遲福林：城鄉(xiāng)基本公共服務均等化與城鄉(xiāng)一體化

　　今年是我國改革開放30年。30年前，從農村起步的改革取得歷史性突破；
30年后，面對經濟社會發(fā)展的新矛盾和新挑戰(zhàn)，面對國際金融危機的嚴重沖擊，我國把統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、推進城鄉(xiāng)一體化作為新階段農村改革的基本目標，作為擴大內需、實現經濟持續(xù)穩(wěn)定增長的重大舉措。

　　經過30年的改革發(fā)展，我國開始由以解決溫飽為主要任務的生存型社會向以促進人的全面發(fā)展為目標的發(fā)展型社會過渡。這個歷史性過渡，使全社會的“生存性”壓力逐步減弱，“發(fā)展性”壓力日益凸顯。其中，全社會公共需求全面快速增長與公共服務不到位、基本公共產品短缺，成為新階段的突出矛盾。在這個特定背景下，實現城鄉(xiāng)基本公共服務均等化已成為新階段統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、推進城鄉(xiāng)一體化的重要任務。

　　一、保障農民自身發(fā)展權益重在推進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化

　　新階段統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要目標，是實現廣大農民的自身發(fā)展和公平發(fā)展，其實質在于承認和保障農民的自身發(fā)展權益。新階段農民的自身發(fā)展權益集中體現在廣大農民的發(fā)展能力與發(fā)展機會上，這與義務教育、公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療、基本社會保障、公共就業(yè)服務等基本公共服務直接相關。

　　1．保障農民發(fā)展權益直接依賴于城鄉(xiāng)基本公共服務均等化

　　我國是一個經濟轉軌的大國。在傳統(tǒng)計劃經濟時代，為加速推進工業(yè)化，長期實行城鄉(xiāng)分割的二元經濟社會體制和政策。農村公共產品的供給主要不是依靠公共財政，而是依靠農民自己。由此，造成城鄉(xiāng)居民基本權利和發(fā)展機會的不平等，并形成城鄉(xiāng)經濟社會結構的失衡。改革開放以來，由于城鄉(xiāng)二元的公共服務供給體制尚未改變，加之地方政府尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府缺乏相應的財力，使農村基本公共服務供給嚴重不足。當前，我國農村新貧困的形成同基本公共服務的嚴重缺失直接相關。2003年第三次全國衛(wèi)生服務調查發(fā)現，疾病是農村居民致貧的首要因素，大約三分之一的農村貧困人口都是因病致貧。在一些貧困地區(qū)，教育負擔已經成為致貧的主要原因之一。特別是農村家庭，教育花費是他們的“頭號”家庭開支。近幾年，政府教育支出的明顯增加對減少貧困具有重大作用。有研究發(fā)現，每一萬元的教育投入可以使12個人脫貧；
在西部地區(qū)的效果更加明顯，可以使19個人脫貧。由此可見，保障廣大農民的自身發(fā)展權益直接依賴于基本公共服務。

　　2．保障農民自身發(fā)展權益關鍵在于建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的基本公共服務制度

　　由于城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展水平的差異，城鄉(xiāng)基本公共服務水平可以有差別，但制度應當統(tǒng)一。未來5～10年，推進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化，應當按照“完善體系、對接制度、提高水平、重點支持”的總體思路，逐步統(tǒng)一城鄉(xiāng)基本公共服務制度。具體建議是：

　　第一步，完善體系，盡快實施農村養(yǎng)老保險制度，使農村基本公共服務體系在1～2年內建立起來。

　　第二步，實現城鄉(xiāng)基本公共服務制度的對接。這是最重要的一步。隨著城鎮(zhèn)化水平逐步提高，用5年左右的時間實現城鄉(xiāng)基本公共服務制度的對接。在經濟發(fā)達地區(qū)，率先建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的基本公共服務制度，即鼓勵有條件的地區(qū)進行改革試點，率先把農村居民全部納入城鎮(zhèn)基本公共服務保障范圍；
在中等發(fā)達地區(qū)，加快提高農村基本公共服務水平，為城鄉(xiāng)制度對接創(chuàng)造條件，即在統(tǒng)一城鄉(xiāng)基本公共服務制度之前，可先出臺過渡性辦法，預留城鄉(xiāng)制度對接的銜接口，在此基礎上，借鑒發(fā)達地區(qū)經驗，試點推進，最終實現城鄉(xiāng)基本公共服務制度的對接；
在欠發(fā)達地區(qū)，先用2年左右時間，完善農村基本公共服務體系，在政策和制度設計上，預留城鄉(xiāng)基本公共服務制度銜接口。

　　第三步，逐步提高水平。再用3年左右的時間，逐步提高欠發(fā)達地區(qū)農村基本公共服務水平，將農村基本公共服務體系納入城鎮(zhèn)公共服務體系，最終實現城鄉(xiāng)基本公共服務的制度對接和水平差距的逐步縮小。

　　二、新階段統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展關鍵在于推進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化

　　從現實需求看，新階段統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展至少有三大任務：第一，縮小城鄉(xiāng)收入差距；
第二，提高農村勞動力素質，發(fā)展現代農業(yè)；
第三，加大農村公共服務投入，刺激和擴大農村消費需求。這三大任務，在相當大程度上都取決于城鄉(xiāng)基本公共服務均等化的實現程度。

　　1．縮小城鄉(xiāng)差距與推進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化

　　推進城鄉(xiāng)一體化，應當充分估計基本公共服務均等化在縮小城鄉(xiāng)居民人均收入差距中的作用。2007年，我國城鄉(xiāng)居民人均收入比已達到3.33:1，若把基本公共服務，包括義務教育、基本醫(yī)療等因素考慮在內，城鄉(xiāng)居民人均實際收入差距高達5～6倍。據此估算，城鄉(xiāng)基本公共服務差距對城鄉(xiāng)居民人均實際收入差距的影響度在30%～40%左右。還有研究表明，農村家庭主要勞動力平均受教育年限每增加一年，貧困發(fā)生風險就可以降低12.9%；
家庭非農收入比重每增加1個百分點，貧困發(fā)生率就可以降低3.2%。這說明，教育投入對于提高農民收入水平是極為重要的。新階段緩解城鄉(xiāng)居民人均收入差距，需要加快推進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化。

　　2．提高農村勞動力素質、發(fā)展現代農業(yè)與城鄉(xiāng)基本公共服務均等化

　　農業(yè)現代化的關鍵在于勞動力素質的提高。現實情況是，農村基本公共服務的嚴重缺失制約了農村勞動力素質的提高。國家統(tǒng)計局公布的數字表明，2007年全國農村勞動力文盲率為6.3%，小學和初中文化程度的農村從業(yè)人員占78.7%，高中以上文化程度所占比重僅為14.9%，農村人口平均受教育年限不到8年。農村勞動力整體素質的這種狀況，制約了農業(yè)現代化進程。加快發(fā)展現代農業(yè)，需要政府的公共支出更多地投向農村教育和科技培訓。

　　3．擴大農村消費需求與城鄉(xiāng)基本公共服務均等化

　　我國7億多農村人口的投資和消費需求潛力十分引人注目，被認為是全球經濟版圖上少有的一個亮點。這個潛力的釋放，將對我國經濟增長產生巨大的推動作用。問題在于，30年來，我國農村居民的消費率從最高點1983年的32.3%，下降到最低點2007年的9.1%，下降了23個百分點。在居民消費總額中，農村居民消費所占比重從1978年的62.1%下降到2007年的25.6%，下降近37個百分點。這種情況，與城市和農村居民人均收入差距不斷擴大相關，更重要的是農村基本公共服務的長期缺失嚴重抑制了農村居民的消費欲望。由于基本公共服務能夠增強廣大社會成員的經濟安全感和消費預期，因而發(fā)揮著巨大的刺激消費、拉動消費需求的潛在功能。為此，刺激消費、擴大內需，應當充分估計基本公共服務投入的重大作用。我們初步測算，未來12年，將基本公共服務財政投入每年提高1～1.4%，平均每年投入5千億～6千億，總計投入財政資金6.42萬億，到2020年就可以初步實現城鄉(xiāng)基本公共服務均等化的目標。從刺激消費和保持中長期經濟持續(xù)穩(wěn)定增長的客觀要求出發(fā)，應當逐步把擴大內需的投資重點轉到城鄉(xiāng)基本公共服務均等化上來。

　　三、以基本公共服務均等化為主線構建城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展一體化的體制機制

　　與改革開放初期的農村改革不同，今天的農村改革是站在我國初步建立市場經濟體制和開始步入發(fā)展型社會的歷史新起點上。新階段統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，推進城鄉(xiāng)一體化，重在通過系統(tǒng)的制度安排與制度創(chuàng)新來實現。

　　1.以城鄉(xiāng)基本公共服務均等化實現城鄉(xiāng)戶籍制度改革的突破

　　現行的城鄉(xiāng)二元戶籍制度，實際上是在一紙戶口本上維系著許多不公平的因素。計劃經濟時代形成的以戶口登記為依據，城鄉(xiāng)分割的勞動就業(yè)、社會保障、計劃生育、退伍安置、公務員錄用等行政管理制度，給戶籍管理附加了過多不合理的社會管理功能，并造成許多的社會不公。例如，在交通事故人身損害賠償中，依據相關司法解釋的規(guī)定，即使是在同一起事故中受到同樣的傷害，由于受害人的戶籍身份不同，農村居民所得到的賠償金額往往與城鎮(zhèn)居民相差幾倍。這種“同命不同價”的根源就在于城鄉(xiāng)二元戶籍制度。不從根本上解決城鄉(xiāng)二元的基本公共服務體制，戶籍制度改革將不可能有實質性突破。

　　2.以城鄉(xiāng)基本公共服務均等化促進農村土地制度改革

　　當前，農村土地的許多矛盾和問題，都在于土地承載了基本的社會保障功能。加快農村土地制度改革與推進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化是相互結合、相互作用的。

　�。�1）城鄉(xiāng)基本公共服務均等化是實現土地物權保護的重要條件。賦予農民充分有保障的土地使用權，關鍵在于使農民的土地使用權具有物權性質。城市的土地可以抵押，為什么農村土地不能抵押？其中的一個重要原因是擔心由此引發(fā)的一系列社會問題。實現城鄉(xiāng)基本公共服務均等化，不僅會大大減少土地制度變革的約束條件，而且還能為農村土地物權化改革提供更為有利的社會條件。

　�。�2）城鄉(xiāng)基本公共服務均等化有利于土地要素功能的發(fā)揮。由于農村基本公共服務短缺，土地不僅發(fā)揮著生產功能，更重要的還承擔著養(yǎng)老保障等社會功能。土地承擔社會保障功能，不僅不利于規(guī)模經營和農村生產力的提高，而且農業(yè)本身固有的風險，使土地保障受到多種因素影響，存在很大的不確定性，難以提供持續(xù)穩(wěn)定的收入增長來源和安全保障。從各地實踐看，土地換來的保障難以解決失地農民的長遠生計問題，使社會潛在矛盾增大。剝離土地的社會保障功能，需要加快建立農村基本養(yǎng)老保險體系。

　�。�3）城鄉(xiāng)基本公共服務均等化有助于土地流轉。對廣大農民來說，在面對農村基本公共服務嚴重“缺位”的背景下，他們視土地為自己安身立命的基本生存保障。推進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化，能夠明顯降低農民對土地保障的依賴程度，促進土地有效流轉和農村勞動力轉移，推動農村土地制度改革。

　　3．在全國范圍統(tǒng)一政策，盡快解決農民工的基本公共服務

　　城鄉(xiāng)基本公共服務的失衡，集中地反映在農民工群體上。由于受城鄉(xiāng)二元戶籍制度和公共服務體制的限制，農民工融入城市的過程仍然面臨諸多問題，如勞動權益得不到充分保障、勞動收益長期偏低、基本社會保障欠缺、子女接受義務教育困難等。有調查表明，當前農民工享受的基本社會保障水平只有城鎮(zhèn)居民的25.1%。在快速工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的背景下，為農民工提供基本而有保障的公共服務，已成為推進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化的焦點問題。

　　農民工的基本公共服務供給問題既涉及到地區(qū)協(xié)調，又涉及城鄉(xiāng)對接。這就需要中央政府統(tǒng)一政策，在更高層面進行統(tǒng)籌。總的來說，農民工在流入地創(chuàng)造財富，成為流入地政府的納稅人，理應享受到當地居民的基本公共服務。例如，農民工為城市建設做出巨大貢獻，在實施城市低保住房、困難家庭住房救助中，應當采取多種辦法將農民工納入城市住房救助的范圍。

　　我國進入新階段，著力推進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化，是一個涉及經濟社會發(fā)展全局的重大問題。正如由我院承擔的聯合國開發(fā)計劃署《中國人類發(fā)展報告2007/08》最后結論所指出的：“在發(fā)展市場經濟的背景下，建立惠及13億人的基本公共服務制度和體系，推進基本公共服務均等化，是我國人類發(fā)展的必由之路。就其所涉及的人口規(guī)模而言，在世界上是空前的；
就其制度建設對于我國全面建設小康社會的意義而言，可以同30年的市場經濟體制改革相提并論。我國正在為建立惠及13億人的基本公共服務體系做出巨大努力。這將對我國人類發(fā)展產生巨大而深遠的影響。”

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