龔維斌：中國農民工社會養(yǎng)老保險制度研究

　　摘要：1990年代以來，中國農民工養(yǎng)老保險問題越來越受到政府和社會的關注。不少地方政府都進行了積極的探索，設計了各具特色的農民工養(yǎng)老保險制度。但是，這些制度安排的效果并不理想。專家學者與政策制定者都在努力尋求一種適合農民工特點的、有保障的、可持續(xù)的養(yǎng)老保險制度。文章對當前中國農民工養(yǎng)老保險制度的現狀、困境以及不同的制度安排進行描述、分析和評述，提出在關注和設計中國農民工群體的養(yǎng)老保險制度時，需要深入思考和把握的三個問題。

　　Abstract:

　　Since 1990’s, both city residents and governments have paid more and more attention to the social endowment insurance of the Chinese peasant workers. Quite a few local governments have been taking efforts to make social endowment insurance systems with its own characteristics respectively. However, they are not desirable. Scholars and policy makers are trying to find a suitable social endowment insurance system for peasant workers, which can provide basic social security and be sustainable. The paper will describe, analyze and discuss the situation, problems and various schemes. At the end, the paper will bring up three fundamental questions to be considered in designing a proper social endowment insurance system for the Chinese peasant workers.

　　一、問題提出

　　20世紀70年代末80年代初，伴隨著中國改革開放，中國農民邁開被捆綁多時的雙腳，沖開緊閉了多時的城市大門，來到城市務工經商，成為農民工。這一群體到2004年已經有1.2億之多。如果算上在農村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就業(yè)的8000多萬農民工人，據國家有關部門調查推算，目前廣義的農民工已經超過2億人，他們已經成為工人階級的重要的組成部分。

　　政府、學界、輿論界以及城鎮(zhèn)居民對待農民工問題一波三折。1980年代初期，社會各界對待農民工的主要態(tài)度是恐慌和排斥，驚嘆農民工這一“盲流”對城市環(huán)境、治安、秩序、就業(yè)的沖擊，呼吁農民工要保持冷靜，要理性選擇，要有序流動，最好就近轉移，“進廠不進城、離土不離鄉(xiāng)”。各地采取的措施實際上是“管、卡、堵”。

　　農民工們迫于生計壓力，出于生存理性，他們用自己的行動作出了選擇和回答�！懊窆こ薄币焕烁哌^一浪，從80年代初期的2000多萬人，到90年代初的6000多萬人。農民工的實踐證明，他們進城并沒有出現“社會精英”們所恐懼的情景，反而促進了城市和農村兩方面的發(fā)展。城鎮(zhèn)發(fā)展和城鎮(zhèn)居民生活越來越離不開不怕苦不怕累不怕臟的農民工們，上海人說他們的發(fā)展“一靠老外，二靠老鄉(xiāng)”；
春節(jié)農民工返鄉(xiāng)后，北京人突然發(fā)現“離開農民工的日子不好過”。

　　從90年代中期開始，一些有識之士開始呼吁要理性對待“民工潮”，要認真研究這一現象，關心他們，幫助他們。首先開始轉變態(tài)度、理性對待農民工的是農民工輸出地。農民工家鄉(xiāng)的領導發(fā)現，“出去一人脫貧一家，出去一家?guī)Ц灰黄�”，于是制定政策，鼓勵本地農民外出務工經商，做好就業(yè)前的各種服務工作。學術界也順應和推動這一進程，研究的主題隨著農民工的流動而深化，研究的范圍隨著農民工規(guī)模的擴大而擴大，最初主要關注的是要不要進城、怎么進城、進城以后怎么辦，到后來關注要不要回去、工資能否兌現、子女能否受到平等的教育等，關注的主題更多的是經濟和社會影響，很少觸及農民工個人的權利。

　　2003年“非典”事件以后，我國政府開始深刻反思傳統(tǒng)的發(fā)展理念和發(fā)展模式，發(fā)現在經濟快速發(fā)展過程中出現了城鄉(xiāng)、地區(qū)、經濟與社會等諸多方面的不協調，提出要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌地區(qū)發(fā)展、統(tǒng)籌經濟社會發(fā)展，堅持科學發(fā)展觀，促進社會和諧。在此大背景下，2004年以來，科學發(fā)展、和諧發(fā)展重要主體的農民工問題受到前所未有的關注，農民工社會保障權益問題得到了前所未有的重視。政府、學界紛紛開始認真研究和對待包括農民工社會保障在內的各項權益保護問題。

　　二、實踐探索

　　在農民工的社會保障中，最復雜和最難辦的是農民工的養(yǎng)老保險。各級和各地政府1990年代以來根據形勢的發(fā)展和需要，作了一定的探索和實踐。但是，效果并不理想。

　　中央政府有關農民工社會養(yǎng)老保險的政策

　　1995年我國實施《勞動法》。《勞動法》第二條規(guī)定：“在中華人民共和國境內的企業(yè)、個體經濟組織和與之形成勞動關系的勞動者，適用本法。國家機關、事業(yè)組織、社會團體和與之建立勞動合同關系的勞動者，依照本法執(zhí)行�！钡谌龡l規(guī)定：“勞動者享有平等就業(yè)和選擇職業(yè)的權利、取得勞動報酬的權利、休息休假的權利、獲得勞動安全衛(wèi)生保護的權利、接受職業(yè)技能培訓的權利、享受社會保險和福利的權利、提請勞動爭議處理的權利以及法律規(guī)定的其他勞動權利�！薄秳趧臃ā穼τ谶M入城鎮(zhèn)正規(guī)企事業(yè)單位就業(yè)的農民工的社會保障問題，沒有作出專門的具體明確的規(guī)定。因此，《勞動法》同樣適用于進入城鎮(zhèn)用人單位的農民工，他們應當參加法定的基本養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷等社會保險�，F行社會保險制度沒有排斥正規(guī)就業(yè)的農民工。

　　1997年《國務院關于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》指出，要“基本養(yǎng)老保險制度要逐步擴大到城鎮(zhèn)所有企業(yè)及其職工。城鎮(zhèn)個體勞動者也要逐步實行基本養(yǎng)老保險制度�！�2001年12月，勞動和社會保障部發(fā)布的《關于完善城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險政策有關問題的通知》第四條明確規(guī)定：“參加養(yǎng)老保險的農民合同制職工，在與企業(yè)終止或解除勞動關系后，由社會保險經辦機構保留其養(yǎng)老保險關系，保管其個人賬戶并計息，凡重新就業(yè)的，應接續(xù)或轉移養(yǎng)老保險關系；
也可按照省級政府的規(guī)定，根據農民合同制職工本人申請，將其個人賬戶個人繳費部分一次性支付給本人，同時終止養(yǎng)老保險關系，凡重新就業(yè)的，應重新參加養(yǎng)老保險。農民工合同制職工在男年滿60周歲、女年滿55周歲時，累計繳費年限滿15年以上的，可按規(guī)定領取基本養(yǎng)老金；
累計繳費年限不滿15年的，其個人賬戶全部儲存額一次性支付給本人�！边@一規(guī)定說明，中央政府已經注意到農民工社會養(yǎng)老保險的特殊性，并作了不同于城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的專門規(guī)定。其中，農民工參加社會養(yǎng)老保險與城鎮(zhèn)職工的最大不同之處在于：農民工可以中途退保，但是，只退個人賬戶的積累額。

　　2006年初，《中共中央、國務院關于推進社會主義新農村建設的若干意見》、《國務院關于解決農民工問題的若干意見》和《國務院辦公廳轉發(fā)勞動保障部關于做好被征地農民就業(yè)培訓和社會保障工作指導意見的通知》等一系列重要文件，都對農民工的社會保險工作提出了一系列原則要求，特別是對制定農民工的社會養(yǎng)老辦法提出了明確具體的要求，總的指導思想是“低費率、廣覆蓋、可轉移，并能夠與城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度相銜接”。

　　各地政府的探索和實踐

　　很多地方政府特別是沿海地區(qū)都根據中央的政策精神和當地的情況，制定了地方性法規(guī)，規(guī)定農民工參加社會養(yǎng)老保險的具體政策措施。不少學者對此作了調研，從不同的角度，把各地農民工社會養(yǎng)老保險政策概括為不同的制度模式。勞動保障部課題組認為，目前農民工的社會保險主要有四種做法，一是將農民工納入統(tǒng)一的城鎮(zhèn)職工社會保險體系。例如，廣東省。二是對農民工參加城鎮(zhèn)職工社會保險采取“雙低”（即“低門檻準入、低標準享受”）的辦法。如，浙江省。三是部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工參加了農村社會養(yǎng)老保險。到2003年底，約1400萬農民工參保。四是少數城市對包括農民工在內的外來務工人員或非城鎮(zhèn)戶籍職工實行綜合保險。例如，上海、成都。吳曉歡等則簡潔把上述四種模式概括為：農保模式、城保模式、綜合保險模式和“雙低模式”。劉文海認為有三種情況，一是執(zhí)行現行城鎮(zhèn)社會保險制度，農民工與城鎮(zhèn)職工實行同等繳費、享受同等待遇。例如，廣東省、深圳市。二是在現行城鎮(zhèn)社會保險制度框架內根據農民工的情況適當降低門檻。例如，浙江省。三是實行單獨的農民工社會保險制度。例如，上海市、成都市。郭席四、周作昂等人認為，當前各地農民工社會養(yǎng)老保險有三種模式，即以北京市為代表的獨立型農民工養(yǎng)老保險模式、以上海和成都為代表的綜合型農民工養(yǎng)老保險模式，以及以深圳、廣州為代表的融入型農民工養(yǎng)老保險模式。宋明岷認為，有二種模式，一種是以上海和成都為代表的綜合社保模式，另一種是統(tǒng)帳結合模式，主要是廣東、浙江、福建、北京等農民工主要輸入地。雖然人們對各地的探索進行了模式概括，但是，這些概括很難完全反映各地實踐的全貌。不過，從這些研究中，我們也可以看出，北京、上海、深圳、浙江的做法具有鮮明的特色和代表性。

　　北京市2001年出臺并實施了《北京市農民工養(yǎng)老保險暫行辦法》。該辦法規(guī)定：養(yǎng)老保險費用由用人單位和農民工共同繳納，以上年本市職工月最低工資標準為基數，用人單位按19%、農民工本人2001年按7%（今后最終達到8%）比例繳納。社保機構為農民工按繳費基數的11%建立養(yǎng)老保險個人賬戶，個人賬戶儲存額只有在本人達到養(yǎng)老年齡時，才能支取。農民工與用人單位終止、解除勞動關系后，在本市重新就業(yè)的，可以接續(xù)養(yǎng)老保險關系�？缃y(tǒng)籌區(qū)域（非北京市）就業(yè)的，可以轉移養(yǎng)老保險關系，其個人賬戶全部隨同轉移。農民工達到國家規(guī)定的養(yǎng)老年齡方可領取養(yǎng)老金。養(yǎng)老金部分根據其累計繳納年限和相應繳費年度本市職工最低工資的平均數計發(fā)給本人。

　　上海針對外來工有專門的《上海市外來從業(yè)人員綜合保險暫行辦法》（2002年）及實施細則（2005年），其綜合保險包括工傷、住院醫(yī)療和老年補貼三項內容。綜合保險繳費基數是全市上年度職工月平均工資的60%，外來人員用人單位或無單位外來人員按基數的12.5%繳納綜合保費，外地在滬施工單位按基數的7.5%繳費。有單位的外來人員個人不繳費。外來人員或其單位繳費滿12個月，可取得一份老年補貼憑證。外來人員達到國家規(guī)定的退休年齡，可憑老年補貼憑證一次性兌現老年補貼。每一份老年補貼憑證可享受額度為每一繳費月份的上年度全市職工月平均工資的60%的7%之和。綜合保險由勞動保障部門管理，委托商業(yè)保險公司經辦。

　　2000年12月，深圳市修改通過了新的《深圳經濟特區(qū)企業(yè)員工社會養(yǎng)老保險條例》，2002年7月出臺了新條例的《若干實施規(guī)定》。新條例及其實施規(guī)定對非本市戶籍員工的基本養(yǎng)老保險的主要政策有：以員工的月工資總額為繳費基數（繳費基數的變動幅度在本市上年度城鎮(zhèn)職工月平均工資的60%－300%之間），員工繳5%，企業(yè)繳8%，員工個人賬戶為繳費工資的11%，其余部分（2%）計入共同基金。達到國家規(guī)定的退休年齡、累計繳費滿15年，且在達到國家規(guī)定的退休年齡的前5年在本市連續(xù)繳費的員工在本市按月享受養(yǎng)老保險待遇。達到國家規(guī)定的退休年齡但繳費年限不足的非本市戶籍員工，以及退休前調出或辭工離開本市的員工，個人賬戶積累額可以轉移或退還員工本人。

　　浙江省實行的是“雙低”模式。浙江省農民工參加養(yǎng)老保險經歷了兩個階段。2003年前浙江省農民工參保主要是按照1997年和1998年該省有關文件的要求參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度，并制定了《浙江省職工基本養(yǎng)老保險條例》和《浙江省失業(yè)保險條例》，把農民工納入養(yǎng)老保險和失業(yè)保險的范圍。2003年7月，浙江省出臺了《關于完善職工基本養(yǎng)老保險“低門檻準入，低標準享受”辦法的意見》，將農民工養(yǎng)老保險的企業(yè)和個人繳費比例分別降至12%和4%（城鎮(zhèn)職工為22%和8%）。(點擊此處閱讀下一頁)

　�。ㄈ�）農民工參保狀況

　　各種調查資料表明，盡管很多地方政府制定了農民工參加社會養(yǎng)老保險的制度，各種制度各具特色、各有優(yōu)長，但是，實施效果很不理想，表現為“一低一高”。一是農民工參保率低，據農業(yè)部2005年的調查，已經參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的農民工僅占13.8%。四川省總工會調查，2004年農民工參加養(yǎng)老保險的僅占2.99%。農民工總體參保率不超過20%，大多數農民工并未參保。二是參保的農民工退保率高。近年來，很多參加了養(yǎng)老保險的農民工在轉換工作時紛紛選擇退保。在一些地區(qū)農民工退保甚至成為一股風潮。廣東省有的地方農民工退保率達到95%以上。

　　三、學術研究

　　2003年以來，特別是2005年以來，包括農民工社會養(yǎng)老保險在內的農民工社會保障問題受到了空前的關注，形成了大批的研究成果。除了上述農民工社會養(yǎng)老保險的模式的劃分、參保率和退保率研究之外，近年來，人們對農民工養(yǎng)老保險問題的研究集中在以下幾個方面：

　　對現有政策的分析

　　從中央政策層面看，雖然制度規(guī)定并沒有排斥農民工，但是，中央政策規(guī)定只是框架性和原則性，沒有明確的可操作性的規(guī)章制度，沒有強制性，對地方和企業(yè)沒有約束力，而且允許農民工退保，這不利于農民工的養(yǎng)老。

　　對于地方各種制度模式的評價，既肯定其有利于農民工養(yǎng)老的一面，也指出其不利于農民工養(yǎng)老的一面，這方面的研究資料相對較多。大多數研究集中在對深圳和廣東模式（或稱為統(tǒng)一模式、納入型模式、融入型模式、城保模式）、上海和成都模式（或稱為綜合保險模式）、北京和青島模式（或稱為獨立型模式）、以及浙江模式（或稱為“雙低”型模式）的評價分析上。

　　對于北京模式，研究者認為，其優(yōu)點在于：（1）使農民工在社會保險方面獲得了“準市民待遇”；
（2）體現了“低門檻準入，低標準享受”，減輕了用人單位和農民工個人的繳費負擔；
（3）賦予農民工很大的自由選擇權。這一模式的缺點是：（1）單獨為農民工設立的養(yǎng)老保險制度，缺乏與城保的聯系與接續(xù)，不利于將來條件成熟時兩種制度的統(tǒng)一；
（2）統(tǒng)籌部分不具有再分配的功能，失去其本來的意義。

　　對于上海模式，研究者認為，其優(yōu)點在于：（1）改變了城鎮(zhèn)保險轉制成本和基金缺口由農民工承擔的做法；
（2）運用商業(yè)保險，較好地解決了農民工保險的轉移問題和基金保值增值難問題；
（3）門檻低、易操作。這一模式的缺點是：（1）難以給農民工真正的市民待遇，而且保障水平偏低；
（2）將來難以提高社會保險的統(tǒng)籌層次；
（3）農民工個人不繳費，不利于增強其自我保障意識；
（4）按年數計算養(yǎng)老待遇，農民工保險資金被部分截留；
（5）與《社會保險費征繳暫行條例》等現行社會保險政策規(guī)定相沖突。

　　對于深圳模式，研究者認為，其優(yōu)點在于：（1）使農民工在社會保障方面獲得了“市民待遇”；
（2）有利于形成城鄉(xiāng)勞動者平等競爭就業(yè)的機制。深圳模式的缺點是：（1）對于低收入的農民工來說，費率過高；
（2）累計15年繳費期太長；
（3）退保只能退或轉移個人賬戶的積累額，不合理。人們形象地稱之為“大斗進、小斗出”，對農民工本人和農民工輸出地都是一種間接的“剝削”；
（4）農民工參加和享受養(yǎng)老保險的資格條件太苛刻，例如，退休前5年要連續(xù)在本市繳費，絕大多數農民工難以做到。

　　對于浙江模式，研究者認為，其最大的優(yōu)點是繳費水平遠低于城鎮(zhèn)職工，而享受的待遇只略低于城鎮(zhèn)職工。但是，這種待遇與繳費比之間的巨大反差把當期的支付壓力留給了后任政府，人們稱之為“小斗進，大斗出”。

　　參保率低、退保率高的原因分析

　　關于參保率低，研究者認為主要原因有：（1）城鎮(zhèn)社會保險門檻高，操作缺乏靈活性，不適合農民工的特點與需求；
（2）社會養(yǎng)老保險關系無法轉移，農民工參保后的權益得不到保障；
（3）部分地方政府存在短期行為；
（4）一些企業(yè)消極抵制；
（5）也有相當的企業(yè)無力參保；
（6）農民工維權困難，存在不知維權、不愿維權和不敢維權幾種情況；
（7）管理制度和管理機構難以滿足農民工大規(guī)模參保的需求；
（8）國家層面上缺乏要求農民工參保的強制性政策措施。

　　關于退保率高，研究者發(fā)現主要原因：（1）繳費負擔過重。（2）養(yǎng)老保險轉移困難。沒有實行全國統(tǒng)籌，加上全國農村社會養(yǎng)老保險經辦機構不健全，覆蓋面窄，造成返鄉(xiāng)農民工養(yǎng)老保險關系和養(yǎng)老保險基金轉移困難。（3）一些地方設計的繳費年限過長。

　　制定農民工社會養(yǎng)老保險的原則

　　有研究者指出，設計農民工的養(yǎng)老保險制度，應堅持分類分層原則、靈活性原則、統(tǒng)一性原則和政府承擔責任的原則。所謂靈活性，是指要為今后轉為城保留有“接口”。所謂統(tǒng)一性，是指全國的制度框架應該大體統(tǒng)一。有的研究指出，建立農民工養(yǎng)老保險制度的原則，一是適應城鎮(zhèn)化、老齡化和國家長遠發(fā)展的需要，將農民工納入社會保險。二是保護農民工利益，適應流動的需要。三是著眼于更多的人參保，堅持低標準準入。四是根據農民工的保障需求與現實可能逐步推進。還有的人認為，在設計農民工養(yǎng)老保險制度時應該遵循權利與義務對待的原則、全國集中支付的原則、靈活便利的原則、對企業(yè)強制約束的原則、讓農民工有一定選擇性的原則。有的研究者指出，解決農民參加養(yǎng)老保險的原則和思路，第一，應以參加城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險為好。第二，既統(tǒng)一、規(guī)范，又有廣泛的適用性。所謂“統(tǒng)一、規(guī)范”是指農民工應該按要求統(tǒng)一參加城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險，按照城保的制度要求規(guī)范操作。所謂“廣泛適用性”是說可以適用于各種類型的農民工。第三，參照國外“移民管理模式”。還有的學者指出，農民工養(yǎng)老保險制度的設計應當遵循：統(tǒng)一性原則、連續(xù)性原則、區(qū)別性原則、靈活性原則、強制性原則、效率性原則、發(fā)展性原則。

　　其實，不同研究者所提出的所謂原則，確立的標準并不統(tǒng)一，有些可能屬于具體的解決思路、途徑和辦法。

　　解決農民工社會養(yǎng)老保險困境的對策建議

　　除了對建立農民工社會養(yǎng)老保險制度的原則進行研究之外，絕大部分研究者都在分析評估現有的政策模式基礎上，還提出了很多具體的對策建議。綜合起來看，大致有以下幾種觀點：

　　1、分類分層說

　　這是一種占主流地位的對策建議。此觀點認為，農民工群體十分復雜，有的在城鎮(zhèn)已經穩(wěn)定職業(yè)、有較高收入的，有的在城鎮(zhèn)就業(yè)層次低、就業(yè)穩(wěn)定性差，還有的只是農閑時臨時性地進入城鎮(zhèn)務工經商等。因此，對于第一種情況可以讓其參加現有的城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度；
對于第二種情況可以設計過渡性制度，等條件成熟后再轉入城鎮(zhèn)保險制度；
第三種情況的農民工讓其參加農村社會養(yǎng)老保險。

　　在具體措施上，不同研究者的觀點有所差異。一種觀點認為，對于正規(guī)就業(yè)的農民工可以納入城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險體系，并同城鎮(zhèn)職工享受同等待遇，同時出臺跨地區(qū)和跨城鄉(xiāng)流動社會保險關系和資金轉移的辦法，停止執(zhí)行退保政策。對于非正規(guī)就業(yè)進城農民工和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)農民工制定適合其特點的養(yǎng)老保險辦法，主要內容是（1）低費率、低保障、廣覆蓋、可轉移、可接續(xù)。（2）實行個人賬戶制，不搞社會統(tǒng)籌。（3）保險費由用人單位和職工雙方負擔，以企業(yè)繳費為主。另一種觀點認為，對于沒有雇主的靈活就業(yè)人員，可以允許他們在城保和過渡性制度中自由選擇，可實行個人賬戶累積存儲制度，統(tǒng)一采用按所在城市職工平均基本工資為基數計算繳費比例。盧海元認為，要建立個人賬戶，實行分類管理，合理確定保障水平，實行強制參保政策，拓展賬戶功能，增強退休制度彈性，提高管理水平，完善轉換、銜接辦法，加強基金管理。

　　也有人認為，在農民工社會保險項目中養(yǎng)老保險是最復雜、最難辦的，是保長遠的，與保當期的工傷、醫(yī)療保險相比，緊迫性要小一些。因此，當前要優(yōu)先解決農民工的工傷、醫(yī)療保險問題，農民工的養(yǎng)老保險問題須逐步解決，分類為不同就業(yè)穩(wěn)定性的農民工建立養(yǎng)老保險制度。

　　2、獨立制度說

　　統(tǒng)一為農民工設計一套適合其流動性大、收入低、就業(yè)不穩(wěn)定特點的社會養(yǎng)老保險制度。持這種觀點的學者也比較多，但在具體措施和制度設計上主張各異。

　　有些學者提出，要設計具有“基本結構因年齡制宜，繳費及待遇低進低出，管理方式靈活方便”的“個人賬戶與集體賬戶彈性結合”的新型農民工養(yǎng)老保險制度。有的學者認為，可在全國范圍內推行的農民工農民養(yǎng)老保險制度，要做到（1）由國家財政部或國家稅務總局統(tǒng)一發(fā)行記名式的養(yǎng)老保險券，其認購對象是農民工及其所在的企業(yè)或雇主；
（2）退休金發(fā)放標準全國統(tǒng)一。還有人提出要建立個人賬戶和轉移賬戶相結合的制度模式。有的研究提出，要建立能夠在全國統(tǒng)籌的農民工養(yǎng)老保險基金，適當降低農民工參與養(yǎng)老保險的門檻，建立農民工養(yǎng)老保險全國性個人賬戶，農民工養(yǎng)老保險待遇按基礎養(yǎng)老金和個人養(yǎng)老金兩個部分計發(fā)。有的研究還指出，要建立一套政策法規(guī)全國統(tǒng)一、基礎養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌、個人賬戶基金省級管理的農民工養(yǎng)老保險制度。

　　3、參加城保說

　　也有少數學者主張農民工養(yǎng)老保險應納入城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險，但是，他們的制度又與現行的城保制度有一定區(qū)別，而且是分步到位的。

　　4、參加農保說

　　這只是極個別學者的觀點。楊立雄認為，要從根本上解決農民工的社會保障問題，不是“進城”，而應是立足于“回鄉(xiāng)”。因為“回鄉(xiāng)”更具操作性，即把農民工納入農村社會保障體系，加快改革和完善農村社會保障制度，最終向城鄉(xiāng)一體的社會保障體制過渡。

　　5、其他對策

　　唐均提出了解決農民工社保異工轉移接續(xù)困難的政策建議。他認為，解決流動就業(yè)者社保異地轉移接續(xù)問題，可有“工作地繳費，分段記錄；
退休地發(fā)放，全國結算”的新思路。盧海元提出了用實物換社保的思路，包括以土地換保障、產品換保障、股權換保障等實物保障的特殊方式，解決農民工社會養(yǎng)老保險的基金來源困難。

　　對于農民工社會養(yǎng)老保險制度的研究，除了上述四大方面，還有人從構建和諧社會、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、建設社會主義新農村、推進社會主義現代化、保障農民工社會保障權等角度，對建立農民工社會養(yǎng)老保險制度的重大意義進行研究；
還有對國外經驗進行研究。

　　四、政策評估

　　這些年來，各級和各地政府對農民工社會養(yǎng)老保險制度的探索和實踐取得了一定的成績、積累了一定的經驗。但是，總體上看，當前農民工社會養(yǎng)老保險制度仍然很不完善，各種制度模式互不銜接，各自為陣，十分混亂。

　　現行的各種農民工社會養(yǎng)老保險制度，一是以地方政府的政策規(guī)定為主，中央政府基本放棄了責任。中央政府只有原則性政策規(guī)定，既沒有法律規(guī)定，也沒有具體的可操作性的政策措施；
既沒有監(jiān)督管理和獎罰的辦法，更沒有財政的支持。即使各地很多下位的政策規(guī)定與中央政策相矛盾、相沖突，中央政府也采取默認和默許的態(tài)度。嚴重影響了制度設計的嚴肅性和權威性。二是以企業(yè)和農民工自愿為主，缺少強制和監(jiān)督措施。特別是在缺少強制措施和監(jiān)督執(zhí)行的情況下，企業(yè)主容易傾向于逃避責任，不為雇傭的農民工辦理社會養(yǎng)老保險，使制度設計流于形式，成為一紙空文。三是以有利于流入地發(fā)展為主，把責任和包袱推給了流出地政府和農民工個人。無論深圳、廣東的做法，還是北京、上海的做法，都是用年輕的農民工的社會統(tǒng)籌化解城鎮(zhèn)職工社會養(yǎng)老金的歷史欠賬，有利于當地戶籍居民。

　　如果執(zhí)行這樣的農民工社會養(yǎng)老保險制度，其結果必然是進一步固化城鄉(xiāng)分割的二元體制，擴大城鄉(xiāng)之間的發(fā)展差距和城鄉(xiāng)居民之間的收入差距；
進一步固化地區(qū)之間的分割，擴大地區(qū)之間的發(fā)展差距；
阻礙城鄉(xiāng)勞動力的合理流動和資源優(yōu)化配置，不利于統(tǒng)一的勞動力市場的形成；
阻礙我國城市化和農民市民化的進程，不利于社會的長期繁榮和穩(wěn)定；
形成公民之間、企業(yè)之間、城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間新的不平等。如果一項社會保險制度既沒有法律依據，也沒有強制執(zhí)行的政策措施，更沒有國家責任的承諾，特別是財政的支持，那就根本不具有社會保險的性質，不成其為現代意義上的社會保險�，F行的農民工養(yǎng)老保險制度，充其量也就是很難承受風險的社會互助。因此，這樣的制度設計不受農民工本人和業(yè)主認可是順理成章的事情。

　　形成上述無效制度局面的主要原因，一是政府責任不到位，二是農民和農民工缺少意見表達的渠道。政府責任不到位源于認識上的偏差，對農民和農民工與城鎮(zhèn)居民的平等權利重視不夠，對農民工的合理需求重視不夠，在政策制定上總是習慣于優(yōu)先考慮城鎮(zhèn)居民的需要，沒有能夠充分地從農民工的角度考慮政策的公平性。農民和農民工缺少意見表達渠道，根源于缺少真正能夠維護他們權利的組織，(點擊此處閱讀下一頁)

　　缺少通暢的訴求反映和利益表達機制，在政策制定中失語。涉及他們切身利益的社會養(yǎng)老保險等政策是別人替他們制定的，很多人連這樣的制度是什么都不知道。京津豫地區(qū)的調查發(fā)現，農民工對養(yǎng)老保險“比較了解”的占15.3%，“偶爾聽說”的占53.5%，“不知道”的占31.2%。農民工的失語與長期以來農民和農民工的弱勢地位密切相關。農民工社會養(yǎng)老保險問題上，政府責任不到位與農民工失語是一個問題的兩個方面，其根本還是政府的責任沒有到位，特別是中央政府的責任不到位。

　　五、理論思考

　　政府和學術界共同對如何進一步建立和完善農民工社會養(yǎng)老保險制度進行了不少調查研究，形成了一些重要的觀點和政策主張。但是，其中不少政策主張沒有跳出傳統(tǒng)思維的模式，試圖在不觸動城鄉(xiāng)二元體制的前提下尋求解決的辦法，就事論事，只看到眼前，缺乏寬廣的和長遠的戰(zhàn)略思維。因此，很多政策建議顯得公平性不足、生命力不強。

　　建立一套能夠使農民工老有所養(yǎng)、公平合理的社會養(yǎng)老保險制度，需要思考以下三個問題：

　　進城，還是回鄉(xiāng)？

　　對于農民工流動的最終目的地是“進城”還是“回鄉(xiāng)”的判斷，是為農民工設計社會養(yǎng)老保險制度的前提。在現行體制下，“進城”并不一定意味著就是城鎮(zhèn)居民，因為農民工要實現身份的轉變，成為真正的城市居民，還要突破戶籍的限制。不過，“進城”卻是實現身份轉變的重要條件之一。當前各種政策主張的區(qū)別的其實質是，最終到底是把農民工當成城鎮(zhèn)居民看待，還是當成回到農村的農民看，還是當成處于城鄉(xiāng)之間的流動群體來看待。對農民工最終身份的不同定位，決定著農民工社會養(yǎng)老保險制度的著眼點，即，是納入城保，或建立單獨的過渡性社會養(yǎng)老保險制度，或納入農保的三種制度選擇的依據。

　　農民脫離土地進城務工經商，從事非農生產經營活動、成為市民，是富裕農民、縮小城鄉(xiāng)差距，實現農村和農民現代化的必由之路，也是世界各國現代化的規(guī)律。改革開放三十年來，我國農民的非農化實踐和城鄉(xiāng)的發(fā)展歷程已經證明了這一點。很長一段時間內，人們對這一規(guī)律認識不夠。20世紀90年代中期以后，不少地方政府官員和學者們曾經樂觀地估計，經過一段時間的外出就業(yè)，農民工們學到了技術、開闊了眼界、積累了知識和財富，很有可能返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，帶動家鄉(xiāng)的發(fā)展。不少農民工輸出地也積極想辦法“筑巢引鳳”，以“民工潮”帶動回鄉(xiāng)“創(chuàng)業(yè)潮”、“開發(fā)潮”和“建城潮”，期待著“一潮帶三潮”，出現“四潮并涌”的壯麗景象。但是，各種實證調查資料并不支持這一判斷。筆者2005年在四川省仁壽縣的實地調查也發(fā)現，上個世紀90年代末曾經回流返鄉(xiāng)的農民工，在家鄉(xiāng)就業(yè)或創(chuàng)業(yè)一段時間以后，由于家鄉(xiāng)環(huán)境不理想，大多數又重新外出就業(yè)。

　　改革開放以后在近三十年的農民工流動過程中，農民工群體已經出現了代際更替，1970年末以后出現的新生代農民工加入到了進城隊伍中。新生代農民工，不同于他們的父母，他們受過較好的教育，從小沒有吃過苦，很少有人會做農活，他們接受外界信息的能力較強，從電視等大眾傳媒體中了解了城市的繁華和富裕，他們向往城市生活，向往富裕生活。他們外出介于追求生存和發(fā)展之間，更多的人希望繼續(xù)留在外面，而不愿返回農村。

　　固化，還是破解二元體制？

　　固化還是有助于破解城鄉(xiāng)二元體制，是判斷農民工社會養(yǎng)老保險制度是否公平合理有效的價值標準。在設計農民工社會養(yǎng)老保險制度的時候，要考慮的是這種制度的潛在功能，也就是可能的后果和風險，是有利于突破城鄉(xiāng)二元體制，還是固化了原有的二元體制？如果沒有這種意識，很可能陷入雞生蛋與蛋生雞的因果循環(huán)陷阱中，而找不到真正的辦法。

　　很多研究者把建立農民工社會養(yǎng)老保險制度的前提條件設定為，要充分考慮農民的特點。影響農民工社會養(yǎng)老保險制度建立的農民工特點主要表現為：農民工收入低，繳費能力弱；
農民工流動性大，勞動關系不健全；
農民工就業(yè)不穩(wěn)定，一部分農民工最終要回到農村。因此，很多人主張，要建立低門檻進入、低標準享受、廣覆蓋、可轉移、可接續(xù)的農民工社會養(yǎng)老保險制度。這種主張的本質是承認既存的事實，在此基礎上實行不同于城鎮(zhèn)居民的農民工社會養(yǎng)老保險制度，繼續(xù)實行城鄉(xiāng)有別的兩種制度，維持城鄉(xiāng)二元體制。其實，農民工收入低、流動性大、就業(yè)不穩(wěn)定、農民工回鄉(xiāng)等，是城鄉(xiāng)二元體制的結果，農民工本身并不是主要原因。在城鄉(xiāng)二元體制條件下，農民工與城鎮(zhèn)居民相比，同工不同酬、同工不同時、同工不同權。因此，在傳統(tǒng)的體制和思維模式下，很難尋找到能夠有效保障農民工老有所養(yǎng)、促進我國現代化建設健康發(fā)展的社會養(yǎng)老保險制度。

　　單項改革，還是整體聯動？

　　建立和完善農民工社會養(yǎng)老保險制度，是單項操作還是整體聯動，是工作的方式方法問題。

　　農民工社會養(yǎng)老保險制度的建立和完善是一個系統(tǒng)工程。它涉及轉變觀念和完善政策的問題，涉及各級政府的責任分擔問題，涉及城鄉(xiāng)、流出地和流入地之間的協調發(fā)展問題，涉及農民和市民公民權利平等保護的問題、涉及就業(yè)和土地權益問題、涉及立法和執(zhí)法監(jiān)督問題，涉及政策制定和政策宣傳、執(zhí)行問題，涉及健全機構、提供充足的資金技術保障和完善管理的問題，等等。

　　決不可以一個地區(qū)、一個部門單兵獨進地建立農民工養(yǎng)老保險制度。事實已經證明這樣的試驗基本是不成功的。需要全國一盤棋統(tǒng)一考慮，尤其是中央政府要承擔起應有的組織領導、制定政策、監(jiān)督檢查、提供財政支持的責任。各級政府之間、各地政府之間和政府各部門之間要在中央政府的統(tǒng)一領導下，樹立公平理念、公共服務理念，密切配合，認真研究，加快改革步伐，采取切實有效措施，建立和完善農民工社會養(yǎng)老保險制度。

　　決不可以只看到農民工養(yǎng)老保險問題。它涉及的是農民這一更大的母體的社會養(yǎng)老保險問題。由于城鎮(zhèn)化水平不斷提高，農村人口結構不斷變化，農村老齡化程度日益加重。據預測，到2020年，我國老年人口將達到2.48億人，老齡化水平將達到17.17%，我國農村老齡化率將高于這一平均水平。農村傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老和依靠土地養(yǎng)老的模式受到極大的挑戰(zhàn)。年輕一代進城脫離土地，家庭結構的變化和人口的老化，使得家庭和土地的保障功能大大弱化。農村人口到老年時，不能左右自己的生活，完全受制于他人，完全取決于兒女的道德水準和經濟能力。事實證明，把養(yǎng)老寄托在社會公德和兒女孝心上，是很不可靠的�，F行按照“個人繳費為主、集體補助為輔、政府給予政策扶持”的原則，建立起來的個人賬戶積累式的農村社會養(yǎng)老保險制度，實踐證明也是不理想的，參保農民很少，待遇水平低，難以真正保障農民的老年生活。到2006年，全國僅有5400多萬農民參加了農村養(yǎng)老保險，355萬參保農民領取養(yǎng)老金。因此，需要統(tǒng)籌考慮建立和完善農民社會養(yǎng)老保險問題。

　　決不可以只看到農民工的保險問題。它涉及到的首先是就業(yè)問題、平等的權益問題，涉及的深層次的問題是城鄉(xiāng)二元體制問題。如果不首先至少是同時致力于解決二元體制問題，如果不把保險問題和就業(yè)問題聯系起來統(tǒng)一考慮，如果不把解決農民工養(yǎng)老保險問題和建立健全農民工的利益表達機制，改變其弱勢地位問題統(tǒng)一考慮，就很難真正為農民工建立起公平合理有效的社會養(yǎng)老保險制度。

　　整體聯動，也決不意味著齊步走。工作總有輕重緩急、優(yōu)先順序。需要在全面規(guī)劃、統(tǒng)籌安排的基礎上，突出重點。當前，迫切需要做的是改革不合時宜的戶籍制度，從體制和機制上改革農民工制度，還給農民工包括就業(yè)、社會保障在內的平等權益。中央政府在體制改革上應當承擔起更大更多的責任。

　　六、簡短結語

　　美國哈佛大學達奇·李奧那多教授認為，一項公共政策是否可行，應該從“價值、能力和支持”三個方面去考慮，即著名的“三圈理論”。根據“三圈理論”，從價值的角度看，為2億多農民工建立老有所養(yǎng)的社會保險制度其公共價值自不待言；
從支持的角度看，如果政策制定過程中充分聽取了農民工的意見，反映了他們的利益，獲得他們的認可和支持是情理之中的事情。關鍵是決策者賦予農民和農民工的支持意見多大的權重，如何權衡農民工的意見與其他利益者的意見。從能力的角度看，主要取決于政府是否能夠轉變觀念，建設服務型政府，把更多的財力投向社會保障領域；
取決于農民和農民工這一主要社會群體能夠分享多少公共財政用于社會保障建設的資金，取決于農民如何盤活并分享土地資源的價值。支持來自于價值的合理性和正當性，能力是既定的，也是可變的、發(fā)展的。我國在GDP總量超過20萬億和中央財政收入超過4萬億元人民幣的今天，完全有能力為廣大農民工建立公平合理有效的社會養(yǎng)老保險制度。

　　應盡快研究改革的好辦法。改革越早越好，否則，越拖問題越多。

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