張新光：中國農地產權制度改革實踐中的幾個理論問題
發(fā)布時間:2020-05-20 來源: 日記大全 點擊： 
自20世紀50年代以來，中國農地制度經過土改、合作化、人民公社、“大包干”及第二輪土地承包等多次的反復性變革，至今也沒有從根本上解決農民的土地財產權問題。由此造成農地平分機制或明或暗的一直發(fā)揮著政策主導作用，市場機制配置資源的基礎性作用幾乎失靈[1，2]。農村集體土地所有制長期處于“主體缺位”或“產權模糊”的狀態(tài)，導致改革開放以來許多地方出現(xiàn)愈演愈烈的“圈地運動”，造成大量的農民失地、失業(yè)、貧困等一系列社會經濟問題。特別是2003年3月1日正式實施《中華人民共和國農村土地承包法》之后，全國耕地面積又減少3800多萬畝，其中僅建設占用耕地面積達343.7萬畝，比上年增長了17% 。這說明我國現(xiàn)行的土地法律制度不能適應社會主義市場經濟發(fā)展的客觀要求，必須賦予農民的土地財產權并加以法律保護。創(chuàng)建現(xiàn)代農地產權制度的基礎和前提是明晰土地產權的主體，它具體由四項基本制度構成：第一是產權界定制度，第二是產權配置制度，第三是產權運營制度，第四是產權保護制度。其中產權界定是基礎，產權配置是核心，產權運營是手段，產權保護是保障 [3]。由于我國長期受“左”的思想影響和支配，致使農村集體土地所有權成為一個敏感的政治話題，現(xiàn)在無論是誰都不敢去觸動它。這正像諾思先生所講，一旦無效率的制度選擇沿著原來的錯誤路徑走下去，就會陷入一種“自動鎖定”狀態(tài)，初始的制度設計將會強化現(xiàn)存制度的刺激與慣性，要想脫身而出就顯得十分困難[4] （p1-2）。恩格斯在晚年也指出：“根據唯物史觀，歷史過程中的決定因素歸根結底是現(xiàn)實生活的生產和再生產。……但是對歷史斗爭的進程發(fā)生影響并且在許多情況下主要是決定著這一斗爭的形式的，還有上層建筑的各種因素”[5]（p695-696），其中政權是主要成分，由國家新政權確立的憲法和各種法的形式以及所有這些政治的、法律的和哲學的理論又占據著主導地位，“否則把理論應用于任何歷史時期，就會比解一個最簡單的一次方程式更容易了�！盵5]（p696）本文正是從分析國家意識形態(tài)如何影響和制約農地產權制度的創(chuàng)新入手，試圖澄清我國理論界長期存在的一些認識誤區(qū)。
一、關于農村集體土地所有制與農民土地財產權的問題
在討論我國社會主義性質的農村集體土地所有制形成之前，首先必須要承認這樣的歷史事實：即中國自秦漢至清末的二千多年間，生產資料所有權的主要形式是土地私有制。而歷史上發(fā)生的每一次由私有土地向國有土地轉變，都伴隨著社會動亂與逆轉；
國有土地向私有土地轉化則促使農業(yè)生產恢復和國家經濟繁榮。與此相適應，通過土地買賣、兼并轉移產權，農民利用租佃制經營成為封建土地關系的主要內容。非耕地一般屬于國家所有，不加入產權流動的領域[6]（ P96-97）。這種復合型封建土地產權制度隱含著許多的精華內容。譬如：（1）不管是地主或自耕農的私有土地，還是皇室國有土地，其產權都是比較清晰的，它具有一定的自我保護功能；
（2）允許私有土地買賣、轉讓產權，它具有適度規(guī)模經營的流轉機制；
（3）土地租佃經營給農民提供多種選擇的機會，它具有市場競爭的激勵機制；
（4）農民迫于人地矛盾壓力，一般會限制家庭人口規(guī)模膨脹，它具有自動控制農村人口增長的約束機制。（5）公益性土地資源歸國家所有，它具有合理利用自然資源的保護機制 [1]。馬克思曾經指出：“森林是說明這一點的最好例子。只有在森林不歸私人所有而歸國家管理的情況下，森林的經營才有時在某種程度上適合于全體利益�！盵7]（p697）創(chuàng)建現(xiàn)代的農地產權制度也決不能丟掉幾千年歷史積累下來有價值的東西。在倒掉洗澡水的時候，一定要注意保護好“孩子”。
其實中國共產黨領導億萬農民所進行的第一次土地產權革命（從土地革命戰(zhàn)爭開始直到我國大陸地區(qū)土改全部結束），是十分尊重自己的國情和傳統(tǒng)的歷史文化。1928年12月由我黨最早制訂的《井岡山土地法》規(guī)定：“沒收一切土地歸蘇維埃政府所有，以鄉(xiāng)為單位，分配給農民共同耕種，禁止買賣�！币驗椤霸谶@以前，是沒有任何經驗的”[8](p37)，所以當時只能照搬蘇共的集體農莊模式。到1929年4月制訂《興國縣土地法》時，我黨把“沒收一切土地”改為“沒收一切公共土地及地主階級的土地”。毛澤東認為，“這個土地法有幾個錯誤：（一）沒收一切土地而不是只沒收地主土地；
（二）土地所有權屬政府而不是屬農民，農民只有使用權；
（三）禁止土地買賣。這些都是原則錯誤，后來都改正了。關于共同耕種與以勞力為分配土地標準，宣布不作為主要辦法，而以私人耕種與以人口為分田標準作為主要辦法�！盵8](p37-40)新中國成立初期，由中共中央制定的《中華人民共和國土地改革法》和第一部憲法都明確規(guī)定：“國家依照法律保護農民土地所有權和其他生產資料所有權”，并允許私有土地在特殊情況下買賣、出租、典當、抵押、繼承、贈與等。實踐證明，這種新的農地產權制度（即國家法律上擁有對一切土地的最終處置權和農民實際上擁有完整的土地財產權），真正把土地的經濟功能、政治功能和社會功能三者有機地結合在一起，它既有利于農業(yè)生產恢復和農村商品經濟發(fā)展，又為新中國農地產權制度的市場化改革鋪平了道路。
然而到20世紀50年代中后期，由于國內外一系列重大歷史事件的推動，促使毛澤東的思想意識發(fā)生了“急轉彎”。1953年10月至11月，毛澤東在《關于農業(yè)互助合作的兩次談話》中多次講到，“總路線就是逐步改變生產關系�！谌�地上‘確保私有’，搞‘四大自由’，結果就是發(fā)展少數(shù)富農，走資本主義的路�！瓰槭裁捶缮嫌忠獙懩兀糠墒钦f保護私有財產，無‘確保’字樣�，F(xiàn)在農民賣地，這不好。法律不禁止，但我們要做工作，阻止農民賣地。辦法就是合作社�；ブM還不能阻止農民賣地，要合作社，要大合作社才行�！盵9]（p298-307）于是，從互助組→初級社→高級社→人民公社“這種由具有社會主義萌芽、到具有更多社會主義因素、到完全的社會主義化的發(fā)展道路”，就從根本上改變了農地私有制發(fā)展的軌跡。毫無疑問它帶給中國農民是一場歷史性大災難。事實表明，自然村是鄉(xiāng)民共同生產、共同生活的最后界限，超過這一界線便超越了農民的正常心理承受能力[10](p138-139)。為此中國共產黨又于1962年9月召開八屆十次全會通過《農村人民公社工作條例修正草案》，重新做出規(guī)定：“生產隊是人民公社中的基本核算單位。生產隊范圍內的土地，都歸生產隊所有。包括社員的自留地、自留山、宅基地等等，一律不準出租和買賣。生產隊所有的土地，不經過縣級以上人民委員會的審查和批準，任何單位和個人都不得占用�！边@一土地規(guī)定存在明顯的制度缺陷：一是預先設置“農民集體成員權”，造成農地的集體產權模糊，導致生產隊土地不斷平分和細碎化經營；
二是禁止土地買賣和自由流轉，使市場配置資源的機制失靈，導致農地報酬遞減和農業(yè)勞動率下降；
三是賦予縣級政權對農村集體土地的最后處置權，導致地方行政權大于土地所有權的習慣性勢力蔓延；
四是農村集體土地所有權只能單向轉移為國有土地，導致全國耕地總數(shù)量呈減少趨勢。由此可見，它真正成為制約我國農地產權制度創(chuàng)新最大的制度性障礙。
到20世紀70年代末、80年代初，農民又自發(fā)搞起“大包干”試驗，但由于它當時受到特殊的政治環(huán)境制約，既缺乏正確的理論支撐又缺乏法律規(guī)范和保護，實質是“沒有從根本上完成的第二次土改”。后來有人把它抽象概括為“以家庭承包經營為基礎、統(tǒng)分結合的雙層經營體制”，并向中央建議“作為今后一個時期內農村經濟的一種比較規(guī)范的形式加以確認”[11]（p147-169），甚至還向世人宣稱：“中國共產黨領導億萬農民創(chuàng)造出了一個中國自己特色的模式——家庭聯(lián)產承包、土地集體所有”[12]（p132-146）。從表面上這是為“大包干”叫好，其實是阻止農地產權制度的市場化改革。1987年中央在“五號文件”中，明確地提出：“農村經濟體制改革的根本出發(fā)點，是發(fā)展社會主義的商品經濟，促進農業(yè)現(xiàn)代化，使農村繁榮富裕起來�！边@一基本精神在1988年4月全國人大通過的憲法（修正案）中得到了貫徹，國家開始承認農地使用權“可以依照法律的規(guī)定轉讓”，從而使農民對集體土地的支配權得以延伸。這之后，很快就遇上了一場政治風波，使一部分農村出現(xiàn)了發(fā)展集體經濟的“回潮熱”，而一部分農民也開始擔心起自己的承包地是否會“歸大堆”。這種情況持續(xù)到1998年10月黨的十五屆三中全會召開，《中共中央關于農業(yè)和農村工作若干重大問題的決定》中仍繼續(xù)強調：“家庭承包經營是集體經濟內部的一個經營層次，是雙層經營體制的基礎，不能把家庭承包經營與集體統(tǒng)一經營割裂開來、對立起來，必須破除那種認為只有統(tǒng)一經營才是集體經濟的錯誤觀念�！盵13]（p59）其結果是在1999年進行第二輪土地承包的過程中，農村集體土地所有權由原來“以生產隊為基礎”變成了以行政村管理為主。這使農村集體土地所有權的邊界變得更加模糊。譬如1978年與1962年相比，農村集體土地歸公社所有的比例由0.27%下降到0.12%，生產大隊所占比例由4.1%上升到9.7%，生產隊所占比例由97.8%下降到96.1%[14]（p5）。從總體上看，這一時期農村土地的集體所有權歸屬是比較穩(wěn)定的。但是，1978年到1987年農村集體土地歸村民委員會所有的占39%，上升了接近30%；
歸村民小組所有的比例只占65%，下降了31.1%[15]。我初步估計，目前全國的行政村所占有的集體土地比例可能在70%以上。它不僅使農民的土地財產權喪失殆盡，而且使農民又成為最大的受害群體。據有關專家估計，1952～1990年農民為工業(yè)化建設貢獻的資金有9516億元（馮海發(fā)，李微）。改革開放以來農民以土地的“稅、租、費”等名義被拿走的資金有大約15000億元（遲福林）。1987年至2002年全國非農占用耕地直接剝奪農民土地凈收益高達30000億元（陳錫文，韓俊，葉興慶）。這些都是由于我國長期堅持“農村集體土地所有制”惹的禍！
21世紀中國的農地產權制度改革究竟向何處發(fā)展？我認為，理論界應該停止對農地所有權“姓公”或“姓私”的無休止爭論，國家政府也不能總是停留在所謂的“兩難選擇”之間猶豫不決。即一方面中國是世界上人口最多而人均擁有耕地最少的國家，解決13億人口吃飯問題始終是第一位的大事，繼續(xù)堅持農村集體土地所有制就可以保證9億農民人人有地種、有飯吃；
另一方面又必須明確，在解決人地矛盾、確保國家糧食安全問題上，要運用市場機制配置資源促使生產要素合理流動，以提高土地產出率和農業(yè)勞動生產率，以增強中國農產品的國際競爭力，這才是治本之策[13]（p56-70）。黨的十六大已經明確提出，要大力“發(fā)展產權、土地、勞動力和技術等市場。放手讓一切勞動、知識、技術、管理和資本的活力競相迸發(fā)，讓一切創(chuàng)造社會財富的源泉充分涌流，以造福于人民。”十六屆三中全會《決定》又進一步提出，要“按照歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢的基本原則建立和完善現(xiàn)代產權制度�！�2004年3月通過的憲法（修正案）也做出“國家依照法律規(guī)定保護公民的私有財產權和繼承權”。這實際上突破了原有的“理論框架”，現(xiàn)在留給大家的共同任務是“怎么做”而不是“如何說”。自改革開放以來，城里人早已把由全國人民幾十年來共同創(chuàng)造積累下來的財富——國有資產被“職工股份”化掉了；
而9億農民至今還沒有屬于自己的土地財產權，甚至出現(xiàn)了4000萬人的失地農民。發(fā)展經濟學家金德爾博格有一句至理名言：“如果國家給農民以土地的所有權，他們會把沙漠變成綠洲；
如果讓農民以租賃的方式來經營土地，他們又會把綠洲變成沙漠�！盵16]（p343）這說明農民對于國家土地制度的安排有著強烈的要求和理性的反應。因此下一步深化農地產權制度的市場化改革，一定要立足于全國土地所有權分布的現(xiàn)狀（即國有土地面積占53.17% ，農村集體土地面積占46.18% ，尚未確定權屬的土地面積占0.65%）[17]（p38），堅持在法律上賦予農民土地的所有權與實際的財產權相統(tǒng)一的原則，首先以2.4億個農戶的宅基地作為突破口，重點對農地集體產權進行私有化改革，逐步建立起可耕地、宅基地歸農民家庭私有與公益性土地資源（包括森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、水面、道路等）歸國家所有的復合型土地產權制度[1，(點擊此處閱讀下一頁)
2，18，19]。
二、關于私有化會造成“農地集中兼并”與“農民兩極分化”的問題
國內史學界長期把“農地私有→自由買賣→集中兼并→兩極分化→農民戰(zhàn)爭→王朝更替”這一抽象的歷史公式作為反思歷史、明鑒教訓的一組定論。這種理論觀點，對于我國學界和政界都產生巨大的影響。那么對于這樣一個重大的原則問題，它是否就合乎歷史事實與發(fā)展邏輯呢？回答當然是否定的。因為：
1.這一歷史推論，主要依據是舊中國的農地分配制度極為不合理，即占農村人口不到10%的地主和富農合計占有大約70%～80%的土地；
而占總人口90%的中農、貧雇農和其他人口僅占有20%～30%的土地。這一說法至今仍在學界傳播。其實它是中國共產黨沿用了國民黨政府1927年公布的估計數(shù)字，原本就缺乏歷史的真實性[20]。新中國成立后，我黨在制定《中華人民共和國土地改革法》時，對于土改之前土地的實際占有情況曾做過詳細的調查。而當時占全國總人口84%～90%的農民已經擁有了50%～72%的耕地；
6%～10%的地主和富農只占有28%～50%的耕地，除了個別鄉(xiāng)村之外，他們合計占有土地的數(shù)量從來沒有超過60%以上 [21]。根據國內外最新的研究成果，在中國古代的農業(yè)生產力水平下，每個農戶的家庭勞動力與土地使用情況是在差不多固定的比例下結合在一起的[22]。歷代封建政權都試圖以“計口授田”的分配辦法來緩解地主與農民之間的地權之爭。譬如戰(zhàn)國初期魏國宰相李悝稱：“今一夫挾五口，治田百畝�！痹偃缣拼鞍佼�授田制”規(guī)定：凡有勞動能力的農戶都領取百畝之田耕種。實際上到了20世紀二三十年代，中國至少有大約70%的農戶擁有一部分土地自己耕種，而真正失去土地的農戶只占30% ，地主和富農占有土地最高的比例為50%～60%[23]（p113），平均地租率也僅為40%～50%[24]（p44）。總之從古到今，真正能夠導致土地集中兼并或農民兩極分化的根源在于政治強權，而不是地權本身。
2.這一歷史推論，與中國共產黨所選擇的農地制度價值取向是一致的。馬克思主義認為，“共產黨人可以把自己的理論概括為一句話：消滅私有制�！盵25]（p286）事實上我們黨早期領導的土地革命以及后來發(fā)動的農業(yè)集體化政治運動，其實質都是服從并服務于政治的而非經濟的動因。而新中國農地制度變遷的基本特征就是強制性的制度變遷[26]（p40），它的基本要素是政治組織與意識形態(tài)[4]（p1-4）。因此毛澤東總是認為，農民將其收獲物的四成、五成、六成、七成甚至八成以上奉獻給地主階級享用，“地主階級這樣殘酷的剝削和壓迫所造成的農民的極端的窮苦和落后，就是中國社會幾千年在經濟上和社會生活上停滯不前的基本原因�！盵27]（p587-588）特別是從延安時期創(chuàng)作的歌劇《白毛女》到“文革”期間制造的“政治恐龍”——劉文彩，一次更比一次顯得夸張、虛假[28]，以至在“文革”期間階級斗爭“年年講、月月講、天天講”，使中國廣大的工人、農民、知識分子、國家干部都把私有制作為“萬惡之源”來批判。而所謂的“土地集中兼并論”和“農民兩極分化論”等政治說教，也正是在這種特殊環(huán)境下才逐漸深入人心、家喻戶曉。但是政治運動終究不能替代經濟規(guī)律，科學的與虛假的意識形態(tài)的根本界限就在于——理論和實際是否相一致。
3.這一歷史推論，與中國土地資源整體的分布結構和現(xiàn)實的國情是不符合的。眾所周知我國是一個山地多、平原少的農民大國，其中山地占33% ，丘陵占10% ，高原占26% ，盆地占19% ，平原只占12% 。由于這種地理條件的客觀限制和明清以來人地矛盾不斷加劇以及我國傳統(tǒng)的農民有諸子分家習俗等共同制約，私有農地的買賣活動在歷史上從未造成土地的高度集中與高度分散。尤其是在近代的長江三角洲和珠江三角洲等商品經濟較為發(fā)達的農村地區(qū)，我國私有土地已經開始偏向自耕農集中的趨勢發(fā)展，并且顯示出相當?shù)撵`活性和經營效率[22，28]。而目前全國已有1/3的省份人均耕地面積少于1畝，還有660多個縣人均耕地面積不足半畝，大大低于聯(lián)合國確定的最低生存保障線0.8畝的標準。在這種情況下，農地私有化后根本就沒有可能會導致“土地集中兼并”與“農民兩極分化”，更何況目前中國的主要農產品價格已經普遍高于國際市場價格，大多數(shù)的農民種田賠錢甚至把土地撂荒。因此我們可以肯定地說，今后隨著農民的價值觀念、思維方式和生產、生活環(huán)境發(fā)生巨大的變化，他們決不會像過去那樣死守著“一畝三分地”了。據有關專家估計，現(xiàn)在的農村至少有1.3～1.5億人富余勞動力需要轉移，另有4000萬人失地農民亟待社會保障。這就是說，我國長期困擾農業(yè)和農村經濟社會發(fā)展諸多的深層次矛盾和問題還遠遠沒有得到解決；
下一步應當積極推動農地平分機制向市場機制整體性的轉軌[2，19]，這是農地產權制度市場化改革的基本方向。
4.這一歷史推論，與現(xiàn)代日本的農地私有化發(fā)展趨勢也是很不一致的。1961年日本政府制定的《農業(yè)基本法》提倡和鼓勵農民的土地產權轉讓，還放寬國家對農地流轉規(guī)模的限制，并通過提供優(yōu)惠貸款辦法來幫助農民購買土地，促使農民家庭土地經營規(guī)模的擴大。但是，日本農民的土地規(guī)模從戶均0.8公頃擴大到1.2公頃經歷了近35年的漫長過程[29]。即使在日本工業(yè)化高度發(fā)達的1980年至1993年的14年間，農戶的土地規(guī)�！凹兗新省币矁H僅提高了11.1%[30]。所以在現(xiàn)代的農業(yè)生產條件下，世界各國尤其是像中國、日本、韓國這樣的人口多、耕地少的亞洲國家，一般農戶的土地流轉規(guī)模或速度也不像學者們說的那樣嚴重。
三、關于農地分配“公平”與“效率”的問題
創(chuàng)建現(xiàn)代的農地產權制度應遵循的基本原則是，保證農民土地分配的起點公平與使用效率。我國土地資源分布的結構尤其是耕地數(shù)量，在村落與村落之間、鄉(xiāng)鎮(zhèn)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間、縣與縣之間是極不均衡的，而各地農民人均占有耕地面積也相差幾倍、幾十倍甚至上百倍。這是由客觀的地理條件和幾千年的傳統(tǒng)文化所形成的一個歷史事實。新中國成立后，農村土改又是以鄉(xiāng)村為單位，不分男女老幼一律平分土地（即在數(shù)量上抽多補少、在質量上抽肥補瘦、在距離上遠近搭配），這樣做必然會出現(xiàn)一個汪洋大海般的小農經濟格局。令人玩味的是毛澤東早在1943年就發(fā)現(xiàn)，“在農民群眾方面，幾千年來都是個體經濟，一家一戶就是一個生產單位，這種分散的個體生產，就是封建統(tǒng)治的經濟基礎，而使農民陷于永遠的貧苦�！盵31]（p931）也正是由他領導和推動的農地平分運動，又使中國歷史上“驚人相似的一幕”重演。盡管后來發(fā)生了農業(yè)集體化政治運動，強行把原先由農民個人所有、分戶經營的土地制度變成由集體所有、統(tǒng)一經營的“大鍋飯”模式，但其實質上仍然使農民在集體內部不斷地平分土地。因為農村集體土地所有制中隱含著“農民成員權”的問題，它意味著新增農業(yè)人口有權利從集體耕地中隨時分得一份，適齡青年也可以隨時參與集體勞動以獲取土地報酬。其結果是直接刺激農村人口高速增長，加劇人地矛盾激化，反過來又造成土地報酬遞減和邊際效益下降，最終使每個農民的家庭實際收入出現(xiàn)“拉平效應”。到了人民公社的晚期，全國平均每個社員從集體收入中分得實物是現(xiàn)金收入的3倍[10](p179-185)，這樣就把“按勞分配”的社會主義分配原則演化成了一種普遍的“平均主義”（或叫做“窮過渡”）。而對于大多數(shù)的農民來說，分配愈平均愈缺乏勞動激勵，隨著農民“集體偷懶”和“搭便車”行為日漸增多，人民公社管理體制也走到了歷史的盡頭。
從“大包干”直到第二輪土地承包，農民一直沿用建國初期搞土改時的老辦法來平分土地。這一時期全國農民人均耕地面積已經低于2畝，與20世紀50年代初期相比減少一倍左右。它意味著農民在原先狹小的自然村落內部平分土地已無法滿足“起點公平”的要求，只能以行政村為單位，由集體組織出面統(tǒng)一做調整，只有這樣才能顯得相對公平一點。在1996年至1999年進行第二輪土地承包時，農民實際上是“以行政村為單位”平分土地。盡管如此，各地農民在人均占有的土地數(shù)量和掌握農業(yè)生產技術、管理經驗、資本積累及其價值取向、心理需求等方面也是不一樣的，因此要求土地產權在農戶之間、鄉(xiāng)村之間甚至是地區(qū)之間進行自由的流轉。而我國又幾乎剝奪了農民的土地財產權，法律也禁止農地產權進行交易，這樣就使農戶超小型的土地經營規(guī)模被時期固化了。近幾年國家開始提倡農民的家庭承包地使用權可以流轉，但是在政府壟斷農村土地市場的制度約束下，這是根本行不通的。根據農業(yè)部有關部門最新統(tǒng)計的結果，目前全國各地以各種形式流轉的耕地面積平均為5%～6%，并且多數(shù)發(fā)生在東南沿海的幾個經濟發(fā)達地區(qū)，像中西部這樣的農業(yè)主產區(qū)大約只占1%～2%。面對這種十分尷尬的局面，一些專家卻認為，目前的農地使用權在家庭之間流轉問題不算太大，即使不解決農民的土地財產權問題，也可以把農戶承包地發(fā)揮得淋漓盡致（徐小青，張紅宇）。甚至還有部分專家主張，要繼續(xù)堅持以“起點公平”的土地分配原則和“賦予農民長期而有保障的土地使用權”為立足點和出發(fā)點，將農村集體土地按照一定時限（比如從第二輪土地承包算起）由集體成員平均承包（遲福林，王景新）。最近又有一些權威人士提出，整個農村改革和政策制定到現(xiàn)在為止，可以說好改的基本改完了，剩下幾塊“骨頭”不啃，也很難前進了。一定要從我國現(xiàn)狀出發(fā)，積極地推進農地制度改革；
但在研究方案、提出政策建議時又必須牢記黨和國家的性質，農地產權制度改革要促進農村經濟發(fā)展而不能引起社會動蕩，這才是最重要的（陳錫文）。由此可見，我國目前的農地產權制度改革仍然擺脫不掉以往的政治意識形態(tài)影響，“特別是國家意志對制度變遷有深刻影響，主流意識形態(tài)決定了變遷的基本方向�！盵26]（p40）其實，從根本上講經濟合理性才是衡量農地所有權與使用權相分離的理論依據。一般農民家庭只要三代人同時使用一塊土地（通常周期為25～30年），就應當把它確定為個人的私有財產權，而不能誤認為是永久使用權或叫做永佃權。從實踐上看，我國在20世紀80年代以前，人地比率下降主要是由人口快速增長所致，即由人口增長所引起的人地比率下降份額占91.83% ，由耕地減少所引起的人地比率下降份額只占8.71；
而到了20世紀80年代以后則相反，即人口增長的作用已降到17.24%，耕地減少的作用上升為82.76%[32]（p114-119）。這說明我國自20世紀50年代初期以來，“平分土地”政策始終發(fā)揮著主導的作用，由此造成農地尤其是耕地細碎化經營的歷史起點與邏輯演進方向是高度一致的。它實質上是傳統(tǒng)的小農制經營方式得以不斷延續(xù)，既沒有從根本上解決各地農民人均占有土地上的“公平”問題，又沒有實現(xiàn)農地使用的“效率”問題。這種一味地主張農民的土地分配要“起點公平”的論調，不僅違背了中國歷史的與現(xiàn)實的客觀情況，而且又為現(xiàn)代化的農業(yè)發(fā)展設置了障礙。因此它在理論上說是空想的、不現(xiàn)實的，而在實踐上說則是極其有害的。
四、關于農民土地保障功能與國家糧食安全的問題
進入20世紀90年代以來，我國政界和理論界習慣于把土地問題作為9億農民最基本的生活保障來看待，甚至把它視為確保國家糧食安全的重大政治問題。這已經成為中國在21世紀繼續(xù)堅持農村土地集體所有制的主要理論依據與實踐基礎。我認為，首先這種“土地福利化分配”的論調是不能成立的。不管是過去、現(xiàn)在還是將來，土地對于農民的生產、就業(yè)和保障等經濟社會功能都是始終存在的；
但是若把它與建立和完善社會主義市場經濟的社會保障制度聯(lián)系在一起看待，那么就根本不是一碼事了。顧名思義，所謂社會保障是指社會以政府、社區(qū)、企業(yè)或其他社會組織形式為代表來承擔義務，向全體公民提供養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、救助等保障服務的一項重要制度建設。而對于9億農民來說，他們接受并享有國家和社會給予的保障服務也是應得的權利。如果說政府提供保障服務僅僅是為了少數(shù)市民，那就不叫社會保障了。“土地福利化分配論”的真實用意在于開脫國家向9億農民承擔制度性社會保障的責任和義務。其次把農地產權制度設計與國家糧食安全的問題混在一起討論，這種做法是極其荒唐的。讓我們仔細觀察近年來農村土地撂荒的驚人場面：從非農產業(yè)發(fā)展迅速的東南沿海地區(qū)到中西部糧食主產區(qū)，(點擊此處閱讀下一頁)
從邊際產出率偏低的高寒山地到旱澇保收的高產農田，從季節(jié)性拋荒發(fā)展到經常性拋荒……照此繼續(xù)下去，中國的糧食安全問題還能夠得到確保嗎？目前有學者提出新的國家糧食安全觀，即包括全球開放觀、市場調節(jié)觀和結構與總量觀等主要內容[33]，這對于我們正確認識新時期的國家糧食安全問題頗有啟發(fā)。我認為，為了確保中國在21世紀的糧食安全問題，必須充分發(fā)揮市場機制配置資源的基礎性作用，促使農村土地、勞動力、資本、技術、信息、管理等生產要素流動，以增強全國現(xiàn)有的農地資源綜合利用“彈性”（另文專論）；
同時國家采取財政直接補貼“純農戶”的扶持政策，讓他們在土地上賺錢比外出打工顯得更容易一些，以調動和發(fā)揮種糧農民的積極性、主動性、創(chuàng)造性（或者叫農民的“可塑性”[34]）。這才是治本之策。
五、關于農地私有化后會影響國家建設速度的問題
時下一些學者擔心，若把農村集體土地私有化，當國家征地時一部分農民會“漫天要價”，從而使公共基礎設施建設項目的投資成本提高，會影響到國民經濟發(fā)展的速度，這種擔心是完全多余的。因為新中國從制訂第一部憲法開始就明確規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定的條件，對城鄉(xiāng)土地和其他生產資料實行征購、征用或者收歸國有�！边@表明農民的土地私有權受到憲法和法律的某些限制，即國家保留對全部土地的最終處置權。２００４年３月１４日由全國人大十屆二次會議通過《中華人民共和國憲法修正案》，其中第二十條規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償�！钡诙䲢l又規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財產實行征收或者征用并給予補償�！笨梢娢覈鴳椃ㄔ诳隙ü窕緳嗬膬r值的同時，也對公民的基本權利給予一定的限制。而現(xiàn)行的農村集體土地所有制，實際上又造成一種特殊的國家權力行使，即地方各級人民政府和具有“準行政性質”的集體組織可以無償、無限期的征用土地，甚至個別的鄉(xiāng)村干部把集體土地賣掉之后，農民還不知道是怎么回事。這反映出農民的集體土地所有權存在著很強的“外部性”，個體農戶參與土地談判的應有權利被排除在集體組織之外。而國外有關土地征用的法律制度都突出以“公平補償”和“正當補償”為原則，充分體現(xiàn)出法律對國家征地權力的限制和農民對土地財產權利的自我保護。從現(xiàn)代的市場經濟發(fā)展角度上看，不管是誰來征用土地，其實質都是土地產權的轉移，因此依照土地市場價格給予被征地農民合理的經濟補償是世界通行的一般做法。所以在當前乃至今后一個相當長的時期內，我國重點考慮的問題是如何改革與完善國家現(xiàn)行的土地征用制度，并賦予農民的土地財產的權利以提高他們參與市場談判的平等地位，來加強對農民土地的權益保護，而不是擔心農民“素質低下”的問題。
六、關于農地產權制度改革與農民合作組織發(fā)展的問題
在中國長達幾千年的歷史上，土地、賦稅、政權始終是三位一體的，由此形成超穩(wěn)定的小農社會結構，成為我國古代農業(yè)文明的一大特色。在農村人民公社時期，土地集體所有制、社員工分制、政社合一的管理體制又是三位一體的，由此形成城鄉(xiāng)分割的二元經濟社會結構。我國實行改革開放以來，農村相繼搞“大包干”、“社改鄉(xiāng)”、“費改稅”……所有的這些改革都是單項推進、孤軍深入，缺乏系統(tǒng)性、整體性和連動性，從而造成某項改革措施一經出臺就會發(fā)生連鎖反應，結果是形成了“亂麻團效應”。譬如農村改革初期由農民自發(fā)搞起來的家庭聯(lián)產承包責任制，一旦觸及農村集體土地所有權的問題就被迫停頓下來，結果留下一個“半拉子工程”；
1983年到1985年搞“社改鄉(xiāng)”也是“換湯不換藥”，結果造成現(xiàn)行的農村行政管理體制與農民家庭經營體制之間發(fā)生摩擦、沖突；
而目前正在進行的“費改稅”仍然是“單打一”，結果造成 9億農民組織管理的松散，留下一個“權力真空”。大量的事實表明，農村政治、經濟、文化、社會各領域的改革都是彼此聯(lián)系、互為因果的關系，任何一個環(huán)節(jié)上發(fā)生的變革都會隨時引發(fā)其他方面的深刻變化。正像1990年3月3日鄧小平與幾位中央負責同志談話時所指出的，“中國社會主義農業(yè)的改革和發(fā)展，從長遠的觀點看，要有兩個飛躍。第一個飛躍，是廢除人民公社，實行家庭聯(lián)產承包為主的責任制。這是一個很大的前進，要長期堅持不變。第二個飛躍，是適應科學種田和生產社會化的需要，發(fā)展適度規(guī)模經營，發(fā)展集體經濟。這是又一個很大的前進，當然這是很長的過程�！盵35]（p355）在這里，鄧小平把土地制度、農業(yè)現(xiàn)代化、農村集體經濟、行政管理體制等問題聯(lián)系在一起來談，就說明農地產權制度改革與農民合作組織發(fā)展是相互交織、不可分開的。因此下一步要堅持農地制度、分配制度、管理體制三位一體，整體推進農村的各項改革。只有把城鄉(xiāng)經濟體制改革與政治體制改革結合起來統(tǒng)籌考慮，綜合配套，整體推進，以解決農村的“外部性”問題，才能夠從根本上解決現(xiàn)實的“三農”問題[36，37，38，39，40]。而目前在進一步明晰農民的土地財產權基礎上，積極引導和發(fā)展農民的土地、勞動力、資本、技術、管理等多種形式的合作與聯(lián)合，以促使農業(yè)逐步走上專業(yè)化、市場化和現(xiàn)代化的軌道，已經成為現(xiàn)實的農村一項最為緊迫的重大研究課題。
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