許崇德,牛文展：我國國家機構的發(fā)展與完善
發(fā)布時間:2020-05-27 來源: 日記大全 點擊： 
【內(nèi)容提要】本文回顧了新中國國家機構發(fā)展演變的過程。我國國家機構的框架是1954年憲法在《共同綱領》的基礎上確立起來的，后來受到十年“文革”的沖擊，198年憲法恢復和健全了我國的國家機構，2004年新的憲法修正案使我國的國家機構得到了進一步完善。本文從國家機構五十多年來的發(fā)展變化中得出了五點啟示，認為，堅持黨的領導、堅持社會主義方向和民主集中制原則，我國的國家機構將發(fā)揮更大的作用。
【關鍵詞】憲法/國家機構/人民代表大會制度/民主集中制
我國國家機構是按照民主集中制原則建立起來、在不同層次上實現(xiàn)人民民主專政職能的國家機關的總稱。國家機構的設置及其職權的劃分由憲法和法律作出明確的規(guī)定。它是人民行使統(tǒng)一的國家權力的有力保證。半個多世紀以來，新中國的國家機構隨著客觀形勢的變遷，幾經(jīng)演變，不斷發(fā)展，經(jīng)歷了一條曲折的道路，值得回顧，并從中得到應有的啟示。
一、1954年憲法確定我國國家機構的框架
目前我國國家機構體系是由1954年憲法確定了的。50多年來，這個框架基本上沒有大的變動。而1954年憲法則是在《共同綱領》的基礎上根據(jù)建國五年來的實踐經(jīng)驗進一步發(fā)展而成。1949年中國人民政治協(xié)商會議通過的《共同綱領》第12條規(guī)定：“國家政權屬于人民。人民行使國家政權的機關為各級人民代表大會和各級人民政府。各級人民代表大會由人民用普選方法產(chǎn)生之�！边@就是我國的根本政治制度，即人民代表大會制度。但由于客觀條件的限制，當時還不能召開全國人民代表大會。實際上，在1949——1954年期間，由第一屆政協(xié)全體會議選出的中華人民共和國中央人民政府委員會一直是國家的最高領導機關。在這個階段里，中央人民政府是我國的中央國家機關的統(tǒng)稱，中央人民政府委員會是中央人民政府的首腦，由中央人民政府主席以及若干委員組成。中央人民政府委員會組織政務院作為最高的政務執(zhí)行機關，組織人民革命軍事委員會作為最高的軍事領導機關，組織最高人民法院和最高人民檢察署作為最高的國家審判機關和檢察機關。省以下各級地方普遍召開了各級各界人民代表會議，并由它逐步地代行地方各級人民代表大會的職權，而當時的地方各級人民政府則是各該地方人民行使權力的機關。
1954年9月，在基層普選基礎上召開了第一屆全國人民代表大會第一次會議，制定了新中國的第一部憲法，即1954年憲法。1954年憲法規(guī)定的國家機構體系跟以前相比，有了新的發(fā)展。根據(jù)1954年憲法，首先，全國人民代表大會是最高國家權力機關，常務委員會是它的常設機構。
其次，設中華人民共和國主席，同全國人大常委會結合行使國家元首職權。主席在必要時可以召開最高國務會議，并擔任最高國務會議主席。憲法還規(guī)定，主席統(tǒng)率全國武裝力量，擔任國防委員會主席。
第三，國務院，即中央人民政府，是最高國家權力機關的執(zhí)行機關，是最高國家行政機關。與過去的政務院相比，政務院是中央人民政府的一部分，而國務院則本身就是中央人民政府。另外，政務院采用委員會制，而國務院則采取部長會議制。
第四，地方各級人民代表大會是地方國家權力機關，除不設區(qū)的市、市轄區(qū)、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會由選民直接選舉產(chǎn)生外，均由間接選舉產(chǎn)生。地方各級人民委員會，即地方各級人民政府，是地方各級人民代表大會的執(zhí)行機關，是地方各級國家行政機關。
第五，最高人民法院、地方各級人民法院和專門人民法院是國家審判機關。最高人民檢察院、地方各級人民檢察院和專門人民檢察院獨立行使檢察權。
二、“文化大革命”對我國國家機構的沖擊
從1966年到1975年，由于“文化大革命”的原因，我國的國家機構發(fā)生了變化：(1)全國人民代表大會連續(xù)10年沒有召開會議；
(2)中華人民共和國主席長期空缺，直至取消建制；
(3)國務院的作用受到削弱，國務院各部委被大量撤銷或者合并；
(4)地方各級人民代表大會長期不舉行會議，也不進行換屆選舉。地方各級人民委員會由“三結合”的 地方各級革命委員會所替代；
(5)從1958年全國農(nóng)村人民公社化之后，基層政權實行“ 政社合一”，人民公社既是經(jīng)濟組織，又是基層政權組織；
(6)最高人民檢察院和地方 各級人民檢察院統(tǒng)統(tǒng)被撤銷。
以上的變化在1975年1月四屆人大通過的憲法中得到了確認。
1975年憲法把原來全國人大的任期由4年改為5年，這一改變一直沿用至今。
第五屆全國人大第一次會議通過的1978年憲法仍然沒有擺脫1975年憲法的影響，除恢復了人民檢察院的設置以外，我國的國家機構基本上跟1975年憲法規(guī)定的相同。
1979年7月召開的五屆全國人大第二次會議對1978年憲法進行了部分內(nèi)容的修正，從而我國的國家機構又有了變動，主要表現(xiàn)在：(1)把地方各級革命委員會改為地方各級人 民政府；
(2)縣及縣級以上地方各級人民代表大會設立常務委員會；
(3)將縣和縣級的人大代表改由選民直接選舉產(chǎn)生；
(4)將人民檢察院上下級之間的監(jiān)督關系改成領導關系 。
三、1982年憲法恢復并健全我國的國家機構
1982年12月4日，第五屆全國人大第五次會議通過現(xiàn)行憲法。這部憲法基本上恢復了1954年憲法開創(chuàng)的國家機構體系的規(guī)定，并適應新的情況，進一步健全和完善了我國的國 家機構。
首先，1982年憲法恢復了1954年憲法中有關國家主席的設置，但是，不再像1954年憲法那樣規(guī)定國家主席統(tǒng)率全國武裝力量，擔任國防委員會主席；
也不再規(guī)定主席在必要時可以召開最高國務會議。
其次，1982年憲法關于我國國家權力機關的規(guī)定，有下面幾方面的發(fā)展：(1)擴大全國人大常委會的職權，以加強常委會的地位和作用。這表現(xiàn)在：賦予常委會以國家立法權(按照1954年憲法，全國人大“是行使國家立法權的唯一機關”，常委會并不享有立法權)；
常委會監(jiān)督憲法的實施(以前只能由全國人大行使)；
在全國人大閉會期間，常委會審查和批準國家計劃、預算在執(zhí)行中所必須作的部分調整方案(以前不享有此項職權)；
在全國人大閉會期間，常委會可以決定部長、委員會主任、中央軍委除主席以外的其他組成人員的人選，等等。(2)人大常委會委員長、副委員長連續(xù)任職不得超過兩屆， 從而廢除了實際上存在過的領導職務終身制。(3)在全國人大常委會組成人員中，應有 適當名額的少數(shù)民族代表。(4)全國人大常委會的組成人員不得擔任行政機關、審判機 關和檢察機關的職務。(5)由委員長、副委員長、秘書長組成委員長會議，處理全國人 大常委會的重要日常工作。(6)省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會及其常委會可以制定 地方性法規(guī)，等。上述規(guī)定使人民代表大會制度得到新的發(fā)展。
第三，1982年憲法規(guī)定中華人民共和國中央軍事委員會領導全國武裝力量，規(guī)定中央軍事委員會由主席、副主席若干人、委員若干人組成，規(guī)定中央軍事委員會實行主席負 責制，規(guī)定中央軍事委員會每屆任期同全國人大每屆任期相同，規(guī)定中央軍委主席對全 國人大及其常委會負責。
四、2004年修憲進一步完善我國的國家機構
2004年3月14日，第十屆全國人大第二次會議通過了新的憲法修正案。其中，有多處關系到憲法規(guī)定的國家機構的內(nèi)容：
(一)關于全國人民代表大會的組成
憲法修正案第25條把現(xiàn)行憲法原第59條規(guī)定的“全國人民代表大會由省、自治區(qū)、直轄市和軍隊選出的代表組成。各少數(shù)民族都應當有適當名額的代表�！毙薷臑椤叭珖嗣翊泶髸墒 ⒆灾螀^(qū)、直轄市、特別行政區(qū)和軍隊選出的代表組成。各少數(shù)民族都應當有適當名額的代表�！痹摋l文經(jīng)修正后增加了“特別行政區(qū)的代表”作為全國人大的組成，具有重大的意義。
在1997年香港回歸、1999年澳門回歸祖國以前，全國人大的組成中雖然已有來自港、澳的代表，但他們都以廣東省全國人大代表的身份和作為廣東省人大代表團的成員出席會議。香港、澳門兩個特別行政區(qū)先后成立之后，港、澳代表就分別組成了香港代表團和澳門代表團，而不再作為廣東省人大代表團的成員了。十屆全國人大二次會議根據(jù)實際情況對第59條進行上述修正，這是必要的。按照香港基本法和澳門基本法的有關規(guī)定，香港特區(qū)、澳門特區(qū)居民中的中國公民依法參與國家事務的管理。特別行政區(qū)居民中的中國公民，根據(jù)全國人民代表大會確定的名額和代表產(chǎn)生辦法，在本特別行政區(qū)選出自己的全國人大代表，參加最高國家權力機關的工作。這表明特別行政區(qū)居民中的中國公民不僅根據(jù)基本法的規(guī)定在本特別行政區(qū)內(nèi)當家作主，管理本特別行政區(qū)的地方事務，而且可以根據(jù)憲法的規(guī)定，參與全國性事務的管理。
但是，根據(jù)“一國兩制”的方針，特別行政區(qū)不實行人民代表大會制度，不召開特區(qū)的人民代表大會，因此，特別行政區(qū)代表的產(chǎn)生方式不可能與內(nèi)地的代表產(chǎn)生方式相同。我國第八屆全國人大和第九屆全國人大曾經(jīng)頒布特別行政區(qū)選舉全國人大代表的辦法，規(guī)定特別行政區(qū)的代表由當?shù)亟M成的選舉會議選舉產(chǎn)生，然后由全國人大常委會確認資格，公布代表名單。憲法修正案第25條確認特別行政區(qū)選出的代表為全國人大的組成部分，這是給予特區(qū)居民中的中國公民參加最高國家權力機關工作的憲法保障，它必將增強港澳同胞和全國人民的凝聚力，激發(fā)他們振興中華，投身祖國建設事業(yè)的愛國熱情。
(二)關于國家主席的職權
憲法修正案第27條把原第80條關于主席“發(fā)布戒嚴令”的規(guī)定改為“宣布進入緊急狀態(tài)”。
憲法修正案第28條把原第81條規(guī)定的“中華人民共和國主席代表中華人民共和國，接受外國使節(jié)；
”修改為“中華人民共和國主席代表中華人民共和國，進行國事活動，接受外國使節(jié)；
”即，在該條文中增加了中華人民共和國主席“進行國事活動”的職權。
憲法原第81條的規(guī)定來源于1954年憲法第41條。這樣的規(guī)定是符合當時的客觀情況的，因而是恰當?shù)摹５搅诵率兰o，情況已有很大的改變，同樣的規(guī)定就不適應新的形勢了。我國從黨的十四大以來，國家主席的外事活動顯著增加，例如，國家主席代表中華人民共和國參加重要的國際會議；
同外國的國家元首舉行會談并達成重要協(xié)議；
代表本國作出某些國際承諾，等等。事實證明，元首外交的成功給國家?guī)砹撕艽篑砸�。因�?，將主席“進行國事活動”寫入憲法適應了客觀實際的發(fā)展需要，從而有利于更好地發(fā) 揮國家主席的主動性和積極作用，為元首外交的順利開展提供活動空間和憲法保障。
(三)關于緊急狀態(tài)
憲法修正案把憲法中原來關于“戒嚴”的規(guī)定一律修改為“進入緊急狀態(tài)”。這個修正案關系到全國人大常委會、國家主席以及國務院的職權。它是在總結我國的實踐經(jīng)驗，借鑒國際上的普遍做法的基礎上面形成的。緊急狀態(tài)主要“是指一種特別的、迫在眉睫的危機或者危險局勢，影響全體公民，并對整個社會的正常生活和管理秩序構成威脅�！盵1]它可由社會原因和自然原因造成，社會原因指的是動亂、暴亂、騷亂等突發(fā)事件，自然因素是指地震、洪水、公共衛(wèi)生事故等自然災害，所以“進入緊急狀態(tài)”不僅包括了“戒嚴”，而且范圍更寬。憲法修正案把“戒嚴”改為“緊急狀態(tài)”，確立了我國的緊急狀態(tài)制度，明確了有關國家機關在緊急狀態(tài)下享有的緊急權力，即：全國或者個別省、自治區(qū)、直轄市進入緊急狀態(tài)，必須由全國人大常委會決定，由中華人民共和國主席宣布；
省、自治區(qū)、直轄市的范圍內(nèi)部分地區(qū)進入緊急狀態(tài)，由國務院決定和宣布。
(四)關于地方各級人民代表大會的任期
憲法修正案第30條規(guī)定“地方各級人民代表大會每屆任期5年�！睆亩灌l(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民代表大會的任期從原來的3年改為5年。關于地方人大的任期問題，50年來曾經(jīng)歷了多次的變化。根據(jù)1954年憲法的規(guī)定，省、自治區(qū)人民代表大會每屆任期4年，直轄市、縣、市轄區(qū)、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會每屆任期2年。1975年憲法規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會每屆任期5年，市、縣的人民代表大會每屆任期3年，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會每屆任期2年。1978年憲法規(guī)定省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會每屆任期5年，縣、市轄區(qū)的人民代表大會每屆任期3年，鄉(xiāng)(人民公社)、鎮(zhèn)的人民代表大會每屆任期2年。1982年憲法規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市、設區(qū)的市的人民代表大會每屆任期5年，縣、不設區(qū)的市、市轄區(qū)、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會每屆任期3年。(點擊此處閱讀下一頁)
1993年修憲時，將縣、市、市轄區(qū)的人民代表大會的任期由3年改為5年；
2004年修憲，則規(guī)定地方各級人民代表大會每屆任期都是5年，這樣，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會的任期也由3年改為5年了。
作為基層的國家權力機關，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民代表大會是人民政權的基礎，是基層群眾直接行使國家權力的機關，還承擔著重要的經(jīng)濟職能。將其任期改為5年，可以使基層政權保持相對穩(wěn)定，工作具有連續(xù)性，同時，使縣、鄉(xiāng)兩級人大任期相一致，使直接選舉同步，以便減少直接選舉的次數(shù)，降低換屆選舉成本，從而更有利于我國基層政權的建設。
與十屆人大修憲過程同步，全國人大常委會在實踐中繼續(xù)推出了某些改革性措施，主要表現(xiàn)在，2003年，十屆全國人大第一次會議選舉產(chǎn)生了19名年歲較輕、學識較強的專職委員擔任常委會的組成人員。這個舉措是全國人大吸納了地方人大的成功經(jīng)驗而采取的。1998年，上海市第十一屆人大常委會就選舉設立了特別專職委員，隨后，廣州市人大常委會、北京市海淀區(qū)人大常委會等也相繼設立特別專職委員。地方人大常委會的創(chuàng) 新為全國人大的改革提供了經(jīng)驗。根據(jù)現(xiàn)行憲法第65條的規(guī)定，“全國人民代表大會常 務委員會的組成人員不得擔任國家行政機關、審判機關和檢察機關的職務�！睉椃ㄒ� 常委會組成人員不得兼任三種機關的職務，在這里，似乎還有少許空間，并未直接和明 確地提出“專職”的要求。所以2003年第十屆全國人大常委會根據(jù)需要設置了若干數(shù)量 的專職委員，這是更高、更嚴格地落實了憲法第65條的精神。早在1987年黨的十三大報 告就曾指出，“要加強全國人大特別是它的常委會的組織建設，在逐步實現(xiàn)委員比較年 輕化的同時，逐步實現(xiàn)委員的專職化。”黨的十六大報告又提出，要“優(yōu)化人大常委會 的組織結構”。因此，第十屆全國人大常委會設置專職委員的舉措，亦是對黨的方針的 貫徹落實。
同往昔的權力配置的狀況相比，1982年憲法已經(jīng)擴大了全國人大常委會的職權。作為經(jīng)常行使最高國家權力的機關，常務委員會承擔著十分繁重的任務，特別是立法工作。為了適應這種情況，就需要逐步實現(xiàn)常委會組成人員的專職化。在優(yōu)化常委會組成人員結構的過程中，充分考慮專職委員的年齡、個人經(jīng)歷、教育背景等方面的因素，以全面提升常委會組成人員的議政能力和工作效率。實行常委會的專職化，優(yōu)點很多。常委會的組成人員可以充分發(fā)揮他們的專業(yè)優(yōu)勢，并有了充分的時間集中精力對法律草案進行調查、研究，從而提高立法質量�！皩Ｂ毼瘑T”參與立法過程，加以立法聽證等制度的健全，符合現(xiàn)代政治的需求，必將為公民更廣泛地參與政治生活開辟通道，有助于最高國家權力機關提高效能，發(fā)揮更大的實際作用。再者，隨著“專職委員”這一制度的逐漸推廣，將使我國的立法程序、立法體系和監(jiān)督機制等更為完善，進而逐漸地改善人大作為國家權力機關的行為模式，更好地溝通、增進人大與政府、司法部門之間的關系，從而有助于提高人大在實際政治生活中的作用和地位。
五、我國國家機構創(chuàng)建和發(fā)展過程的啟示
半個多世紀來，我國的國家機構經(jīng)歷了創(chuàng)建和發(fā)展變化的漫長過程。從這個過程中， 我們可以得到如下的啟示：
第一；
我國國家機構的創(chuàng)建與發(fā)展必須堅持黨的理論指導。毛澤東曾在《新民主主義論》中論及中國的政體是人民代表大會制度。這就成為了創(chuàng)建我國國家機構的理論基礎。1980年8月，鄧小平提出：“要改善各級人民代表大會制度，等等。關于不允許權力過分集中的原則也將在憲法中表現(xiàn)出來。”[2]1981年6月，黨的十一屆六中全會指出：“必須根據(jù)民主集中制的原則加強各級國家機關的建設，使各級人民代表大會及其常設機構成為有權威的人民權力機關”。[3]黨的十六大報告指出：“堅持和完善人民代表大會制度，保證人民代表大會及其常委會依法履行職能”[4]。黨的理論推動了我國國家機構的發(fā)展。
第二，國家機構應保持中國特色的結構形式。我國的國家機構在原則上不采用“三權分立”，因此在組織體系上與西方國家不同。另一方面，我國的國家機構在創(chuàng)建設計時 ，也沒有照搬社會主義蘇聯(lián)的模式。例如蘇聯(lián)搞兩院制，而我們是一院制；
蘇聯(lián)沒有國 家主席，而我們卻設置了。因此，同社會主義蘇聯(lián)也有區(qū)別。而且，我國的國家機構創(chuàng) 建之后發(fā)展至今，中國特色一直未變。
第三，必須適應社會主義民主發(fā)展的需要。我國各級人民代表大會代表的廣泛性和人大常委會地位的加強，以及直接選舉從基層擴大到縣級人民代表大會代表的產(chǎn)生，都適應著我國每個階段民主發(fā)展的需要。各級國家機關在工作實踐中貫徹群眾路線的工作方法，也是我國社會主義民主發(fā)展的需要。
第四，堅持民主集中制原則是我國國家機構具有活力的重要因素之一。我國的全國人 大和地方各級人大是人民行使國家權力的機關，因此，它以最廣泛的民主為基礎，另一 方面，我國的行政機關、審判機關和檢察機關都由人民代表大會產(chǎn)生，向它負責，受它 監(jiān)督。整個國家機構在民主的基礎上產(chǎn)生，又集中地處理國家事務。民主集中制原則從 建國一開始就于憲法中確立，它貫穿在國家機構發(fā)展的始末，始終是指導我國國家機構 組織與活動的基本原則。
第五，堅持社會主義性質和方向，是我國國家機構發(fā)揮更大作用的根本保證。我國的國家機構是以人民代表大會為核心的各級各類國家機關的有系統(tǒng)的總和，是我們社會主義國家存在的表現(xiàn)形式，是實現(xiàn)人民民主專政的國家職能的組織體系。50多年來，盡管國家機構體系的個別環(huán)節(jié)有所變動，但是國家機構總體上的社會主義性質是沒有變化的。
堅持黨對國家機構的領導，堅持社會主義的根本性質，堅持民主集中制的基本原則， 就一定能夠在全面實現(xiàn)小康社會，建設中國特色社會主義事業(yè)的過程中發(fā)揮更加巨大的 作用。
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