【立法程序的法理分析­】 程序的法理孫笑俠

　　內容提要：

　　本文從法理的視角對立法程序進行了比較全面而透徹的解析，重點對立法程序的概念、基本屬性及價值體系作了新的解說。依作者之見，立法程序乃是具有立法權限的國家機關制定、修改和廢止規(guī)范性法律文件所遵循的制度化的正當過程，是限制立法者恣意進而使立法活動彰顯程序正義的制度設置，也是國家通過立法手段協(xié)調利益沖突、規(guī)制社會秩序及配置社會資源的合法路徑和正當法律程序。現代立法程序具有民主性、公開性、交涉性及自律性等幾大屬性�，F代立法程序的價值體系主要由正義、效率和秩序等構成。其中，正義奠定了立法程序的道德基石，效率賦予了立法程序經濟性的內涵，秩序則給立法程序注入了制度化的理念�，F代立法程序的建構及運作應當遵循“正義優(yōu)先、兼顧效率和秩序”的價值取向。

　　關鍵詞：

　　立法程序 法理 價值 屬性

　　一、序論：善待程序

　　 “正是程序決定了法治與恣意的人治之間的基本區(qū)別。”

　　我們所處的時代是一個走向權利的時代，更是一個走向程序的時代。重估程序的價值、注重程序制度的構建，已經成為現代法治文明的一大顯性表征。尤其值得關注的是，在“重實體、輕程序”之傳統(tǒng)積習甚深的當代中國，也開始高度重視法律程序制度的建構。“程序正義”理念已經成為中國司法改革的重要價值導向之一，刑事訴訟法的修改明顯強化了對公民權利尤其是犯罪嫌疑人權利的程序性保障。正當法律程序也已成為依法行政的應有之義，行政處罰法有關聽證程序的規(guī)定彰顯了程序正義的精神。

　　“有陽光的地方就有陰影�！弊猿趺裆鐣�至現代文明社會，恣意的陰影始終與人類形影相隨。正是在與恣意永無休止的較量過程中，人類才逐步體悟到：與其篤信人性的神話，不如青睞制度的價值；
與其盲目推崇虛幻的道德教條，不如選擇現實的制度設計。于是，程序──這種理性的制度設計，成為法治與恣意的人治之間的界碑。

　　程序始終與恣意相對峙，是作為限制人類恣意的制度化產物而存在的。倘若沒有程序制度的庇護，或許正義、民主、權利、平等、自由等美好的文明理念都可能泯滅于人性的陰霾之中。因而，“善待程序”應當成為現代文明社會的一種生存理念和生活方式。程序既是人類自我約束的枷鎖，也是標識自律、妥協(xié)、寬容和尊嚴等文明理念的花環(huán)。程序化的生存方式使人類學會了自律和寬容，學會了妥協(xié)和選擇。在一個利益紛爭日趨激烈的時代，善待程序堪稱一種明智且實用的生存理念。善待程序實則是人類對文明的莊嚴承諾。

　　立法程序是通常意義上的法律程序（即訴訟程序、行政程序和立法程序）的重要組成部分之一。中國法學界對法律程序理論的研究起步較晚，多數學者偏重于對訴訟程序和行政程序的研究，關涉立法程序的研究成果相對偏少，且普遍缺乏理論深度，往往在個別表層問題（如立法程序究竟劃分為幾個階段）上爭論不休而未觸及某些具有挑戰(zhàn)性的實質問題。

　　依我之見，有關立法程序的專題研究應當將立法程序問題視為一個統(tǒng)攝和涵蓋多學科領域的綜合性課題，可以從諸如憲政、經濟學及立法個案等不同的角度進行研究。本文擬從法理分析的視角著重對立法程序提出新的解說，并對立法程序的價值體系進行抽象性的闡釋。

　　二·立法程序的界說

　　（一）．“程序”辨析

　　欲界定“立法程序”這個概念的涵義，首先有必要明確“程序”這個關鍵詞的本意。

　　“程序”通常是泛指人們?yōu)橥瓿赡稠椚蝿栈蜻_到某個目標而預先設定的方式、方法和步驟。通俗地講，程序就是“循規(guī)蹈矩”中的“規(guī)矩”，沒有規(guī)矩不成方圓，離開程序的引導和規(guī)制，人類的處境將異常尷尬甚至無法想象。

　　本文探討的是學理層面的法律程序，相對于俗稱的“程序”，作為專門法律術語的程序顯然具有更為豐富的內涵。

　　程序其實是一個能夠把個人理性選擇匯集起來并在使之升華為制度化的公共選擇的開放性的循環(huán)系統(tǒng)。程序主要體現了不同利益主體之間的一種理性的交涉和互動關系，其目的是達成一定程度的共識并作出相對公正的決定。程序與交涉、選擇、決策等行為息息相關，正是通過一系列交涉行為、選擇行為及決策行為，程序機制才呈現出“靜中有動”的生動狀態(tài)。

　　程序機制的主旨就是就在于限制恣意，保證人類作出富有理性的公正選擇。人性的恣意可以在一定程度上通過屏障般慎密的程序體系予以遏制或排除，程序機制通過盡可能排除人類與生俱來的“傲慢與偏見”，以及外界非正常因素的干擾，可以為人類提供一個平等對話和自主選擇且相對獨立于外界的空間。當然，這個空間既相對封閉，又具有一定的開放性，外界的反映可以通過程序機制自身的“過濾”滲透到決策過程。程序的運作特色是通過角色分派而實現功能自治，亦即程序的參加者被定位為一定的角色，各司其職，既配合又牽制，進而實現程序機制自身的功能自治。程序的角色分派原理既賦予了參加者平等的表達機會和自由的選擇機會，同時亦使彼此的責任范圍更趨明確，進而對角色自身產生一種自律性的約束。

　　程序機制具有時間和空間意義上的發(fā)展維度。所謂程序的時間維度特指程序制度內在的過程性和程序規(guī)則的可預期性。這里的過程性是指程序的展開是一個面向未來并使自發(fā)性的秩序發(fā)展機制定向運作的過程；
這里的可預期性是指在程序機制運作過程中，程序參加者可以對相互行為產生大致確定的預期，從而盡可能避免彼此行為的盲目性和沖突性。所謂程序的時間維度特指隨著程序的展開，程序參加者的活動被約束在一定的空間范圍，因而程序的展開其實就是程序參加者“作繭自縛”、選擇余地縮減的過程。這種“作繭自縛”式的空間維度，賦予了程序運作結果高度確定化的效應。

　　總之，程序既限制恣意，又尊重和保障理性選擇的自由；
既具有使無限的選擇機會盡歸于一己的開放性，又具有追求高度確定性的“作繭自縛”式的保守性。因而，“如果我們要實現有節(jié)度的自由、有組織的民主、有保障的人權、有制約的權威、有進取的保守這樣一種社會狀態(tài)的話，那么，程序可以作為其制度化的最重要的基石�！�

　　（二）立法程序的概念界說

　　概念乃是闡釋和剖析社會現實的最小單位，也是高度濃縮、高度抽象化的理論結晶�；�本概念往往是建構某一學科或某一理論體系的重要基石。有學者極富洞見地指出：“從理論和學科發(fā)展的角度來看，立法學作為一門獨立的法學分支學科在中國尚處于創(chuàng)建階段。如果在這一階段便注意對立法基本概念予以研究和正義，對今后深入研究整個立法問題，發(fā)展中國立法學，至少會有兩方面的意義：一是可以求得共同的出發(fā)點或前提；
二是可以為立法研究提供較確定的范圍或界限。”

　　在我國立法學理論中，“立法程序”是個界說尚欠成熟的立法基本概念之一，科學地界定立法程序的概念乃是立法程序理論研究亟待解決的基本問題。依我之見，對“立法程序”概念的界定應當著重把握兩個關鍵詞，亦即“程序”和“立法”，且“程序”是首要的關鍵詞。

　　1．重點把握“程序”這個首要關鍵詞的實質性內涵。現有的大多數立法程序概念都未能準確揭示“程序”這個首要關鍵詞的實質性內涵，對程序的闡釋滯留在相當形式化的表層，如大多理解為步驟、方法、手續(xù)等。誠然，程序在形式上的確表現為一定的步驟、手續(xù)、方法等，但正如前述，程序的基本特征是交涉、選擇、決定的制度化過程，透過表象看本質，可以說：“制度化的正當過程”才是程序的核心所在�！爸贫然�的正當過程”這一定位既包容了諸如限制恣意、吸納民意、功能自治、理性選擇等程序理念，也凸顯了程序機制在時空維度上的動態(tài)的運作過程。因而，“制度化的運作過程”可以視為程序的形式性（制度）和實質性（正當過程）的有機結合。

　　2．準確把握“立法”這個關鍵詞的涵義。立法程序無疑以立法活動為背景和目的，是規(guī)制和引導立法行為的程序，因而對“立法”這個關鍵詞的詮釋或理解在相當程度上影響著對“立法程序”的界定。當然，“立法”這個術語本身就是一個眾說紛紜的概念，甚至可以說在立法學理論中“立法”其實是和“法”一樣頗難界定的核心概念。因篇幅所限，本文無意對立法概念作專門探討。依我之見，不妨作如下界說：所謂立法是指具有立法權限的國家機關，依據法定的立法程序創(chuàng)制（包括制定、修改和廢止等）各類規(guī)范性法律文件的活動。

　　3．對“程序”和“立法”兩個概念作兼容式的有機組合。立法程序本身是個隨著立法實踐不斷發(fā)展、時代的不斷進步而日趨豐富的概念，它在不同的時代背景、不同的政治制度等因素影響下可能呈現出各異的形態(tài)。然而，不同時代、不同國度的立法程序往往具有某些共性，這種共性正是基于“程序”和“立法”這兩大要素而滋生的。形象地講，現代意義的立法程序制度恰如始終在默默生長著的有生命力的樹，盡管以不同的國情為土壤、以不同的歷史傳統(tǒng)和時代背景為氣候，但它始終以“程序”為根、以“立法”為干。正是“根”與“干”的有機結合形成了具有普適性的立法程序概念的輪廓。

　　綜上所述，立法程序概念可作如下界定：所謂立法程序就是指具有立法權限的國家機關創(chuàng)制規(guī)范性法律文件所遵循的制度化的正當過程，是限制立法者恣意進而使立法活動彰顯和實現程序正義的制度設置，也是國家通過立法手段協(xié)調利益沖突、規(guī)制社會秩序及配置社會資源的合法路徑和正當法律程序。其中，“制度化的正當過程”凸顯了立法程序的制度本色和程序理念。因而，這個定義比較全面地把握住了“程序”與“立法”這兩個關鍵詞的涵義，具有一定的科學性、周延性和普適性。

　�。ㄈ�）．立法程序的基本特性

　　依筆者之見，作為一種制度文明的現代立法程序具有民主性、公開性、交涉性和自律性等幾大基本屬性。

　　 1．立法程序的民主性

　　就立法而言，馬克思曾經有一段經典性的論述，“立法者應該把自己看做一個自然科學家。他不是在創(chuàng)造法律，不是在發(fā)明法律，而僅僅是在表述法律，他把精神關系的內在規(guī)律表現在有意識的現行法律中。如果一個立法者用自己的臆想來代替事物的本質，那么我們就應該責備他極端任性�！� 當然，馬克思的上述立法觀尚有比較明顯的受理性法律觀影響的痕跡，但已正確指出法律是立法者對規(guī)律的一種表述。實際上，由“精神關系的內在規(guī)律”到“有意識的現行法律”的立法過程，其實就是以民主的形式和理念并通過正當程序體現公意的過程，而不是“極端任性”地以“臆想”代替“事物的本質”的過程。民主堪稱恣意、任性和臆想的永遠的“天敵”�？梢姡�現代意義上的立法是與民主的理念及制度息息相關的。

　　尊重多數人的理性選擇堪稱民主理念的精義所在。就制度層面而言，民主可以理解為一種通過多數表決的選擇方式作出政治決策的制度安排。法律這種特殊的“公共產品”理應具有廣泛的民主性和公意代表性，否則就有可能蛻變?yōu)榉�務于少數利益集團的“私人產品”。立法的民意代表性在相當程度上是通過立法程序的民主性彰顯和體現的。現代立法程序其實就是一種通過多數表決作出民主決策而使一切法律具有可變性的制度設置�！懊裰鞯恼嬲齼r值顯然不是取決于多數人的偏好，而是取決于多數人的理性。在眾口難調的狀況下，程序可以實現和保障理性�！� 就立法實踐而言，惟有通過一系列制度化的合理公正的立法程序規(guī)則的運作，民主這種尊重多數人理性的制度安排才能真正落到實處。

　　當然，立法程序的民主性是相對的、有局限的。嚴格地講，現代立法程序基本上可以達到多數表決制所要求的尊重多數人理性的民主目的，然而卻難以真正實現尊重少數人意志的民主的另一層涵義�！白鹬厣贁怠币馕吨�討論時少數派應有自由表達意見的權利，其言論、觀點應受到重視并記錄在卷，以供參考和選擇；
意味著表決時應做到兩面俱呈，即對法案贊成或反對的兩方面必須分別表決出。法案的通過與否，取決于贊成與反對的人數相對比的結果，而不能僅以一方表示贊成而定音；
意味著少數所享有的憲法和法律所保障的公民權利，不能被多數所剝奪。不過，尊重少數原則在立法實踐中因操作難度頗大而往往流于形式，或許這并不是立法程序制度自身所能妥善解決的問題。這其實也從一個側面表明立法程序制度的功能是有限的。

　　立法程序的民主性一方面體現在維持多數表決的原理，鞏固多數的權力；
另一方面則體現在尊重少數意見，保障少數的權利。立法程序的民主性意味著只有通過民主的立法程序，直接參與立法的議員才真正有機會充分表達民意，并通過討論、交涉和表決形成符合多數人理性和實際情況的國家意志，產生具有權威性的法律；
立法程序的民主性也意味著正是由于立法程序的屏障作用，(點擊此處閱讀下一頁)

　　最大限度地排除了恣意、任性和偏執(zhí)，使法律的立、改、廢實現良性運作，而避免立法政策隨領導人個人意志的改變而改變，避免滋生“言出法隨”、“以言代法”、“以言廢法”等人治社會特有的現象；
立法程序的民主性也意味著民主的立法程序可以作為社會各方面利益沖突的緩沖帶，避免利益沖突的激化和矛盾的加劇，進而可以消除社會動蕩的隱患�！懊裰鞒绦虮ＷC可以發(fā)現社會各方面力量可能容忍的真正極限，這不是不論何等聰明有力的任何其他統(tǒng)治者通過外部調查所能發(fā)現的，這樣，民主程序就能從更深遠的意義上說減少了暴力的可能性。”

　　2．立法程序的公開性

　　“議事公開”乃是代議制民主政治的基本要求，現代意義上的立法活動都是公開進行的，是一項“陽光下的事業(yè)�！薄懊裰鞯呐d旺發(fā)達倚仗其公開性──公眾關心公共事務──即對一般群眾公開�！�…秘密是民主的敵人�！� 從一定意義上講，立法程序的民主性是以其公開性為前提的。公開性一旦喪失，則民主的基本通道便被堵塞，民主也就成為一句空話。

　　作為民意代表機關，議會本身具有高度的開放性，立法程序的公開化便是這種開放性的突出體現。具體而言，立法程序的公開性要求議員的具體立法活動，包括提案、質詢、討論、審議和表決等應當讓公眾知曉；
立法聽證應當公開進行，盡可能通過新聞媒體對外傳播。除涉及國防、外交或其他重大事務不宜公開的外，任何立法會議均應公開舉行。除可以自由旁聽和采訪外，立法會議的一切文件及記錄均應公開發(fā)表或允許公民自由查閱。立法程序公開的具體方式通常有公布議程、允許公民自由旁聽、允許新聞記者自由采訪、議事記錄公開發(fā)表等。

　　立法程序的公開性是公民行使知情權的必然要求�，F代社會的公民享有充分的知情權，有權了解和知曉立法機關及立法人員的所作所為，并以行使知情權作為間接參與立法的前提條件。換一個角度講，作為民意代表機關的議會亦有義務為公眾提供有關立法活動的信息，有義務接受社會各界的輿論監(jiān)督。立法機關擁有相當的立法權限，因而相對地應當給予公民更多的知情權，以評判和監(jiān)督立法者的行為。立法程序的公開性也是立法者對選民負責原則的具體體現。立法機關有義務為廣大選民提供充分的資訊，凡議員的發(fā)言、表決等資訊均應公開，以供選民監(jiān)督議員的職務活動。

　　當然，“就開放性本身而言，它會損害法律機構的完整性和能力�！� 然而，就立法的主旨和程序的特性而言，立法程序的這種開放性又是完全必要且合理的。不過，立法程序的開放性又是有限度的。在某些特定情況下，立法程序奉行不公開的原則，如涉及國防、外交等國家重大利益的議事記錄就不宜公開；
表決活動中基于對投票人自由意志的尊重，投票行為可以實行秘密原則，如無記名的秘密投票。

　　3．立法程序的交涉性

　　從一定意義上講，利益的分化和沖突是立法活動最強大而持久的原動力。立法其實就是一個利益表達、利益沖突、、利益協(xié)調、利益整合的交涉過程，這個交涉過程是以求得共識、達成合意和作出決定為目的的。因而，交涉性乃是立法程序的基本特性之一。

　　“交涉”一詞具有討論、交流、辯駁、溝通、對話、說服等多方面的涵義。通俗地講，“議會”一詞，就表示以交涉方式協(xié)調利益要求的場所�！懊裰魃鐣�是個講話的社會。因此，把最能體現民主特性的機構稱之為Parliament（議會）是非常恰當的。這個詞的本意就是談話、互相交流的地方。議會的重大功能之一就是把問題談透，為對立意見提供辯論的場所，互相商談（Parley），直到能采取彼此均感滿意的解決方式�！�

　　立法程序交涉性的社會基礎就是利益主體的多元化格局。多元的利益主體既是市場經濟建立的基礎，也是市場經濟不斷發(fā)展的結果，它符合了市場經濟發(fā)展的客觀規(guī)律。正是多元化的利益追求促使人們從切身利益出發(fā)積極地關注和參與立法，因而勢必會出現立法過程中的說服、辯駁、妥協(xié)等形形色色的交涉現象。

　　立法程序交涉性的道德基礎是妥協(xié)、合作和寬容的精神。“妥協(xié)、合作和寬容”堪稱立法程序制度化解利益沖突的奧秘所在，同時也是立法者從事立法活動所應具備的職業(yè)道德。其中，妥協(xié)是立法程序交涉性的必然要求�！艾F代程序意味著建立制度性妥協(xié)的機制，以保證市場自由競爭的協(xié)調平衡、保證沒有任何權力可以獨斷專行。” 立法程序其實就是一種以代議制形式出現的制度性妥協(xié)機制�？贫髟谄涿�著《論民主》一書中對“妥協(xié)”的民主意義作了精彩的闡述。在科恩看來，“權衡沖突各方的爭議，從而形成政策、制定法律的過程便是妥協(xié)的過程。妥協(xié)是民主程序的核心，任何在原則上認為這種程序不適當的人是不會對民主政府感到滿意的，也不會使它有所成就的�！� 妥協(xié)是立法程序參加者應有的心理準備，是求得共識、達成合意的有效方式，也是實行民主的心理條件之一�！懊裰鲊�家的公民須樂于以妥協(xié)辦法解決他們的分歧。民主的所有條件中，這是最重要的，因為沒有妥協(xié)就沒有民主，而有關各方如不愿妥協(xié)，即無達成妥協(xié)的可能�！� 誠然，必要的妥協(xié)往往是擺脫“議而難決”、“議而不決”等交涉困境的良策和捷徑。

　　交涉性生動地體現了立法程序動態(tài)的一面，是立法決策過程的生動體現。所謂立法決策可以理解為依據一定的程序規(guī)則進行充分的討論辯駁等交涉活動之后作出決定的過程。交涉性的強弱往往可以在一定程度上反映出一國立法程序制度的內在活力。立法程序的交涉性在相當程度上賦予了法律的正統(tǒng)性、民意性和權威性，使所立之法易于被公眾接受和服從，亦在一定程度上為未來法律的執(zhí)行清除了某些潛在的阻力。“法律可能是不好的（我還可以反對），但我所參與的確定法律的過程使我有義務承認它們的合法性并服從它們。……那種義務來自這一事實：我是構成社會的成員之一，社會的法律就是我的法律，制定法律時我出過力。如果法律是公正的，我可以引以為榮；
如果法律是不公正的，我繼續(xù)有義務為其改善而努力�！�

　　一般而言，交涉的順利進行及其效果在相當程度上取決于交涉雙方或多方的素質和相關信息。西方多數國家的議會為了保證交涉有充分的自由和理性，一般都規(guī)定了議員的言論免責特權（Legislative immunity）。所謂言論免責權就是指議員行使議事職能的行為具有不被追究一般法律責任的免責權利。這可以視為現代議會最重要的一種特權，也是現代立法程序交涉性的基本保障。賦予言論免責權的宗旨在于排除外界的干涉或威脅，使議員能無所顧忌地暢所欲言，盡其職責地議事，進而維護議會的尊嚴和功能。言論免責特權淵源于近代英國議會，是當時英國議員為了爭取自由、保障民權與國王及法院較量近三個世紀的歷史產物。1689年的權利法案第九條明文規(guī)定“議會內的言論自由，討論或議事，不應在議會外任何場所受追訴或審問�！焙髞�，隨著近代憲政思潮的風起云涌，這一具有歷史意義的規(guī)定逐漸被其他國家所沿襲。中國人大代表法第29條亦規(guī)定，“代表在人民代表大會各種會議上的發(fā)言和表決，不受法律追究�！�

　　就中國當前的立法程序而言，立法案的審議往往僅具討論的意義。另外，從議程、議案的確定到立法案的審議，從會議討論到會議表決，代表或委員基于充分發(fā)表意見將自己的意志通過立法程序融入并轉化為集體的意志等機制仍然比較薄弱，而；
立法程序的交涉性和合議性差勢必會影響到立法的科學性。因而，有必要在立法程序中建立法案辯論制度，真正實現充分的交涉和合議。

　　4．立法程序的自律性

　　 “自律”（Autonomie）一詞本屬倫理學的范疇，它源于希臘語，由Autos(自己)和nomcos(規(guī)則)二詞組成，其原始涵義是指“法則由自己制定”。自律概念的基本涵義就是指自主地自我約束和自我限制�！白月伞备拍畋豢档孪到y(tǒng)地闡述并確立為倫理學的基礎，具有濃郁的道德色彩。本文的“自律”并不完全等同于倫理學意義上基于道德信念的“自律”，而是特指立法程序自身基于制度理念的功能自治性的“自律”。

　　立法程序本身是一個相對獨立、不受外界干涉，對內奉行議員自我約束和自我負責的功能自治系統(tǒng)。傳統(tǒng)上認為立法程序具有法定性和強制性，是以法律形式規(guī)定的立法機關必須遵循的強制性約束規(guī)范。誠然，現代立法程序具有法定性和強制性，但這種傳統(tǒng)觀點過于渲染和夸張了立法程序的強制色彩，以致遮蔽了立法程序制度極其重要的一大特性：自律性。就現代立法程序的產生而言，立法程序本來就是基于立法機關自主約束自己的立法行為、防止外部干涉以及確保獨立行使立法職權的需要而存在的。正是自律理念的制度化實踐，賦予了現代立法機關以相當程度的自主和自治。自律理念的制度化實踐在一定程度上實現了道德與法律的有機結合。立法程序的自律性是議會自身的自律權所賦予的，目的在于實現立法程序的功能自治。一言以蔽之，自律性堪稱立法程序的道德基石。

　　從一定意義上講，立法程序自律性的道德支持來源于立法者的“責任倫理”(ethic of responsibility)。所謂責任倫理就是指從政者必須具備切實的熱情、超越虛榮的責任感和人與事保持一定距離的判斷力，對自己行為可預見的后果承擔責任。責任倫理被韋伯視為以政治為志業(yè)的政治家必備的條件。任何從政者要進入政治，任何政治要良性運作，都不可能不涉及責任倫理問題，責任倫理乃是政治應有之通義。

　　立法本質上是一種政治行為，具有鮮明的政治色彩。韋伯的責任倫理觀同樣適用于以立法為志業(yè)的立法者。立法者應當具有責任倫理，應當具備以責任倫理為核心的自律性。西方議會常常被視為培養(yǎng)政治家的溫床，立法程序的自律性正是建立于作為立法程序參加者和利用者的議員的責任倫理之上的。沒有議員自身責任倫理資源的支持，立法程序就難以體現其內在的自律性，反而可能凸顯以強制為表象的他律性，這有悖于現代立法程序的自律品格。

　　立法程序的自律性與議會主權原則息息相關，自律性其實就是議會主權原則在立法程序制度層面的具體表現�！白h院具有自律權的機能，不僅是對議會外部，而且，在兩院制議會的場合，議會內部的兩院關系方面，也具有極其重要的意義�！� “議院的自律權不僅在議院外部在行政權或司法權方面受到保障，而且在兩院制議會的議會內部，保證各議院的獨立自主，兩院不互相介入、干涉其權能�！�

　　另外，從議員的角度講，議員屬于民選產生的民意代表，選民賦予了議員充分的信任感，議員也應當對選民負責。議員所充當的這種角色要求其實現自律。

　　立法程序的自律性是立法機關制度化的產物，也是判斷立法機關制度化程度的重要指標之一。與其他組織一樣，立法機關在運作一段時間之后，為求得議事和決策等活動的順利進行，會自行形成一套完善的機制和行為范式，會逐漸產生約束議員言行的行為規(guī)范，這些都是立法機關自身制度化的表現。簡言之，所謂制度化就是指立法機關形成一套執(zhí)行特定功能的行為方式的過程。立法機關為使會議有序進行，會自行設計一套完善而周延的議事程序規(guī)則。有了自行訂立的程序規(guī)則之后，議會就逐漸取得了有別于政府的獨特的身份和地位，從而有利于相對獨立地進行立法活動。事實證明，凡制度穩(wěn)固健全、制度化程度高、程序自律性強、程序規(guī)則完善且周延的立法機關，相對而言不易受外界的影響和干擾。如有議會之母之稱的英國國會，其立法程序歷經數百年的演進而格外周延。英國國會立法程序的自律化不僅確立了國會的自主性，使其能獨立于君權之外，而且充分保障了議員的權益，同時還確立了服從多數和保障少數的民主原則。

　　綜上所述，民主性、公開性、交涉性和自律性乃是現代立法程序的四大屬性，也是現代立法程序作為一種制度文明的重要標識。

　　三．立法程序的價值體系

　　立法是一個有價值導向的運作過程，而不是與價值無涉的機械的時間流程。立法程序是一定價值形態(tài)的外化物，正義、效率和秩序是評價和建構現代立法程序制度的三大價值標準。其中，正義奠定了立法程序的道德基石，效率賦予了立法程序經濟性的內涵，秩序則給立法程序注入了制度化的理念。或者說，正義凸顯了立法程序的道德性，效率強調了立法程序的經濟性，秩序則呈現了立法程序的制度性�，F代立法程序的建構和運作應遵循“正義優(yōu)先，兼顧效率和秩序”的價值取向。典型的程序工具主義理論否認程序自身的價值取向，堅持價值虛無主義立場，把整個法律程序視為與價值無涉的工具，本身不具有任何獨立的內在價值。誠然，作為法律程序理論中的一個流派，程序工具主義學說確有其存在的價值及一定的合理性。相對于實體規(guī)范，程序的確表現為形式和手段，并且程序確有其服務于某種外在目標的技術性意義，(點擊此處閱讀下一頁)

　　從終極意義上講程序的設置的確是為了實現實體規(guī)范的價值。然而，實體規(guī)范的正統(tǒng)性、合法性和權威性在相當程度上是由公正程序所賦予的，是程序制度運作的結果。實體規(guī)范關涉權利和義務的設定，程序規(guī)范則關涉權利實現和義務履行的具體過程�？梢哉f，程序具有獨立于實體的內在價值，并且相對于實體價值具有一定的優(yōu)先性。“通過程序實現正義”已經成為時下法學界的基本共識，沒有正當程序也就沒有正義，實體正義其實對程序具有相當的依附性。否認程序的內在價值，顯然是功利主義法學理論對程序的“傲慢和偏見”。程序工具主義的極端化實踐勢必會導致“重實體、輕程序”等程序虛置現象的盛行。

　　同理，立法程序并不是純粹的制度形態(tài)，而是一定價值形態(tài)的載體和外化物，它本身具有一定的價值內涵和價值追求。立法是一個有價值導向的運作過程，而不是一個與價值無涉的機械的純粹的時間流程。立法程序這一制度的良性運作有賴于其內在價值體系的支持，正是這個由“正義、效率和秩序”等構建的價值體系給立法程序注入了一定的剛性和韌性，使骨骼式的立法程序規(guī)范在價值層面真正道成肉身。

　　依筆者之見，現代立法程序的價值體系主要由正義、效率和秩序這三大基本價值建構而成。其中，正義奠定了立法程序道德性的基石，效率賦予了立法程序經濟性的內涵，秩序則給立法程序注入了制度化的理念�；蛘哒f，正義凸顯了立法程序的道德性，效率強調了立法程序的經濟性，秩序則呈現了立法程序的制度性。考察立法程序深層次的價值內涵，對于評價和完善現行立法程序制度具有潛在的指導意義。

　　1． 正義：立法程序的道德基石

　　正義(Justice)是一切法律程序的基本價值，更是立法程序的首要價值。

　　正義是個極為抽象且內涵極為豐富的哲學概念。自古希臘時代起，幾乎每個時代的思想家都賦予了正義獨到的闡釋。近現代以來，正義這個概念在西方學界愈來愈多地被專門用作評價社會制度的一種道德標準，被視為社會制度的首要價值。

　　當代西方最有影響的羅爾斯的正義論是以程序正義傾向為特色的，認為公正的法治秩序是正義的基本要求，而法治取決于一定形式的正當過程，正當過程又主要通過程序來體現。羅爾斯將程序性正義（Procedural justice）作為一個獨立的范疇并劃分為純粹的、完善的、不完善的三類程序正義加以分析和比較。在《正義論》一書中，羅爾斯對程序性正義作了經典性的闡釋。

　　在純粹的程序正義場合，一切取決于程序要件的滿足，不存在關于結果正當與否的任何標準。其典型事例為賭博，只要游戲規(guī)則不偏向某一賭客且被嚴格遵守，那么無論結果如何均被認為是公正的�！皼Q定正當結果的程序必須實際地被執(zhí)行，因為在這些情形中沒有任何獨立的、參照它即可知道一個確定的結果是否正義的標準�！� 這是純粹程序正義的一個明顯特征。

　　在完善的程序正義的場合，雖然存在著關于結果正當與否的獨立標準，但是程序總是導致正當的結果。其典型事例是著名的蛋糕等分問題。只要設定切蛋糕的人最后領取自己應得的一塊的程序，就不必擔心分割結果的大小不均。因為切蛋糕者將平等地劃分蛋糕，否則他將無法確保自己得到可能有的最大一份。這一程序的意義在于：它不受切蛋糕者意欲的影響。也許切蛋糕者并不想拿最大的一塊，但程序的設計是建立在最壞情況的設想上的，而并不依賴切蛋糕者的個人道德品質�！坝幸粋�決定什么結果是正義的獨立標準，和一種保證達到這一結果的程序�！� 這就是完善的程序正義的基本標志。

　　在不完善的程序正義的場合，程序不一定每次都導致正當的結果，程序以外的評價標準往往具有較重要的意義。其典型事例是刑事審判，無論程序要件如何完備也不能完全避免錯判或誤判�！爱斢幸环N判斷正確結果的獨立標準時，卻沒有可以保證達到它的程序�！� 這就是不完善的程序正義的基本標志。

　　羅爾斯認為程序正義的這三種基本類型在各自的限定范圍之內是同樣符合正義的。其中，羅爾斯特別看重純粹的程序正義，將其視為實現分配正義的基本程序機制。在他看來，這種純粹的程序正義的實踐優(yōu)點體現在：“在滿足正義的要求時，它不再需要追溯無數的特殊環(huán)境和個人在不斷改變著的相對地位，我們避免了將由這類細節(jié)引起的非常復雜的原則問題……我們要判斷的是社會基本結構的安排，而且是從一種普遍的觀點判斷�！� 羅爾斯對程序正義尤其是純粹的程序正義的論述實際上給人們這樣一種啟示：在對一種至少會使一部分人的權益受到影響的活動或決定作評價時，不能僅僅關注其結果的正當性，還應考察這種結果的形成過程或形成程序本身是否符合客觀的正當性和合理性標準。

　　正義概念的內涵是歷史性的、相對的，它往往受制于特定年代的社會制度、文化背景及經濟發(fā)展狀況等因素，且不同的思想家對正義概念闡釋的傾向性也往往不盡相同。可以說，不同時代、不同社會制度、不同意識形態(tài)、不同民族文化傳統(tǒng)和不同學派的思想家們，對正義的理解完全可能存在差異和分殊，這或許正是正義概念永恒之魅力和活力所在。在當代，就正義概念最一般和最普遍的涵義而言，正義乃是關涉公正性、合理性的社會制度的核心價值，公正性和合理性乃是正義概念的兩大要素。

　　程序性正義是通過法律程序本身而得以實現的價值目標，程序性正義旨在保證機會的公正平等，側重于通過規(guī)范化和制度化的程序性操作將正義由理念形態(tài)轉化為現實形態(tài)的過程。程序性正義體現了程序制度所具有的獨特的道德蘊涵，這種道德蘊涵又具體體現在程序的公正性和合理性兩個方面。程序的公正性主要表現為限制恣意因素，確保決策的客觀正確；
程序的合理性則一般表現在程序的可預測性、形式上的合乎邏輯性、交涉的充分性等方面。

　　程序性正義是立法程序的首要價值和核心價值。立法程序的意義就在于限制和排除立法活動中的恣意因素、廣泛吸納民意、協(xié)調利益沖突，以制定具有實質性正義的法律規(guī)范。這其實就是一個經程序制度引導，正義由理念狀態(tài)向現實形態(tài)轉化、由程序性正義向實質性正義過渡的過程。立法程序通過角色分派、職能分工，各種立法角色在職能上既配合又牽制，在交涉中既對峙又妥協(xié)，恣意的余地自然會受到壓縮，從而使立法決策真正建立在集思廣益之上。

　　立法程序的程序性正義這一價值的實現依賴于一系列立法程序規(guī)范及制度的庇護，如議事公開制度、立法聽證制度等。立法程序制度為程序性正義這一核心價值奠定了制度化的基石，而程序性正義又堪稱立法程序的道德基石。

　　2．效率：立法程序的經濟內涵

　　 “效率”（efficiency）一詞通常是表示一定的現實結果、后果及狀態(tài)與人們期望達到的目標、標準及狀態(tài)之間的對比關系。簡而言之，效率其實就是指效益與成本之比，或產出與投入之比。相對于側重結果的有用性和利益性的效益（benefit）而言，效率則強調事物過程 的經濟性和節(jié)省性。從效率的角度講，在資源稀缺的假定條件下，人類必須考慮如何從一定給定的投入中獲得最大的產出，以最少的資源消耗取得最大的效果，以最少的單位時間完成最大限額的工作，以最簡便的方式實現某一既定目標�？梢姡�效率顯然構成社會制度的一個基本價值。

　　效率是程序追求的價值取向之一，也是程序設計的主要標準之一。程序的效率要求大致有兩方面的要求：（1）作出決定的成本是否經濟，所設定的程序能否以最少的投入獲得最大多數人最大程度的參與；
（2）程序規(guī)范是否具有可操作性，所設定的步驟、手續(xù)是否切實可行。

　　在當代西方眾多法學流派中，以效率絕對主義著稱的經濟分析法學派頗具影響力。該學派的主要代表人物波斯納（R·A·Posner）被稱為“經濟學帝國主義”在法學界的化身。波斯納的基本學術立場是認為“法可以理解為導致個人采取的有效率的行為的誘因體系；
對法的評價標準是促進效益最優(yōu)選擇的效率性�！� 波斯納將效率性幾乎強調到了極限，在他看來，效率與正義是同義語，正義的第二種意義簡單說來就是效率。

　　經濟分析方法對法律的實質性影響就在于它使效率這個關鍵性概念滲透到了法律意識、法學理論及法律制度。從某種意義上講，將效率觀引入法律領域或許并不是經濟學家對法律制度作經濟分析的初衷，更重要的是作為對現實法律制度批判的一個價值維度或理論武器，也就是用效率所體現和蘊含的理性價值反襯現實法律制度的某些缺陷，從而為評價和建構法律制度提供一種現實的可操作性強的經濟標準。

　　誠然，就法律程序而言，程序具有內在的效率取向，但將效率價值唯一化和絕對化卻是經濟分析學派的最大缺陷所在，因為它顯然遮蔽了其他更為重要的程序價值（如正義）。從邏輯上講，正義和效率是程序價值體系中兩個不同序列的價值。一般而言，正義屬于程序第一系列的首要的、核心的價值，而效率則屬于程序第二系列的基本價值。以正義為主導的法律程序顯然不同于以效率為主導的市場機制，在涉及正義的重要法律領域中，片面追求效率就可能產生負面效應。就實踐層面而言，正義和效率兩大價值形成雙重互補，有利于對程序制度作定性評價和定量分析。

　　從經典的社會契約論觀點來看，法律應當來自于人民的共同協(xié)議。然而，近現代民主國家的立法實踐皆奉行代議制立法，即人民選舉代表組成議會，由議會行使立法權。代議制立法的突出優(yōu)勢就在于其效率較高，所需社會成本較小，實際操作較為簡便。社會協(xié)議立法雖然從理論上看最為理想，但其所需社會成本巨大，實際操作相當困難，立法效率較低。因而，在實踐中代議立法替代社會成員共同協(xié)議立法是必然的選擇。代議制立法程序本身就具有一種內在的效率取向。

　　社會生活的復雜性和多元性、利益需求的分殊性和沖突性都對立法活動提出了效率的迫切要求。立法程序可以通過規(guī)范會議制度和妥當處理法案等一系列程序操作，提高立法活動的效率，以適應復雜多變的現代社會的立法需求。就立法程序而言，效率性主要體現為立法程序規(guī)則的可操作性、立法程序運作成本的經濟性、立法信息反饋的靈敏性、立法行為的可預知性、立法信息渠道的通暢性和立法程序功能的可持續(xù)性等。

　　例如，多數決的立法程序規(guī)則本身就含有追求議事效率的傾向，可以避免陷入議而難決的僵局。每個參加者都享有表決權，因而每項集體決策的結果都必須顧及各人的利益及偏好，由此進行漫無邊際的討價還價，這乃是一致同意規(guī)則的最大弱點所在。相對于一致同意規(guī)則，多數決規(guī)則顯然具有效率優(yōu)勢。可以說，多數決的程序規(guī)則體現了對民主和效率的雙重追求。又如，有關議事的立法程序規(guī)則可以使立法行為具有一定程度的可預知性，減少議事過程中突發(fā)性事件發(fā)生的可能性，使議事程序順暢、有序，從而有助于提高立法行為的效率。

　　立法程序之效率價值的意義在于，在立法活動過程中，通過程序規(guī)則的引導和運作，實現人、財、物、時間等稀缺性資源的優(yōu)化使用和合理配置，從而提高立法活動的效率。立法程序對效率性的合理追求，可以在一定程度上化解立法系統(tǒng)在社會日趨復雜的制度變遷時可能呈現的僵化性或被動性。

　　3． 秩序：立法程序的制度理念

　　秩序(order)是指人類社會生活的各個方面處于有序化和規(guī)范化運轉的一種相對穩(wěn)定狀態(tài)。美國法哲學家博登海默將正義視為法律制度的兩個基本概念，將法律視為正義與秩序的綜合體。秩序構成人類一切活動的必要前提。歷史表明，凡是在人類建立了政治或社會組織單位的地方，人們都力圖防止不可控制的混亂現象，也曾試圖確立某種適于生存的秩序形式。這種要求確立社會生活有序模式的傾向，決不是人類所作的一種任意專斷或“違背自然”的努力。這種傾向深深植根于整個自然結構之中，而人類生活正是該結構的一個組成部分。

　　一般而言，秩序意味著某種程度的關系的穩(wěn)定性、結構的一致性、行為的規(guī)則性、進程的連續(xù)性和事件的可預測性等。秩序總是與“無序”相對峙。無序表明存在無連續(xù)性、無規(guī)律性的現象，表現為從一個事態(tài)到另一個事態(tài)的不可預測的突變情形；
無序意味著大量隨機的、偶然的、不可預測的因素對社會生活的滲透和對社會秩序的侵害。

　　在現代文明社會中，秩序堪稱防止無序狀態(tài)的有效的制度性屏障。程序本身就蘊涵有一種內在的秩序取向，這種取向主要體現為程序規(guī)范內在的有序性、可預測性和連續(xù)性等特點。程序其實是經由程序機制磨合、博弈出的一種穩(wěn)定的有序狀態(tài)。

　　立法程序為立法活動提供了秩序的價值導向，為立法行動運作的有序化、定向化和規(guī)范化創(chuàng)造了有利條件。在立法動中，利益沖突誘發(fā)的爭執(zhí)、較量、對抗等往往易造成交涉過程中緊張的對峙狀態(tài)。倘若沒有程序內在的妥協(xié)機制以及議事規(guī)則的規(guī)范和引導，(點擊此處閱讀下一頁)

　　這種劍拔弩張的對峙狀態(tài)極可能釀成混亂不堪的無序狀態(tài)。在西方某些國家議會以及臺灣“立法院”的會議期間，不時會出現不同利益代表的議員因矛盾激化而大打出手的滑稽場面。這不能不說與某些議員的自律性差以及議事規(guī)則的功能失調有一定的關系。

　　為使國會辯論的進行井然有序，英美等國國會皆訂有完善的議事規(guī)則，而英國平民院規(guī)范辯論的規(guī)則尤其周延。在有“議會之母”之稱的英國平民院，議員發(fā)言的時間、發(fā)言的態(tài)度及內容，甚至議員聆聽他人發(fā)言時的行為等皆有相應的規(guī)定。實踐證明，完善周延的議事規(guī)則可以有效降低議員之間的沖突，增加議會整體的和諧，使交涉、辯論等議事活動實現功能自治的有序的秩序狀態(tài)。

　　“法律系統(tǒng)存在的最初理由是為一定社會中的人們調整行為、形成合意、實現秩序提供可預測性的指針和自由的尺度�！� 可預測性是包括立法系統(tǒng)在內的一切法律系統(tǒng)的內在特性。立法程序規(guī)則可以使立法行為產生一定程度的可預測性，減少立法過程中突發(fā)性事件發(fā)生的可能性，使復雜的立法活動呈現有序化的秩序狀態(tài)。立法程序在相當程度上是通過可預測性來實現功能自治的秩序狀態(tài)的。立法程序秩序性的基本標志是立法程序系統(tǒng)的功能自治。這種功能自治在相當程度上有賴于立法程序規(guī)則自身的完善和周延�？梢哉f，議事規(guī)則愈完善、愈周延，則議事活動相應地愈具有可預測性和有序性，立法程序的功能自治性也就愈發(fā)達。

　　綜上所述，正義、效率和秩序乃是現代立法程序制度蘊含的三大基本價值，同時也是評價和建構立法程序制度的三個價值標準。這三大價值既存在一定的沖突性，也存在相當的兼容性，三者構成了現代立法程序制度的價值體系。其中，正義是立法程序第一系列的首要的、核心的價值，而效率、秩序則是第二系列的基本價值。以蛋糕的制作和分割為例，正義關注的是如何合理地分蛋糕以及制作蛋糕的責任的合理負擔，效率關注的是怎樣制作一個又大又好的蛋糕，秩序關注的是蛋糕制作過程的組織協(xié)調和分蛋糕時的有序性。從一定意義上講，正義奠定了立法程序道德性的基石，效率賦予了立法程序經濟性的內涵，秩序則給立法程序注入了制度性的理念。正義、效率和秩序這三大價值理念分別凸顯了現代立法程序的道德性、經濟性和制度性�，F代立法程序的建構和運作應當遵循“正義優(yōu)先、兼顧效率和秩序”的價值取向，在立法實踐中，應當充分重視利用立法程序機制遏制立法者的恣意，防止立法的部門或地方利益保護主義傾向，杜絕立法腐敗現象和顯失公正的“惡法”的產生。

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