張英洪：論依法治國方略中的黨的領導:依法治國的基本方略是什么

　　摘 要：依法治國是黨領導人民治理國家的基本方略，它客觀上要求改善黨的領導。從總體上說，黨的領導和依法治國是可以而且應該統(tǒng)一的，但由于認識和實踐上的偏差，實施依法治國和堅持黨的領導成為建設現(xiàn)代法治國家的兩難選擇。傳統(tǒng)的黨的領導方式集中表現(xiàn)為以黨政不分、以黨代政、以黨治國為主要特征的黨治制。在依法依國方略中堅持和改善黨的領導最根本的一條就在于執(zhí)政黨的領導方式必須由黨在國家政權之上的領導即黨治制向黨在國家政權之內的領導即法法制轉變，這是建設現(xiàn)代法治國家的內在邏輯，是堅持和改善黨的領導方式、增強黨的活力的重大理論創(chuàng)新和體制創(chuàng)新。

　　關鍵詞：依法治國 黨的領導 黨治制 政權內領導范式

　　依法治國與黨的領導是建設有中國特色社會主義事業(yè)中一個十分重大的理論和實踐問題。正確認識和處理好依法治國方略中的黨的領導，是建設社會主義法治國家迫切需要解決的時代課題。

　　一、依法治國與黨的領導----建設現(xiàn)代法治國家的兩難選擇

　　黨的十五大正式提出“依法治國，建設社會主義法制國家”的基本方略，這是我們黨治國方式的重大轉變，具有深遠的歷史進步意義。由于我國的特殊國情，我們是在黨的領導下推進依法治國的，如何處理好依法治國與黨的領導的關系，特別是在依法治國方略中如何改善黨的領導，是當前面臨的最復雜最困難的疑難問題。雖然從總體上說，依法治國與黨的領導是可以而且應該統(tǒng)一的，但由于認識和實踐上的偏差，推進依法治國與堅持黨的領導實際上已成為我們建設現(xiàn)代法治國家的兩難選擇。

　　我們黨是唯一的執(zhí)政黨，它的領導地位是在長期的革命斗爭中形成的，不能有任何懷疑和動搖。但在依法治國的新形勢下，如果不改善黨的領導，不轉變黨的領導方式，依法治國就難以推進。依法治國，建設社會主義法治國家，是我們黨已經確定的基本方略，它客觀上要求把改善黨的領導提上更加突出的位置。

　　在依法治國與黨的領導的關系上，學術理論界存在著三種不同的傾向。一是法律至上論。這主要是一些從事法學研究的學者的觀點。他們側重于從法理上研法治的本質、法治的進步意義、法治與人治的本質區(qū)別、法律體系的構建完善等，主張以法律為最高準繩調整國家與社會的關系，規(guī)范社會成員的行為。但他們對黨的領導要么避而不談，要么點到為止，未能從理論上界定黨的領導在依法治國中的科學定位。而在我們國家，回避黨的領導去談依法治國，無異于緣木求魚，是不可能達到目的的。二是黨權至上論。主要是一些從事馬克思主義經典理論研究的學者的觀點。他們側重于從馬克思主義原理出發(fā)，引經據典地論證堅持黨的領導的合理性、必要性和重要性，認為在社會主義國家離開黨的領導就不可能成功地實施依法治國，依法治國必須在黨的領導下有步驟地推進，不能操之過急，更不允許任何借依法治國來削弱或否定黨的領導。但他們對依法治國怎么推進避而不談，或者欲言又止，未能從理論上搞清在黨的領導下建設法治國家的可行性方案，這就使黨提出的依法治國方略失去了應有的重大意義。三是調和論。針對上述兩種各執(zhí)己見的不同觀點，一部分學者從權衡依法治國和黨的領導二者利弊出發(fā)，既認為依法治國的重要性，又強調黨的領導的重要性，力圖從中找出使二者協(xié)調統(tǒng)一的邏輯關聯(lián)和平衡杠桿，但他們未能在觀念更新和制度創(chuàng)新上取得理論上的突破，因而始終只能停留在一種似是而非的空頭議論上，不能自圓自說，也無益于指導實踐。

　　正因為人們對依法治國和黨的領導存在著嚴重的模糊認識和理論局限，這使依法治國和黨的領導在實際運作中帶有普遍性的矛盾和困惑。譬如，我們一方面強調依法治國，一方面又提出加強黨的領導；
一方面強調依法行政，一方面又大量地以政策文件發(fā)號施令；
一方面強調依法辦事，一方面又推崇按領導批示辦事；
一方面積極推行村民自治，一方面又強調村黨支部的領導核心作用，等等。這些矛盾和困惑成為現(xiàn)實生活中難以妥善解決的焦點問題，這充分暴露了我們理論上的滯后。

　　依法治國是我們黨全面總結歷史經驗教訓、認真思考和借鑒發(fā)達國家法治實踐的基礎上提出來的，是符合我國改革開放和社會主義現(xiàn)代化的實際、順應世界文明進步潮流的重大決策，是完全正確的，必須堅定不移地推進。但在建設現(xiàn)代法治國家的具體實踐中，我們面臨著即要堅持依法治國又要堅持黨的領導的兩難選擇，這是對當代中國人政治智慧和創(chuàng)新勇氣的最大考驗。弄不好，就很可能陷入顧此失彼的尷尬境地。要么是在強調法治中削弱或者否定黨的領導；
要么是在堅持黨的領導中奉行“法律工具主義”，視法律為人治的工具和手段。一個特別值得警惕的問題是，由于黨在全國人民心中的崇高威望，加上人們長期以來已經習慣于“按黨的指示辦事”，因而在建設社會主義法治國家進程中，最自然最可能出現(xiàn)的一種嚴重誤區(qū)，就是將依法治國導入法治口號下的人治泥淖。這就會使我們黨提出的依法治國方略失去全部意義。

　　二、黨治制----黨的領導模式的認識誤區(qū)和實踐弊端

　　黨的領導對于推進依法治國有著十分關鍵的作用。我們有必要了解黨的領導的含義以及傳統(tǒng)的黨的領導模式的認識誤區(qū)和實踐弊端。

　　所謂領導，就是帶領、率領、指導、向導。黨的領導，就是黨帶領、組織人民群眾從事革命和建設事業(yè)。黨的領導問題在馬克思主義科學體系中占有十分重要的地位。但長期以來由于認識上的偏差和革命斗爭實踐的特殊背景，人們對黨的領導片面理解為黨領導一切、管理一切、包辦一切，黨具有無所不能的最高權威。這使黨的領導不可避免地陷入了黨治制的誤區(qū)。

　　黨治制是一種獨特的黨的領導制度和傳統(tǒng)模式，它的主要特征是黨政不分、以黨代政、以黨治國、權力高度集中等。黨政不分，就是混淆政黨和國家政權的不同性質和職能，將黨組織與政黨機構合二為一，黨就是政，政就是黨。以黨代政，就是把政黨的機構權力化、職能行政化，以執(zhí)政黨代替國家政權行使國家權力。以黨治國，就是將執(zhí)政黨凌駕于國家政權機構之上，以黨的名義居高臨下地直接向國家政權機關、社會經濟組織和個人發(fā)號施令。權力高度集中，“就是在加強黨的一元化領導的口號下，不適當地、不加分析地把一切權力集中于黨委，黨委的權力又往往集中于幾個書記，特別是集中于第一書記，什么事都要第一書記掛帥、拍板�！盵1]

　　黨治制有兩種表現(xiàn)形式：一是一元化領導。這種方式可追溯到抗日戰(zhàn)爭時期。1942年9月，我們黨在《關于統(tǒng)一抗日根據地黨的領導及調整各組織關系的決定》中，正式提出實行黨的“一元化領導”原則。建國初期，黨通過各級軍事管制委員會和地方人民政府實行一元化領導。1954年第一屆全國人大后，各級黨委“一把手”同時兼任同級政府的領導人，后來又提出“書記掛帥”。到“文革”中，黨開始由革命委員會實行一元化領導，使之發(fā)展到最高峰。二是分離式領導。十一屆三是全會后，黨開始注意糾正一元化領導權力過分集中的現(xiàn)象，實行分離式領導，即無論從中央到地方，各級黨委“一把手”不再兼任同級政權機關的第一負責人，黨內某些部門的負責人也不再兼任對應行政部門的負責人，黨委及其機關在國家政權機關之外對之進行領導、指揮和管理。

　　我國黨治制的形成有著深刻的社會政治文化因素。具體說，一是蘇聯(lián)模式的影響。由于蘇聯(lián)是第一個社會主義國家，它的政治體制成為各國共產黨學習和效仿的榜樣。蘇聯(lián)在二十世紀三、四十年代形成的黨政軍一元化領導、中央高度集權、黨政不分，以黨治國的政治體制模式對我國有著最為嚴重的直接影響。我們黨在民主革命時期就依照蘇聯(lián)模式在根據地建立了蘇維埃政權。建國后，又在政治、經濟、文化和其他社會領域更加廣泛地效仿蘇聯(lián)的作法�？梢哉f蘇聯(lián)是黨治制的“始作俑者”。二是封建專制思想的影響。我國二千多年的專制政體，在政治文化上形成了根深蒂固的皇權至上觀念和濃厚的人治思想，以集權主義的政治觀、義務本位的法律觀、上下尊卑的倫理觀和獨尊一家的文化觀等為特征的一系列封建價值觀念，深深地沉淀在每個社會群體和社會個體的潛意識中，不論是黨的組織或個人，都難以避免這種強大的封建傳統(tǒng)思想的侵害。三是革命斗爭環(huán)境的影響。我們黨在長期的革命斗爭中處于“非法”地位，為了適應革命戰(zhàn)爭的殘酷形勢，黨很自然地需要加強集中統(tǒng)一領導，包括對革命軍隊的絕對領導。建國后，這種在戰(zhàn)爭年代形成的黨領導一切的領導體制，就順理成章地成為執(zhí)政黨治國的現(xiàn)成模式。四是國民黨以黨治國的影響。國民黨在統(tǒng)治期間大肆推行以黨治國，實行一黨專政。我們黨對國民黨的這種反動統(tǒng)治是十分厭惡的，毛澤東、周恩來、鄧小平等領導都對國民黨一黨專政、以黨治國的惡劣作風進行過尖銳的批判。但由于黨長期在與國民黨既合作又斗爭中比較熟悉國民黨以黨治國的模式，我們雖然在主觀上對國民黨采取完全否定的批判態(tài)度，但在客觀上也多少受到了以黨治國的消極影響。

　　黨治制的直接后果，就是樹立了黨權至上，強化了權力本位，使黨的機構和職能能全面官僚化、權力化、行政化，相應地使國家政權機關的職能和權威大大弱化和邊緣化。這種建立在國家政權之上的擁有最高權威的超級權力系統(tǒng)，在歷史上只有政教合一的宗教國可與之相比。

　　毫無疑問，黨治制的領導方式不利于堅持和加強黨的領導，相反，它降低了黨的威信，

　　實際上削弱了黨的領導。旱在俄國社會主義建設的初期，列寧就已經意識到黨的領導模式的弊端，他指出黨的領導是“總的領導，而不是象目前那樣進行過分頻繁的、不正常的、往往是對細節(jié)的干涉。”[2]鄧小平在黨的八大修改黨章的報中曾指出：“工人階級的政黨不是把人民群眾當作自己的工具，而是自覺地認定自己是人民群眾在特定歷史時期為完成特定的歷史任務的一種工具”，“確認這個關于黨的觀念，就是確認黨沒有超乎人民群眾之上的權力，就是確認黨沒有向人民群眾恩賜、包辦、強迫命令的權力，就是確認黨沒有在人民群眾頭上稱王稱霸的權力�！盵3]特別是十一屆三中全會以后，鄧小平同志首先提出了堅持和加強黨的領導就必須“改善黨的領導”的重要思想。十二大以來的黨章都確認了黨的領導主要是政治、思想和組織的領導，指出黨的領導最本質的內容就是支持人民當家作主，并規(guī)定黨必在憲法和法律的范圍內活動。

　　這些對黨的領導的科學認識和原則規(guī)定，為我們不斷改善黨的領導指明了正確的方向。我們在改善黨的領導、消除權力過分集中現(xiàn)象中，曾把黨政分開作為政治體制改革的關鍵提了出來。但由于黨政分開在理論準備上的不足以及它本身存在的嚴重缺陷，事實上它根本沒有解決以黨代政、黨政不分和權力過分集中的積弊,因而就不可能達到改善黨的領導的初衷。相反，它從上到下建立了一整套組織嚴密、機構龐大、權力集中的黨權管理指揮系統(tǒng)，進一步強化了黨對國家政權機關、群團組織、社會經濟生活的領導。因此，黨政分開的理論和實踐仍然沒有走出黨治制的陰影。

三、政權內領導----法治框架下堅持和改善黨的領導的理論范式 (點擊此處閱讀下一頁)

　　建設社會主義法治國家，迫切需要從理論上解決依法治國方略中的黨的領導方式的創(chuàng)新問題。實踐向我們昭示，要找到一條既能推進依法治國，又能始終堅持和改善黨的領導的新路，就必須進行理論創(chuàng)新和體制創(chuàng)新。我們認為，從我國的實際出發(fā)，實行政權內領導，是法治框架下堅持和改善黨的領導最可行的理論范式。

　　本文提出的政權內領導，就是執(zhí)政黨的領導方式由傳統(tǒng)的黨治制向法治制轉變；
由執(zhí)政黨凌駕于國家政權之外（實質上的之上）領導，向執(zhí)政黨置身于國家政權之內的領導轉變。政權內領導范式與傳統(tǒng)黨政合一方式有本質的區(qū)別，黨政合一的主要弊端在于以黨代政，黨直接包攬一切行政事務和社會事務，并以黨的身份直接行使國家權力。政權內領導就是執(zhí)政黨置身于國家政權之內，使黨的主張經過法定程序變成國家意志，上升為國家法律，并以國家政權的合法身份行使權力，實行法治化的領導。

　　政權內領導的理論范式具有科學的法理依據和客觀的現(xiàn)實基礎。一是由黨的執(zhí)政黨地位需要改善執(zhí)政方式決定的。黨從領導人民進行民主革命到成為領導全國人民進行社會主義現(xiàn)代化建設的執(zhí)政黨后，無論是黨的身份、黨的歷史任務、黨所面臨的國際國內環(huán)境等都發(fā)生了根本性的變化，特別是依法治國方略的提出，迫切需要改善黨的領導方式，以利于順利建設社會主義法治國家。二是由現(xiàn)代法治的本質要求決定的。以法治代替人治是社會文明進步的重要標志。但一個國家的法律制度再完備，如果有凌架于憲法和法律之上的個人或組織存在，就不可能是真正的法治。我國的封建統(tǒng)治者也曾主張以法律作為人們的行為準則，春秋戰(zhàn)國時期的法家就是主張以法治國的著名學派。幾千年的封建統(tǒng)治，形成了比較完備的法律體系。但封建統(tǒng)治階級一方面主張以法治國，一方面又推行專制主義，主張皇權至上，法律只不過是統(tǒng)治階級奴役勞動人民的工具，它不可能孕育出在法律面前人人平等的法治社會�，F(xiàn)代法治是對政府（含執(zhí)政黨）行使權力的嚴格約束和對人民權利的切實保障的內在統(tǒng)一，它本能地要求樹立憲法至上的神圣信念，任何人或組織都沒有凌架于憲法和法律之上的特權。三是由政黨的性質決定的。現(xiàn)代國家?guī)缀醵际钦�黨政治，政黨在國家政治生活中發(fā)揮著十分重要的作用。雖然任何政黨都是以取得政權、參與政權和維護政權為主要政治目標，但政黨包括執(zhí)政黨本身并不是權力組織�！罢�黨本身并不對敵對階級進行鎮(zhèn)壓，也不對社會成員實行直接控制�！盵4]黨的十二大政治報告就特別指出：“黨不是向群眾發(fā)號施令的權力組織，也不是行政組織和生產組織�！盵5]有的學者根據我們黨實質上處于國家政治生活的最高領導地位的現(xiàn)狀，就簡單地提出“將中共中央規(guī)定為集體國家元首，將中共地方組織規(guī)定為地方元首。”[6]我們認為這種觀點從根本上混淆了政黨與國家的本質區(qū)別，勢必給建設法治國家造成極大的混亂，是完全錯誤的。從法學和政治學的基本原理來看，國家元首的性質屬于國家行政權的最高領導，它對外代表國家，對內居于國家機構的首腦部位，它是國家的象征。任何政黨包括執(zhí)政的共產黨中央機構都不可能越俎代皰取代國家元首職位。有的學者提出“黨組織要向人大報告工作”的觀點同樣缺乏法理依據，是不可取的。四是由社會發(fā)展需要不斷創(chuàng)新決定。江澤民總書記2000年6月在視察西北地區(qū)的講話中指出：“創(chuàng)新一個民族的靈魂，是一個國家興旺發(fā)達的不竭動力，也是一個政黨永葆生機的源泉。”改善黨的領導，就必須破除傳統(tǒng)僵化思想的束縛，勇于理論創(chuàng)新和體制創(chuàng)新，否則改善黨的領導就只是一句空話。沒有創(chuàng)新，社會就不能前進。綜觀國際形勢和世界發(fā)展態(tài)勢，創(chuàng)新是我國建設社會主義法治國家的迫切需要。

　　政權內領導的理論范式有著十分豐富的內涵，它相應地要求我們進行有關具體制度的改革。

　　一是完善人民代表大會制度。人民代表大會制度是我國的根本政治制度，必須堅持和完善。首先，將執(zhí)政黨和政協(xié)納入到全國人大序列之中。可明確規(guī)定執(zhí)政黨在人大及其常委會中的名額占總名額的三分之二，各民主黨派和無黨派人士名額占三分之一，使執(zhí)政黨在國家最高權力機關處于優(yōu)勢地位，確保執(zhí)政黨提出的議案能獲得法定多數的通過。黨的主張經過法定程序上升為國家意志成為憲法和法律后，全國各級各部門和廣大人民群眾遵守憲法和法律，其實質就是接受和服從執(zhí)政黨的領導。執(zhí)政黨的中央總書記經過合法選舉出作國家主席，行使國家最高行政權；
負責組閣，行使重要干部人事任免權；
在軍隊國家化的基礎上兼任國家軍委主席，行使對軍隊的統(tǒng)率權。中央人民政府依法行使對各級各部門的行政管理權，實質上就是執(zhí)政黨對各級各部門的有效領導。政協(xié)在建國初期有其存在的合理性和必要性，但隨著全國人大的建立，政協(xié)的機構和職能應當納入到人大的序列中去，各民主黨派在全國人大中依法行使參政權、建議權和監(jiān)督權，與執(zhí)政黨長期共存、互相監(jiān)督。其次，健全全國人大的職能。作為最高國家權力機關的全國人大，不僅具有立法權，還應該建立和健全違憲審查權、彈劾權、質詢權、罷免權等，正常行使上述權力是法治成熟的重要標志。各級人民代表大會還可減少代表名額，實行代表的常任專職制，各級政府官員不應兼任人大代表。

　　二是糾正執(zhí)政黨的角色錯位。隨著改革開放和現(xiàn)代化建設的不斷推進，特別是隨著社會主義市場經濟體制的建立，政府角色錯位已經引起了普遍的關注。但執(zhí)政黨角色錯位問題尚未引起人們的注意。事實上，執(zhí)政黨角色錯位特別是執(zhí)政黨越位行政的問題十分嚴重。政權內領導的理論范式要求執(zhí)政黨從越位行政的角色退中出來，把主要職能放在自身黨務管理上。這要求我們必須調整和裁減黨組織的機構設置，實行黨的職能非行政化。執(zhí)政黨對有關職能部門的領導也就必須作相應的調整，譬如，在對司法權的領導上，執(zhí)政黨通過全國人大制定的憲法和司法方面的法律來對法院的公正司法進行監(jiān)督，確保司法獨立，黨內設立的直接管理法院等部門的政法委員會應予撤消，其行政職能移交給政府；
在對人事權的領導上，執(zhí)政黨通過全國人大制定公務員法來對人事管理進行領導，黨的組織部門主要管理從事黨務工作的黨員干部，屬于從事國家公務活動的工作人員，應一律移交給政府人事部門管理；
在對新聞輿論的領導上，執(zhí)政黨通過全國人大制定新聞法來行使監(jiān)督權；
在對違法違紀干部的處理上，黨的紀檢部門和政府監(jiān)察部門應該分開，并強化監(jiān)察部門的權力，凡屬國家公務員違法的，一律依監(jiān)察法等國家法律懲處，黨的紀檢部門只對違反黨的章程和紀律的黨員進行處理，當前的腐敗現(xiàn)象主要是國家公務人員觸犯了國家法律，應主要由檢察和監(jiān)察部門依法處理和追究責任，不宜用黨紀處分代替國法制裁。

　　三是精減黨的地方機構。執(zhí)政黨通過立法制定了憲法和法律，并由中央人民政府行使對地方的直接行政管理權，黨的地方組織機構就應該相應地大大精減下來。地方黨組織的職能應該主要界定為在黨內傳達、學習、貫徹黨中央的文件精神，吸納和發(fā)展黨員，處理違紀干部，發(fā)揮黨員的先鋒模范作用，其所有的行政權均應移交給當地政府，黨的地方組織通過在地方人大中占據優(yōu)勢地位來對同級政權機關進行有效的領導和監(jiān)督。

　　參考文獻：

　　[1]鄧小平文選（第2卷）.北京.人民出版社.1994年10月.第328-329頁。

　　[2]列寧全集（第33卷）..第222頁。

　　[3]鄧小平文選（第1卷）.北京.人民出版社.1994年10月.第218頁。

　　[4]唐曉等著：當代西方國家政治制度.北京.世界知識出版社.1996年9月.第100頁。

　　[5]中央文獻研究室編：十一屆三中全會以來黨的歷次全國代表大會中央全會重要文件選編（上）.北京.中央文獻出版社.1997年10月.第272頁。

　　[6]匡克：論法治國家與黨的領導法治化.社會科學.1999年7期。

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