù)性�！咀⑨尅縃ans?Henrik Holm, “The Disaggregated World Order: Foreign policy towards failed states,” http://www.djh.dk/ personale/ haahrPDF/disagg.pdf.【注尾】政治、社會秩序的恢復往往需要長期的努力，難以一蹴而就，主導國家應加強與失敗國家的計劃與政策協(xié)調，【注釋】Chester A. Crocker, “Engaging Failing States,” Foreign Affairs, Vol. 82, No. 5, September/October 2003, p. 40.【注尾】在實踐中這又往往是難以順利實現的，甚至半途而廢。美國在1900年迄今主導的16項國家重建行動只有4項獲得成功就是明證。在經濟恢復的過程中，來自國外的經濟援助和經濟、技術合作往往是必要條件，然而各國不可避免地有自己的利益追求，這些利益不可避免地與失敗國家的核心利益發(fā)生沖突，與其國內各方的發(fā)展努力產生矛盾。另一方面，國家歷經失敗建立的政權往往是不太穩(wěn)固的，建立制度化的法治秩序往往需要數十年之功，而投資者的信心難以如此持久。正常國家的經濟發(fā)展尚存曲折，經濟恢復與重建更會波瀾不斷，其可持續(xù)性更事關國家重建的成功與否。

　　(二)其他需要重點關注的問題

　　1. 大國責任問題

　　大國擁有更強大的軍事力量、政治威望、經濟實力等，因而其政策、行為將對國際事務的進程產生巨大的影響。它們既能夠威脅國家和平與安全，也可以擊敗對國際和平與安全的威脅。實力不可避免地與責任同行，因而大國比其他國家擁有更重大的責任。正是責任（responsibilities）要求國家領導人對自己的決定和行為負責�！咀⑨尅縍obert H. Jackson, “Surrogate Sovereignty? Great Power Responsibility and ‘Failed States’,” Working Paper No.25, November 1998, Institute of International Relations, the University of British Columbia.【注尾】因此，維護國際和平與安全的責任必然會降臨到少數大國頭上：大國不僅對本國的和平與安全負責，對國際社會的安全亦負有責任。這就是聯合國憲章第七章規(guī)定大國在維護國際和平與安全上負有特殊責任的緣由所在�！堵摵蠂鴳椪隆返�23條規(guī)定，中、法、蘇（俄）、英、美為安理會常任理事國，第27條賦予常任理事國以否決權。第24條規(guī)定，“為保證聯合國行動迅速有效起見，各會員國將維持國際和平及安全之主要責任，授予安全理事會，并同意安全理事會于履行此項責任下之職務時，即系代表各會員國。”第39條規(guī)定，“安理會應斷定任何和平之威脅、和平之破壞或侵略行為之是否存在……以維持或恢復國際和平與安全”。憲章第41、42條規(guī)定了安理會可以采取的行動，包括軍事行動。

　　可以說，大國的特殊責任就是更加積極地提供國際公共物品（International Public Goods），如國際安全、國際秩序等。應該說，大國也是國際公共物品的最大享用者，設若它們不致力于維護國際公共物品，則其他國家或者不愿意維護，或者難以維護。

　　然而，大國擁有的不僅是維護國際和平與安全的責任，還有它們對自我利益的特殊考慮，所謂責、權、利的統(tǒng)一。追求國家利益、塑造國際（區(qū)域）秩序、樹立國家形象都是大國在處理國際失敗問題上的利益追求，美國如此，中國也不例外。此外，大國也需要其他國家的合作，即使唯一的超級大國美國在眾多問題上也不得不依賴其他國家的幫助，至少是對其行為的容忍�！咀⑨尅縍achel Stohl and Michael Stohl, “The Failed and Failing State and the Bush Administration: Paradoxes and Perils,” Paper prepared for the workshop on Failed and Failing States, April 10-14 2001, Firenze, Italy.【注尾】

　　大國責任已經在國家失敗問題上有所體現。冷戰(zhàn)結束以來，五大常任理事國打破了維和慣例，積極派員參加維和行動就是一個體現。在應對國家失敗的責任和利益方面，大國必然各有其考慮，因而加強多邊合作與政策協(xié)調將有助于國家失敗問題的解決，也有助于大國戰(zhàn)略關系的制度化。

　　2. 區(qū)域組織的作用

　　《聯合國憲章》第八章規(guī)定，積極發(fā)揮區(qū)域性國際組織在解決地區(qū)沖突中的作用。20世紀80年代后期以來，隨著國際動亂的重點轉向國內沖突，隨著國家失敗問題的凸現，隨著區(qū)域沖突的解決轉向和平方式，區(qū)域組織在和平與安全問題上的優(yōu)越之處開始顯現出來。由于區(qū)域組織成員國熟悉本區(qū)域的政治、經濟、社會、文化和歷史狀況，了解爭端發(fā)生的背景，較為清楚地知道爭端各方的真實要求和適宜的解決途徑，區(qū)域組織在區(qū)域安全機制框架的建構中開始充當主要角色�！咀⑨尅緾hadwick F. Alger, “Failed States and the Failure of States: Self?Determination, States, Nations and Global Governance,” paper for “Failed States and International Security: Causes, Prospects, and Consequences” Conference, Purdue University, West Lafayette, February 25-27, 1998；
葉興平：《區(qū)域辦法與國際爭端的和平解決》，《江蘇社會科學》，1997年第3期，第54-61頁�！咀⑽病繉嶋H上，在區(qū)域沖突的調解中，區(qū)域組織本就是聯合國的競爭對手，它有力地降低了聯合國作為全球性武力的角色。我們可以看到，聯合國在降低敵對程度、限制沖突中的外來干涉、減少敵對等方面成效卓著，但在實現更為雄心勃勃的目標方面——如國家重建——則不那么成功�！咀⑨尅縀arst Haas, The United Nations and Collective Management of International Conflict (New York: United Nations Institute for Training and Research, 1986), pp.22-25.【注尾】在國際和平與安全領域，聯合國并不比區(qū)域組織的效率高�！咀⑨尅縋aul F. Diehl et al, “United Nations Intervention and Recurring Conflict,” International Organization, Vol.50, No.4, Autumn 1996, pp.683-700.【注尾】聯合國維和行動力量的不足及其他各種因素為區(qū)域組織發(fā)揮重要作用提供了條件。

　　最近幾年來，區(qū)域組織在解決本地區(qū)和平與安全方面的作用越來越突出，尋求區(qū)域解決也成為應對國家失敗的重要途徑。區(qū)域組織以各種形式組建自己的維和部隊，如1990年西非經濟共同體國家向利比里亞派出自己的維和部隊，美洲國家組織向海地派出的人權觀察團等。逐漸出現了全球性國際組織、區(qū)域性國家組織與本地區(qū)主要大國相互合作，以外交支持、聯合部署、相互協(xié)調等方式采取的聯合行動，如解決柬埔寨問題與東盟的協(xié)調與合作，解決索馬里問題與非統(tǒng)組織、阿拉伯國家聯盟等的合作，部署格魯吉亞維和部隊與獨立國家聯合體的合作，部署海地維和與美洲國家組織的聯合行動等。

　　當然，區(qū)域組織或區(qū)域辦法也存在各種局限。實際上，現有的區(qū)域解決辦法并非常常奏效，例如，沒有美國的積極參與，即使制度化程度最高的歐洲地區(qū)也難以依靠自身力量順利應對國家失敗難題；
在區(qū)域組織或區(qū)域內國家意見不統(tǒng)一或主要大國采取不合作態(tài)度的情況下，區(qū)域組織或區(qū)域辦法難以奏效；
區(qū)域解決辦法往往缺乏聯合國所擁有的明確的合法性；
有些區(qū)域沖突的影響波及全球——如阿以沖突，需要聯合國安理會的統(tǒng)籌安排，僅僅通過區(qū)域組織或區(qū)域辦法是不可能解決問題的。聯合國集體安全機制的運行歷程表明，區(qū)域組織與聯合國安理會的恰當配合，大國發(fā)揮積極的主導作用，是有效解決國家失敗的關鍵。這種方式應以《聯合國憲章》的規(guī)定和安理會的授權為前提，即積極主動地發(fā)揮區(qū)域組織在國際和平與安全領域的作用，但它們的一切活動必須得到安理會授權，同意并接受安理會的控制。【注釋】門洪華：《和平的緯度：聯合國集體安全機制研究》，第405-412頁�！咀⑽病�

　　區(qū)域主義是當前國際社會的發(fā)展趨勢，各大國都在為所在區(qū)域的制度化、組織化而籌劃。近年來，中國為東亞地區(qū)、中亞地區(qū)的組織化建設開始采取積極措施，如積極參與東盟地區(qū)論壇和亞太經合組織的活動，主導建立上海合作組織，積極籌建中國—東盟自由貿易區(qū)等。這些組織為防止中國周邊出現國家失敗起到了積極作用，中國的外交行動已經引起了國際社會的積極關注。在未來亞洲的安全情勢上，這些制度化建設必然會發(fā)揮積極作用。

　　3. 武器禁運問題

　　國家失敗往往是與武器擴散相關聯。失敗國家往往充斥著各種武器，若是，則失敗國家的重建永遠不會成功。要實現失敗國家的國內安全，必須盡可能收集和銷毀國內交戰(zhàn)各方擁有的武器，以防其威脅新的政治結構、干擾國內建設的進程。

　　失敗國家中往往存在嚴重的大規(guī)模殺傷性武器和小型武器（Small Arms）的問題。前者受到國際社會和主要大國的高度重視，因為失敗國家試圖獲得大規(guī)模殺傷性武器是一個重大威脅，但后者常常被忽略。所謂小型武器，指的是小型武器、輕武器、爆炸彈藥等，聯合國最近的報告指出，第二次世界大戰(zhàn)結束以來人員傷亡的90％應歸咎于小型武器，造成的死亡人數遠遠超過死于所有其他武器系統(tǒng)的人數，其危害之大不啻為另一類型的“大規(guī)模毀滅性武器”。小型武器的流通本無實質性限制，并同各種國內沖突、暴力和犯罪活動相聯系。據聯合國研究報告，近2/3的小型武器是通過非法途徑獲得的，冷戰(zhàn)中剩余的大部分小型武器，全部流入世界上最危險的沖突地區(qū)，(點擊此處閱讀下一頁)

　　失敗國家擁有的小型武器自然是對國際和平與安全的重大威脅，能否消除小型武器的威脅也是其國家重建能否順利實現的關鍵。

　　冷戰(zhàn)結束以來，武器禁運成為處理國家失敗問題的重要措施之一。然而，武器擴散往往與大國責任有著直接的關系。據稱，里根執(zhí)政時期美國就將武器秘密賣給阿富汗、索馬里、莫桑比克等失敗國家，美國向沖突國家和地區(qū)武器出售從未停止過�！咀⑨尅縍achel J. Stohl and Daniel Smith, “Small Arms in Failed States: A Deadly Combination,” paper written for Failed States and International Security Conference, West Lafayete, IN, April 8-11, 1999. http://www.ippu.purdue.edu /failed_states/1999/papers/Stohl?Smith.html.【注尾】今天的和平與裁軍僅僅是一種“霸權式和平”與強制性裁軍，是現有國際秩序中強國大國從既得利益出發(fā)做出的安排；
從防止核擴散、禁止使用地雷，到限制大規(guī)模殺傷武器和中程導彈技術，直至在聯合國和各種國際組織名義下進行的限制小型武器的活動，多半與歐美國家的利益直接聯系在一起。根本上，現有的武器禁運措施存在局限性，只是“治標不治本”的辦法�！咀⑨尅客跻葜郏骸董h(huán)球視點》，北京·中國發(fā)展出版社，1999年版，第198頁�！咀⑽病�

　　哲人蘇軾曾說，“以去兵為王者之盛節(jié)”。對失敗國家進行武器禁運，是解決國家失敗問題的關鍵性措施。但該措施能否奏效，關鍵在于國際社會尤其是大國是否負擔起相應的責任。

　　五 結 論

　　當前頻頻出現的國家失敗多是國際政治經濟秩序轉型的產物。應對國家失敗，聯合國所代表的國際社會、主要大國要發(fā)揮重要作用，但是關鍵還在于失敗國家自己；
采取積極可行的補救措施是重要的，但預防國家失敗至為關鍵，因為戰(zhàn)爭與重建的代價遠遠超過為維護和平與安全所付出的外交努力。根據上文的分析，我們可以得出如下的結論：

　　第一，在國際失敗問題上，尚有許多觀念性問題需要澄清，如《聯合國憲章》落后于時代變化的問題、國際合法性問題、國家主權問題等，這些問題是國際社會轉型造成的，也是值得國際社會認真思考的。只有辨析清楚這些觀念問題，才能為國際社會建立更為可行的應對國家失敗機制奠定思想基礎。

　　第二，我們必須認識到，造成國家失敗的因素是復雜的，失敗國家所處的國際環(huán)境也是復雜的，要對國家失敗面臨的問題有充分的理解，對如何安排處理國家失敗的步驟有充分的認識和規(guī)劃，對應對國家失敗過程中存在的風險有著清醒的評估，在此基礎上設定國家失敗的應對戰(zhàn)略與目標。換言之，應對國家失敗的目標必須是切實可行的。當然，最為雄心勃勃的目標就是要完全實現救助、恢復與重建的三部目標。但是，這些目標的實現并非一蹴而就，應該按部就班。【注釋】Robert H. Dorff, “Responding to the Failed State: What to Do and What to Expect,” http://www.ippu.purdue.edu /failed_states /1999/papers/Dorff.html, Dec., 21, 2003.【注尾】止戈停戰(zhàn)、防止戰(zhàn)爭的再次爆發(fā)、進行人道主義救助也許是最優(yōu)先解決的問題，恢復國內政治和社會秩序也許是國家重建最重要的基礎，而經濟重建的任務將是長期的，不能急于求成。當然，要解決國家失敗的問題，就必須從其根源著手，否則就是敷衍塞責，提供“創(chuàng)可貼”（Band?Aids）了事。

　　第三，鑒于國家失敗主要是國內政治失�。≒olitical Failure）造成的，尋找國內途徑是解決國家失敗難題的關鍵�，F在仍然是民族國家的時代，他國援助行動都有其利益和側重點考慮，各失敗國家內部也有其自己的運行規(guī)律，只有失敗國家國內各方及其民眾有了解決問題的積極意愿并付諸行動，國際社會的援助才能有的放矢，才能使得國家重建走上正常軌道。此外，我們必須認識到，鑒于情勢的復雜化，有些國家失敗問題的應對，國際社會能夠提供的也許只有“創(chuàng)可貼”。

　　第四，聯合國是處理國家失敗問題的核心機構，維護聯合國安理會的決策權威是應對國家失敗的基礎條件。然而，在處理失敗國家問題上，聯合國盡管是須臾不可離的，但卻常常不可避免地效率低下�！咀⑨尅縈ats Berdal, “The UN Security Council: Ineffective but Indispensable”, p.8.【注尾】聯合國是國際社會的一面鏡子，它既代表了國際社會的希望與信念，也反映著國家社會紛爭與不和的現實。【注釋】Shashi Tharoor, “Why America Still Needs the United Nations”, Foreign Affairs, Vol. 82, No. 5, September/October 2003, p.75.【注尾】因此，如何更好地維護聯合國安理會的權威是值得我們認真思考的問題。當然，聯合國在應對國家失敗問題上的低效，為進一步區(qū)域組織的積極作用、發(fā)揮大國尤其是安理會常任理事國的主導作用提供了戰(zhàn)略空間。

　　第五，中美兩國在應對國家失敗問題上有著巨大的合作空間。應對國家失敗將是中國外交有所作為的一個領域。在應對國家失敗的補救措施方面，中美之間已經有了一些合作，這些合作不僅局限于處理阿富汗問題上的情報交換，還體現在建立和平、維持和平尤其是沖突后國家重建領域，利用第二軌道（Track Two）探討國家失敗問題的解決方案也成為中美進行戰(zhàn)略合作的新形式。隨著中國國家戰(zhàn)略利益觸角的進一步延伸，中美之間的合作空間和渠道也愈加廣闊。國家失敗越來越成為國際社會的一個突出現象，中國的周邊國家有的曾經陷入國家失敗的深淵，有的表現出國家失敗的跡象，有的存在陷入國家失敗的危險。鑒于此，中國必將對這一現象給予更多的關注，與美國的相關合作也將進一步體現出戰(zhàn)略價值。

　　門洪華:中共中央黨校國際戰(zhàn)略研究所副教授、清華大學公共管理學院博士后

　　黃海莉:清華大學公共管理學院研究生

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