基層公務員人才流失問題研究
發(fā)布時間:2020-08-11 來源: 入黨申請 點擊： 
摘要
鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)公務員的管理和人才流失問題一直是困擾國內政府系統(tǒng)人才管理的重要問題。2016 年，國內共錄用公務員人才 26.1 萬人，其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)等基層地區(qū)所錄用的比例達到 68%以上，盡管每年基層政府單位都會錄用大量公務員，但是較大比例的基層公務員流失問題仍給地方政府的正常運行造成嚴重困擾。造成人才流失的原因眾多，一方面是鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)待遇條件差，新錄用的公務員中年輕人占絕大多數(shù)，這部分年輕群體很少愿意在鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)安家立業(yè)；另一方面的原因是鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層單位在管人、用人方面制度、體系、管理辦法不到位，晉升體系不規(guī)范，出現(xiàn)選人用人的不合理、不規(guī)范，影響國家政務系統(tǒng)的正常運行。
文章結合呂梁地區(qū)某鄉(xiāng)鎮(zhèn)選人用人方面的問題出發(fā)，結合公務員管理辦法和人才管理、人力資源管理方面的理論，對于該地區(qū)在用人制度、體制和管理方面缺陷和問題進行研究，并采用問卷調查法、訪談法和文獻研究法對造成該問題的原因進行調查和分析，匯總之后再按照上述理論進行針對性解決，解決基層公務員的管理問題對于保證國家政府系統(tǒng)的正常運行、各項政策的順利實施具有重要意義，文章采用找出問題，分析問題和解決問題的思路對呂梁地區(qū)交口鎮(zhèn)的公務員管理問題進行研究，旨在得出一般性結論，不僅解決該地區(qū)的人才管理問題有積極意義，對于全國其他地方的公務員管理問題都有積極意義。
文章對于研究公務員流失問題的研究方法進行了形式上的創(chuàng)新，采用問卷調查法和訪談法對該地區(qū)的在職、離職和社會人士（公務員、專家和人力資源學教授）進行采訪，最終得出解決該問題的具體辦法。文章仍存在不足之處，首先僅限于對呂梁地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)進行研究，這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的管理模式、制度體系和選人用人辦法與國內其他地方略有不同，對于經(jīng)濟和社會發(fā)展程度而言也不盡相同，因此就造成某些結論在該地區(qū)適用，但在國內其他地方就不太合理的情況。
關鍵詞：基層；公務員；人才流失；研究
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The management of civil servants in rural areas and the problem of brain drain have been an important problem that plagued the management of talent in the domestic government system. In 2016, a total of 0.26 million civil servants were recruited in China, of which more than 68% were employed in the grassroots areas such as townships and villages, although a large number of civil servants were recruited at the grassroots level every year, but a large proportion of the loss of grassroots civil servants remained to the local government The normal operation of causing serious problems, resulting in the loss of many problems, on the one hand the poor treatment conditions in the township, the new recruited civil servants in the vast majority of young people, this part of the young groups are rarely willing to settle in the township; The reason is that the township grassroots units in the management, employing the system, system, management approach is not in place, the promotion system is not standardized, there are irrational selection of personnel, not standardized, affecting the normal operation of the national government system.
Based on the theory of civil servant management and talent management and human resource management, this paper studies the defects and problems of employment system, system and management in the area, and adopts the questionnaire survey. Law, interview method and literature research method to investigate the causes of the problem and analysis, after the summary and then follow the above theory to solve the problem, to solve the management of grassroots civil servants to ensure the normal operation of the national government system, the smooth policy The paper analyzes the problems of civil servants in a township of Lvliang area by using the idea of finding the problem, analyzing the problem and solving the problem. It is drawn from the general conclusion that it not only has the positive significance to solve the problem of talent management in the area, For the rest of the country"s civil service management issues have a positive meaning. The article explores the research methods of studying the problem of civil servants" loss, and uses the questionnaire survey and interview method to interview
the working, leaving and the community (civil servants, experts and professors of human resources) in the region, and finally The specific approach to the problem. There are still some shortcomings in the article, first of all limited to the Lvliang region of the township area of the study, the township management model, institutional system and the selection of personnel and other places slightly different, for the degree of economic and social development is not So that some conclusions in the region to apply, but in other parts of the country is not reasonable situation. Keywords ：Grassroots; civil servants; brain drain; research
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學位論文原創(chuàng)性聲明.................................................................................................... 1 學位論文版權使用授權書............................................................. 錯誤! 未定義書簽。
摘要................................................................................................................................ 1 ABSTRACT ................................................................................................................... 2 ........................................................................................................................................ 6 第 1 章 導論.................................................................................................................. 7 1.1 研究背景和意義.............................................................................................. 7 1.1.1 研究背景............................................................................................... 7 1.1.2 研究意義............................................................................................... 8 1.2 國內外研究現(xiàn)狀.............................................................................................. 8 1.2.1 國外研究現(xiàn)狀....................................................................................... 8 1.2.2 國內研究現(xiàn)狀..................................................................................... 10 1.3 研究方法........................................................................................................ 11 1.4 研究內容和框架............................................................................................ 12 第 2 章 公務員相關理論的范疇................................................................................ 13 2.1 基層公務員相關概念.................................................................................... 13 2.1.1 公務員................................................................................................. 13 2.1.2 基層公務員......................................................................................... 13 2.1.3 基層公務員流失................................................................................. 14 2.2 馬斯洛需求理論............................................................................................ 14 2.3 期望理論........................................................................................................ 16 2.4 職業(yè)倦怠理論................................................................................................ 16 第 3 章 基層公務員流失現(xiàn)狀
—以呂梁市離石區(qū)交口鎮(zhèn)為例............................ 17 3.1 我國基層公務員現(xiàn)狀.................................................................................... 17 3.2 呂梁市離石區(qū)基層公務員概況.................................................................... 19 3.2.1 交口鎮(zhèn)基層公務人員服務對象......................................................... 19 3.2.2 交口鎮(zhèn)基層政府工作人員的主要工作內容..................................... 21
3.3 采用問卷調查法研究呂梁市交口鎮(zhèn)基層公務員流失現(xiàn)狀........................ 23 3.3.1 問卷調查的設計原則......................................................................... 24 3.3.2 問卷調查的設計過程......................................................................... 25 3.4 問卷調查結果分析........................................................................................ 28 3.5 本章小結........................................................................................................ 29 第 4 章 基層公務員流失原因及影響分析................................................................ 30 4.1 基層公務員流失原因分析............................................................................ 30 4.1.1 基層公務員晉升困難......................................................................... 30 4.1.2 基層公務員工作壓力大..................................................................... 31 4.1.3 基層公務員的工資待遇比較低......................................................... 31 4.1.4 公務員自身沒有正確的職業(yè)觀......................................................... 32 4.2 基層公務員流失造成的影響分析................................................................ 32 4.2.1 人才短缺阻礙了基層經(jīng)濟發(fā)展......................................................... 32 4.2.2 基層公務員隊伍建設滯后，導致工作連續(xù)性深受影響................. 33 4.2.3 直接制約基層公共服務水平的提升................................................. 33 4.2.4 工作人員結構失衡............................................................................. 34 4.2.5 增大了基層公務員的培養(yǎng)成本......................................................... 34 4.3 本章小結........................................................................................................ 35 第 5 章 基層公務員人才流失解決措施.................................................................... 36 5.1 創(chuàng)新管理制度，實行職務與職級并行........................................................ 36 5.2 改善基層公務員晉升渠道............................................................................ 38 5.3 了解基層公務員需求，緩解職業(yè)倦怠........................................................ 38 5.4 優(yōu)化基層政府生態(tài)........................................................................................ 39 5.4.1 加強溝通，增強人文關懷.................................... 錯誤! 未定義書簽。
5.5 運用互聯(lián)網(wǎng)技術提升基層政府部門辦事效率............................................ 40 5.6 本章小結........................................................................................................ 40 第 6 章 結論和展望.................................................................................................... 42 6.1 主要結論........................................................................................................ 42 6.2 不足之處........................................................................................................ 43
— 歡迎下載 附錄.............................................................................................................................. 44 附錄 1 對于基層公務員問卷調查內容............................................................. 44 附錄 2 問卷調查具體評價內容.......................................................................... 44 參考文獻...................................................................................................................... 46
歡迎下載 第1章 導論 1.1 研究背景和意義 1.1.1 研究背景 鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)因其管轄范圍廣，地理位置分散，部門眾多，且業(yè)務大多直接對接普通群眾，因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)往往需要大量工作人員完成體制規(guī)定的任務和公務員管理辦法所規(guī)定的其他工作內容。
我國雖然發(fā)展歷史悠久，但由于幅員遼闊，具有多民族和多元文化的特點，各個地方由于歷史、地理位置、政策等不同方面的原因造成發(fā)展水平及不平衡，東部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)達，人均收入水平高，對人才的吸引力強，而中西部地區(qū)一方面自然環(huán)境惡劣，深處內陸與外界聯(lián)系較少，因此社會和經(jīng)濟發(fā)展水平總體偏低，這些問題造成了中西部地區(qū)需要大量的人才來促進發(fā)展，但是由于環(huán)境和經(jīng)濟方面的原因致使該地區(qū)人才缺口長期得不到解決，不管是工業(yè)企業(yè)還是政府部門，這是需要國內社會急需解決的問題。
據(jù)山西省公務員管理中心官網(wǎng)統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，山西省 2016 年度擬招錄公務員人數(shù) 4160 人，與 2015 年相比，招考崗位人數(shù)增加 1311 人。其中各地市招錄人數(shù)均有增加，呂梁市該年招收 379 人，為歷年最高，其中約有 286 個崗位為基層崗 1 。下圖為呂梁地區(qū)近年來招收公務員人數(shù)統(tǒng)計表：
表 1-1 呂梁地區(qū) 2012 年-2016 年公務員招錄情況表
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2012 年 2013 年 2014 年 2015 年 2016 年 報名人數(shù) 2876 2935 3201 3584 3843 錄用人數(shù) 275 285 301 366 379 基層崗位數(shù) 165 179 202 249 265 所占比例 60.1% 63.7% 67.5% 68.9% 70.1%
（數(shù)據(jù)來源于山西省公務員管理局）
根據(jù)表 1-1 中數(shù)據(jù)顯示，呂梁地區(qū)近年來招錄公務員人數(shù)逐年增加，其中基層公務員所占比例增長速度較快，這說明該地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)等基層單位公務員缺口仍比
1
2016 年度山西省擬錄用公務員名單，山西省招生考試網(wǎng)，2016
— 歡迎下載 較大。
以國內一般情況來看，國內目前基層地區(qū)和偏遠山區(qū)仍存在大量工作崗位的缺口，這些問題嚴重影響國家各項政策和落實和各個系統(tǒng)內的具體工作，大部分地區(qū)陷入“年年招，年年缺”的窘境，這其中一個很重要的原因是基層公務員的嚴重流失問題。因此研究和解決基層公務員的人才使用策略，減少公務員的大量流失對于穩(wěn)定地方發(fā)展大局，保持鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域的快速發(fā)展意義重大。
1.1.2 研究意義 （一）理論意義 基層公務員的管理和選拔任用是人力資源理論中較為特殊的部分，因為我國公務員的管理體制與企業(yè)、事業(yè)單位略有不同，不能完全參照人力資源理論的研究體系進行，并且隨著國內近幾年大力發(fā)展縣域和鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)，各項政策和行政命令集中于基層地區(qū)，這些政策措施的落實需要基層單位緊密、嚴格落實，但國內基層公務員的大量流失造成障礙。因為文章基于公共管理理論和人才管理理論，以及結合國內公務員管理條例，在制度和法律范圍內找出解決辦法，充實國內的公務員管理理論和制度體系。
�。ǘ⿲嵺`意義 研究并解決基層公務員的流失問題，可以有效解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣域地區(qū)的政策落實和發(fā)展，尤其是對于直接面對人民群眾的窗口單位，人員的齊全和充足能夠大大提高政府部門的辦事效率，能夠有效解決民眾反映強烈的“辦事難”問題，對于改善政府形象，促進人們生活水平的提高，改善群眾滿意度具有重要意義。
1.2 國內外研究現(xiàn)狀 1.2.1 國外研究現(xiàn)狀 國外由于政治制度與我國不相同，因此很多政府制度和管理體系與國內不盡相同，但是由于國外資本主義制度發(fā)展時間較長，社會經(jīng)濟更加進步，所以某些方面仍值得國內借鑒和學習。
西方國家建立早起，就有學者對于基層公務員進行過一些研究，普遍認為最
歡迎下載 早的研究是英國科學家杰伊·M·謝夫利茲在 1975 提出的“街頭管理理論”，該理論在其發(fā)表的文章《實行街頭官僚》一文中，該文章對于基層公務員的定義做了簡單介紹，他認為基層公務員就是行走在街頭幫助民眾辦理公共事務的人員，這些人員在國家公務員體系中占大多數(shù)，并且崗位重要度高，是政府部門的一線人員。他還列舉了這些人員所從事的職業(yè)：職業(yè)教師、巡邏警察、收稅征稅人員、治安管理人員和普通辦事員，因為這些人員所從事工作的重要性，因此該類群體的管理制度和各項獎懲規(guī)定往往受到人們重視，研究理論也更多 2 。
對于人才的流失問題，國外的經(jīng)濟學家更多針對企業(yè)的人才流失進行過研究，西奧多·W·舒爾茨（2014）從企業(yè)管理角度對人才流失問題進行研究，他羅列了眾多造成人才出走的原因，主要包括待遇、管理、上下級關系、辦公室關系和外部誘惑等，這些因素可能單獨也可能集體造成人員的辭職現(xiàn)象 3 。
雷蒙德·A·諾伊（2015）通過分析人才流失對于不同社會組織的影響，來分析人才流失問題的具體概況，他運用成本控制法和社會組織的績效考核制度對人才流失所造成的企業(yè)成本問題、社會形象以及負面影響進行分析，運用線性規(guī)劃得出一系列結論，最后他還提出一些企業(yè)應對人才流失的具體解決辦法，從制度建設、獎懲體系建設和企業(yè)提升戰(zhàn)略等角度給出了建議 4 。
對于公務員系統(tǒng)內部的人才流失問題，日本社會學家中松義郎（2016）認為，不合理的管理制度和貪污腐敗一定程度上造成了基層公務員的心理不平衡，這種不平衡會影響一線人員的工作效率和滿意度，因此各個國家的政府都應重視和提高基層人員的工作滿意度 5 。美國心理學家勒溫（Lewin）（2016）從心理學角度撰寫了政府系統(tǒng)員工離職心理因素調查報告，報告中指出，影響公務人員工作質量的因素眾多，譬如個人能力、環(huán)境影響、所受到的待遇福利等，他還建立了個人能力與離職概率的函數(shù)關系，最后得出結論：員工的離職影響力與政府系統(tǒng)的運行效率、管理體制以及工作環(huán)境密切相關 6 。
國外對于人才流失問題的研究大多集中在企業(yè)層面，對于政府機關單位的人才流失更多集中在提升工作環(huán)境和福利待遇方面，因為西方的政治制度和政府管
2
杰伊·M·謝夫利茲，實行街頭官僚[M]，英國倫敦，1975 3
西奧多·W·舒爾茨，企業(yè)控制人才流失的對策研究[J]，經(jīng)濟學人，2014（48）
4
雷蒙德·A·諾伊，人才流失對于社會組織的影響分析[J]，經(jīng)濟研究，2016 5
中松義郎，基層公務員流失原因調查[N]，東京日報，2016（32）
6
勒溫（Lewin），政府系統(tǒng)工作人員心理狀態(tài)研究調查[J]，華爾街日報，2016
— 歡迎下載 理體系與我國完全不同，文章不做概述。
1.2.2 國內研究現(xiàn)狀 國內的基層公務員研究始于上世紀末期，自 1978 年改革開放之后，國家對內進行大力改革，對于政府系統(tǒng)內部國家推行新農(nóng)村建設和國家公務員制度，并且編制和逐漸執(zhí)行《國家公務員法》，對于系統(tǒng)內部的人員按統(tǒng)一編成管理，并直接由財政支付工資和其他福利待遇 7 。
學術界對于基層公務員的研究開始于 1990 年之后，清華大學社會管理專業(yè)教授王世英（1995）研究指出，隨著國家開始大力執(zhí)行“新農(nóng)村”體系建設，在建設新農(nóng)村、新農(nóng)業(yè)過程中需要更多的基層公務人員來滿足快速增長的工作需要，同時段內農(nóng)村地區(qū)也進行了稅費制度改革，確立了“多支持、少收取、簡政放權”的工作方針，因此他建議設立專門的公務人員招聘體系和培訓考核體系，加強基層工作人員的辦事效率和服務水平 8 。
中國社科院人才管理研究所主任張勉（2005）認為，國內黨政機關在人才管理和任用制度上還不夠靈活，眾多措施限制了人才的自我發(fā)揮和創(chuàng)造能力，這是造成人才流失的原因之一，他建議國家行政部門在人才管理上借鑒企業(yè)的管理方式，簡政放權、給予基層人員更多自主性和寬松度，才能提升基層公務員的工作滿意度，進而減少人員流失率 9 。
對于職位級別低，工作量巨大的“地板干部”（意即基層公務員），國家機關事務管理局研究員張旭明（2014）曾針對全國 30 多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府系統(tǒng)的 187 個公務員做過訪問調查，對這些“地板干部”的工作狀態(tài)、生存壓力、職業(yè)滿意度和未來發(fā)展規(guī)劃做了詳細了解，他得出結論認為應從兩個層面解決該類問題，一是國家應改革基層公務員的制度體系，與省級、地市級的公務員區(qū)別對待，政府財政資金應向基層單位傾斜，二是加強基層人員的培訓和激勵措施，定期組織全員素質培訓，并給予精神和物質方面的獎勵 10 。
關于人才流失問題，個別學者從人才的選拔和聘用體系優(yōu)化方面做了解讀，山西省人力資源和社會保障廳公務員管理中心主任李揚（2016）認為每年組織的
7
《國家公務員法》（2005 年 4 月）
8
王世英，“新農(nóng)村”建設對基層公務員造成的影響分析[J]，農(nóng)村經(jīng)濟研究，1995（4）
9
張勉，國家錄用公務人員制度探究[N]，光明日報，2005 10
張旭明，國內基層公務員生存現(xiàn)狀與發(fā)展調查，2014
歡迎下載 公務員考試制度應加強對戶籍和學生條件的優(yōu)化，適當降低對于參考標準的要求，盡量選擇當?shù)貞艏藛T并予以錄用，這樣能保障人員流失率的降低 11 。
對于降低公務員流失率給基層單位造成的積極影響，武漢大學教授李涵芳（2016）認為這可以大幅提升政府的公信力，并且有助于推動服務型政府建設，對于基層公務員自身，有助于解決社會就業(yè)問題，減少基層單位的培訓成本和時間成本，具有重大意義 12 。
國內的研究更多是基于我國的政治體系來進行，具體內容涉及人才流失的原因、人才管理現(xiàn)狀、基層公務員的生存狀態(tài)等，從微觀層面研究成果較多，缺乏在宏觀角度對體制機制進行變革，這是國內研究的欠缺。
1.3 研究方法 （一）文獻研究法 文章在研究基層公務員流失問題之前，參考了國內外有關該問題的眾多研究成果，并結合人才管理理論和政府公務員管理制度的要求進行分析，結合呂梁市交口鎮(zhèn)的具體案例進行分析，最后得出解決該問題的具體辦法。
�。ǘ┌咐芯糠� 文章研究的基層公務員問題研究具有特殊性和地域性，文章選取呂梁市交口鎮(zhèn)的實際案例作進一步分析，有助于提高分析的科學性和合理性。呂梁市交口鎮(zhèn)位于山西省西部，屬于國家貧困地區(qū)，經(jīng)濟發(fā)展落后，基層政府責任壓力大，社會矛盾突出，以該鎮(zhèn)的公務員人才流失問題作為具有典型性。
�。ㄈ﹩柧碚{查法 為了更加清晰、直觀的了解基層公務員的生存狀態(tài)，以及社會各界對于基層公務員的態(tài)度、評價，文章選取了數(shù)位相關人士對于跟基層公務員工作內容相關的問題進行問詢，并匯總結果供研究使用，并總結出一般性結論，對于全國出現(xiàn)的共同問題有積極意義。
11
李揚，對于公務人員錄用制度反思，2016 12
李涵芳，解決國內基層公務員流失[J]，經(jīng)濟研究 2016（58）：101-103
— 歡迎下載 1.4 論文基本框架
文章框架結構如圖 1-1 所示：
圖 1-1 文章框架 問題的提出 文獻綜述 研究背景與意義 研究內容與方法 理論概述 國外文獻 國內文獻 人力資源管理理論 案例分析 研究結論 內外部環(huán)境分析 交口鎮(zhèn)案例分析
解決措施 問卷調查法 推廣可能性及意義 總結本文論證
歡迎下載 第 2 章 公務員相關理論的范疇 2.1 基層公務員相關概念 2.1.1 公務員 公務員，全稱為國家機關單位公務人員，一般指按照國家《公務員法》的規(guī)定和要求，通過正常的招聘渠道，參考組織考核或者遴選，被分配到國家政府或者黨政部門的工作人員。對于公務員的認識檔案管理，由國家公務員管理局統(tǒng)一協(xié)調、計算、監(jiān)督和管理，由國家財政負擔工資和其他福利待遇，并且按照國家相關法律和公務員管理條例的規(guī)定執(zhí)行工作任務，按期工作內容可以劃分為行政管理、執(zhí)法崗位和技術性崗位，還可以按照單位的具體實際增設崗位，需要報請國家公務員管理局批準，并建立人事檔案。
公務員是國家或者社會中執(zhí)行管理任務、任職于政府部門的工作人員，公務員在 1982 年出版的《職業(yè)劃分標準》中被劃分為國家機關、黨群組織、企事業(yè)單位的負責人類別 13 。
2.1.2 基層公務員 基層公務員是一個相對概念，目前學術界有兩種觀點。一種是以縣級為基礎，工作在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府單位并且有國家財政直接工資和薪金待遇的人員屬于基層公務員；另一種是以地廳為基礎，包括縣級及以下政府單位的工作人員。國內學術界認可較廣泛的是：基層公務員是指公務員隊伍中，工作單位分布在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、偏遠地區(qū)和邊境線附近，遠離城市等人口密集地區(qū)，并且直接參與一線工作內容的科級及以下公務員群體。公務員是政府體制的神經(jīng)末梢，是最終的權力執(zhí)行者，對于國內基層治理意義重大。
按照國家公務員管理局公布的《國家公務員群體調查統(tǒng)計報告》顯示，截止到 2016 年年末，國家公務員群體約有 799.3 萬人，基層公務員占據(jù)大多數(shù)，約有 539 萬人，基層公務員大多分布在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級單位，主要從事的部門有國家黨政
13
《職業(yè)劃分標準》（1982 版）
— 歡迎下載 機關、人大辦事處、公檢法機關、政協(xié)會議和民主黨派組織內 14 。
基層公務員是我國公務員體系的重要組成部分，尤其是發(fā)揮政府的服務職能、解決和處理民眾的基本生活問題方面具有不可替代的作用，各個國家都十分重視基層政府部門的工作，將完善和改革基層政務體系放在突出位置。“上面千條線，底下一根針”，這句話充分說明了基層公務員的工作千頭萬緒，事情不僅多而且繁雜。我國于 2015 年 6 月推行的“簡政放權”改革中將基層職能部門擺在了更加突出的位置，其重要性不言而喻 15 。
2.1.3 基層公務員流失 基層公務員的流失分為流動和離職兩個方面，公務員流失按照眾多學者的定義為基層流動到其他部門、企業(yè)或者事業(yè)單位，對于流失的公務員群體，既有可能仍在國家公務員系統(tǒng)之內，屬于平級、越級調動，也有可能主動離職，也就是失去公務員系統(tǒng)內部的編制和崗位。
按人員流失的動機，可以分為主動流失和被動流失，主動流失是指基層公務員群體獲得自認為更好的工作機會、升學再造或者出國等原因，主動向人事部門提出辭職請求，被動流失是指公務員在工作過程中因為工作失誤、違反法律、組織調派等原因，造成離開原有崗位的情況。因此，從這個角度分析，部分基層公務員離職并不一定對于政府單位造成影響。
從組織管理角度所認為的“流失”，是指與組織基本價值觀不相符，因為個人或者外界原因造成人員流動的現(xiàn)象，從價值判斷來講，一般的人員流失會對企業(yè)或者政府機構的工作造成影響，這個層面表明員工流失是消極現(xiàn)象，文章研究的基層公務員人才流失問題正是基于這一層含義。另外按照國家《國家公務員暫行條例》的規(guī)定，基層公務人員的一般任職年限為 5 年，因此文章研究的公務員流失問題是針對工作年限在 5 年以內的人員 16 。
2.2 馬斯洛需求理論 在 19 世紀初期，關于人的需求方面和需要內容不斷有學者提出自身的理論，
14
《國家公務員群體調查統(tǒng)計報告》，2016 年 12 月 15
2014 年國務院第一次常務會議記錄，2014 年 16
《國家公務員暫行條例》（1993 版）
歡迎下載 當時工業(yè)革命正火熱進行，人們的物質生活越來越得到滿足，而對于精神層面的滿足卻甚少，學術界也曾討論過該類問題，并對這些需求進行了具體劃分。
美國社會和心理學家穆罕默德.馬斯洛正是在前人研究的基礎上，結合五種以上的相關理論提出了“馬斯洛需求層次理論”，這一理論認為人類按需求的內容和等級可以劃分為五個層次：1.生存需要（食物。水和其他必要條件）；2.身體和心理的安全需要；3.情感需求（精神需求）；4.受尊重的需要（被他人尊重）；5.自我價值實現(xiàn)的需要（對社會的貢獻）。
圖 2-1 馬斯洛需求層次理論 按照馬斯洛的理論，人的五種需求基本是按照最低級向高級進發(fā)，個別情況下可以越級滿足，這也取決于個人的努力程度、社會的經(jīng)濟發(fā)展水平和組織體系的建設完善程度。
對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員的基本需求，完全符合馬斯洛提出的需求的五個層次，從生存、發(fā)展、認可程度和職業(yè)規(guī)劃角度都需要滿足，并且一般是按照低級向高級需求層次發(fā)展，對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員的激勵制度也可以圍繞五個層次來進行。不同行業(yè)即使工作屬性不同，但對于工作和社會的需求是一樣的，根據(jù)馬斯洛需求層次理論的概念，基層公務員也具有生存、安全、情感、受尊重和自我實現(xiàn)的需要，這對于研究基層公務員流失具有借鑒意義。
自我實現(xiàn) 受尊重的需要 情感需要 安全需要 生存需要
— 歡迎下載 2.3 期望理論 在二十世紀末期，西方資本主義制度下的市場經(jīng)濟進入快速發(fā)展階段，企業(yè)管理和生產(chǎn)效率也有了很大提高，針對實際生產(chǎn)中的這些情況，學術界開始討論企業(yè)和政府組織內部員工的內在需要理論。他們分別從企業(yè)的培訓、考核、期望度和職業(yè)發(fā)展規(guī)劃角度提出了自己的想法。
1975 年，美國心理學專家邁克爾·比爾在其發(fā)表的著作《員工激勵理論》中提出了期望理論觀點。該觀點圍繞員工的工作能力、期望、獎勵、員工價值目標等角度，尋找這幾個重要因素之間的密切聯(lián)系，進而提出了基于員工內在需求的期望理論。在假設員工都為經(jīng)濟理性人的前提下，他得出結論，更高的難度和相應的激勵措施往往能夠激發(fā)員工的潛能，提升員工幸福感，并且獲得員工的信任；而難度較低，福利待遇差的任務往往使員工的存在感和滿足感大大降低，這是造成員工流失的原因之一。
因此對于基層公務員管理的啟示是，在選拔和錄用基層公務員的過程中應重視員工的需求，既要設置有難度的工作任務，又要在福利待遇方面相配套，這樣才能保證員工的正常使用。
2.4 職業(yè)倦怠理論
職業(yè)倦怠，指個體在工作重壓下產(chǎn)生的身心疲勞與耗竭的狀態(tài)。這和肉體的疲倦勞累不同,它緣自心理的疲乏�？v觀身邊從事公務員朋友都不同程度的有職業(yè)倦怠現(xiàn)象。職業(yè)倦怠在各行各業(yè)都會出現(xiàn)，職業(yè)不同從業(yè)人員表現(xiàn)出的具體倦怠程度不同，這需要根據(jù)職業(yè)屬性和工作強度、內容等決定。按照美國科學家Stephen P.的測算，社會不同職業(yè)中政府管理部門、服務行業(yè)和銷售人員的倦怠程度排名最靠前。他分析認為，職業(yè)壓力、重復程度和工作內容決定了一項工作所帶來的人員的倦怠程度。
基層公務員是黨和國家政策的具體實施者，起著橋梁紐帶的作用。政府轉型和構建社會主義和諧以及實現(xiàn)中華民族偉大復興夢都對基層公務員提出了更高的要求，基層公務員職業(yè)倦怠的問題成為當前要面對和解決的問題。
歡迎下載 第3章 基層公務員流失現(xiàn)狀 —以呂梁市離石區(qū)交口鎮(zhèn)為例 3.1 我國基層公務員現(xiàn)狀
（一）基本概況 截止到 2016 年年末，國家基層公務員人數(shù)為 539.3 萬人，約占全國公務員群體總數(shù)的 67.5%，這樣數(shù)值近年來呈現(xiàn)出擴大的趨勢，一方面是因為近年來國家推出了大量面向基層、農(nóng)村和社區(qū)的方針政策，這些措施的落實需要大量的基層一線人員操作和實踐。這就造成每年的公務員考試基層崗位占絕大多數(shù)。
古語云：“宰相必起于州部，猛將必發(fā)于卒伍。”毋庸置疑，基層是人才成長的沃土。干部從基層選拔、在基層成長、到基層培養(yǎng)，是我們一貫的用人方針。只有經(jīng)過基層的充分磨礪，才能逐漸成長為人民需要的好干部。另一方面，如果說基層政府是國家治理體系的神經(jīng)末梢，那么基層公務員就是一個個細胞。他們扎根基層，是最接近群眾的公權力行使者，深刻影響著中國基層治理的現(xiàn)狀和未來。對于老百姓來說，在日常的生活中所接觸的也大多是基層干部。后者的一言一行，很大程度上決定了老百姓對于政府的認同度。
但是，對于剛剛踏入基層的年輕人而言，基層也是問題最復雜、任務最繁重、待遇最差、級別最低的地方。理想的高遠與現(xiàn)實存在較大差距、24 小時隨時待命的高負荷工作，讓不少年輕基層干部產(chǎn)生極大落差，進而喪失信心。
�。ǘ﹪鴥然鶎庸珓諉T流失現(xiàn)狀 從全國范圍內來看，基層公務員流失問題普遍較為嚴重，尤其在我國中西部地區(qū)最為嚴重，在新疆、甘肅、西藏等地區(qū)甚至出現(xiàn)人員缺失率超過 80%的現(xiàn)象，極大影響了政府部門的行政效能。目前國內的基層公務員群體表現(xiàn)出以下特征：
（1）數(shù)量龐大卻人均不足。雖然目前國內基層公務員人數(shù)占國內公務員總人數(shù)的 60%以上，但是從具體的情況來看，扣除鄉(xiāng)鎮(zhèn)國有企業(yè)人員、事業(yè)單位人員和機關勤務人員，職能部門公務員人數(shù)遠遠低于 60%的比例，這就造成了總數(shù)龐大，辦事人員空缺的情況。
世界范圍內來看，目前我國公務人員與民眾之比為 1:193（2016 年數(shù)據(jù)），而同屬發(fā)展中國家的印度為 1:113；美國為 1:83；英國為 1:101；巴西為 1:132；
— 歡迎下載 世界平均水平為 1:148。上述數(shù)據(jù)表明國內公務員與民眾之比遠低于國際平均水平，與發(fā)達國家相比更是差距明顯，在當前國內行政效率和行政自動化、系統(tǒng)化仍比較落后的情況下，人員配備少勢必會影響服務質量。
我國基層政務體系包括綜治辦、黨政部門、經(jīng)濟發(fā)展辦公室、城鄉(xiāng)建設辦和社會辦等職能部門，另外還包括婦聯(lián)、人大和共青團委等黨群體系，此外還包括劃片管轄的工商所、公安派出所等管理部門，職能部門齊全并且管轄人口眾多，與縣級及以上政府部門相比，基層公務人員內部分工不明確，“一崗多職”和“一人多用”現(xiàn)象普遍。自 2015 年簡政放權以來，國家公務員管理部門開始嚴格控制編制數(shù)量，實行“精兵簡政”，缺失人員需要上報給省級人力和社會保障廳批準，并參加全國統(tǒng)一選拔考試，這一過程繁瑣且漫長，因此許多地方便根據(jù)崗位需要自行招聘事業(yè)單位人員或者合同制人員，以此彌補崗位人員空缺。但這一措施僅能緩解燃眉之急，不是長久之計。
（2）基層公務員中 90%以上是科員及以下級別。按照光明日報的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，全國基層公務員從科員升遷至縣處級干部的比例僅為 4.9%，從縣級升遷至廳局級的更是低至 1.02%，按全國目前省部級官員人數(shù) 3200 人來算，從基層公務員升遷至省部級的概率為 2.1%，剩余 97.9%的基層公務員僅能在職業(yè)生涯后期升遷至縣級或者副處級。剛畢業(yè)具有遠大理想和崇高目標的大學生而言，升遷希望及其渺茫的未來職業(yè)生涯勢必會打擊基層公務人員的積極性，甚至有可能影響正常的工作和積極性。
（3）日�？己撕蛧栏癖O(jiān)管使得基層公務人員面臨更大的職業(yè)壓力�；鶎庸珓諉T分為領導職務和非領導職務，領導職務一般掌握審批權、人事組織權、資源調配權和財政權，而非領導職務則負責具體事務的實施和日常事務的開展。就具體內容而言，非領導職務工作人員工作內容更加瑣碎、重復性強，直接面對群眾處理各種生活問題和社會矛盾，工作壓力較大。以離市石區(qū)基層公務員的工作內容為例，開會、申報材料、審批和實地調查走訪花費了大量時間，留給公務人員處理分內事務的時間少之又少，增大了基層公務員的壓力。
基層事務中多實行“一票否決制”，即涉及社會治安、維穩(wěn)、食品安全、上訪及重大群體性事件時，上級部門會根據(jù)事件性質和責任歸屬進行警告、通報批評甚至開除等處分。目前國內正處于社會深度變革時期，各項矛盾突出，處理不好
歡迎下載 有可能引發(fā)更大影響，因此基層公務員群體較容易出現(xiàn)“群體性焦慮”。
（4）基層政府部門面臨結構性失衡和轉型緩慢的問題。我國政府系統(tǒng)內部工作人員一般分為綜合管理類、行政執(zhí)法類和專業(yè)技術崗三類，以目前形勢來看，行政執(zhí)法類人員占公務員總人數(shù)的 45%以上，其余兩類人員占比較少。在當前國內政府部門向服務型政府轉變的過程中，具有專業(yè)技術和經(jīng)驗的專技人員和管理人員急缺，這種結構性失衡直接影響國家政府職能的轉變。
結構性失衡的另一表現(xiàn)是年齡、性別和學歷結構的失衡。以呂梁市離石區(qū)為例，該地區(qū)基層公務員中男性約占 62%以上；年齡普遍集中在 18-30 歲，約占總人數(shù)的 58%以上，現(xiàn)有公務人員中，本科以下學歷約占 41%，本科學歷占到54.7%，研究生及以上學歷僅占到 4.3%，學歷結構偏低，影響政府部門辦事的專業(yè)性和決策的科學性。
基層政府部門面臨的另一問題是改革轉型緩慢，我國政府體系層級分明、制度嚴明，任何政策方針的落實都需要層層推進，逐步實施。而基層政府部門由于層級較低、各項政策改革周期長，進展緩慢，這也是多數(shù)情況下基層政府改革力度小、效果不佳的原因之一。
3.2 呂梁市離石區(qū)基層公務員概況 文章對于交口鎮(zhèn)社會、經(jīng)濟、政治和文化社會建設的概況做具體分析，這些外部因素是影響基層公務員工作內容、工作滿意度和離職率的重要影響因素，為后文的具體分析提供鋪墊。選擇離石區(qū)交口鎮(zhèn)是因為該鎮(zhèn)距離離石區(qū)較近，是典型的中部地區(qū)偏遠山區(qū)，屬于經(jīng)濟較落后地區(qū)，本地區(qū)社會基本面齊全、基層公務員流失問題嚴重，以該地區(qū)為例進行分析具有典型性和代表性。
3.2.1 交口鎮(zhèn)基層公務人員服務對象 交口街道辦位于離石城西南 5 公里，總國土面積 25.93 平方公里，西與柳林縣相接，南與中陽縣毗鄰，為三川河匯流，三縣交界之處，古為晉西咽喉，故名交口。轄區(qū)總人口 16102 人，總戶數(shù) 6529 戶。交口鎮(zhèn)近年來經(jīng)濟社會發(fā)展勢態(tài)良好，在整個離石地區(qū)多次被評為“離石區(qū)先進工作集體”，獲得過多次市級文明稱號，在黨政部門的領導下充分調動了群眾的生產(chǎn)積極性，也是黨的各項惠民政
— 歡迎下載 策落到實處，在新時期、新階段，交口鎮(zhèn)僅僅圍繞黨的“十八大”會議精神，繼續(xù)深化改革，推動政府部門工作落到實處。
交口鎮(zhèn)全鎮(zhèn)目前擁有公務人員 1028 人，分布在全鎮(zhèn)社會綜治辦、經(jīng)濟辦、維穩(wěn)辦、黨政部門和其他職能部門，共分為政府體系和黨群體系，適當落實各項政策的中堅力量。保持公務人員群體的穩(wěn)定性和持續(xù)性是未來一段時期內該鎮(zhèn)政府工作的重點，是直接關系到當?shù)匕l(fā)展大局和社會穩(wěn)定的重要工作。
（一）服務人群 交口鎮(zhèn)所屬自然村和該鎮(zhèn)常住人員多為農(nóng)業(yè)戶口人員，基層公務人員服務的對象基本為本鄉(xiāng)鎮(zhèn)常住居民和外來常住居民，其工作職責包括了解和掌握本地人口的基本信息（姓名、性別、年齡、婚否等）、生活生產(chǎn)信息以及與外界聯(lián)系等，對于重點關注人群還需掌握其基本動向、思想動態(tài)和活動狀況。一般按照分片管轄的原則，3 名公務人員管轄一個村落。除此之外，公務人員還需要整理本鎮(zhèn)轄區(qū)人口的子女、就學、戶口外遷等事宜。
表 3-1
2007 年——2016 年交口街道辦農(nóng)業(yè)人口數(shù)量
年份 總人口 戶數(shù)（戶）
男（人）
女（人）
2007 12798 3641 6655 6143 2008 12842 3772 6678 6164 2009 13117 3951 6821 6296 2010 13316 3967 6924 6392 2011 13135 4092 6830 6305 2012 13275 4200 6903 6372 2013 14618 4584 7601 7017 2014 14967 4702 7783 7184 2015 15201 4660 7905 7296 2016 14930 5413 7813 7177
2016 年末，轄區(qū)內總人口 19049 人，其中常住人口 15749 人，農(nóng)業(yè)人口 14930
歡迎下載 人，另有流動人口 3300 人�？側丝谥�，男性 9763 人，占 51.25％；女性 9286人，占 48.75％�？側丝谥校詽h族為主，少數(shù)民族寥寥無幾，有朝鮮族、傈僳族、滿族等民族。
（二）服務企業(yè)群體
該鎮(zhèn)公務人員還承擔管理本地區(qū)企業(yè)，擴大鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展規(guī)模，吸納更多勞動力的任務。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)普遍技術含量不高、規(guī)模較小、管理不善，因此基層公務人員努力幫助企業(yè)管理人員實現(xiàn)增加規(guī)模、提升效益的任務。交口街道辦是離石區(qū)重要的工業(yè)生產(chǎn)基地，初步形成了以煤炭挖掘、加工機械加工、建筑材料為主的工業(yè)體系。
2016 年，規(guī)模以上工業(yè)企業(yè) 3 家，500 余人，工業(yè)生產(chǎn)總值 59784.8 萬元，實現(xiàn)工業(yè)增加值 7462 萬元，比上年增加 34％。國家近年來大力鼓勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民興辦企業(yè)，利用當?shù)靥厣r(nóng)產(chǎn)品和優(yōu)勢資源進行生產(chǎn)建設，大力提升農(nóng)戶經(jīng)濟收入，提高居民人均收入�；鶎庸珓諉T在這其中扮演政策傳達和執(zhí)行的任務，對于各項優(yōu)惠政策的執(zhí)行直接關系到國家“支農(nóng)惠農(nóng)”政策的成功與否。
（三）服務商業(yè)對象
2011 年末共有商業(yè)網(wǎng)點 280 個，職工 450 人；已成為市級汽車銷售、建筑機械銷售等專業(yè)交易市場和商品集散地。2012 年共有汽車銷售 4S 店 20 個，銷售汽車及大型機械店 15 個，2011 年社會商品零售總額達 54773 萬元，比上年增長 27%。
集貿市場 1 個，建筑面積 7．12 萬平方米，擁有 494 個商業(yè)門店。由群眾集資 300 萬元，于 1991 年 9 月 26 日動工，1993 年 10 月竣工，每年農(nóng)歷 10 月初 l至 15 日舉辦離石縣物資交流大會，市場內有國營、集體、個體商業(yè) 1000 余戶，年總成交額達 525 萬元。
3.2.2 交口鎮(zhèn)基層政府工作人員的主要工作內容
交口鎮(zhèn)基層公務人員隸屬于本地區(qū)政府職能部門和上級機構外派至本地區(qū)的工作人員，工作內容基本針對本地區(qū)群眾和經(jīng)濟生產(chǎn)活動。作為呂梁地區(qū)的主要管理部門，交口鎮(zhèn)政府部門主要負責當?shù)亟?jīng)濟、政治建設、黨政廉政建設、治安管理、安全消防和文化體育建設，其管理內容涉及當?shù)毓ぷ鞯姆椒矫婷�，對�?/p>
— 歡迎下載 發(fā)展和穩(wěn)定大局具有直接責任。
�。ㄒ唬┙M織建設當?shù)亟?jīng)濟 由于得天獨厚的區(qū)位優(yōu)勢，曾經(jīng)的交口商賈云集，經(jīng)濟繁榮，早在 20 多年前交口商業(yè)街就被時任國務院副總理溫家寶同志視察時贊稱“北方農(nóng)民城”，可由于近年來，市、區(qū)北（北城區(qū)）擴東（東城區(qū)...
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