啊,中國(guó)的土地情感處理 區(qū)劃角力,意在土地

　　在中央與地方兩種動(dòng)力的推動(dòng)下，區(qū)域發(fā)展規(guī)劃全面鋪開(kāi)。需要強(qiáng)調(diào)的是地方政府應(yīng)該更準(zhǔn)確找到自己的定位，尋求新的發(fā)展途徑，而不能僅僅打土地的主意。月16日，國(guó)務(wù)院已正式批復(fù)《中國(guó)圖們江區(qū)域合作開(kāi)發(fā)規(guī)劃綱要――以長(zhǎng)吉圖為開(kāi)發(fā)開(kāi)放先導(dǎo)區(qū)》，標(biāo)志著長(zhǎng)吉圖開(kāi)發(fā)開(kāi)放先導(dǎo)區(qū)建設(shè)已上升為國(guó)家戰(zhàn)略，成為迄今唯一一個(gè)國(guó)家批準(zhǔn)實(shí)施的沿邊開(kāi)發(fā)開(kāi)放區(qū)域。圖們江區(qū)域是中國(guó)參與東北亞地區(qū)合作的重要平臺(tái)。
　　“規(guī)劃綱要的出臺(tái)，除了中央確有國(guó)家戰(zhàn)略層面的考量外，吉林省主動(dòng)積極地運(yùn)作起了關(guān)鍵作用，過(guò)去，地方向中央主要是要項(xiàng)目和資金，現(xiàn)在有的地方政府開(kāi)始向中央要規(guī)劃，編制這些規(guī)劃的動(dòng)力主要來(lái)自地方政府�！眹�(guó)家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院國(guó)土所副所長(zhǎng)肖金成透露其得以順利出臺(tái)的原因。
　　各省區(qū)市“雨后春筍”般掀起了將地方層面發(fā)展訴求搭車(chē)到國(guó)家層面的區(qū)域發(fā)展規(guī)劃編制熱潮。當(dāng)下，江西省《環(huán)鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃方案》、山東“藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)”、“成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)”，也正在靜待國(guó)務(wù)院審批。繼4萬(wàn)億投資、11大產(chǎn)業(yè)振興規(guī)劃后，國(guó)務(wù)院區(qū)域振興規(guī)劃環(huán)環(huán)相扣，落子如飛。
　　此前，僅僅在2009年上半年，國(guó)家就先后批準(zhǔn)了海西區(qū)、橫琴島、江蘇沿海經(jīng)濟(jì)帶、關(guān)中一天水經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃、遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶等等諸多區(qū)域振興方案。從南到北，從東到西，國(guó)務(wù)院區(qū)域振興計(jì)劃開(kāi)始覆蓋全國(guó)。“這意味著，區(qū)域經(jīng)濟(jì)振興是中國(guó)保增長(zhǎng)政策的新方向。”中國(guó)社科院城市發(fā)展與環(huán)境研究中心主任牛鳳瑞分析，這輪區(qū)域振興規(guī)劃，也是國(guó)務(wù)院促進(jìn)中國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的―個(gè)重要工具。
　　國(guó)家發(fā)改委地區(qū)經(jīng)濟(jì)司司長(zhǎng)范恒山表示，一方面要繼續(xù)選擇一些條件較好地區(qū)作為新的增長(zhǎng)點(diǎn)加以推進(jìn)，加快開(kāi)發(fā)開(kāi)放；另一方面，要解決那些最貧困地區(qū)的發(fā)展問(wèn)題。實(shí)施分類(lèi)指導(dǎo)、重點(diǎn)先行等區(qū)域發(fā)展的政策。從各個(gè)地方的實(shí)際出發(fā)，根據(jù)各個(gè)地方的資源稟賦、地理區(qū)位、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)等各方面差異，來(lái)制定有特色、有區(qū)別的政策措施�！拔覀儸F(xiàn)在講四大區(qū)域，四大區(qū)域仍然很大，一個(gè)西部12個(gè)省份，用一個(gè)政策還是有一刀切的問(wèn)題，所以要進(jìn)一步協(xié)調(diào)。”
　　這輪規(guī)劃都有一個(gè)共同點(diǎn)，那就是先期都是由地方積極推動(dòng)，然后與國(guó)家的大發(fā)展戰(zhàn)略相切合，進(jìn)而進(jìn)入國(guó)家層面成為區(qū)域發(fā)展的政策，“地方的積極推動(dòng)成為區(qū)域規(guī)劃出臺(tái)的主要?jiǎng)恿χ�一�！睂?duì)于這些業(yè)已出臺(tái)或正在編制中的規(guī)劃，牛鳳瑞認(rèn)為，應(yīng)一分為二地看待其利弊，“現(xiàn)在出臺(tái)的區(qū)域規(guī)劃，很大一部分是中央與地方聯(lián)動(dòng)的結(jié)果，其在制定的過(guò)程中可能存在著長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮不足。比如，哪些地方政府積極，哪些地方的需求就上升到國(guó)家層面的情況�！�
　　地方如此搶要規(guī)劃與目前的財(cái)稅制度有關(guān)。改革開(kāi)放初期，中國(guó)的財(cái)稅體制實(shí)行“財(cái)政大包干”的承包制。這種制度妨礙了統(tǒng)一市場(chǎng)的形成，致使區(qū)域發(fā)展差距迅速擴(kuò)大。1994年開(kāi)始實(shí)行分稅制后，中央財(cái)政基本實(shí)現(xiàn)了占全國(guó)稅收的60％的目標(biāo)。但分稅制也留下財(cái)力分配的不合理因素。有分析認(rèn)為，現(xiàn)行財(cái)稅制度主要是在生產(chǎn)領(lǐng)域征稅，“哪個(gè)地方工廠多，哪個(gè)地方的財(cái)政收入就高”，這種財(cái)稅制度必然導(dǎo)致地方政府的項(xiàng)目與政策爭(zhēng)奪戰(zhàn)，未被中央財(cái)政眷顧的省市地區(qū)自然頗為不平。
　　在目前這種體制下，各省爭(zhēng)資源爭(zhēng)政策扶持的情況暫且不會(huì)改變。如同2007年各省市爭(zhēng)奪“國(guó)家綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)”名額、2008年4萬(wàn)億刺激經(jīng)濟(jì)大單拋出后國(guó)家發(fā)改委門(mén)前的門(mén)庭若市，爭(zhēng)取入圍國(guó)務(wù)院這輪規(guī)劃的“競(jìng)賽”早已經(jīng)開(kāi)始�！坝蓢�(guó)務(wù)院批準(zhǔn)意味著上升為國(guó)家意志，這樣相關(guān)部委都會(huì)給予傾斜支持，開(kāi)小灶的，要項(xiàng)目和資金，只是解決點(diǎn)的問(wèn)題，但要規(guī)劃，則解決了面的問(wèn)題，解決了發(fā)展權(quán)的問(wèn)題，土地、資金、項(xiàng)目，都可以在規(guī)劃框架之下來(lái)運(yùn)作�！迸ｘP瑞預(yù)計(jì)今后地方向中央“要規(guī)劃”甚于“要項(xiàng)目和資金”的將會(huì)越來(lái)越多。
　　國(guó)家“十二五”規(guī)劃編制啟動(dòng)在即，這個(gè)時(shí)候能夠要到國(guó)務(wù)院認(rèn)可的區(qū)域規(guī)劃，更大程度上意味著能把該區(qū)域的項(xiàng)目裝到“十二五”規(guī)劃中。
　　
　　沿海夾縫地帶再開(kāi)發(fā)
　　
　　細(xì)看各個(gè)區(qū)域規(guī)劃或指導(dǎo)意見(jiàn)出臺(tái)的時(shí)間，進(jìn)入2009年，幾乎平均每月出臺(tái)一個(gè)。
　　“現(xiàn)在最忙的就是國(guó)家發(fā)改委地區(qū)司了�！毙そ鸪山榻B，在每個(gè)區(qū)域振興規(guī)劃獲得國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)之前，該司將會(huì)提前到地方調(diào)研，然后把調(diào)研結(jié)果匯報(bào)到國(guó)務(wù)院。區(qū)域振興方案為國(guó)務(wù)院產(chǎn)業(yè)振興等找到了“落腳點(diǎn)”，能更好地促進(jìn)產(chǎn)業(yè)振興，同時(shí)，“更加促進(jìn)了地方政府的積極性”。
　　肖金成認(rèn)為，和十大產(chǎn)業(yè)振興規(guī)劃在縱向上深化相比，區(qū)域振興規(guī)劃，更是著力橫向布局，以點(diǎn)帶面，通過(guò)針對(duì)特定區(qū)域的政策推動(dòng)，形成合力。盡管中央政府出臺(tái)了4萬(wàn)億政策和產(chǎn)業(yè)振興規(guī)劃，但經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇仍然需要更多的“催化劑”，區(qū)域規(guī)劃則成為經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的“第三張王牌”。
　　不難發(fā)現(xiàn)，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)或即將批準(zhǔn)的區(qū)域振興規(guī)劃，多是沿海地區(qū)的經(jīng)濟(jì)薄弱地帶，或欠發(fā)達(dá)省份。通過(guò)這種方式，能夠?qū)崿F(xiàn)中西部平衡發(fā)展，也能增強(qiáng)整個(gè)國(guó)家維持經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的能力。不過(guò)，和前期上海、深圳等區(qū)域試點(diǎn)不同的是，如今的區(qū)域試點(diǎn)政策不再是“大量給錢(qián)、給政策”。
　　范恒山認(rèn)為需要有體制支撐、合作聯(lián)動(dòng)、規(guī)范推進(jìn)，“這將是在推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展上，在操作方式和政策手段上的一個(gè)重大變化�！�
　　“很多地方提出‘八同’(規(guī)劃同籌，交通同網(wǎng)，信息同享，金融同城，市場(chǎng)同體，產(chǎn)業(yè)同鏈，科技同興，環(huán)保同治等)，意識(shí)非常強(qiáng)，思路非常好，但是實(shí)際推進(jìn)過(guò)程中，還是有各自打小算盤(pán)的問(wèn)題，所以區(qū)域合作的實(shí)質(zhì)效果還有待進(jìn)一步提高�！狈逗闵奖硎�，下一步實(shí)施分類(lèi)指導(dǎo)、重點(diǎn)先行的區(qū)域政策，將需要做好深化體制改革，為促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展構(gòu)建良好的體制保障�！皬目啃姓�力量、行政手段逐漸轉(zhuǎn)向要靠區(qū)域政策、區(qū)域規(guī)劃、區(qū)域法規(guī)、區(qū)域合作等經(jīng)濟(jì)法律手段和市場(chǎng)力量來(lái)推動(dòng)轉(zhuǎn)變。”
　　20多年前，中國(guó)曾經(jīng)歷了一輪轟轟烈烈的沿海開(kāi)發(fā)開(kāi)放運(yùn)動(dòng)，火把從南方的深圳、廣州，延伸到東部的上海、寧波，最終傳遞到北方。當(dāng)時(shí)的東部沿海，以其無(wú)比可怕的“加工、出口、創(chuàng)匯”能力，將先進(jìn)的“外向型”經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，深深扎根于珠三角、長(zhǎng)三角以及京津冀的商業(yè)土壤里，并支撐了中國(guó)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)達(dá)20多年的“野蠻生長(zhǎng)”。
　　然而強(qiáng)棋之下，必有孤子。三大經(jīng)濟(jì)區(qū)與“夾縫地帶”的差距正在逐步拉大，區(qū)域間的競(jìng)爭(zhēng)正演變?yōu)檎猩桃�資的魔咒；而前者脆弱的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)更是難以抵御2008年以來(lái)全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)的沖擊，“外向型奇跡”正在步下神壇。在國(guó)家戰(zhàn)略的安排中，加速地區(qū)開(kāi)發(fā)是重要一環(huán)，中西部的開(kāi)發(fā)受客觀條件限制，短期很難見(jiàn)效，而沿海地區(qū)發(fā)展時(shí)間長(zhǎng)底子好，只要把重點(diǎn)轉(zhuǎn)過(guò)來(lái)，容易把投資商的注意力也轉(zhuǎn)移到這邊來(lái)，地方上也在積極抓這個(gè)機(jī)遇，一旦錯(cuò)過(guò)就不知等到什么時(shí)候了。相對(duì)于上世紀(jì)80年代中期持續(xù)至今的珠三角、長(zhǎng)三角和京津冀三大 經(jīng)濟(jì)圈的開(kāi)發(fā)，目前進(jìn)入國(guó)家戰(zhàn)略的基本上都是沿海后發(fā)地區(qū)，即三大經(jīng)濟(jì)圈中間的夾縫地帶的開(kāi)發(fā)。
　　“與1992年的第一輪沿海開(kāi)發(fā)相似，-目前還是依托港口大進(jìn)大出以求短期內(nèi)擺脫經(jīng)濟(jì)危機(jī)的影響，而選擇見(jiàn)效快的行業(yè)，主要依靠的還是重化工。從近期來(lái)看，最直接的一個(gè)是房地產(chǎn)，一個(gè)是汽車(chē)，這兩大行業(yè)帶動(dòng)上游能源、原材料產(chǎn)業(yè)，如鋼鐵、電力、石油、煤炭等等�！迸ｘP瑞擔(dān)心這樣一來(lái)還是過(guò)去搞投資重復(fù)建設(shè)的怪圈。重復(fù)建設(shè)隱憂(yōu)
　　其實(shí)各地踴躍申請(qǐng)國(guó)家層面的區(qū)域振興規(guī)劃的背后是地方迫切加快發(fā)展的普遍心態(tài)，然其可能導(dǎo)致的重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象不可忽視。
　　國(guó)家行政學(xué)院竹立家教授擔(dān)心在“利好政策”的刺激下，各地可能會(huì)缺乏“整體觀”，頻繁在各自領(lǐng)域內(nèi)上馬大項(xiàng)目、重復(fù)項(xiàng)目的動(dòng)力十分強(qiáng)烈。一個(gè)不可忽視的事實(shí)是，過(guò)去，國(guó)家對(duì)區(qū)域發(fā)展多為宏觀指導(dǎo)，主要關(guān)注點(diǎn)是區(qū)域主體的發(fā)展戰(zhàn)略，現(xiàn)在則是對(duì)區(qū)域發(fā)展進(jìn)行具體指導(dǎo)，有一個(gè)明確的發(fā)展指導(dǎo)意見(jiàn)。“要防止重復(fù)建設(shè)，關(guān)鍵在于指導(dǎo)意見(jiàn)并非要硬性規(guī)定哪個(gè)地區(qū)發(fā)展什么行業(yè)，但要結(jié)合市場(chǎng)和行政手段來(lái)防止重復(fù)建設(shè)�！�
　　中國(guó)目前調(diào)控區(qū)域發(fā)展的職能分散在不同部門(mén)，有時(shí)會(huì)造成相關(guān)項(xiàng)目和政策的重復(fù)；部門(mén)間職能分工不明確、部門(mén)之間的利益不同也會(huì)導(dǎo)致各自出臺(tái)的政策互相矛盾。另外，中國(guó)現(xiàn)在并沒(méi)有直接針對(duì)協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展的法律法規(guī)，使政府制定政策、行使調(diào)控職能都缺少法規(guī)依據(jù)，特別是在跨省份的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面，協(xié)調(diào)比較困難。
　　針對(duì)這些情況，在2008年的政府機(jī)構(gòu)改革中，原國(guó)務(wù)院西部開(kāi)發(fā)辦、振興東北辦被撤銷(xiāo)，設(shè)立了相應(yīng)的國(guó)家發(fā)展改革委內(nèi)設(shè)司局；剛成立的中部崛起辦則與國(guó)家發(fā)改委地區(qū)經(jīng)濟(jì)司合署辦公。
　　有學(xué)者指出成立區(qū)域發(fā)展協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)才是當(dāng)務(wù)之急，此舉可以增加區(qū)域經(jīng)濟(jì)的輻射作用，增強(qiáng)區(qū)域間的協(xié)調(diào)能力。將目前由不同部門(mén)負(fù)責(zé)的分散的區(qū)域管理職能集中起來(lái)，統(tǒng)籌考慮對(duì)各地區(qū)的支持力度和方向。從國(guó)家層面來(lái)看，中國(guó)區(qū)域發(fā)展的核心和重點(diǎn)并不明確，支持的舉措也有待進(jìn)一步完善，“國(guó)家應(yīng)該有一個(gè)專(zhuān)門(mén)的機(jī)構(gòu)來(lái)管理和協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展，統(tǒng)籌考慮對(duì)各地區(qū)的支持力度和方向�！敝窳⒓冶硎�，現(xiàn)在國(guó)家發(fā)改委一家承擔(dān)不了這個(gè)職能。
　　此外，各地利用區(qū)域振興大力上馬新的重大項(xiàng)目，會(huì)否給環(huán)境承載能力帶來(lái)更大的壓力，也成為各界普遍擔(dān)憂(yōu)的問(wèn)題。事實(shí)上，隨著一系列區(qū)域規(guī)劃的出臺(tái)，各地投資熱紛紛出現(xiàn)，其中，重化工業(yè)成為主要的上馬對(duì)象。如果新規(guī)劃的區(qū)域間的競(jìng)爭(zhēng)與合作考慮不充分，有可能導(dǎo)致更大經(jīng)濟(jì)板塊之間的惡性競(jìng)爭(zhēng)，不利于行政壁壘的破除。地方保護(hù)和人為的經(jīng)濟(jì)分割，將會(huì)大大增加經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成本。
　　國(guó)家針對(duì)區(qū)域特定提出的功能定位可在相應(yīng)方面極大改善政策環(huán)境，但“不會(huì)有特別多的影響”，“后發(fā)”地區(qū)“主要還是依靠自身努力”。肖金成則認(rèn)為：“現(xiàn)在國(guó)家制定規(guī)劃強(qiáng)調(diào)的是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，能夠上升為國(guó)家戰(zhàn)略的不僅僅是已經(jīng)出臺(tái)的這7個(gè)。在這個(gè)過(guò)程中，誰(shuí)做得更好，誰(shuí)就能發(fā)展。就像當(dāng)年的經(jīng)濟(jì)特區(qū)一樣，4個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)同時(shí)起步，深圳卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)走在前面�！�
　　肖認(rèn)為，接下來(lái)能否協(xié)調(diào)發(fā)展是各地“自我表現(xiàn)”的時(shí)刻了。區(qū)劃調(diào)整的核心目的是為經(jīng)濟(jì)發(fā)展“騰空間、挪資源”――空間不僅包括城市規(guī)劃和建設(shè)所需的物理空間，還包括行政體制下的政策空間和操作空間；資源不僅包括土地、資金等資源，還包括各種優(yōu)惠政策、特殊政策�！坝绕涫窃谝恍┏鞘校�調(diào)整是有含金量的，不說(shuō)別的，光重組出來(lái)的土地，改變用途的土地，就會(huì)立馬帶來(lái)極大的利益�！�
　　上海、天津甚至成功地調(diào)整了行政區(qū)劃，重構(gòu)經(jīng)濟(jì)地理空間，“其他地方政府會(huì)不會(huì)群起而效仿，不斷提出調(diào)整行政區(qū)劃的要求呢?”肖金成認(rèn)為繞不過(guò)的仍是土地問(wèn)題。沒(méi)有比炙熱的土地更能吸引地方政府的沖動(dòng)了，所有的規(guī)劃和區(qū)劃調(diào)整的根子還是在土地上。
　　
　　高鐵沖擊傳統(tǒng)區(qū)域劃分模式
　　
　　與此同時(shí)，技術(shù)手段的日新月異也在一定程度上折射出區(qū)域規(guī)劃要有前瞻性。高速鐵路全面改變中國(guó)的時(shí)代終于到來(lái)。這不僅僅包括產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，產(chǎn)業(yè)布局，還有體制改革。同時(shí)由于高鐵線路極大地縮小了城市距離，很多產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的體制性問(wèn)題得到解決。比如盡管全國(guó)規(guī)劃了幾大經(jīng)濟(jì)圈，但是各地各自為政的一些問(wèn)題仍沒(méi)有解決。
　　“過(guò)去很多地方都說(shuō)要協(xié)調(diào)區(qū)域規(guī)劃，其實(shí)很多是重復(fù)建設(shè)，但是高鐵一開(kāi)，想不協(xié)調(diào)都不行�！眹�(guó)家發(fā)改委運(yùn)輸所董焰研究員分析，高鐵將使得中國(guó)城市之間的同城效應(yīng)體現(xiàn)，有利于鐵路沿線形成走廊產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)帶，有助于擴(kuò)大地區(qū)間的分工，使得國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的統(tǒng)一性提高。并且也有利于農(nóng)村流動(dòng)人口進(jìn)入城市，增加民眾的工作機(jī)會(huì)，擴(kuò)大城市規(guī)模。這將在一定程度上對(duì)原有發(fā)展模式進(jìn)行修正。
　　過(guò)去各地競(jìng)相提供價(jià)格低廉的土地和其他自然資源、降低環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)和在勞資關(guān)系的處理中偏袒資本一方；在生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面以鄰為壑，一些地方無(wú)視當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)毗鄰地區(qū)的影響，以犧牲毗鄰地區(qū)的環(huán)境質(zhì)量換得本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)；為保護(hù)本地勞動(dòng)力市場(chǎng)，對(duì)外地勞工采取歧視l生的就業(yè)政策，“這不僅造成了國(guó)家整體利益的損失，也動(dòng)搖了各地持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)”。
　　董焰表示國(guó)家在制定地區(qū)區(qū)域規(guī)劃的過(guò)程中也應(yīng)當(dāng)具有一定的差異性。這種差異性體現(xiàn)為依據(jù)地方實(shí)際，實(shí)事求是地給予合理的功能定位，充分發(fā)揮地區(qū)的特色和優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)不同地區(qū)之間的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，減少區(qū)域間的協(xié)作成本，進(jìn)一步提高發(fā)展效益。
　　不過(guò)，從當(dāng)前的一些規(guī)劃來(lái)看，做出規(guī)劃后的新區(qū)域間的合作考慮得并不十分充分。“最起碼沒(méi)有充分考慮交通改變后對(duì)整個(gè)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的沖擊和重塑作用。”

相關(guān)熱詞搜索：角力 區(qū)劃 意在 區(qū)劃角力 意在土地 土地流轉(zhuǎn)協(xié)意書(shū) 土地流轉(zhuǎn)合同最長(zhǎng)期限