三級利益共同體：縣鄉(xiāng)村權力運作與農(nóng)民問題

　　中國是一個歷史悠久的農(nóng)業(yè)國家，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民是中國最大的弱勢群體。對于中國這樣一個農(nóng)民大國來說，幾千年來的農(nóng)民起義和朝代更替，實質(zhì)上都是國家權力與農(nóng)民權利惡性互動的結果。為了加強對農(nóng)民的統(tǒng)治，歷代中央政權無不把對鄉(xiāng)村社會的控制與治理作為第一要務。中央集權專制主義與地方權勢集團密切結合，逐漸形成了獨具特色的鄉(xiāng)村社會政治結構和控制機制。辛亥革命推翻了幾千年來的封建帝制，中國開始曲折地走向民主共和，但傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村結構和治理模式仍以慣性力量發(fā)揮著巨大的作用。當政治現(xiàn)代化在縣級以上的國家政權建設層面取得一些明顯的成就時，鄉(xiāng)村社會權力結構的合理化卻進展遲緩，甚至出現(xiàn)“國家政權內(nèi)卷化”[1]現(xiàn)象。中國共產(chǎn)黨領導的新民主主義革命的勝利，推翻了壓在農(nóng)民身上的帝國主義、封建主義和官僚資本主義“三座大山”，這是中國農(nóng)民宏觀政治環(huán)境和社會環(huán)境的歷史性巨變。對農(nóng)民來說，中央政權已經(jīng)建立在“全心全意為人民謀福利”的理念基礎之上，但直接管治農(nóng)民的縣鄉(xiāng)村三級卻在傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會歷史慣性的作用下，借助計劃經(jīng)濟體制的“合法外衣”，結成牢固的縣鄉(xiāng)村三級利益共同體，以新的面貌出現(xiàn)在中國現(xiàn)代化的舞臺上。研究當代中國農(nóng)民問題，就不能不研究縣鄉(xiāng)村三級利益共同體。如果說歷史上中國農(nóng)村是封建專制主義統(tǒng)治下地方精英治理的鄉(xiāng)村社會，那么當代中國農(nóng)村就是在二元社會結構下三級利益共同體治理的鄉(xiāng)村社會。

　　一、農(nóng)民問題：從二元社會結構說起

　　建國以來，新中國的農(nóng)民雖然擺脫了舊的奴役和“三座大山”的壓迫，但又被套上了新的體制性枷鎖，背負著新的“兩座大山”艱難地行走在現(xiàn)代化的道路上。農(nóng)民身上這種新的體制性枷鎖和新的“兩座大山”就是“二元社會結構”和“三級利益共同體”。

　　早在1988年，農(nóng)業(yè)部政策研究中心的一批專家學者在深入調(diào)查研究的基礎上，提出了著名的“二元社會結構理論”。[2]這個理論很快被學術理論界普遍接受，并被公認為分析研究當代中國“三農(nóng)”問題最重要的理論工具。二元社會結構理論認為，在蘇聯(lián)模式的嚴重影響下，我國建立起高度集中的計劃經(jīng)濟體制，為確保這個體制的運轉，國家制定和運用包括戶籍制度、糧油供應制度、就業(yè)制度、教育制度、社會保障制度第十多項具體制度，嚴格地把農(nóng)民限制在農(nóng)村，并通過“挖農(nóng)補工”和“剪刀差”獲取工業(yè)化優(yōu)先發(fā)展所需要的原始積累資金，重點實施重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略。這一系列二元性的政策制度，都是以剝奪農(nóng)業(yè)和農(nóng)民為代價來保證城市工業(yè)的發(fā)展和市民生活水平的穩(wěn)定提高。這種二元社會結構，把整個國家嚴格地劃分為農(nóng)村和城市兩大塊、農(nóng)民和市民兩大類，從此在中國，城市與鄉(xiāng)村嚴格分割、農(nóng)民與市民明顯有別，農(nóng)民被人為地降為低人一等的二等公民。這種二元社會結構，實質(zhì)上是國家對農(nóng)民利益和權利的嚴重剝奪，是農(nóng)民長期陷入貧困的一個重大的制度根源，也是當今中國農(nóng)民問題日益尖銳化的癥結所在。

　　對這種二元社會結構給農(nóng)民造成的貧困和不公平待遇的認識，并不是始于上個世紀八十年代中后期，而在五十年代初就被人尖銳地提了出來。新中國為農(nóng)民說話的“始作俑者”就是被譽為“高風亮節(jié)，寧折不彎”的梁漱溟先生，當時梁漱溟先生就指出在這種二元社會結構中“農(nóng)民在九天之下”。[3]這種正視農(nóng)民的理性思考卻被毛澤東嚴厲指責為“冒充農(nóng)民代表”而遭到無情地批判。[4]從此，正常的理論研究和學術探討無法正常進行，舉國上下萬馬齊喑，很少有人再敢為農(nóng)民的利益說話了。就是到了八十年代中期，人們還在為農(nóng)民說話心有余悸，一個著名的雜志編輯部收到一篇“談農(nóng)民的不平等地位”[5]的文章時就遲遲不敢發(fā)表，原因之一就是怕做“小梁漱溟”。[6]

　　時至今日，二元社會結構理論已廣為學界認同，二元社會結構的嚴重后果也日益凸現(xiàn)出來，但二元社會結構卻仍然沒有得到根本性地廢除，它依然在鉗制農(nóng)民的自由發(fā)展。半個世紀以來的二元社會結構，造成的損失是巨大的，它的兩個直接后果是造成了農(nóng)民的普遍貧困和城市化水平的嚴重滯后。一是農(nóng)民的貧困。據(jù)統(tǒng)計，從1952年到1986年34年間，國家通過“剪刀差”從農(nóng)民手中隱蔽地拿走了6868.12億元的巨額資金，約占有這些年間農(nóng)民所創(chuàng)造價值的18.5%。[7]而進入二十世紀九十年代以來，“剪刀差”還呈不斷擴大的趨勢，每年“剪刀差”的絕對值都在1000億元以上。同時，城鄉(xiāng)收入差距不斷拉大，1978年城鄉(xiāng)居民的實際收入比率為2.36，1987年擴大到2.38，1995年擴大到2.79，2000年估計為3.2，世界上多數(shù)國家的城鄉(xiāng)收入比率為1.5，超過2的極為罕見，但我國現(xiàn)在竟然超過了3，按中國社會科學院經(jīng)濟所趙人偉先生的計算，如果加上城市居民所享有的實物性福利，目前我國城鄉(xiāng)居民實際收入的比率在4左右。[8]不僅如此，通過“八七扶貧”攻堅，到2000年底我國還有3000萬農(nóng)民沒有解決溫飽問題，并且還存在嚴重的返貧現(xiàn)象。二是城市化水平的嚴重滯后。城市化水平被公認為是衡量一個國家或地區(qū)經(jīng)濟發(fā)達和文明程度的重要標志。國際經(jīng)驗表明，在現(xiàn)代化的道路上，有三個著名的城市化水平的衡量指標，一個是城市化水平達到30%左右時，開始進入城市化加速發(fā)展階段；
一個是城市化水平達到50%時，進入基本實現(xiàn)現(xiàn)代化的發(fā)展階段；
一個是城市化水平達到70%時，進入消除“三大差別”（工農(nóng)差別、城鄉(xiāng)差別、體力勞動和腦力勞動差別）發(fā)展階段。據(jù)世界銀行統(tǒng)計資料，1996年，全世界城市化水平已達45.5%，發(fā)達國家城市化水平一般都在70%以上，譬如美國為76.3%，英國89.3%，法國74.9%，德國86.7%，日本78.3%，俄羅斯76.3%，加拿大76.8%，意大利66.7%，發(fā)展中國家的平均水平也在40%以上，一些看似與我國經(jīng)濟發(fā)展水平差不多的發(fā)展中國家和一些新興工業(yè)化國家的城市化水平也都大大高于我國，如巴西為78%，阿根廷88.4%，澳大利亞84.7%，新西蘭86.1%，韓國82.3%，菲律賓54.9%，新加坡則為100%，而同期我國僅為29.4%，相差甚遠。[9]我國城市化水平之所以大大滯后于經(jīng)濟發(fā)展水平，其根本原因就是人為的二元戶籍制度對農(nóng)民進城的嚴格限制。有鑒于此，筆者曾大聲呼吁“萬眾一心推倒‘戶籍墻’”。[10]我國建立的這種明顯歧視農(nóng)民的二元制度，實質(zhì)上是一種城鄉(xiāng)有別的“雙重標準”。

　　改革開放以來，一批有良知和正義感的著名學者開始自覺地發(fā)揚“梁漱溟精神”，勇于面對現(xiàn)實，不遺余力地為農(nóng)民鼓與呼。有的提出要給農(nóng)民創(chuàng)造一個更好的制度環(huán)境，“給農(nóng)民國民待遇”；
[11]有的提出要“再一次解放農(nóng)民，改變城鄉(xiāng)分治、一國兩策的格局”；
[12]有的提出在整體上“我們還是要更多地為農(nóng)民說話，因為農(nóng)民更需要有人為他們說話”；
[13]有的提出要“使農(nóng)民真正成為國家的主人”，[14]等等。他們的聲音，代表著廣大農(nóng)民群眾的心聲，也代表著改革的方向。

　　可見，二元社會結構確實是壓在當代農(nóng)民身上的“一座大山”。本文在此基礎上將探討壓在農(nóng)民身上的另“一座大山”－－“三級利益共同體”。

　　二、三級利益共同體：探析農(nóng)民問題的新視角

　　在計劃經(jīng)濟條件下，國家人為構筑的二元社會結構把農(nóng)民限制在農(nóng)村這個狹小的范圍之內(nèi)，使農(nóng)民享受不到市民的平等待遇；
同時，在農(nóng)村這個狹小的范圍之內(nèi)，農(nóng)民又遭受著縣鄉(xiāng)村三級利益共同體的強力控制。這就是當代中國農(nóng)民面臨的大環(huán)境和小環(huán)境。當代中國農(nóng)民正是在這種中央政策制度的普遍歧視和基層政權（本文僅指縣鄉(xiāng)村三級，下同）的聯(lián)合擠壓的夾縫中謀求生存。用一個比喻來說，農(nóng)民是一群綿羊，政府在大環(huán)境上把這群綿羊牢牢地圍圈在農(nóng)村，不準“外逃”；
而在農(nóng)村這個小環(huán)境里，又有一群虎視眈眈卻沒有套上任何韁繩的惡狼，羊群的命運就可想而知了。這種比喻也許有點“駭人聽聞”，但研究和分析直接控制和管理農(nóng)民的縣鄉(xiāng)村三級的權力結構和運作機制，對進一步研究農(nóng)民問題無疑是很有意義的。

　�。ㄒ唬┤�級利益共同體的含義和特征

　　本文提出的三級利益共同體是一個新的概念，它是指直接與農(nóng)民打交道的縣鄉(xiāng)村三級基層權力組織在與農(nóng)民的博弈和互動中所結成的利益同盟。

　　三級利益共同體的基本特征：

　　地位的獨立性：縣鄉(xiāng)村三級處在國家權力結構的最底層，遠離中央權力中心，這種相對于中央權力的邊緣性使縣鄉(xiāng)村具有自身的獨立性，這就是人們常說的“天高皇帝遠”。這種中央權力鞭長莫及的狀況容易放縱和滋生欺壓百姓的“土皇帝”。像全國知名度極高、廣為世人矚目的大邱莊都能在現(xiàn)代文明社會孕育出“土皇帝”禹作敏，其他各村就很難說了。這種地理位置的邊緣性和權力的底層性，決定著基層權力的獨立性。對農(nóng)民來說，服從基層干部的管治，就是服從中央政權的領導，但同時，基層干部的胡作非為也會損害中央政權在農(nóng)民心中的威信和形象。

　　對象的單一性：中國是一個著名的農(nóng)民大國，70％的總人口生活在農(nóng)村，三級利益共同體直接面對的就是這些數(shù)量十分龐大而又相當分散的九億農(nóng)民，農(nóng)民的命運與三級利益共同體的命運緊密相連。二元社會結構使大量人才流出農(nóng)村，世世代代勞動和生活在農(nóng)村這個小圈了里的大都是沒有文化的農(nóng)民，而三級利益共同體內(nèi)的干部素質(zhì)也參差不齊，不少縣鄉(xiāng)村干部即使懷揣一張高學歷的文憑卻仍有一種橫蠻無理的封建“酷吏”作風。這種管理對象的單一性，使三級利益共同體無需花費更多的工作技巧方法和提高法律道德文化素質(zhì)就能解決實際問題，甚至基層干部作風的粗暴和工作方法的簡單似乎更有效。

　　成員的本地性：三級利益共同體成員（指縣鄉(xiāng)村三級干部），絕大多數(shù)都是土生土長的本地人，這種成員的本地化特性，使他們十分熟悉本地的風土人情，他們在血緣關系和地緣關系交織而成的關系網(wǎng)絡中，很容易結成利益集團。干部的異地交流既十分稀少，又相當艱難，既使在縣一級有個別領導實行了極其有限的異地交流，他們也大都有一種“強龍壓不過地頭蛇”的感嘆。

　　運行的封閉性：這種封閉性體現(xiàn)在三個方面，一是二元社會結構使農(nóng)民固定在農(nóng)村這個狹小的圈子之內(nèi)封閉性地勞動和生活；
二是縣鄉(xiāng)村三級在權力運作上嚴格遵循著體內(nèi)循環(huán)，難以與外部的大世界連成一體；
三是縣鄉(xiāng)村三級共同體具有明顯的排外性、排他性，所謂“地方保護主義”正是這種權力封閉運行的真實寫照。

　　利益的一致性：縣鄉(xiāng)村三級利益共同體具有明顯的利益一致性，三級利益共同體實質(zhì)上也是一種命運共同體，一榮俱榮，一損俱損。這種利益的一致性通過種種目標責任制把縣鄉(xiāng)村三級緊緊地捆綁在一起，只有共同維護、鞏固和遵守三級利益共同體的利益，才能確保每一級的自身利益和每一個成員的切身利益。

　　管理的強制性：縣鄉(xiāng)村三級利益共同體內(nèi)部有著十分明確的管理制度，為確保管理的有效性，三級利益共同體通過干部的任命制和目標責任制實行層層控制和管理，下級必須順著上級的權力棒運轉，否則就會被“罰下場”。這種內(nèi)部管理的嚴格性和強制性已經(jīng)形成一種巨大的慣性，任何組織和個人幾乎都無法招架和抵擋。

　　監(jiān)督的軟弱性：對縣鄉(xiāng)村三級利益共同體的監(jiān)督主要有四個方面，一是共同體內(nèi)部的監(jiān)督，內(nèi)設在共同體內(nèi)的監(jiān)督部門事實上已構成共同體的一部分，其監(jiān)督的無效性已廣為人知；
二是農(nóng)民群眾的監(jiān)督，雖然從監(jiān)督學上說這是很重要的監(jiān)督，但在傳統(tǒng)體制下，農(nóng)民缺乏左右三級利益共同體命運的合法性制度安排，因而這種監(jiān)督不可避免地演繹成浩浩蕩蕩的“上訪大軍”；
三是上級的監(jiān)督，上級監(jiān)督實際上處于力不從心的狀態(tài)，不少在上級看來強有力的監(jiān)督制約措施一旦到達三級利益共同體時，就被“上有政策，下有對策”所化解；
四是新聞輿論監(jiān)督，目前這種監(jiān)督具有一定的威懾性，比如中央電視臺“焦點訪談”欄目就被農(nóng)民視為“焦青天”，但新聞單位“堅持正面宣傳為主”的方針，其監(jiān)督的有限性也是顯而易見的，而一部分新聞工作者又不斷地受到三級利益共同體的威脅、收買和同化，監(jiān)督路上千難萬險。

　　縣鄉(xiāng)村三級利益共同體的形成，有其深刻而復雜的政治、經(jīng)濟、文化等多重根源。從政治上來說，中國幾千年來實行的是封建專制政體，建國后又實行高度集中的計劃經(jīng)濟體制，這種計劃經(jīng)濟體制限制農(nóng)民的自由發(fā)展，使縣鄉(xiāng)村三級利益共同體更加膨脹和凝固化；
從經(jīng)濟上說，中國農(nóng)村始終停留在自給自足的小農(nóng)經(jīng)濟狀態(tài)，家庭承包責任制的推行雖然一度極大地解放了農(nóng)村生產(chǎn)力，解放了農(nóng)民，但在這種分散的家庭經(jīng)營下，難以形成現(xiàn)代規(guī)模經(jīng)濟，(點擊此處閱讀下一頁)

　　農(nóng)民仍然擺脫不了小生產(chǎn)者的命運；
從文化上說，幾千年來的封建主義思想在農(nóng)村根深蒂固，而長期的計劃經(jīng)濟體制，又使封建主義殘余思想有了最好的寄生體，農(nóng)村就成為是封建主義殘余思想的最大藏身之地，不管是農(nóng)民還是基層干部，都不同程度地深受封建思想的嚴重影響。加上農(nóng)村地域的封閉性和二元制度的隔離性，農(nóng)民無法與外部世界進行有效的交流，這種二元社會結構無形之中鞏固了三級利益共同體的制度基礎，農(nóng)村的資金和人才都成了“肉包子打狗——有去無回”，農(nóng)村仍然保留著落后的生產(chǎn)生活方式，廣大農(nóng)民被遠遠地排除在現(xiàn)代化的門檻之外，致使一個現(xiàn)代的城市社會與一個傳統(tǒng)落后的農(nóng)業(yè)社會長期并存。

　　（二）三級利益共同體的游戲規(guī)則

　　縣鄉(xiāng)村三級利益共同體的權力運作有一整套行之有序的游戲規(guī)則：

　　自上而下的干部任命制：本來馬克思主義經(jīng)典作家對干部的任命制是堅決反對的，因為它是民主政治的大敵，與社會主義高度民主原則相背離。恩格斯曾明確說過：“州政府任命專區(qū)區(qū)長和市鎮(zhèn)長官，這在講英語的國家是絕對沒有的，而我們在將來也應該斷然消除這種現(xiàn)象，就像消除普魯士的縣長和參政官那樣�！� [15]巴黎公社時的公職人員就取消了從上到下的任命制，由各社區(qū)代表普選產(chǎn)生，并且隨時予以撤換。干部的任命制是在蘇聯(lián)時期才得到普遍采用并逐漸僵化起來。我國深受蘇聯(lián)模式的影響，廣為推行干部自上而下的任命制。這種自上而下的干部任命制，就成為維系縣鄉(xiāng)村三級利益共同體的主要紐帶。雖然從理論上說，干部是人民的“公仆”，是全心全意為人民服務的，但在具體工作生活中，每個組織和個人都有自身的切身利益，而干部自上而下的任命制，又決定各級干部只能對上負責而難以對下負責�？h里任命鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，鄉(xiāng)鎮(zhèn)任命村里干部，這種任命制成為上級控制下級的有效手段，下級干部為了得到上級領導的賞識和提拔重用，就必然想方設法“巴結”、“討好”上級領導，“不是奴才不是才”、“拍馬屁”就已經(jīng)成為干部積極鉆研的必修課，人類所普遍信仰的“人服從正義、真理和法律”就演變成“人服從人”，于是溜須拍馬盛行，買官賣官屢禁不止。既然干部的升遷決定于上級領導而與農(nóng)民群眾無關，干部們自然不可能真正把群眾放在心上，即使迫不得已做些“親民”的事，也只不過是為了取悅上級領導而做的表面文章。對干部來說，大部分情況是下級干部對上級領導俯首貼耳，對農(nóng)民群眾則頤指氣使，這種對領導的卑恭和對農(nóng)民的傲慢，構成了干部的“二重性”。

　　層層分解的目標責任制：實行目標責任制是縣鄉(xiāng)村三級共同體突出的管理模式和基本特征，這種目標責任制通過將政府確定的經(jīng)濟和社會發(fā)展的硬指標層層分解，從縣分解到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)分解到村，村再分解到每個農(nóng)民身上，年初各級簽訂目標責任狀，年終依據(jù)目標責任狀進行考核，以確定“政績”。這種目標責任制管理方式，實質(zhì)上是計劃經(jīng)濟體制下對企業(yè)進行計劃指標管理方式的翻版，它完全漠視了市場經(jīng)濟條件下政府角色的“裁判員”身份和提供公共物品的公共職責。這種目標責任制在實踐中形成了一種典型的“壓力型體制”[16]，使縣、鄉(xiāng)、村三級的“經(jīng)濟指標承包制”演變?yōu)椤罢�治責任承包制”，形成縣委縣政府——鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府——村黨支部村委會的連坐制。為人民服務的行政理念就蛻變成為完成具體目標責任制指標而奮斗。凡是與目標責任制有關的“指標”，各級領導和干部就想方設法（包括弄虛作假、盤剝農(nóng)民）去完成，與目標責任制無關的事，就一概不管。所以常常出現(xiàn)這樣的困惑：各級各部門每年都出色地完成了年初簽訂的目標責任狀，可農(nóng)民群眾卻怨聲載道，各種問題堆積如山，社會矛盾日益尖銳。

　　政績至上的任務完成制：在自上而下的干部任命制和層層分解的目標責任制行政管理模式下，政府行政的目標就完全由口頭上的“為民造�！鞭D變?yōu)閷嶋H工作中的“政績至上主義”，而這種“政績至上”又僅僅體現(xiàn)在一大堆空乏的“數(shù)字指標”上，所以不妨稱著“數(shù)字型政績至上”。在這種“數(shù)字型政績至上”的行政理念驅使下，各級干部為了炫耀自己的“政績”和表現(xiàn)自己的“才華”，就竭盡全力提前、超額完成上級下達的以及自己加碼的“數(shù)字任務”。這樣，形式主義和官僚主義就相伴而生，不僅如此，在缺乏有效制約的情況下，瘋狂地追逐自身利益最大化的權力，必然橫沖直撞，置民于無法招架的尷尬境地。為完成上級下達的數(shù)字指標任務和自己加碼的數(shù)字指標任務，常用的工作方法是：一是弄虛作假填報泡沫數(shù)據(jù)，二是四處借貸完成上級財稅任務，三是任意加重農(nóng)民負擔。雖然這些“數(shù)字任務”在各級不擇手段的種種努力下到年底都畫上了圓滿的句號，但普遍呈現(xiàn)出來的嚴重問題是：統(tǒng)計數(shù)字嚴重失真、鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務日益擴大、“三亂”現(xiàn)象屢禁不止、農(nóng)民群眾怨聲載道、干群矛盾不斷激化等等。

　　為完成各項數(shù)字指標任務，雖然各級干部可以不擇手段，但一旦鬧出大的群體性事件被新聞媒體曝光，也會引起中央的動怒而遭受處分。為此，三級利益共同體就積極在“數(shù)字政績至上”和不發(fā)生“涉農(nóng)惡性事件”的底線中尋求平衡。但在體制性障礙沒有消除、農(nóng)民負擔減不下來、干部作風未根本轉變等情況下，涉農(nóng)惡性案件還會隨時發(fā)生，為此三級利益共同體就心存僥幸地采取反現(xiàn)代文明的封建做法：一是實行愚民政策。他們遵循著孔夫子“民可使由之，不可使知之”[17] 的古訓，千方百計地阻止和剝奪農(nóng)民對中央減負政策和法律法規(guī)的知情權。2000年8月發(fā)生在江西省有關部門強行收交農(nóng)民購買的《減輕農(nóng)民負擔工作手冊》一書的驚世事件[18]就典型地代表了三級利益共同體對農(nóng)民覺醒的空前恐懼。二是剝奪農(nóng)民起訴權。三級利益共同體在目標責任制中明確規(guī)定“計劃生育”和“社會治安”兩項工作實行“一票否決”，這兩項工作直接關系到基層干部的“烏紗帽”，為確保這兩項任務的完成，有的縣級政權就采取了相應的“配套措施”，限定人民法院不得受理農(nóng)民有關“計劃生育”和“農(nóng)民負擔”問題的案件。正常的司法訴訟大門已經(jīng)向農(nóng)民緊閉，農(nóng)民只有選擇向市、省和中央機關及新聞單位的集體上訪之路。一些盲目指責農(nóng)民不擅于運用法律武器保護自己合法權益的人，是對農(nóng)民的誣蔑和對農(nóng)村現(xiàn)實的無知。三是層層隱瞞惡性案件。由于中央在嚴峻的農(nóng)村形勢下已經(jīng)明令各地要確保不得再發(fā)生涉農(nóng)惡性案件，否則基層干部就有丟官受罰的可能，但一些基層干部不是在如何克服涉農(nóng)惡性案件的根本問題上下功夫，而是依然我行我素，一旦發(fā)生了惡性案件，就迅速結成“攻守同盟”，嚴禁消息“外泄”，實施層層掩蓋，這類事情被查出來的比比皆是，尚未揭開蓋子的尚不知有多少。

　　這種三級利益共同體的游戲規(guī)則，雖然使各級干部因“政績”突出而得到上級領導的“賞識”和重用，但這種游戲規(guī)則造成的普遍后果是農(nóng)民利益的嚴重損害和干群關系的日益惡化。在這種泛濫的權力面前，最大的受害者無疑是農(nóng)民，廣大農(nóng)民不斷付出眼淚、鮮血和生命的代價，來“配合”縣鄉(xiāng)村三級完成“數(shù)字任務”，縣級政權為了支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)“數(shù)字任務”的完成，也就有意無意地容忍和包庇胡作非為的鄉(xiāng)村干部，于是當代的“官官相護”就在縣鄉(xiāng)村三級利益共同體的“契約”下形成了，受到嚴重侵害的農(nóng)民的所有冤屈，幾乎都不可能在縣鄉(xiāng)村三級共同體內(nèi)得到及時、有效的解決，縣公、檢、法機關也因為直接隸屬于縣級政權的領導而成為捍衛(wèi)三級利益共同體最堅強的柱石，在催收農(nóng)民稅費時，常常是公檢法“聯(lián)合作戰(zhàn)”，他們在權力指揮棒的揮舞下，不是沖鋒陷陣在前抓捕農(nóng)民，就是刑訊逼供于內(nèi)殘害百姓。這種不受制約的權力泛濫，必然產(chǎn)生怵目驚心的“基層暴政”。1999年12月，山西青年農(nóng)民李綠松因上訪反映村小學建筑中的經(jīng)濟問題等，就冤枉地被公安機關抓到看守所嚴刑拷打，并被慘無人道地割掉了舌頭。[19]不少農(nóng)民在縣鄉(xiāng)村干部的擠壓威逼下無奈地選擇逃亡或死亡。據(jù)中央辦公廳、國務院辦公廳關于涉農(nóng)惡性案件的通報，1995年，全國共查處13起涉農(nóng)惡性案件，被鄉(xiāng)村干部逼死打死的農(nóng)民12人；
1996年涉農(nóng)惡性案件上升到26起，被鄉(xiāng)村干部逼死打死的農(nóng)民26人。[20]近幾年來，這種逼死打死農(nóng)民的涉農(nóng)惡性案件還不斷呈上升趨勢。

　�。ㄈ�）三級利益共同體的權力漩渦

　　三級利益共同體在嚴格的“游戲規(guī)則”運作下，已經(jīng)形成強大的“權力漩渦”。這種縣鄉(xiāng)村三級利益共同體的“權力漩渦”一經(jīng)形成，就具有強烈的排他性，一切不適應這種“權力漩渦”運轉的制度設計和個人道德，都將在這種“權力漩渦”中遭到無情地排擠和圍剿。

　　中央政權對縣鄉(xiāng)村三級共同全的制約主要來自兩個方面：一個是革命戰(zhàn)爭年代形成的行之有效的紀律性約束，但在新的歷史條件下，這種紀律性約束的功效已大不如前，并被異化為一種形式主義的說教；
另一個是適應法治國家建設需要的制度安排。村民自治的推行就是中央政權對縣鄉(xiāng)村三級共同體的最大一項反“權力漩渦”的權力制約性制度供給。村民自治無疑受到中央政權的高度重視，也得到農(nóng)民群眾的普遍歡迎，但卻受到村黨支部和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的強力抵制，縣級政權則大都處在一種既不積極倡導，也不公開反對的狀態(tài)，事實上是默許了鄉(xiāng)鎮(zhèn)“重黨輕民”的做法，有的地方則干脆下文要求村委會服從村黨支部，這就使中央政權對基層的民主動員化為烏有。目前，村黨支部書記和村委會主任這兩種權力來源完全不同的角色正在針鋒相對地僵持著。村黨支部以加強“黨的領導核心地位”為名牢牢控制“權力”，村委會則以村民自治法律為依據(jù)要求“自治”，這樣，村黨支部和村委會之間的矛盾事實上已不可避免。同理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權也在“權力漩渦”中自然而然地與自己直接任命的村支部書記站在一起，共同對付外部輸入的“民主尤物”——村民自治。據(jù)《人民日報》2001年3月21日報道，山東棲霞市4個鎮(zhèn)57名村委會成員集體要求辭職，辭職的原因是由于村黨支部和鎮(zhèn)黨委政府片面強調(diào)“黨領導一切”，采取村支部包辦代替村委會的做法，新“村官”上任一年多，村里的財務、公章不交接，財務由村支書一人說了算，鎮(zhèn)黨委政府不但不解決“村官”反映的問題，反而對村委會成員隨意“誡勉”，甚至停職。[21]這種鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權與村黨支部聯(lián)合圍剿村民自治的現(xiàn)象絕不僅僅只發(fā)生在山東一些地方。鄉(xiāng)村兩級之所以不認同村民自治，關鍵是中央政權在三級利益共同體內(nèi)輸入民主性質(zhì)的村民自治與傳統(tǒng)的人治色彩濃厚的“權力漩渦”的運作極不協(xié)調(diào)，也就是說，民主性質(zhì)的村民自治必然有礙于三級利益共同體順利實現(xiàn)自身利益最大化的目標。村委會與村黨支部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的矛盾沖突，實質(zhì)上是現(xiàn)代“民主潮流”與傳統(tǒng)“權力漩渦”激烈碰撞的“浪花”。雖然孫中山早就說過“世界潮流，浩浩蕩蕩，順之則昌，逆之則亡”，但中央政權對三級利益共同體內(nèi)供給的“村民自治”尚停留在“孤軍深入”作戰(zhàn)的地步，缺乏必要的強大“后援”，因而村民自治實際上在與傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村力量的博弈中處于相當弱勢的地位。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權可以不顧《村組法》界定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)只能對村委會實行“指導、支持和幫助”而非領導關系的法律規(guī)定，任意干預村民自治，力圖掌握村級干部包括村委會成員的全部控制權，實現(xiàn)其對村級組織（村黨支部、村委會）的有效控制，從而使村干部習慣性地成為貫徹鄉(xiāng)鎮(zhèn)意圖的有力工具。在這種情況下，不少地方的村委會已經(jīng)淪為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的附屬物。這種三級利益共同體的“權力漩渦”，使村干部聽命于鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導人、鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導人聽命于縣級領導人。作為一種回報，上級領導也在一定程度上放縱下級干部的以權謀私與腐敗行為。所以說，在三級利益共同體內(nèi)根本不存在上級領導不知道下級的種種腐敗和非法行為的問題，而是在這樣的“權力漩渦”中已經(jīng)喪失了自我凈化的功能。

　　進入這種“權力漩渦”的干部，個人也是無法克服和左右“權力漩渦”的。在這種“權力漩渦”之中的干部，大概可以分為四種：第一種是積極適應這種“漩渦”并進一步促進“漩渦”運轉的人，這種人常常被稱為“適應”農(nóng)村基層工作，自己也愛好這種“權力漩渦”，這種人一旦造成涉農(nóng)惡性案件，常被指責“工作作風粗暴”和“工作方法簡單”，其實他們是利用舊體制的不完善，積極充當舊體制的“幫兇”和“打手”，是一種違法犯罪行為，這些人也大都是農(nóng)民的兒子，但在工作中確走向了農(nóng)民的對立面，這種現(xiàn)象可以稱著“干部的異化”；
第二種是出于無奈，盡量避免涉農(nóng)惡性案件發(fā)生，又盡量完成各項任務，力圖在二者之間尋求最佳的平衡點，這需要一種高超的實際工作藝術，對這種人，上級領導欣賞，農(nóng)民群眾也不責怪，是頗受“肯定”的一種人，但這種人卻不是很多；
第三種是既不出頭露面欺壓老百姓以免遭譴責，(點擊此處閱讀下一頁)

　　也不大顯身手完成指標任務以博取獎賞，而是順著“權力漩渦”旋轉，得過且過；
第四種是具有強烈的責任感和使命感，這些人對農(nóng)民的遭遇深表同情，對舊體制的弊端深刻反思，對一些干部的粗暴作風極為不滿，他們力圖以自身的人格力量來解脫農(nóng)民的不幸命運，這種人雖然深得農(nóng)民的喜愛，但在實際工作中就難免不合“權力漩渦”的節(jié)拍，其結果必然是悲劇性的，他們不是被 “權力漩渦” 排擠出局，就是被“權力漩渦”徹底埋葬。湖北省監(jiān)利縣棋盤鄉(xiāng)原黨委書記李昌平的遭遇就是在這種“權力漩渦”中很不適應而被甩出“權力漩渦”的一個典型代表。[22]

　　無論哪種情況，幾乎所有的鄉(xiāng)村干部都會訴說自己“沒有辦法”，大有“人在江湖，身不由已”之嘆。同時，受害的農(nóng)民也大都找不到具體的責任主體，似乎誰都不應該對損害農(nóng)民利益的事負責。我們通過對三級利益共同體的理論分析，可以看到“權力漩渦”的巨大慣性和威力。事實已經(jīng)證明，三級利益共同體已經(jīng)無法克服自身的重重矛盾，它無法孕育出克服“權力漩渦”慣性的新制度。對中國這樣一個中央集權的單一制國家來說，唯一的有效途徑，就是在中央政權的強力主導下，不斷進行新的制度供給，加速三級利益共同體的崩潰。

　　三、加入WTO：三級利益共同體崩潰的必然性和可能性分析

　　我們通過上述分析可以知道，三級利益共同體嚴重侵害了農(nóng)民的切身利益，損害了執(zhí)政黨和政府的形象，與我們黨的根本宗旨和政府的根本職能不相符合。在現(xiàn)行的體制下，中央政權的宏觀行政目標與縣鄉(xiāng)村三級利益共同體的微觀工作目的并不完全一致，中央政權的一個重要目標是為人民謀幸福，“得民心者得天下”，而縣鄉(xiāng)村三級利益共同體具體工作的一個重要目的是為了個人的升遷，“得領導心者得官位”，這種矛盾，必然使三級利益共同體做出不利于甚至嚴重損害農(nóng)民群眾的事來，這種事一旦發(fā)生，中央政權的形象和威信也會遭到重大損失，而中央政權又遲遲未能進行確保上下政權行政目標一致的制度安排，這就使違背中央政權意旨的基層暴政應運而生。對一般農(nóng)民來說，他們不可能區(qū)分中央政權與基層政權的這種差異性，他們甚至沒有必要做出這種區(qū)分，他們只能從自身的體驗中來判斷一個政權的正義性和合理性，他們往往把對來自基層政權和組織的體驗來比照中央政權。為維護中央政權的形象和農(nóng)民的利益，中央政權必須真正下大力氣加強對基層政權的有效約束。中央政權在強化紀律性約束的同時，積極推行依法行政是最好的良方。但在社會轉型時期，各種制度和法律很不完善，依法行政任重道遠。因而在市場經(jīng)濟和依法治國的條件下，理論創(chuàng)新和制度創(chuàng)新就顯得迫在眉捷，比如政府的職能需要重新定位，人民對國家權力機關性質(zhì)的理解應該由在革命時期的片面時強調(diào)專政機器和暴力機關的一面轉變?yōu)楸Ｗo人民生命財產(chǎn)安全和提供公共物品。而要做到這些，政治體制改革的深化是必不可避的。

　　當前，迫切需要摧毀縣鄉(xiāng)村三級利益共同體，進一步解放農(nóng)民，使農(nóng)民真正擺脫幾千年來的鄉(xiāng)村社會的羈絆，成為既是現(xiàn)化文明的創(chuàng)造者又是現(xiàn)代文明成果的享受者。我國已經(jīng)在新世紀第一年加入了WTO，這標志著以開放倒逼改革、加速摧毀三級利益共同體的時機已經(jīng)到來。

　　加速三級利益共同體的崩潰，有利于適應經(jīng)濟全球化的需要。經(jīng)濟全球化是不可阻擋的歷史潮流，積極主動融入經(jīng)濟全球化，是一個國家和民族躋身世界發(fā)達之列的必然選擇。三級利益共同體的反現(xiàn)代進步性和封閉落后性，極不適應經(jīng)濟全球化的需要。

　　加速三級利益共同體的崩潰，是社會主義現(xiàn)代化建設的需要。實現(xiàn)現(xiàn)代化是中華民族幾個世紀的夢想，而作為一個農(nóng)民大國，沒有農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化，就沒有國民經(jīng)濟的現(xiàn)代化，沒有農(nóng)民的小康，就沒有全國人民的小康，沒有農(nóng)村的繁榮穩(wěn)定，就沒有整個國家的繁榮穩(wěn)定。不摧毀三級利益共同體，就不可能使占總人口70%的農(nóng)民匯入到現(xiàn)代化的潮流中來。

　　加速三級利益共同體的崩潰，是建設社會主義民主政治的需要。沒有民主，就沒有社會主義，也沒有社會主義現(xiàn)代化，實行民主政治是我們黨始終不渝的奮斗目標，黨的十五大明確提出要進一步擴大基層民主，加強基層法治，而三級利益共同體卻最大限度地保留著封建人治的糟粕，極大地阻礙了農(nóng)民群眾當家作主權利的發(fā)揮。

　　加速三級利益共同體的崩潰，是解放農(nóng)民的需要。進一步解放農(nóng)民，使農(nóng)民從舊體制的束縛中解放出來，是我們黨和國家堅定不移的方針，是全國人民的共同心愿。解放農(nóng)民就是打破舊體制的枷鎖，還給農(nóng)民自由。事實證明，只要給農(nóng)民自由，農(nóng)民就會創(chuàng)造出驚人的歷史奇跡。三級利益共同體無疑妨礙了農(nóng)民的自由。

　　鑒于三級利益共同體自身創(chuàng)新機制的喪失，加速三級利益共同體的崩潰，必須在中央政權的領導下，大規(guī)模地輸入新的民主政治制度，使這些新的制度安排強大到足以阻止和破壞原有的“權力漩渦”才能產(chǎn)生積極的效果。這些制度安排就是縣鄉(xiāng)村三級利益共同體最害怕的克星：開放、民主、法治和監(jiān)督。

　　開放：徹底廢除沿用近半個世紀的戶籍制度，從根本上打破二元社會結構，重新恢復和確立公民的居住和遷徙自由，還給農(nóng)民公平公正的國民待遇，實行城鄉(xiāng)一體的就業(yè)制度、教育制度、社會保障制度等，加快城市化步伐，使絕大部分農(nóng)民從農(nóng)村進入城市變?yōu)槭忻�。還給和保障農(nóng)民的自由，這是傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會轉變的必由之路。

　　民主：一切封建主義的傳統(tǒng)勢力最怕的就是民主。共產(chǎn)黨執(zhí)政就是要最大限度地實行民主。根據(jù)我國民主政治建設的路徑選擇，實行基層民主意義重大。在當前實行村民自治的基礎上，應盡快撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權，實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治，并推及到縣級政府自治，在地方自治的基礎上全面實行直接選舉，徹底打破任命制，廢除終身制，對各級領導干部實行民主選舉和罷免，并限定任期。必須重新界定和突出市場經(jīng)濟條件下的政府公共行政職能，廢除計劃經(jīng)濟體制下的目標管理責任制。

　　法治：法治是人治的天敵，真正的法治是對公民權利的切實保護和對政府權力的嚴格約束的統(tǒng)一。堅持和實行依法治國，努力建設社會主義法治國家，樹立憲法的神圣權威，使農(nóng)民的憲法權利得到切實的保障�；鶎诱�府和自治組織必須嚴格依法行政，一切違憲違法行為都必須予以追究。

　　監(jiān)督：一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不變的一條真理。為了防止基層權力的濫用，必須以權力制約權力，加強對權力的監(jiān)督。首先，建立以權力制約和監(jiān)督權力的機制，其次，強化新聞輿論的監(jiān)督，再次是建立農(nóng)民群眾有效監(jiān)督的體制，使農(nóng)民能依照法定途徑和程序監(jiān)督權力機關和領導干部；
并且適應市場經(jīng)濟利益多元化的需要，提高農(nóng)民的組織化程度，形成農(nóng)民自己的利益代言人。

　　注釋：

　　[1]參見（美）杜贊奇.文化、權力與國家——1942年的華北農(nóng)村[M].南京：江蘇人民出版社.1994年版.

　　[2] 參見農(nóng)業(yè)部政策研究中心課題組.二元社會結構：城鄉(xiāng)關系：工業(yè)化·城市化（執(zhí)筆 劉純彬）[J].經(jīng)濟研究參考資料.1988年第90期.

　　參見課題組.二元社會結構：分析中國農(nóng)村工業(yè)化城市化的一條思路（執(zhí)筆 劉純彬）[J].經(jīng)濟研究參考資料.1989年第171、172期.

　　[3][4]參見毛澤東選集第五卷[M].北京：人民出版社.1977年版.第107-115頁.

　　[5][6]參見舟蓮村.談農(nóng)民的不平等地位[J].社會.1988年第9期.

　　[7][8]參見仲大軍. 戶籍制度與二元結構對中國農(nóng)村的影響[J].中國國情國力.2001年第2期.

　　[9]參見張英紅.二元戶籍制:半個世紀的“城鄉(xiāng)冷戰(zhàn)”[J].城鄉(xiāng)建設.2001年第7期.

　　[10]參見張英紅.論實施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略[J].中國社會發(fā)展戰(zhàn)略.2001年第2期.

　　[11]杜潤生.給農(nóng)民國民待遇[J]中國改革.2001年第10期.

　　[12]陸學藝.“農(nóng)民真苦，農(nóng)村真窮”？[J].讀書.2001年第1期.

　　[13]黨國英.我們?yōu)槭裁匆獮檗r(nóng)民說話?[N].南方周末.2000年12月7日.

　　[14]郭書田.再論當今的中國農(nóng)民問題[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題.1995年第10期.

　　[15]馬克思恩格斯選集第四卷[M].北京：人民出版社.1995年版.第4147頁.

　　[16]參見榮敬本等.從壓力型體制向民主合作體制的轉換[M].北京:中央編譯局出版社.1998年版.

　　[17]參見張以文譯注.四書全譯[M].長沙：湖南大學出版社.1989年版.第128-129頁.

　　[18]一本奇書的奇遇[N].南方周末.2000年10月12日.

　　[19]山西“割舌事件”真相調(diào)查[N].南方周末.2000年5月12日.

　　[20]轉引自梁駿等編著.村民自治——黃土地上的政治革命[M].北京：中國青年出版社.2001年版.

　　[21]村官的當家權[N].南方周末.2001年3月29日.

　　[22]參見李昌平.說句真話不容易[J].百姓.2001年第6期.

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