李偉,何建坤：澳大利亞氣候變化政策的解讀與評價

　　內容提要：2007年底澳大利亞政局發(fā)生變化，工黨領袖陸克文就任第26任總理，隨即正式批準了《京都議定書》。本文以2007年以來澳大利亞氣候變化新政策為著力點，回顧了澳大利亞氣候變化政策的歷史變動，解讀了澳大利亞氣候變化政策體系，分析了政策變化的動因，評價了其意義及啟示，展望了氣候變化國際框架的發(fā)展方向。

　　關鍵詞：澳大利亞 氣候變化 政策 后京都機制 溫室氣體

　　2007年12月3日，澳大利亞氣候變化政策上演了戲劇性的一幕，澳工黨領袖陸克文宣誓就任澳第26任總理，并在當天舉行的新內閣會議上簽署文件，正式批準《京都議定書》，這也使得美國成為唯一尚未簽署該協(xié)議的發(fā)達國家。以此為標志，澳大利亞開始形成比較完整的新的氣候變化政策框架。雖然前總理霍華德于2007年年初已經開始對應對氣候變化做出重視姿態(tài)，并于7月簽署發(fā)布了《澳大利亞的氣候變化政策——我們的經濟、環(huán)境和未來》(Australian’s Climate Change Policy—our economy，our environment，our future)，改變過去消極應對的做法，在氣候變化問題上頻頻推出有影響力的新政策[1]，但仍然不能挽回敗局，被選民拋棄[2]。此次，有報道稱霍華德是因氣候變化政策丟掉選舉的第一位總理。陸克文在簽訂《京都議定書》的同時，并沒有全盤拋棄霍華德政府的氣候變化新政策，而是延續(xù)了其主要的政策框架體系、特別是2007年以來的新政策框架體系。[3]澳大利亞的新政策已經把氣候變化確認為緊迫而現(xiàn)實的挑戰(zhàn)，強調從經濟、貿易、技術、社會、外交等各方面為應對氣候變化做全面準備。澳大利亞氣候變化政策的調整，具有深刻的國內外政治、經濟、社會和科技原因。

　　澳大利亞氣候變化政策體系

　　澳大利亞在20世紀80年代后期曾是國際氣候變化事務的引領者之一，但90年代中后期蛻變?yōu)槁浜笳撸��?1世紀初甚至成為麻煩制造者，拒絕簽署《京都議定書》，招致國際社會和國內民眾廣泛批評。[4]此次陸克文總理趕在《京都議定書》生效前簽署該文件，極大地改變了澳大利亞的形象，受到國際社會的一致歡迎。雖然過去相當長一段時期內沒有批準《京都議定書》,澳大利亞仍然希望重回氣候變化國際事務引領者行列，并為此做出自己的努力。政府仍然按照《京都議定書》承諾目標(2010年排放量可比1990年的水平高出8%) 推動國內實施各項溫室氣體減排措施，形成了獨具特色的氣候變化政策框架體系。澳大利亞還在后京都氣候變化機制設計上表現(xiàn)積極，如發(fā)起了《亞太清潔發(fā)展與氣候伙伴計劃》(Asia-Pacific Partnership onClean Development and Climate) 。正因為有政策實施上的充分準備，所以新總理陸克文突然批準《京都議定書》幾乎沒有引起任何不良反應，而且陸克文并沒有另起爐灶，目前仍然延續(xù)了2007年以來的氣候變化新政策框架。

　　澳大利亞一直積極推動各項全國性溫室氣體減排的政策與措施，包括：1997年的《保護未來配套措施》(Safeguarding the Future Package) 、1998年的《國家溫室氣體戰(zhàn)略》(National Greenhouse Strategy)[5]、2000年制定《更佳環(huán)境配套措施》(Measure for a Better Environment Package) 、2004年制定能源白皮書《澳大利亞未來能源安全》(Securing Australia’s EnergyFuture) 重新確定氣候變化戰(zhàn)略、2006年發(fā)起成立 AP6《亞太清潔發(fā)展和氣候伙伴計劃》、2007年制定《澳大利亞氣候變化政策》(Australia’s ClimateChange Policy) 、《2007國家溫室氣體和能源報告法案》(National Green2house and Energy Reporting Bill2007) 等。這一系列政策構成澳大利亞應對溫室氣體減排的政策基礎，成為各部門各地區(qū)擬定各項溫室氣體減排政策措施的法定依據(jù)。

　　澳大利亞氣候變化政策官方機構為澳大利亞溫室氣體辦公室(AustraliaGreenhouse Office，AGO) 。它規(guī)劃了澳大利亞2010年溫室氣體排放量為585M噸CO2當量[6]，比基準線(Business as Usual，BAU) 設定值減少91M噸CO2當量，降幅約15%，相當于1990年排放水準506M噸CO2當量的108%，符合《京都議定書》目標。同時，澳溫室氣體辦公室設定了后京都目標(《京都議定書》承諾期到2012年)，規(guī)劃2020年澳大利亞溫室氣體總排放量為676M噸CO2當量，比基準線設定值減少102M噸CO2當量，降幅約13%，相當于1990年排放水平的122%。澳大利亞政府以能源部門為主要溫室氣體減排部門，推動了一系列溫室氣體減排措施。

　　澳大利亞具備了比較完整的氣候變化政策的執(zhí)行框架體系。雖然澳溫室氣體辦公室負責國家氣候變化具體事務，但是重要事項需向聯(lián)邦政務會議匯報，并且受到國會、內閣總理以及國家審計署等部門和地方政府的制約，在科學依據(jù)等問題上還要與專門委員會、環(huán)境部、農業(yè)與資源經濟研究局(ABARE) 、研究中心(CSIRO) 等機構合作和共享信息。按照1998年、2004年《國家溫室氣體排放戰(zhàn)略》的要求，各級政府都要承擔相應責任，設計政策，推動實施，進行監(jiān)測和報告。通過廣泛動員各種社會力量，實施政府主導的、政府和私營部門聯(lián)合推動的以及個人自發(fā)的項目來實現(xiàn)氣候政策的目標。

　　2007年澳大利亞氣候變化新政策

　　在2007年7月以來發(fā)布的氣候變化政策中，澳大利亞政府認為：氣候變化是一項嚴重的全球性挑戰(zhàn)，澳大利亞的環(huán)境易受氣候變化的沖擊，應為將來限制碳排放的經濟體系早做準備，同時強調不能獨自解決全球氣候變化問題。[7]顯然這一基調表達了對人類活動導致氣候變化事實的認可。

　　在這一認識的指導下，澳大利亞政府將氣候變化新政策的目標設定為：為實現(xiàn)全球減排目標做貢獻，避免氣候變化達到危險的程度；
通過為商業(yè)和居民提供具有市場競爭力的、清潔的、低排放的和經濟可承受的能源，保持國際市場上主要的能源和資源輸出國地位，同時為不可避免的氣候變化做準備，保持澳大利亞的經濟實力。澳大利亞氣候變化新政策明確提出了四項原則[8]：以最小經濟成本削減國內排放；
發(fā)展關鍵低排放技術，改進能效，支持家庭和社區(qū)減排；
支持世界范圍的氣候科學研究，適應不可避免的氣候變化的影響；
尋求有效的、包括主要排放國在內的、反映國內政策的氣候變化國際應對機制，其中，發(fā)展關鍵的低碳排放技術被作為重中之重。

　　(一) 以最小經濟成本削減國內排放

　　澳大利亞政府承諾將最遲在2008年建立清晰的、長期的、環(huán)境與經濟兼顧的減排目標，以及新的排放管理框架，增加各部門對低排放的技術投資，特別是在支撐經濟增長的能源領域的新投資，設定長期目標以利于強化澳大利亞對正在形成之中的國際氣候變化框架的影響能力。

　　設計一個高效的排放交易體系，實現(xiàn)以最小經濟成本減排。澳大利亞政府承諾將會在2012年前引入溫室氣體排放交易體系(emissions tradingscheme)，并將其作為實現(xiàn)長期減排目標的基本制度。作為建立和管理遠期溫室氣體排放價格的機制，排放貿易將降低不確定性，改進投資環(huán)境，強化開發(fā)和使用低排放技術的經濟激勵；
也將為低排放技術、能效項目和種植森林碳匯項目提供經濟機會。

　　澳大利亞政府授權內閣排放貿易特別小組設計排放貿易體系，要求其立即開展詳盡的工作，征求工業(yè)部門和利益相關者的意見。為吸取其他地方的經驗教訓，要求做詳細的計劃是必要的。2007年前，政府通過強制參加排放貿易體系，把能源和溫室氣體排放報告納入法制軌道。政府將制定詳細透明的、有彈性的碳補償鑒定標準，為包括基于土地的部門創(chuàng)造機會，并確保在交易前激勵持續(xù)的減排。

　　(二) 發(fā)展關鍵的低排放技術，改進能效，支持家庭和社區(qū)減排

　　澳大利亞政府將持續(xù)投資于研究開發(fā)、示范推廣關鍵的低排放技術，并將低排放技術的重大突破作為低成本的長期的可持續(xù)減排的關鍵所在�！�2004 能源白皮書》(2004 Energy White Paper) 以及《2006 鈾礦開采、處理和核能發(fā)展回顧》(2006 Uranium Mining Processing and Nuclear EnergyReview) 確認了發(fā)展清潔能源的具有戰(zhàn)略意義的技術，包括天然氣、地熱能、碳捕獲和埋存技術，以及清潔煤技術和核能技術，還包括了農業(yè)和土地部門的新的減排技術。

　　澳大利亞政府在可再生能源領域的直接資助和投資已經超過35億澳元；
政府設立的5億澳元的低排放技術示范基金吸引了近30億澳元的投資。通過“亞太氣候變化與清潔發(fā)展伙伴計劃”，澳大利亞正在動員全國的公共和私人部門的專家投入到本地區(qū)的清潔發(fā)展中來。

　　提高能效是低成本減少溫室氣體排放的重要方法，澳大利亞政府將在能效領域持續(xù)投資。目前，澳大利亞在變頻白熾燈等技術領域處于世界領先地位，并繼續(xù)保持在開發(fā)和應用電器最低能效標準上的領先地位。政府在關注能效的同時，將和工業(yè)界共同努力開發(fā)更多能效減排措施，包括幫助家庭和小企業(yè)改善能效和減排。由于碳稅將不可避免地提高能源和燃料價格，鑒于澳大利亞2050年用電將是現(xiàn)在的2倍，所以澳大利亞政府認為通過能效措施減排更加重要。

　　在澳大利亞，家庭和小企業(yè)可以上網(wǎng)計算排放情況，搜尋碳補償機會。2004年投資7500萬澳元的太陽能城市計劃，示范區(qū)每年將節(jié)約900萬澳元電費，同時減少7.6萬噸碳排放。在政府光伏贈與項目中，私人住宅和社區(qū)建筑安裝了25500 個太陽能電力系統(tǒng)。

　　(三) 支持世界先進的科學研究，適應不可避免的氣候變化的影響

　　澳大利亞對于氣候變化科學的研究水平得到世界公認，對氣候變化影響機制深刻、科學的理解幫助澳大利亞更好地應對氣候變化的沖擊。澳大利亞政府每年花費6000萬澳元用于溫室氣體研究，主要關注南半球，為本國和本地區(qū)氣候變化的可能影響做準備。

　　澳大利亞必須更加強調適應。[9]即使全球溫室氣體排放顯著降低，由于大氣中已經存在大量溫室氣體，氣候變化仍然可能發(fā)生。有鑒于此，政府宣布斥資1.26億澳元建立一個新的氣候變化適應研究中心，以幫助受到較大影響的地區(qū)和部門、企業(yè)和地方政府更好地理解氣候變化和做出正確回應。此外，澳大利亞政府委員會國家適應框架(The Council of Australian Governments National Adaptation Framework) 引導各級政府努力幫助易受影響的地區(qū)和部門，如農業(yè)、漁業(yè)、林業(yè)、海岸居住區(qū)、基礎設施和旅游業(yè)，以適應不可避免的氣候變化。政府投資4400萬澳元于國家氣候適應旗艦項目，由聯(lián)邦科學與產業(yè)研究組織(CSIRO) 負責提供氣候變化信息的工作。

　　(四) 積極倡導全球應對氣候變化的國際新機制

　　前總理霍華德2007年6月提出“應對氣候變化新計劃”，并在9月悉尼召開的APEC領導人會議上促成《悉尼宣言》。澳主張建立新的包括所有排放大國的全球框架，反對《京都議定書》自上而下的強制減排模式，其原則包括：尊重各國國情差異，包括能源結構、資源稟賦、發(fā)展需求等；
致力于開展減排務實合作，包括技術合作與森林管理等；
采用自下而上的方式，按APEC“協(xié)調一致的單邊行動”方針推動實現(xiàn)共同的目標，并提出“承諾與審議”國際機制，即由各成員根據(jù)自身情況制定目標，通過各自不同的方式來實現(xiàn)，包括制訂數(shù)量目標(如制訂排放目標或征收碳排放稅) 和行動目標(如限定在某日期前采用某項技術或提高能效、開展研發(fā)及改造)，對各成員的承諾進行定期審議，促使其采取更進一步的行動。澳大利亞的氣候變化政策長期追隨美國，其新倡議與美國的立場基本一致，并希望借悉尼APEC會議之機，擴大影響，爭取支持，樹立良好的國際形象。

　　澳大利亞繼續(xù)努力在國際及亞太地區(qū)扮演氣候變化事務引領者的角色，希望其倡導的《亞太氣候變化與清潔發(fā)展伙伴計劃》、《全球森林和氣候計劃》、《澳中清潔煤技術合作體》都作為國際模板，(點擊此處閱讀下一頁)

　　并希望以適應氣候變化雙邊和多邊合作作為更廣泛的國際協(xié)定的重要基石。[10]澳大利亞政府還為加強太平洋島國增強適應氣侯變化的能力做出努力。2007/2008海外援助發(fā)展計劃中有3300萬澳元用于資助國際適應和減緩氣候變化合作組織國家。

　　澳大利亞政府仍然認為，國內政策將影響國際應對氣候變化措施的實施及其效果，但其以國內政策為由斷然拒絕國際合約的立場已經轉變，陸克文總理上臺就批準《京都議定書》，并承諾在2050年前將澳大利亞的溫室氣體排放量減少60%。政府一方面強調形成切實有效的減排國際框架需要時間，近期目標應該是國內或雙邊行動，另一方面也強調國內排放貿易體系的建立，并且期望對低排放技術和能效措施等領域的投資能夠使澳大利亞在新的國際框架出現(xiàn)時占到先機。

　　澳大利亞政策變動的主要方向及原因

　　氣候變化日益成為國際政治、經濟和公民社會的主流議題。2007年年初聯(lián)合國政府間氣候變化專門委員會(IPCC) 陸續(xù)發(fā)布了第一、第二和第三工作組的第四次氣候變化評估報告(決策者摘要)，使氣候變化受到前所未有的關注。IPCC 報告指出，近50年氣候變暖主要是由人為活動引起的可能性，從2001年第三次評估報告中的66%提高到90%以上[11]，進一步從科學上確認了人為活動引起全球氣候變化的事實。氣候變化將增加自然災害，數(shù)十億人將受到影響，上億人將面臨饑荒的威脅。世界不安甚至恐慌情緒日益濃厚，輿論聲稱“氣候變化是人類21世紀最大的挑戰(zhàn)”。國際社會日益頻繁的多邊或雙邊活動，如達沃斯論壇、“G8+5”峰會、中外領導人會晤、APEC峰會，都把氣候變化作為重要議題。此外，聯(lián)合國召開特別會議，美國召集世界主要經濟體首腦會議，專門討論應對氣候變化問題。2007年12月，各國代表上萬人又在印尼巴厘島就氣候變化政策進行討論和談判，形成了后京都路線圖。

　　氣候變化議題具有相當?shù)膹碗s性，影響到國際與國內政治、經濟、社會等領域的重大利益關系。氣候政策的諸多議題，如適應、減排、技術轉移和資金支持等，均涉及重大的國家利益，各主權國家由于自身不同的利益形成了不同的利益集團聯(lián)合體，如主要的歐盟、美日加澳等傘形國家、77國加中國三大陣營。雖然南北利益對立是氣候變化政策的主線，但是具體問題上南北各集團內部也有不同程度的分化和分歧。然而，氣候變化作為全球議題又迫使各國必須采取共同行動，由于面前的氣候變化國際協(xié)議框架缺乏強制手段，所以各國又首先是“基于道義”采取行動，這就給各國在氣候變化議題上的國際角色和定位提供許多演變和談判的空間。

　　全球應對氣候變化行動的目標是為了維護全人類的共同利益和世界范圍內的可持續(xù)發(fā)展，但由于氣候政策對國家利益具有長期的重大影響，不同的氣候政策對不同地區(qū)不同產業(yè)產生結構性影響，并可能帶來嚴重的政治、經濟、社會等問題，所以各國在義務分擔和實際行動中為保護自身利益相互間又充滿競爭與沖突。當前圍繞2012年后第二承諾期的談判，各國紛紛在舉旗幟、拋方案、爭奪主導權、維護自身利益。歐盟是《京都議定書》最堅定的支持者，力主把“氣溫升高控制在2度、大氣中溫室氣體控制在450～550ppm”作為全球目標，極力推進全球碳貿易市場，堅持2012年后強制性減排，以領導者姿態(tài)不斷提出更高的減排目標。美國過去在氣候變化問題上一貫比較消極，最近態(tài)度發(fā)生轉變。布什提出應對氣候變化長期戰(zhàn)略，強調綜合考慮氣候安全、能源安全和經濟安全，倡議設定全球減排目標，各國自主減排，國際社會建立有力的透明機制、充分發(fā)揮技術的作用，反對強制性減排。美國簽署了多個雙邊或多邊氣候變化合作協(xié)議，意圖爭奪應對氣候變化的領導地位，同時對中、印等國施壓，以謀求自身最大利益。日本在氣候變化領域的立場游離于歐盟和美國之間，近來表現(xiàn)積極，時任首相的安倍提出“美麗星球50”計劃，提出全球溫室氣體排放到2050年前比目前減少50%，并提出2012年后國際框架的三原則：所有主要排放國必須參與，框架必須靈活多樣并且考慮各國的具體情況，框架必須通過節(jié)能等技術在環(huán)境保護和經濟增長之間取得平衡。日本為2008年北海道舉行的 G8 突破后京都議定書框架積極準備，極力維護“京都機制”的國際盛譽。

　　此外，由于氣候政策對公民個體、家庭及不同區(qū)域的利益同樣具有長期的重大影響，所以氣候變化不僅是國際政治、外交的主流議題，同時成為各國國內經濟和社會層面的重要議題。如美國的一項民意調查表明，相信地球變暖的選民已經超過了80%。美國加州州長施瓦辛格2007年8月22日宣布，美國6個州和加拿大2個省將共同采取措施，建立一套全面控制溫室氣體排放的體系。[12]迫于壓力，布什政府的氣候變化政策正在發(fā)生轉變。

　　通過分析2007年澳大利亞氣候變化政策變動的主要方向及原因，我們看到，在全球氣候變化問題日益升溫的大背景下，仍然是國家利益左右了澳大利亞氣候政策的變動，同時公眾要求維護自身及全人類共同利益的民意及道義訴求也產生了重大影響。

　　第一，前總理霍華德試圖拋開《京都議定書》，另立新的國際減排機制，以扭轉其拒絕批準《京都議定書》和難以完成2008～2012年承諾期減排指標的被動局面，但其意圖受阻，被選民拋棄。

　　根據(jù)聯(lián)合國氣候變化框架公約秘書處統(tǒng)計，不考慮 LULUCF，澳大利亞溫室氣體排放量從1990年的423M噸CO2當量增加到2004年的529M噸CO2 當量，增長了25.1%，考慮 LULUCF 后的溫室氣體排放量也增長了5.2%，顯然難以完成2008～2012年僅增長8%的目標。同期，美國增長了15.8%，日本增長了6.5%，加拿大增長了26.6%，都難以完成《京都議定書》規(guī)定的減排義務。根據(jù)規(guī)定，2008～2012年必須完成的減排目標是：與1990年相比，歐盟削減8%、美國削減7%、日本削減6%、加拿大削減6%、東歐各國削減5%～8%，新西蘭、俄羅斯和烏克蘭不必削減，可將排放量穩(wěn)定在1990年的水平上，同時愛爾蘭、澳大利亞和挪威的排放量可分別比1990年增加10%、8%、1%�；羧A德政府一直認為履約的損失太大，于是以國家利益為由拒絕簽署。近年雖然迫于形勢，希望有所作為，但霍華德政府試圖拋開《京都議定書》，提出“應對氣候變化新計劃”，反映了美國、加拿大、日本等傘形國家的利益，其目的也在于制衡歐盟，保持自身的競爭優(yōu)勢，以利于本國的發(fā)展。但是，這一意圖既沒有得到國際社會的認可，也沒有得到國內選民的支持。雖然2007年的氣候變化新計劃有許多合理的成分，霍華德政府還是垮臺了。反對黨領袖陸克文一直在氣候變化政策上反應積極，上臺即簽署了《京都議定書》。

　　第二，新總理陸克文批準《京都議定書》，仍然是從國家自身利益出發(fā)，是在全面權衡氣候變化影響、減排代價、自身發(fā)展、國際形象等因素基礎上做出的抉擇。

　　澳大利亞氣候變化政策始終貫徹國家利益至上的原則。從20世紀80年代末的積極倡導者，到90年代末的落后者，到拒簽《京都議定書》，到后京都議程的積極建構者，雖然歷經起伏，仍然可以看到國家利益至上貫穿其中，本次政策調整也不例外。

　　過去，包括澳大利亞氣候行動網(wǎng)絡(Climate Action Network Austral2ia) 、綠色和平組織(Greenpeace) 、世界野生動物基金會(World WildlifeFund) 、地球之友(Friends of the Earth) 等國際組織都敦促聯(lián)邦政府批準《京都議定書》，包括反對黨以及相當比例的民意都要求聯(lián)邦政府批準《京都議定書》。由于氣候變化議題具有相當?shù)膹碗s性和不確定性，過去霍華德政府看不清發(fā)展趨勢，認為氣候變化科學性不足，同時履約經濟損失太大，所以一直以國家利益為由，拒絕批準。但現(xiàn)在，陸克文政府同樣是為了國家利益，順應潮流，簽署批準。

　　首先，隨著2007年聯(lián)合國政府間氣候變化專門委員會第四次報告的發(fā)布，氣候變化的科學證據(jù)變得幾乎無可質疑，以科學性不足而拒絕簽署的借口已經不成立，不承擔《京都議定書》責任和義務日益變成了逃避政治責任和違背道義的選擇，即使布什政府也在改變其氣候政策。其次，適應和減緩氣候變化的各種國際框架機制正在逐步形成和完善，一些領域的不確定性降低，履約的成本和收益能夠更加精確地計算，參與這些國際機制將得到長期利益。再次，適應和減緩氣候變化的各種新的發(fā)展機制正在逐步形成和完善，歐盟的一些新政策如低碳經濟、發(fā)展可再生能源取得了非常好的效果，實現(xiàn)了經濟發(fā)展和環(huán)境保護的雙贏，展現(xiàn)了非常誘人的美好前景。最后，當前全球應對氣候變化將伴隨激烈的技術競爭，也是發(fā)展和增強經濟競爭力的難得機遇，能夠在氣候變化政策上取得先機，將獲得巨大商機和利益，所以澳大利亞聯(lián)邦政府改變過去“聲稱的美國、中國等主要國家不參加，就不建立排放交易體系”的立場，承諾要建立國內排放貿易體系，以便在太陽能開發(fā)利用、低排放技術和能效領域保持國際領先地位，占據(jù)先機。顯然，澳大利亞簽署《京都議定書》，既可以擺脫道義譴責，取得政治主動，又可以在國際氣候變化機制談判中爭得較多的發(fā)言權，同時能夠獲得現(xiàn)有機制的利益，提升經濟競爭力，利大于弊。

　　第三，試圖順應日益升溫的國際形勢，緩解國內外對政府的壓力。澳大利亞民眾直接感受到氣候變化的危害，對霍華德政府拒簽《京都議定書》的譴責由來已久，在2007年大選中更是不滿于霍華德的氣候政策。[13]澳大利亞是受氣候變化影響比較明顯的區(qū)域，是降雨最少的大陸，持續(xù)的干旱和洪水使生物多樣性遭受損失，珊瑚礁死亡，土地鹽堿化加劇，使民眾更切實地感受到氣候變化的危害。澳大利亞作家 Murray Hogarth 甚至用《氣候變化戰(zhàn)爭》來形容澳大利亞面臨的氣候變化形勢，[14]認為氣候變化是人類面臨的最嚴峻的問題，氣候變化控制在3度以內將是21世紀的主要戰(zhàn)場，澳大利亞處于極度危險的境地，十年來正在加速滑向不可逆轉的氣候變化災害，目前正處于千年不遇的干旱之中。他強調必須贏得這場戰(zhàn)爭，每個人都處在前線，政府尤其要發(fā)揮作用。澳大利亞民眾和黨團都極為關注氣候變化議題，2007年的一項民意調查顯示，80%的澳大利亞人希望聯(lián)邦政府批準《京都議定書》。氣候變化日益成為政治角逐的焦點，執(zhí)政黨工黨不得不調整其備受批評的政策。

　　澳大利亞近年來干旱不斷，民眾要求政府積極應對氣候變化的呼聲非常高。世界野生動物基金會的調查表明，一些因干旱失去土地和家園的民眾強烈要求政府正面回應氣候變化問題。[15]部分利益受損的國內企業(yè)也把矛頭指向了政府的氣候變化政策。如水電開發(fā)公司 Pacific Hydro 公開譴責澳大利亞缺乏應對氣候變化的政策。[16]該公司在智利投資了10億澳元用于水電建設，并強調除非政府調整政策，否則可再生能源項目都將會投資到海外去。雖然霍華德政府辯解自己做了大量的工作，但得不到國際和國內社會的認可，備受批評和指責。歐盟公開譴責澳大利亞在國際氣候變化談判中的消極態(tài)度，IPCC環(huán)境官員 Stavros Dimas 指責澳大利亞是出于國際政治目的而不是經濟理性對待氣候變化問題。[17]國內外的壓力促使澳大利亞不斷出臺新

　　的政策，表現(xiàn)出更加積極的態(tài)度，提出一攬子的投資計劃。國會議員 Turn2bull 在2007年7月再次為澳大利亞叫屈，[18]認為澳大利亞在氣候變化領域發(fā)揮了國際領導作用，目前更是建立了世界上最先進的排放貿易體系。澳大利亞總理霍華德于2007年7月17日發(fā)表演講，推動澳大利亞的氣候變化新政，強調澳政府做出的努力和花費的大量經費。[19]據(jù)統(tǒng)計1996年以來，澳大利亞政府在氣候變化政策上投入達34億澳元，這還不包括近來提出的宏大的跨洲氣候物種走廊計劃。[20]

　　第四，急于扭轉國際形象，力圖在后京都時代發(fā)揮積極作用。

　　澳大利亞總理陸克文簽署批準《京都議定書》，這也使得美國成為唯一尚未簽署該協(xié)議的發(fā)達國家，一舉改變了澳大利亞在氣候變化領域的不良國際形象，擺脫了受譴責的地位。澳大利亞一直被國際社會指責與美國一起逃避《京都議定書》責任，為中國、印度等國樹立壞榜樣，[21]因此澳大利亞前總理霍華德在2007年9月的APEC峰會上敦促美國和中國更加積極地應對氣候變化，同年7月出臺一系列澳氣候變化的新政策則成為為APEC峰會氣候變化議題做準備的舉措。(點擊此處閱讀下一頁)

　　亞太經合組織領導人峰會在時隔18年之后，又回到了它的緣起地澳大利亞。9月APEC第十五次領導人非正式會議在悉尼開幕，澳大利亞抓住這一機會，安排8日下午開始的亞太經合組織領導人非正式會議第一階段會議主要討論氣候變化問題，使得氣候變化成為這次會議的首要議題并取得豐碩成果。會后發(fā)表的《亞太經合組織領導人關于氣候變化、能源安全和清潔發(fā)展的宣言》稱，2012年后應對氣候變化的國際安排應確保國際社會全體成員的參與和措施的靈活性；
同時要尊重各成員的不同情況和能力差異，推廣低排放、零排放的能源與技術。宣言還強調可持續(xù)的森林管理和土地利用的重要性，認為應對氣候變化和能源安全的政策應避免造成貿易和投資壁壘。會議通過了亞太經合組織應對氣候變化的行動計劃，為該組織成員提高能源效率設置了意向性目標，即在2030年前將亞太地區(qū)能源強度在2005年的基礎上降低至少25%，亞太經合組織鼓勵各成員為實現(xiàn)這一目標制定各自的目標和行動計劃。會議還決定努力實現(xiàn)2020年亞太地區(qū)各種森林面積至少增加2000萬公頃、增加14億噸碳存儲量的意向性目標，同時決定建立亞太森林恢復與可持續(xù)管理網(wǎng)絡以及亞太能源技術網(wǎng)絡，加強各成員在上述領域的合作。宣言同時強調亞太經合組織面臨的主要挑戰(zhàn)是為清潔、可持續(xù)發(fā)展開辟新的道路，這是占世界人口41%的亞太地區(qū)人民的共同愿望。中國國家主席胡錦濤在會上就氣候變化問題發(fā)表了重要講話，提出四項原則，[22]提議建立“亞太森林恢復與可持續(xù)管理網(wǎng)絡”，強調堅持合作應對；
堅持可持續(xù)發(fā)展；
堅持公約主導地位；
堅持科技創(chuàng)新。敦促澳大利亞、美國等發(fā)達國家要承擔自己的責任和義務，敦促發(fā)達國家向發(fā)展中國家轉移相關技術。

　　第五，試圖拉攏美、日、加等傘形國家，挾中、印等發(fā)展中大國與歐盟抗衡的意圖失利后，澳大利亞政府采取了更為務實的氣候變化策略。

　　歐盟是《京都議定書》的堅定維護者和積極實踐的先鋒，并且有希望完成2008～2012年的減排承諾指標。在2007年3月布魯塞爾歐盟首腦會議上，歐盟進一步提出到2020年，溫室氣體排放比1990年減少20%，石油、天然氣、煤炭等一次性能源消費量減少20%，可再生能源的比重達20%的三個20%目標。在6月的“G8 +5”峰會上，德國政府更進一步提出到2050年，全球溫室氣體排放量比1990年下降50%的目標，在全球應對氣候變化領域發(fā)揮主導作用。相比之下，美國及澳大利亞等傘形國家則顯得比較被動。

　　歐盟不僅在氣候變化政治上處于主導，而且在節(jié)能、環(huán)保、新能源等技術領域也處于全球領先地位，并且抓住低碳經濟機遇，把技術和全球氣候變化制度框架優(yōu)勢轉變成競爭力優(yōu)勢，力圖改變全球化浪潮下漸失競爭力的被動局面。歐盟不僅對美國在全球經濟貿易格局中的優(yōu)勢地位提出了挑戰(zhàn)，也對澳大利亞、日本等國的經濟發(fā)展和已有的競爭優(yōu)勢帶來了威脅和壓力。在此背景下，前總理霍華德提出“新計劃”重要目的之一就是制衡歐盟的攻勢，保住自身既有的競爭優(yōu)勢，保持本國的良好發(fā)展勢頭。[23]

　　結語

　　從澳大利亞的政策變化可以看到，氣候變化的確成為國際社會普遍關心的重大全球性問題。氣候變化既是環(huán)境問題，也是發(fā)展問題，但歸根到底是發(fā)展問題。作為重要的發(fā)展中國家，氣候變化無疑將是中國在處理國際關系上及制定國內發(fā)展政策中要面臨的最大挑戰(zhàn)。

　　國際社會應維護目前已經初步具備的氣候變化國際框架�！堵�(lián)合國氣候變化框架公約》、《京都議定書》都是國際社會多年共同努力的結果，也是發(fā)展中國家共同斗爭的結果。胡錦濤主席在2007年9月的APEC會議上再次強調要在現(xiàn)有公約的基礎上來解決問題。《公約》指出：“歷史上和目前全球溫室氣體排放的最大部分源自發(fā)達國家，發(fā)展中國家的人均排放仍然相對較低，發(fā)展中國家在全球排放中所占的份額將會增加，以滿足其經濟和社會發(fā)展需要�！薄豆�約》還明確提出：“各締約方應在公平的基礎上，根據(jù)他們共同但有區(qū)別的責任和各自的能力，為人類當代和后代的利益保護氣候系統(tǒng)，發(fā)達國家締約方應率先采取行動應對氣候變化及其不利影響�！薄豆�約》同時也要求所有締約方制定、執(zhí)行、公布并經常更新應對氣候變化的國家方案。這些條款表明了國際社會共同的認識，也表達了《公約》自身與時俱進的要求。

　　實現(xiàn)全球達成一致的應對氣候變化的國際機制并采取統(tǒng)一行動，要完成這一目標仍然任重道遠�！毒┒甲h定書》是目前國際僅有的設定了溫室氣體減排目標的協(xié)議，但是美國、澳大利亞都一度不予批準，以致《京都議定書》幾近流產。美國布什政府強調其實施《京都議定書》的經濟代價太大，并且指責發(fā)展中大國中國、印度不設定溫室氣體減排目標，對于發(fā)達國家來說不公平。澳大利亞也一度試圖以雙邊的、區(qū)域的和技術合作的方式來取代《京都議定書》，并試圖以這種方式來應對氣候變化問題。雖然澳大利亞新總理上任伊始就趕在2008年《京都議定書》正式生效前簽署了該文件，但美國作為最大的發(fā)達國家和最大的溫室氣體排放國，仍然拒絕簽署《京都議定書》，令人擔憂。目前雖然已經成功制定出《巴厘路線圖》，但國際社會面臨2012年后氣候變化國際機制框架的談判，要實現(xiàn)各方都滿意的、在一個堅實的基礎上建立應對氣候變化問題的、有效的國際機制框架體系，仍需付出極大努力。

　　澳大利亞2007年的氣候政策變動有其合理的成分，提出“尊重各國國情差異，包括能源結構、資源稟賦、發(fā)展需求”等原則具有合理性，但是也抹殺了“共同但有區(qū)別責任”的原則，模糊了發(fā)達國家應負的歷史責任和率先采取行動的義務，對此要有足夠的警惕。

　　中國應未雨綢繆，及早應對氣候變化新局面。有跡象表明，氣候變化是世界面臨的最大發(fā)展問題，也將是中國實現(xiàn)21世紀中葉達到中等發(fā)達國家水平的發(fā)展道路上面臨的最大挑戰(zhàn)和問題，中國需要及早應對。氣候變化問題及與之糾纏一體的能源轉型問題，將引發(fā)全面深刻的國際政治、經濟、社會等方面的變化。目前，中國對氣候變化問題雖然已經積極響應、有所作為，但準備和投入依然不足，缺乏全球背景下的公共治理經驗、手段和框架，在即將來臨的全球氣候變化的政治、經濟、技術方面的競爭中會處于被動地位，需要認真應對。澳大利亞在氣候變化領域對外堅持維護自身的發(fā)展利益，對內抓緊建立應對體系，采取切實行動，內外政策相互協(xié)調，順應國際發(fā)展形勢，不斷有所作為，其戰(zhàn)略和做法有值得中國借鑒之處。

　　注釋：

　　[1]這包括在大選的最后階段, 10 月22 日, 澳大利亞總理霍華德稱, 如果重新選舉, 他許諾將于2011 年后建立氣候變化專項基金, 并在國內限額交易體系下實行排放許可權拍賣制度, 所得收益將用于補貼那些支付高額電價的低收入者和發(fā)展清潔能源技術�！痘羧A德擬建立氣候變化基金》, 載《全球碳排交易要聞》2007年第39 期。http：// www. CO22china. com

　　[2]霍華德在競選時強調他的經濟管理成就, 而陸克文則將應對全球氣候變暖列為頭號優(yōu)先事務。雖然澳大利亞已經連續(xù)17 年保持經濟持續(xù)增長, 其中霍華德政府的 11 年執(zhí)政功不可沒。然而,由于陸克文領導的工黨在經濟主張方面與執(zhí)政聯(lián)盟差別不大, 霍華德在此次選舉中主打的經濟牌難以吸引更多選民。相反, 霍華德在其他一些政策上缺乏新主張, 使陸克文推出的新政策更具亮點,尤其是工黨有關加入《京都議定書》的主張。唐迎：《一舉擊敗執(zhí)政 11 年的現(xiàn)任總理約翰 ·霍華德——陸克文打“新”牌贏選舉》, 新華網(wǎng),2007年11 月25 日。

　　[3]大選期間, 氣候變化首次成為澳大利亞選舉的主要議題之一。澳有史以來最嚴重的干旱所導致的水資源短缺給澳大利亞人留下了深刻的印象。陸克文稱, 他將立刻批準《京都議定書》, 在2050 年前將澳大利亞的溫室氣體排放量減少60 %。最近才就氣候變化議題發(fā)表看法的霍華德拒絕接受任何應對全球變暖的協(xié)議, 他承諾在選舉后再確定減少溫室氣體排放量目標�！栋闹薮筮x：霍華德打經濟牌, 陸克文強調氣候問題》, 人民網(wǎng),2007年11 月24 日。

　　[4]R. Lyster ,“Common but Differentiated? Australia’s Response to Global Climate Change”,Georgetown International Environmental Law Review，16 (4)，2004，p. 563.

　　[5]1998年的戰(zhàn)略, 其中(1) 提出了明確的使命、原則、目的, 設定了框架(Framework foreffective implementation，Institutional and advisory mechanisms)，設計了重要制度(Implementationplanning，Monitoring and reporting, Review and further development of the National GreenhouseStrategy) ;(2) 8 個關鍵議題中, 為 Adaptation 打基礎1 個, 減排5 個, 知識準備和傳播推廣2 個。

　　[6]AGO，Tracking the Kyoto Target 2006 ：Australia’s Greenhouse Emission Trends 1990 to200822012 and 2020，Common Wealth Press, 2006.

　　[7]Hon John Howard，“There can be no argument that greenhouse gases are having an adverseimpact on the earth’s environment”, Prime Minister，the Hon John Howard MP, February 5，2007.

　　[8]Climate Policy2007. http：//www.pmc.gov.au/climate_change/index.cfm

　　[9]IPCC，Climate Change2007：Impacts，A daptation and Vulnerability; IPCC，IPCC WGIIFourth Assessment Report ：Summary f or Policymakers，2007，p.10.

　　[10]A. Kellow，“A New Process for Negotiating Multilateral Environmental Agreements? TheAsia2Pacific Climate Partnership Beyond Kyoto”，Australian Journal of International A f f airs，60(2)，2006，p. 301.

　　[11]IPCC，Climate Change2007：Impacts，A daptation and Vulnerability；
IPCC，IPCC WGIIFourth Assessment Report ：Summary f or Policymakers，2007，p. 21.

　　[12]新華網(wǎng)洛杉磯8月22 日電。

　　[13]全球變暖在澳大利亞是一個迫在眉睫的問題。澳大利亞環(huán)境部長曾敦促霍華德總理扭轉政府政策，在即將到來的選舉前簽署《京都議定書》，但霍華德對此不以為然。薛亮：《氣候變化爭議令澳大利亞選戰(zhàn)升溫》，人民網(wǎng)。http：//env.people.com.cn/GB/6455976.html

　　[14]Murray Hogarth，“The 3rd Degree：Frontline in Australia’s Climate War”. http：//www.plutoaustralia.com/p1/default.asp?pageid=382

　　[15]Hugh Innes,“Climate Witness：Hugh Innes”，Australia，June15，2007. http：//www.panda.org/about_wwf/what_we_do/climate_change/news/index.(點擊此處閱讀下一頁)

　　cfm?uNewsID=106840

　　[16]“Hydro Power Company Attacks Australia’s Climate Stance”，July18，2007.http：//www.abc.net.au/rural/news/content/2007/s1981704.htm

　　[17]Stavros Dimas,“EU Condemns Australia’s Climate Attitude”，Apr1 2，2007.http：//www.abc.net.au/news/stories/2007/04/02/1887919.htm

　　[18]“Australia Leading the World On Climate Change”，July17th，2007. http：//www.malcolmturnbull.com.au/news/Article.aspx?ID=861

　　[19]Australia PM，“Climate Change Announcement”，Speech Transcript，July17，2007. http：//www.pm.gov.au/media/Speech/2007/speech24444.cfm

　　[20]Rob Taylor，“Australia to Build Cross Continent Climate Corridor”，July 9，2007. http：//www.truthout.org/issues_06/071007ED.shtml

　　[21]“EU slams U. S.，Australia on Climate Change”. http：//science.netscape.com/story/2007/04/02/eu-slams-us-australia-on-climate-change/?whovoted=all

　　[22]《亞太經合組織第十五次領導人非正式會議在悉尼舉行 胡錦濤出席會議并發(fā)表重要講話》,人民網(wǎng),2007年9月9日。http：//politics.people.com.cn

　　[23] A. Kellow，“A New Process for Negotiating Multilateral Environmental Agreements? TheAsia2Pacific Climate Partnership Beyond Kyoto”，pp. 2902295.

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