縣域經(jīng)濟治理問題分析

　縣域經(jīng)濟治理問題分析

　一、縣域經(jīng)濟治理的重要意義

　“郡縣治、天下安”，縣域經(jīng)濟是中國經(jīng)濟的重要支撐，也是部分區(qū)域經(jīng)濟的重要特色。黨的十九大報告提出“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，習(xí)近平總書記強調(diào)“縣域治理是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要一環(huán)”。因此，縣域經(jīng)濟治理探索具有非常重要的現(xiàn)實意義和戰(zhàn)略意義。

�。ㄒ唬┙�(jīng)濟治理是現(xiàn)代治理體系的重要組成部分，是轉(zhuǎn)變政府職能和激發(fā)市場活力的重要環(huán)節(jié)

　從微觀上看，開展經(jīng)濟治理有利于破除束縛企業(yè)活力的障礙因素，通過利益相關(guān)者的民主協(xié)商、合作共贏的方式，科學(xué)有效地使用權(quán)力，發(fā)揮各自的特點和優(yōu)勢，實現(xiàn)各利益主體的最大效益，最終達成共同目標(biāo)。從宏觀上看，有利于深化體制改革和加快轉(zhuǎn)變政府職能，當(dāng)前政府仍然存在“越位”“缺位”問題，“越位”是管得過多，主要在經(jīng)濟領(lǐng)域，做了本來應(yīng)該由市場和第三方主體來做的事情，“缺位”是該管的沒有管，主要在公共服務(wù)領(lǐng)域，如政府服務(wù)、社會服務(wù)、環(huán)境打造等。近些年全國各地積極探索推進“放管服”改革，實施了簡政放權(quán)的相關(guān)舉措，在解決政府“越位”問題上取得了諸多成效，當(dāng)前提出推進經(jīng)濟治理，就是在更好地解決“越位”問題的同時，思考如何更好地運用好“簡政放權(quán)”后政府手中剩下的權(quán)力，管好自己應(yīng)該管的事情。從這個意義上講，經(jīng)濟治理是繼“放管服”改革后，圍繞政府職能轉(zhuǎn)變推進的更深層次的變革。

　 （二）縣域經(jīng)濟是中國經(jīng)濟的重要組成部分，具有獨特地位和重要作用

　縣域經(jīng)濟是我國經(jīng)濟發(fā)展的重要引擎，是優(yōu)化生產(chǎn)力布局的重要載體、是對接中心城市空間拓展和要素轉(zhuǎn)移的重要平臺，是新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略節(jié)點，是社會發(fā)展的主要戰(zhàn)場，即便在當(dāng)前大都市區(qū)要素集聚加快的發(fā)展趨勢下，縣域仍持續(xù)擔(dān)當(dāng)區(qū)域經(jīng)濟增長的加速器。當(dāng)前，我國縣域經(jīng)濟總量達 39.1 萬億元，約占全國的四成左右，其中全國百強縣以不到全國 2%的土地、7%的人口，創(chuàng)造了 25%的縣域 GDP、10%的全國 GDP，百強縣中有 30 個縣的 GDP 進入千億元方陣①。在縣域經(jīng)濟更為發(fā)達的長三角、珠三角等地，縣域經(jīng)濟更是區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的主引擎，近些年浙江、江蘇等省份主要經(jīng)濟指標(biāo)的六成均來自縣域。

�。ㄈ�）縣域經(jīng)濟發(fā)展面臨新的挑戰(zhàn)，亟待通過開展縣域經(jīng)濟治理予以破解

　縣域經(jīng)濟采取低成本的數(shù)量擴張、低價格的市場競爭贏得改革開放以來的長期發(fā)展，但在國內(nèi)外市場環(huán)境和自身發(fā)展階段出現(xiàn)明顯變化形勢下，這種延展慣性難以停止和突破，形成縣域經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的最大桎梏�？h域經(jīng)濟對傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的路徑依賴、對大規(guī)模投入資源要素的粗放式增長方式的路徑依賴，對低層次區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈分工的路徑依賴，造成了當(dāng)前縣域經(jīng)濟整體產(chǎn)業(yè)層次不高、資源要素短缺、市場體系不健全，同時發(fā)展理念滯后、制度創(chuàng)新匱乏、政府治理能力不足等深層次問題也逐步顯現(xiàn)，特別是在當(dāng)前大都市區(qū)發(fā)展趨勢下，形成明顯的

　虹吸效應(yīng)，縣域集聚高端要素越來越難�？h域亟待通過治理理念轉(zhuǎn)變、治理方式調(diào)整以及治理能力提升，實現(xiàn)縣域高質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展。

　（四）開展縣域經(jīng)濟治理，能率先為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供實踐樣本

　縣域“麻雀雖小，五臟俱全”，上接省市、下聯(lián)鎮(zhèn)村，起著承上啟下的節(jié)點作用，是國家宏觀指導(dǎo)和微觀治理的結(jié)合部，是中央政府意志在基層的直接實現(xiàn)者。同時，縣域是國家治理的“前沿地帶”，是各種社會矛盾的“觀測站”，可以說，縣域囊括國家治理的全部對象和內(nèi)容，是國家基層治理最完整的縮影，開展好、探索好縣域經(jīng)濟治理，才能更好地推進國家治理。當(dāng)前我國在縣域社會治理、政府治理、生態(tài)治理上已取得一定成效，而經(jīng)濟治理相對滯后。通過開展縣域經(jīng)濟治理，不僅能解決縣域本身問題，而且能為國家治理綜合效應(yīng)提供生動實踐，助力國家治理體系現(xiàn)代化。

　二、縣域經(jīng)濟治理存在的主要問題

�。ㄒ唬┙巧�轉(zhuǎn)型不足：縣域政府治理尚未完成從發(fā)展主導(dǎo)型向服務(wù)主導(dǎo)型轉(zhuǎn)變

　服務(wù)主導(dǎo)型政府是將公共服務(wù)作為政府產(chǎn)出，以提供服務(wù)供給作為政府能力的標(biāo)準(zhǔn)。這有別于過去的發(fā)展主導(dǎo)型政府，不再把單純的“GDP”增長作為政府發(fā)展的首要目標(biāo)，而更加強調(diào)在做大“蛋糕”的同時，要為市場主體和群眾提供更多更好地服務(wù)�，F(xiàn)階段我國縣域政府在由發(fā)展主導(dǎo)型向服務(wù)主導(dǎo)型轉(zhuǎn)變方面略顯滯后，在治理理念和治理方式的選擇上，多數(shù)縣域政府與打造服務(wù)型政府的基本要求還存在一

　定差距。由于縣域政府的“經(jīng)濟型”角色重于“服務(wù)型”角色，公共服務(wù)體系建設(shè)相對比較緩慢，政府服務(wù)、營商環(huán)境和民生改善的力度明顯不夠。出現(xiàn)縣域治理過程中政府角色轉(zhuǎn)型的不足現(xiàn)象，既有理念觀念的原因，也有體制機制的因素。比如，“重經(jīng)濟增長問責(zé)輕服務(wù)問責(zé)”，導(dǎo)致個別地方政府片面追求經(jīng)濟發(fā)展的高速度，而忽視環(huán)境優(yōu)化和公共服務(wù)方面的需求。這種狀況，既不符合現(xiàn)代治理的需要，也會產(chǎn)生治理結(jié)構(gòu)的失衡。再比如，自身財力的不足使得縣域政府把創(chuàng)收放在重要位置。1994 年開始實行分稅制改革，中央政府重新獲得了對地方經(jīng)濟社會發(fā)展的主動權(quán)，財稅資源也大量的向中央政府集中，而縣域政府所獲取的稅源相對有限，在稅收征收方面的積極性明顯不足，很多時候把征稅的重點放在“體制外”的創(chuàng)收上。而且，在分稅制改革過程中，由于實際運行中多方因素的影響，財權(quán)上移、事權(quán)下放，事權(quán)與財權(quán)不匹配的問題開始逐步凸顯，使得縣域政府在優(yōu)化發(fā)展環(huán)境和提升政府服務(wù)方面的投入明顯不足，公共服務(wù)供給捉襟見肘。

�。ǘ�）有效分權(quán)滯后：省以下縱向政府間分權(quán)邊界不清晰以及權(quán)責(zé)不對等

　縣域地方政府有效分權(quán)滯后的表現(xiàn)就是從中央政府部門主導(dǎo)型集權(quán)向基層政府主導(dǎo)型分權(quán)的不足�，F(xiàn)階段，基層政府，特別是縣域政府因其在經(jīng)濟治理中所具有的重要地位，在推進縣域治理過程中，應(yīng)當(dāng)具備兩類基本的決策自主權(quán)，即財政決策權(quán)和地方規(guī)劃權(quán)。但是，這兩項自主權(quán)在目前的情況下都難以在縣域范圍內(nèi)落地，縣域治理的創(chuàng)造性和能動性也難以得到有效發(fā)揮。一方面，在分稅制影響下，財

　稅主要流向中央政府，地方政府財稅資源相對有限，縣域在行使財政自主權(quán)方面，既要遵照中央和省里的控制性規(guī)劃，同時又要受制于地方財源不足的掣肘，導(dǎo)致財稅資源使用的合理性與有效性相對偏弱。另一方面，縣域地區(qū)地方規(guī)劃自主權(quán)偏弱。各個縣域的地理狀況、文化環(huán)境、區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平存在諸多差異，因而在進行地方規(guī)劃的時候，有必要結(jié)合地方社會發(fā)展實際，因地制宜、因時制宜。但在現(xiàn)實中部分區(qū)縣在發(fā)展中出現(xiàn)同質(zhì)競爭、同向發(fā)展的問題，地方比較優(yōu)勢和地方特色考慮不足，因而出現(xiàn)地方規(guī)劃“含金量”不高的情況。同時，縣域地區(qū)地方規(guī)劃也在不同程度上受制于省和設(shè)區(qū)市的考慮和安排。

�。ㄈ�）改革創(chuàng)新不多：縣域經(jīng)濟治理方式和技術(shù)手段亟待升級

　縣域治理改革的實踐具有“盲人摸象”的特征，各縣域從不同層面、選擇不同角度進行了大膽探索和試驗，但縣域治理改革的共識難以達成，縣域治理改革的方向及目標(biāo)還比較模糊，針對縣域經(jīng)濟中存在的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級滯后、資源要素利用粗放化等關(guān)鍵問題尚未找到合理優(yōu)化的治理方法，部分先行發(fā)達縣域治理改革己取得的創(chuàng)新經(jīng)驗等成果也尚未制度化。從治理方式和治理技術(shù)手段上來講，創(chuàng)新的辦法也不多，一方面以政府為主體的一元治理方式尚未突破，在傳統(tǒng)的“強國家—弱社會”的治理模式下，公民社會發(fā)育較晚而且很不成熟，難以承擔(dān)其所具有的社會功能，限制了自主性力量的發(fā)揮。自治力量的缺乏、“保姆”式的治理方式，不利于推動治理過程中的改革與創(chuàng)新。另一方面當(dāng)前縣域治理仍然主要依賴傳統(tǒng)的治理方式，缺乏大數(shù)據(jù)應(yīng)用思維和相應(yīng)的技術(shù)手段應(yīng)用，公共決策能力科學(xué)化、民主化、規(guī)范化

　不足，比如在諸多區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展重大決策上，仍然停留在“拍腦袋”決策水平上，既沒有掌握全面而準(zhǔn)確的信息數(shù)據(jù)，也沒有進行詳盡的調(diào)查與周密的論證，憑借經(jīng)驗與習(xí)慣進行決策，導(dǎo)致決策缺乏前瞻性、連續(xù)性和穩(wěn)定性。比如在地方招商引資的過程中，還存在供需信息不對稱，資源產(chǎn)業(yè)錯配的狀況，造成盲目招商和效率損失。

　（四）長效機制缺失：運動式治理仍是地方治理的主要模式

　“運動式治理”是指通過政治動員自上而下地調(diào)動本階級、集團及其他社會成員的積極性和創(chuàng)造性，對某些突發(fā)性事件或重大的久拖不決的社會疑難問題進行專項治理的一種有組織、有目的、規(guī)模較大的治理過程。運動式治理動員范圍廣、行動速度快、執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)，容易取得立竿見影作用，在處理很多特殊事件時取得了較好的效果。但快速而有效的治理行動滿足了績效要求，但往往不等于問題的真正解決，從長遠來看，運動式治理具有自身的困境，與推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求是不相適應(yīng)的。一方面“運動式治理”往往伴隨著從重、從嚴(yán)的懲治思維，同樣的違規(guī)行為，與常態(tài)相比，在“運動式治理”期間會受到更為嚴(yán)厲的懲罰，這種懲治思維與法治思維中的公平理念是相沖突的。另一方面“運動式治理”常常是集中多方資源，以高強度的投入爭取迅速見效，整體治理成本較高。同時運動式治理一旦發(fā)動起來，往往推進較為迅速，覆蓋面大，缺少全面的調(diào)查分析，存在一定的盲目性，往往大規(guī)模運動式治理過后，經(jīng)濟社會發(fā)展會顯現(xiàn)出一些后續(xù)問題。比如當(dāng)前豬肉價格居高不下，除了生豬周期和非洲豬瘟的影響因素外，亦是大規(guī)模“限養(yǎng)禁養(yǎng)拆遷”運動式治理導(dǎo)致生

　豬養(yǎng)殖戶大量減少而留下的“后遺癥”。

　三、開展縣域經(jīng)濟綜合治理的對策建議

　以市場在資源配置中起決定作用和更好發(fā)揮政府作用為重點，以縣域高質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，著眼于縣域經(jīng)濟發(fā)展和轉(zhuǎn)型中薄弱環(huán)節(jié)和突出問題，創(chuàng)新推進經(jīng)濟體制改革，著力破除體制機制障礙，有效激發(fā)多元主體共同參與縣域經(jīng)濟綜合治理，有效嫁接大數(shù)據(jù)等新一代信息技術(shù)應(yīng)用，著力三鏈同構(gòu)、實施三維共治，加快數(shù)字化轉(zhuǎn)型、創(chuàng)新開放化治理，打造縣域經(jīng)濟共同體，重整縣域經(jīng)濟發(fā)展新秩序，重塑縣域經(jīng)濟發(fā)展新環(huán)境，重構(gòu)縣域經(jīng)濟發(fā)展新動力。重點推進“五個轉(zhuǎn)型”：

�。ㄒ唬┘涌熘卫砝砟钷D(zhuǎn)型，由封閉治理向開放協(xié)同治理轉(zhuǎn)變

　“開放協(xié)同”包含開放地域界限、開放資源要素利用和開放技術(shù)支撐。以“經(jīng)濟體”理念而非“行政區(qū)劃”理念來開展治理，促進區(qū)域協(xié)同發(fā)展，著力打造區(qū)域現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)集群。在技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)拓展上有效利用省外和海外資源，提高要素效率。通過互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等搭建開放共贏的技術(shù)平臺支撐。

�。ǘ�）加快治理架構(gòu)轉(zhuǎn)型，由單體鏈條向三鏈同構(gòu)轉(zhuǎn)變

　“三鏈同構(gòu)”包含價值鏈、人才鏈和創(chuàng)新鏈。其中價值鏈要整合產(chǎn)業(yè)鏈、市場鏈、信息鏈，人才鏈要打通縣域人才鏈、縣外人才鏈、海外人才鏈，創(chuàng)新鏈要強化技術(shù)、制度和管理三方面創(chuàng)新，整合“三鏈”編制立體化、高效率、全覆蓋的新型制造和市場網(wǎng)絡(luò)，促進資源整合和協(xié)同創(chuàng)新。

　 （三）加快治理方式轉(zhuǎn)型，由一元治理向三元共治轉(zhuǎn)變

　健全完善黨領(lǐng)導(dǎo)下的縣域經(jīng)濟治理體系，在政策制定、執(zhí)行和評估調(diào)整等過程中，進一步提升社會參與、促進民主監(jiān)督、加強部門協(xié)同。進一步理順政府、市場、社會的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用，著力解決和改變市場體系不完善、政府干預(yù)過多、和監(jiān)管不到位問題，同時加快社會組織培育和發(fā)展，向社會組織放權(quán)。

�。ㄋ模┘涌熘卫砟Ｊ睫D(zhuǎn)型，由生產(chǎn)端為主的治理向以消費端為主的治理轉(zhuǎn)變

　促進地方政府更加注重營商環(huán)境、消費環(huán)境等軟環(huán)境的改善，從而推動地方政府從關(guān)注企業(yè)偏重生產(chǎn)環(huán)節(jié)向注重個體關(guān)注消費端轉(zhuǎn)變，讓地方政府真正把促進消費升級作為經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的重要抓手，讓地方經(jīng)濟發(fā)展在消費與生產(chǎn)之間實現(xiàn)有序平衡，從而增強縣域經(jīng)濟增長的內(nèi)生動力，增強縣域經(jīng)濟運行的穩(wěn)定性。

�。ㄎ澹┘涌熘卫砑夹g(shù)轉(zhuǎn)型，由傳統(tǒng)人工治理技術(shù)向智能數(shù)字治理技術(shù)轉(zhuǎn)變

　建立健全運用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)手段進行政管理的制度規(guī)則，不斷提升縣域經(jīng)濟治理的科學(xué)性和敏捷性，建立完善經(jīng)濟治理基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，構(gòu)建包含數(shù)字化的產(chǎn)業(yè)服務(wù)機制、數(shù)字化的政策決策機制和數(shù)字化的公共服務(wù)機制等在內(nèi)的“數(shù)字治理”平臺和模式。

　作者:孫娜

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