土改田 聚焦“新土改”：從分田到戶到土地流轉

　　[編者按]30年彈指一揮間。 　　30年前，中共十一屆三中全會揭開了農村改革的序幕；而發(fā)端于農村的改革，也啟動了中國經(jīng)濟體制改革波瀾壯闊的進程。 　　30年后，改革的重心重回農村。于10月9日至12日在京召開的中共十七屆三中全會，主要議題是研究推進農村改革發(fā)展問題，審議《中共中央關于推進農村改革發(fā)展若干重大問題的決定》。
　　隨著中國改革發(fā)展進入關鍵階段，農業(yè)農村改革發(fā)展也面臨許多新情況、新問題。在新的起點上進一步推進農村改革發(fā)展，是中國改革的關鍵環(huán)節(jié)，是中國發(fā)展的戰(zhàn)略基礎。
　　在中國，農村的問題集中于土地問題。土地是中國最為稀缺的資源之一，農地更是農民賴以生存和發(fā)展的基礎，是農民問題的核心。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，土地問題已經(jīng)遠遠超出了農民和農村的范疇，它是連結農村與城市的紐帶，是各方利益的交結點。
　　回顧30年農村改革歷程，在實行家庭聯(lián)產承包責任制后，“三農”領域未再進行根本性的改革。土地制度的缺陷限制了農村發(fā)展。故此，十七屆三中全會聚焦農村問題，特別是土地問題，繼往開來的意味十分濃厚。
　　
　　10月19日,黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發(fā)展若干重大問題的決定》正式公布了。這份文件明確了新形勢下推進農村改革發(fā)展的指導思想，該文件中指出，按照依法自愿有償原則，允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經(jīng)營權，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。
　　文件提到，有條件的地方可以發(fā)展專業(yè)大戶、家庭農場、農民專業(yè)合作社等規(guī)模經(jīng)營主體。土地承包經(jīng)營權流轉，不得改變土地集體所有性質，不得改變土地用途，不得損害農民土地承包權益。
　　可見，“決定”緊扣制度建設之根本，從穩(wěn)定和完善農村基本經(jīng)營制度、健全嚴格規(guī)范的農村土地管理制度、完善農業(yè)支持保護制度、建立現(xiàn)代農村金融制度、建立促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化制度、健全農村民主管理制度等六個方面，對完善、規(guī)范、創(chuàng)新現(xiàn)有農村和農業(yè)發(fā)展體制提出了一系列針對性新舉措。從現(xiàn)在起至2020年，倘若上述改革關鍵環(huán)節(jié)能有較大突破，困擾中國已半個多世紀的“三農”困(危)局，將在很大程度上得到破解。
　　
　　背景篇
　　30年后小崗村再出發(fā)
　　
　　10月的陽光普照江淮大地。通往安徽省鳳陽縣小崗村的千米友誼大道上，曬著成片新打的稻谷，陽光下滿目金黃。不時有七八歲的頑童在稻谷上滾打玩耍。
　　街道兩側，數(shù)十幢洋氣的二層白色別墅整齊劃一，西式的太陽能路燈構成了這條路上另一景觀。村中幾乎可以看到大城市中多數(shù)時髦的車型。
　　友誼大道的一頭，是近年新擴建的“大包干”紀念館；另一頭的村民文化廣場上，安放著石雕版的鄧小平語錄。兩座東西相望的建筑，凸顯這個村莊的改革象征地位。
　　村外，還有著上百畝葡萄園、上百架雙孢菇大棚。與安徽省樸實、平淡的其他村莊不同，進入小崗村，恍若進入一個童話天地。
　　但這個天地并不平靜。小崗村，中國農村改革的發(fā)源地，在中共十七屆三中全會召開之前，又一次成為媒體追逐的熱點。9月30日，正是在這里，中共中央總書記胡錦濤宣布――“現(xiàn)有土地承包關系要保持穩(wěn)定并長久不變，還要賦予農民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權�！�
　　10月8日上午，記者在當年小崗村生產隊長、“大包干”帶頭人之一嚴俊昌的家門口，和他攀談。67歲的嚴俊昌告訴記者，總書記的表態(tài)讓他很振奮，但他這些天一直在琢磨，這個“長久不變”到底是指“土地承包權”，還是指“農地所有權”？
　　作為“大包干”的發(fā)起人，嚴俊昌自當年“分田單干”起就一直認為，農民離不開土地，土地要永久在農民的手里。在他看來，農民不僅要擁有長期穩(wěn)定的農地承包權，而且應該擁有農村土地的所有權。
　　“只有土地歸了農民，農民種田才會心里有底，才會有長遠打算。沒有所有權，總會擔心承包地有一天會被收回，或者被征去搞開發(fā)�！眹揽〔�說。
　　嚴俊昌的擔心，其實也是很多中國農民的心聲。目前中國農村，農民事實上只有農地耕種權，缺乏對土地的最終支配權。這造成兩大問題：一是一些鄉(xiāng)村組織強行調整或收回承包地；二是政府有權征用農民的土地，用于非農建設，而農民從中所得甚少。
　　10月9日－12日的中共十七屆三中全會的決定，確保了農民平等參與現(xiàn)代化進程。
　　
　　趨勢：硬化農地承包權
　　
　　2008年，恰逢農村改革30周年。在這個時點上，執(zhí)政黨召開專門一次中央全會討論農村改革，備受國內外關注。
　　自1978年農地承包制改革至今，中國農村一直實行土地集體所有、家庭承包經(jīng)營的制度。農民基于承包合同獲得土地承包權，承包合同一般由農戶與該農戶所屬的集體經(jīng)濟組織簽訂，并由縣級政府發(fā)給農民土地承包經(jīng)營權證書。
　　這些農地承包經(jīng)營權具有一定的期限，30年來曾兩次延長。
　　中國的農地承包制，始于1978年12月小崗村18位村民秘密簽下了分田到戶、自主生產的“生死契約”。此后，小崗村村民的自發(fā)創(chuàng)造逐步得到上層的認可和推廣。但最初，一些地方簽訂的土地承包合同只有一年或數(shù)年。1984年，為了穩(wěn)定農民預期，中共中央發(fā)文，要求把農地承包期統(tǒng)一為15年，是為“第一輪承包”。
　　1993年，最早承包到戶的農村15年承包期滿，中共中央再次發(fā)文，要求在第一輪承包的基礎上，全國農村延長土地承包期為30年，是為“第二輪延包”。
　　2003年3月1日，《農村土地承包法》施行，該法明確“耕地的承包期為30年”。至此，農民才第一次從法律意義上擁有“30年不變”的土地承包權。
　　
　　執(zhí)政黨的農地承包經(jīng)營的政策首次以法律形式得以確定，當時曾被認為是中國的“新土地革命”。
　　但是，30年畢竟仍然是一個確定的期限。中國農民是現(xiàn)實的，自然會問：30年期滿后怎么辦？是繼續(xù)承包還是重新分配？以1993年為界，“第二輪延包”目前距離承包期滿時已過半，決策者對此不能回避。
　　不獨如此。其實，在一些地方，農地承包30年不變政策執(zhí)行并不到位。在相當多的地方，部分由于農民的均田沖動，部分由于鄉(xiāng)村干部的抵制，農民并沒有簽訂書面的承包合同，也沒有承包經(jīng)營權證書，農地依然“三年一小調，五年一大調”。
　　一個制度因素是：在高度集權的政權體制下，村組集體自然成為農地所有權的代表，村組干部實際上掌握著農地的分配和處分權。農地名義上是農民集體所有，實質上，村組干部和鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織享有決定權，隨意調整土地就有可乘之機。
　　全國人大常委會2003年的一項執(zhí)法檢查顯示，“有30％的農戶沒有領到土地承包經(jīng)營權證書”；“個別地方的鄉(xiāng)村組織或村組干部，直接與工商企業(yè)簽訂土地承包經(jīng)營權流轉合同”；“違法批地用地、亂占濫用耕地的現(xiàn)象比較突出”。
　　記者在湖北農村采訪時曾發(fā)現(xiàn)，由于1998年后糧價低迷，負擔沉重，農民普遍不愿種地，不少鄉(xiāng)村干部趁機調整耕地，重新發(fā)包；或集中農民的土地，植樹造林，開挖魚塘，挪用、扣繳、截留農地收益。
　　另一方面，農村中存在的“均田沖動”，也是農地頻繁調整的一個原因。很多農民認為，婦女出嫁、老人去世，就應收回承包地；而新生人口、婦女嫁入，則應分到土地――只有這樣，才叫“平等”。
　　土地頻繁調整不僅侵蝕了農地承包經(jīng)營的基礎，也妨礙了農民生產投入的積極性，更給一些鄉(xiāng)村干部借土地牟利提供了可乘之機。近年來，一些基層干部受政績驅動，強行集中農民的承包地，搞所謂的“規(guī)模經(jīng)營”或“農業(yè)示范園區(qū)”，就是例證。
　　記者在河南、湖北兩省一些農村采訪時就發(fā)現(xiàn)，相當多的農戶并沒有簽訂承包經(jīng)營合同。當?shù)剞r民坦陳，由于當?shù)剞r村的土地每四五年就要動一次，既然承包地不穩(wěn)定，承包合同和證書就難以落實。
　　權威專家指出，此次中央決策者提出農地承包權“長久不變”，確實是對現(xiàn)有農地家庭承包經(jīng)營制度的突破。
　　其核心在于：保障農民享有長期穩(wěn)定的土地承包權。這樣，農民就可有更加長遠的預期，增加農地的投入；有了更加穩(wěn)定的農地承包權，農民就會有更大的積極性，切實保護稀缺的耕地資源；有了長久不變的土地承包權，農村內部的矛盾有望減少，農民利益有可能得到保障。
　　
　　征地沖突之源
　　確保農民承包權“長久不變”，是一個復雜而艱巨的任務。
　　事實上，除了農村內部調整或剝奪農民的承包地，城市和工業(yè)用地的擴張也嚴重威脅著農地承包關系的穩(wěn)定。
　　中國目前正處于工業(yè)化和城市化快速推進的階段，城市和工業(yè)用地的絕大多數(shù)靠征用農地實現(xiàn)。如果說，鄉(xiāng)村干部的違法是農村內部土地矛盾的動因，那么城市和工業(yè)的擴張是造成當前諸多農村外部沖突的根源。
　　政績驅動下的“招商引資”、城市擴張，加劇了對農村土地的非法占用，造成諸多群體性事件。
　　中國的土地分為兩類：一類是國有土地，主要集中在城市；城市土地所有權歸國家所有，其實是歸各級地方政府所有，但政府可出讓國有土地使用權。一類是集體土地，歸農村集體經(jīng)濟組織成員所有。在這里，集體土地又分為兩部分，大部分為耕地（含林地、草地、果園等），由本集體經(jīng)濟組織的成員承包經(jīng)營，所謂農地承包權實際上就是這部分農地的使用權；小部分是農村集體建設用地，包括了宅基地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、鄉(xiāng)村公共設施和公益事業(yè)用地三種類型。
　　依照現(xiàn)行《土地管理法》，集體土地要用于非農建設，都必須先征為國有。
　　在中國，城鄉(xiāng)土地處于“二元分割”狀態(tài)。集體土地不能與國有土地“同權同價”。 農民被征地后，原耕地部分最高只能獲得相當于征用前農地年產值30倍的補償，原建設用地征用一般也只是比照此標準執(zhí)行。因此，各級地方政府擁有征地權，意味著其可低價征用農地，而后高價出讓，從而賺取巨額的土地級差收益。
　　這不是一個市場交易的過程。因為農村集體土地不能正常進入建設用地市場交易，農地征用的補償標準不是按照農地的市場價格，而是按照其農業(yè)年產值的一定倍數(shù)計算。農民無從討價還價，也不能另擇買家。
　　這事實上等于國家通過土地立法，限制了農地所有者的權利，強行拿走了本屬農民的土地級差收益。
　　被征地農民不得不以采取各種方式抗爭。據(jù)中央農村工作領導小組辦公室主任陳錫文分析，中國農村每年發(fā)生數(shù)萬起群體性事件，接近50％都與土地征占有關。
　　由于征地制度的存在，城市不斷向農村擴張，耕地數(shù)量不斷減少。
　　根據(jù)國土資源部統(tǒng)計，近年來，中國每年非農建設占用耕地一般都超過300萬畝，加上非法占用的耕地，可能超過400萬畝。按照中國人均一畝多地的耕地占用量，實際上每年有260多萬農民失去土地承包權。
　　由此可見，2003年3月1日正式施行的《農村土地承包法》，并未如社會各界所期望的，成為保護農民土地權益的利器，甚至在基層也未能真正地執(zhí)行。
　　當農民土地受到侵占的時候，農民很難靠《農村土地承包法》捍衛(wèi)自己的權利。
　　
　　土地違法花樣翻新
　　值得憂慮的是，本應保護農民利益的地方政府，卻成為土地違法的主體，而且違法的手法花樣翻新，層出不窮。
　　中國耕地資源相當緊缺。截至2007年底，中國耕地保有量為18.26億畝（不含草原、林地等）。較之1997年的19.51億畝，十年間減少了1.25億畝，這相當于一個農業(yè)大省的耕地總量。
　　人們很難判定，在每年絕對減少的300多萬畝耕地中，有多少屬于城市化和工業(yè)化必需的，有多少是由于土地違法違規(guī)所造成。來自權威部門的信息顯示，土地違法造成的耕地減少量相當可觀。
　　1998年以前，除了基本農田征用必須經(jīng)國務院批準，縣級政府、地市級政府、省級和中央政府都有批準耕地轉用的權力。只不過政府層級越低，審批權力越小。
　　地方普遍的土地違法可謂花樣多多。包括早期的“未批先占”“批少占多”，2003年前后的亂批“開發(fā)區(qū)”“工業(yè)園區(qū)”風潮，2004年后的“分拆征地”“擅自修改規(guī)劃，規(guī)避基本農田轉用審批”等。
　　發(fā)生于2004年的杭州西溪濕地公園征地事件，就是典型“分拆征地”案例。為了建設所謂“西溪國家濕地公園”，2004年5月8日，杭州市國土資源局、西湖區(qū)國土資源局聯(lián)合發(fā)出16個征地拆遷公告，把西溪濕地公園一期工程所需約4364畝農地征為國有，交由西溪濕地工程指揮部開發(fā)建設。
　　據(jù)記者查證，這16份“征地拆遷通告”都簽發(fā)于2004年5月8日前后，且文號相連，對應著西溪濕地的第1至16地塊。而這16個地塊本是一幅完整的土地。
　　依照現(xiàn)行土地法規(guī)，中國只有省級政府和國務院具有征地審批權。而省級只有“一般耕地”525畝的審批權。超過525畝，就必須報國務院審批。
　　為了規(guī)避中央政府的審批，杭州市把上述16個地塊的面積都控制在525畝以內。據(jù)記者輾轉得到的九份征地通告，其中涉及面積最小的地塊為167畝，最大的地塊為450畝，共涉及三個地塊。
　　為了執(zhí)行“世界上最嚴格的耕地保護制度”，1998年后，中央政府剝奪了縣級政府和地市級政府的農地轉用審批權。農地轉用審批集中到省級政府和中央政府。
　　2004年，中央政府決定調整土地管理體制，實行“省以下垂直管理”；市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的土地部門負責人由上級土地部門任免，不再受同級政府約束，企圖借此控制基層政府濫占耕地。
　　但是，由于政績評價機制未變，各地占用土地招商引資、搞房地產開發(fā)的違法違規(guī)問題依然多發(fā)。
　　
　　“政策”敵不過“對策”
　　2006年9月，中央政府決定實行土地調控，要求實行耕地保護“省長負責制”。
　　具體做法是：每年分配給各省一定的農地轉用指標，然后按照該省全年實際占用的耕地考核。如果實際占用耕地超出年度耕地占用指標，就要相應扣減下一年的耕地占用指標，同時“問責”該省省長。
　　此次政策變動，其實是強化了省級政府對土地管理和耕地保護的責任。省政府對全省范圍內的土地管理和耕地保護負總責。中央期望，強化了省政府的責任后，省政府就會強化省以下地方政府的責任。但是，事態(tài)的發(fā)展表明，這不過是一廂情愿。
　　此后，省級政府違法批地確實少了，但鄉(xiāng)村干部和組織則被推向前臺。由于農用地轉用指標短缺，很多地方就指使鄉(xiāng)村組織和干部與企業(yè)或公司簽訂租地協(xié)議，實行“以租代征”，規(guī)避農地轉用審批。
　　2006年后，雖然省級政府的土地違法案件減少了，但省以下政府尤其是縣鄉(xiāng)政府，依然有做大GDP和“以地生財”的需求，而中央政府又很難管住縣鄉(xiāng)政府，這就使得土地違法主體“下移”。
　　在與中央政府博弈的過程中，地方政府很快就找到了“以租代征”的辦法。一些縣鄉(xiāng)干部或政府通過村干部或集體經(jīng)濟組織，以農村集體的名義，把農民的承包地集中起來，然后由工商企業(yè)與農民或村集體經(jīng)濟組織簽訂租地協(xié)議，每年給農民支付一定的報酬。于是，這些農用地就改由工商企業(yè)搞非農建設、開發(fā)，規(guī)避了上級審批。
　　該辦法從表面看，只是農民和工商企業(yè)之間的事情，基層政府并不承擔任何責任。上級政府若追究下來，最多不過是“監(jiān)管不力”，不至于像“強行征地”那樣冒著被行政或法律懲處的風險；但其實，縣鄉(xiāng)政府則是“以租代征”的“幕后推手”。
　　近三年來，與土地調控同步，“以租代征”愈演愈烈，成為土地違法的主體，直到成為新一輪土地清理整頓的主要目標。
　　這就是所謂“按下葫蘆起來瓢”――只要內在利益機制不變，政績評價機制不變，“政策”總是敵不過“對策”。
　　鑒于“以租代征”愈演愈烈，2007年上半年，國土資源部發(fā)動清查土地違法“百日行動”，以打擊“以租代征”為重點。最終查出的土地違法面積高達100多萬畝。
　　與此同時，地方政府千方百計為非農建設用地“找出路”。2006年以來，一些地方不約而同地搞起了“農民集中居住”；一方面讓農民整體搬進多層或高層住宅，一方面強行拆遷農民的房屋，收回農民的宅基地，以增加非農建設用地的指標。
　　多年來行政性保護耕地的實踐，成效不彰。既有深刻的教訓，也是進一步創(chuàng)新思路、推進土地制度改革的動力。
　　十七屆三中全會不能不面對這個嚴峻的挑戰(zhàn)，研究未來一段時期整個土地制度改革勢在必行。
　�。ā敦斀�(jīng)》2008年第21期，作者為該刊記者）
　　
　　網(wǎng)友熱議
　　土地流轉新政五大焦點
　　
　　如何保證農民土地流轉話語權?
　　需要農民點頭
　　網(wǎng)友“安崇民”：現(xiàn)在的土地流轉改革，把對土地的支配權歸還農民，理論上農民可以自由自主決定是否流轉。關鍵在怎么確保農民作為單個公民的權利可以公平應對政府公權？怎么確保農戶作為單個經(jīng)濟實體可以應對強勢經(jīng)濟集團？怎么確保村民可以應對村干部私吞土地財產？假設國家給了每個農民一把捍衛(wèi)權利的刀，保障農民在土地流轉中有足夠的話語權，這一切將迎刃而解。
　　網(wǎng)友“說兩句”：流轉土地須先得到農民允許和同意,要使土地流轉收益成為農民的“特殊社�！保�就要賦予農民話語權。
　　
　　如何保障農民流轉土地的收益?
　　杜絕廉價流轉
　　網(wǎng)友“阿祥52”：土地流轉是農民把土地承包權轉手他人，從中獲得貨幣報酬或比照貨幣的實物報酬，這樣就必然存在賣者競相高價賣地、買者竭力低價買地。如果土地流轉在全國同步展開，由于價格互相攀比，很有可能會在比較高的價位上才能成交。一旦土地流轉市場形成，很難避免購地者再把地炒起來――仍然美其名曰“再轉包”。屆時農用地增值，如此形成一波高過一波的農用地地價，并使全國的地價空前膨脹，猶如過去的“炒房”。
　　網(wǎng)友“暖色”：進入城市生活的農民工“賣掉”土地承包權，由于現(xiàn)有土地承包的小塊地以及用途限制，不大可能有大資本購買，只可能是這塊地周邊的農民來購買。這樣一來會抽走種田農民的資金，他們豈不更窮？我認為，政府至少應該給予這些購地農民以無息貸款支持。
　　網(wǎng)友“三十難立”：完善土地補償機制，嚴格限制土地非法倒賣。20年內土地增值的收益溢價應該歸于原有農民。杜絕土地被廉價流轉，被高價倒賣。
　　
　　我們如何保障好國家糧食安全?
　　變大農場模式
　　網(wǎng)友“忽悠”：耕地的流轉才是根本要考慮的問題。這些土地不論怎么流轉，仍然要種糧食。要確保流轉后土地向種田大戶集中，逐步變成大農場模式，提高農業(yè)生產力，保障國家糧食安全。
　　網(wǎng)友“獨孤鶴”：土地流轉要建立在家庭經(jīng)營基礎之上，規(guī)�？纱罂尚�，具有很大彈性。土地流轉過程中，中央一定要規(guī)范基層政府或村級組織的行為，杜絕違規(guī)操作現(xiàn)象。特別是一些地方基層干部在利益驅動下，搞花樣翻新、硬性調整，經(jīng)過行政手段集中起來的耕地，用于“糧改非”，這既違背了農民的意愿，也一定程度上威脅到國家糧食安全。要知道，我國耕地面積已下降到18.27億畝，逼近18億畝紅線。
　　
　　拿什么來為土地流轉改革護航?
　　完善法律制度
　　網(wǎng)友“話不在多”：土地使用權的流轉，是一件說起來容易，做起來復雜的事；鼓勵和發(fā)展土地使用權的流轉，要以穩(wěn)定和自愿為前提，以合法、合理、公平、發(fā)展為原則，因地制宜、從實際出發(fā)，循序漸進，不搞一刀切，不搞大躍進，不盲目跟隨一哄而上！鼓勵和發(fā)展土地承包經(jīng)營權的流轉，要以更嚴格的制度作保障，更健全的法律法規(guī)來護航，保證我們對“三農”問題中土地使用權流轉改革的萬無一失！
　　網(wǎng)友“安崇民”：我更希望這樣的改革一定要有相對完善的法律制度保障。從開始就配套就約束，就有相應確保農民生存生活生產的制度。改革是必須的，步子也必須穩(wěn)當。要讓農民清楚明白，政策和法規(guī)需公開透明、盡量減少公共權力暗箱操作的可能性；制度要公開透明，盡量杜絕資本強勢橫行霸道的可能。
　　
　　是否還繼續(xù)保持二元戶籍政策?
　　拆除城鄉(xiāng)圍墻
　　網(wǎng)友“mnbvcxz00000”：依我看，要想通過土地流轉減少農業(yè)人口關鍵還需進一步推進城市化，尤其是改革二元戶籍政策。
　　網(wǎng)友“暖色”：土地流轉最大的好處就是加速城市化進程，縮小城鄉(xiāng)差距。如果繼續(xù)保持二元戶籍政策，豈不是白費？須知造成城鄉(xiāng)差距的真正原因是城鄉(xiāng)二元戶籍政策，把失地農民留在農村并不能縮小城鄉(xiāng)差距。我認為，農村土地流轉必須有戶籍制度改革配套才行。
　　網(wǎng)友“安崇民”：土地流轉改革，給了農民對自己那份土地長期承包的自由并同時給了流轉的相對自由。完全自愿或被迫流轉自己土地的農民能不能在國內自由遷徙？其實現(xiàn)實中農民工遷徙自由、就業(yè)等等還沒有真正得到保障。二元體制、居民身份、社會保障不解決，城市鄉(xiāng)村“圍墻”不撤除，“土地流轉”后富余勞動力的問題就不好解決。（欣華）
　　(10月20日“人民網(wǎng)”)
　　
　　現(xiàn)實篇
　　
　　新一輪土地流轉沖動
　　土地流轉加速是當前農村出現(xiàn)的一個重要動向，這既反映了農村生產力重新調整的客觀屬性，也折射了農村“第二次飛躍”的階段性特征。從基層調查情況看，土地流轉主體增多、范圍擴大、速度加快，土地用途出現(xiàn)“非糧化”趨勢。
　　
　　農民流轉意愿增強
　　總體上看，傳統(tǒng)農區(qū)的土地流轉比例低一些，而工業(yè)化較快的沿海地區(qū)，土地流轉比例則大幅度提高。不少地方政府為了擴大規(guī)模高效農業(yè)的比例，出臺一些政策鼓勵土地流轉，農民則在比較利益的驅使下流轉意愿增強。
　　江蘇省第一產糧大市興化市的周莊鎮(zhèn)62歲農民呂官玉算了一筆賬：家里共有10畝地，其中5畝地流轉給了興化市禽業(yè)有限公司，每畝流轉費500元，年收益2500元；另5畝地種一季水稻，每畝效益400元，共計2000元；自己在企業(yè)打工每月1200元，年底還有500元獎金，計1.49萬元。呂官玉說，他家在10畝地上的直接和間接(打工工資)收入共1.94萬元，如全種水稻，一年收入只有4000元。
　　土地流轉有五種類型
　　土地流轉進程中，政府包括村級組織、農戶、種養(yǎng)殖大戶、龍頭企業(yè)都在扮演著各自的推動角色。政府的導向很管用，張家港市2006年出臺了“土地流出農戶每年每畝財政補貼300元”的政策，大大刺激了農戶土地流轉的熱情，土地流轉比例一年提高了8個百分點。安徽省一些地方也出臺優(yōu)先安排就業(yè)等優(yōu)惠政策，推動土地流轉規(guī)模擴大。
　　接收土地流轉的主體也發(fā)生了變化。無錫市農辦副主任周士良說，農村土地流轉已轉變?yōu)槎喾絽⑴c，以無錫為例，土地流轉給種養(yǎng)大戶的有21.3萬畝，占36.1%;其次是流轉給鎮(zhèn)村的有20.8萬畝，占35.3%;農戶之間流轉的有10.3萬畝，占17.6%;流轉給企業(yè)的有6.5萬畝，占11%。從蘇皖兩省土地流轉的總體情況看，有五種流轉類型：一是“農戶+農戶”，有些農戶因外出務工或者從事二三產業(yè)，將部分或全部土地轉包或租賃給其他農戶，或交給親朋代耕，無償或收取一定費用，這種現(xiàn)象比較普遍；二是“農戶+種養(yǎng)殖大戶”，農戶把土地租給種養(yǎng)殖大戶，收取固定租金；三是“農戶+龍頭企業(yè)”，龍頭企業(yè)為發(fā)展基地，需租用農民成片土地，由企業(yè)付租金；四是“農戶+村委會”，農戶自愿把土地交給村里統(tǒng)一耕作，或自愿委托村委會把土地租賃出去；五是“農村能人+專業(yè)協(xié)會(合作社)+農戶”，能人大戶牽頭組建專業(yè)協(xié)會或合作社后，租用農戶土地，實行產供銷一體化管理。
　　
　　農民收益需留“活口子”
　　土地經(jīng)營權是農民獲得利益的一個重要渠道，在傳統(tǒng)農業(yè)地區(qū)甚至是唯一手段。但在新一輪土地流轉中，農民的收益權出現(xiàn)了“低位固化”現(xiàn)象，即用流轉合同把每畝收益固定在一個較低的水平上，有的合同長達20年。綜合江蘇、安徽多個接受采訪的地區(qū)看，目前土地流轉的每畝費用大致在350元至900元之間，少數(shù)地區(qū)突破了1000元。土地的用途不一樣，流轉費有差異。記者在位于錫山區(qū)的無錫現(xiàn)代農業(yè)博覽園看到，這里有10個現(xiàn)代農業(yè)園，由于每個園的用途不一樣，流轉費也有較大差距。在水稻園區(qū)，8000畝水稻田流轉給了8個大戶，土地流轉費用是每畝350元，其他經(jīng)濟作物園，土地流轉費是每畝800元，其中高科技花卉園的土地流轉費是每畝900元�！艾F(xiàn)在土地流轉費不是談判談出來的，基本上是比照種糧的效益來定的。用這種辦法，農民基本說不上話，只能單向接受�！币恍┤耸恐毖圆恢M地說。記者采訪發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)在土地流轉年限短則一年，多則五六年，少數(shù)十年以上;利益分配模式基本采用保底流轉費的做法，部分采用“保底流轉費+分紅”的模式，零星的有土地入股收益的辦法。由于分配模式缺少“叫價”“競價”環(huán)節(jié)，農民處在了土地流轉收益的末梢，與流轉公司、種養(yǎng)殖大戶之間未能建立起合理的利益分配機制，出現(xiàn)了“農戶得利過小、流轉公司(大戶)得利過大”的利益格局。
　　原江蘇省委農工部部長、資深“三農”問題專家吳說，目前的流轉利益分配模式，農民是默認的。但隨著土地要素、糧食產品等價格上漲，農民的意識會覺醒，到那時可能出現(xiàn)新的利益紛爭，所以土地流轉機制上，要留給農民分享利益增長的“活口子”。
　　
　　“陽光流轉”正破題
　　一段時期以來，土地流轉大多局限在農戶與農戶之間，流轉與被流轉間通常是口頭約定，缺少規(guī)范，而且土地流轉往往沒有備案，一旦發(fā)生糾紛，調處困難。針對這一情況，一些地方政府著手探索建立規(guī)范的土地流轉程序。
　　江蘇省東�？h2008年初在21個鄉(xiāng)鎮(zhèn)全部建立土地流轉服務中心，中心的主要職能是負責全鄉(xiāng)鎮(zhèn)的土地流轉信息搜集與發(fā)布，提供交易場所和規(guī)范的合同文本，指導流轉過程。東�？h副縣長王夫玉說，服務中心成立后逐步遏制住了土地私下流轉的勢頭，新增農業(yè)項目的流轉雙方基本都愿意到服務中心進行規(guī)范交易。東�？h已有4個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的土地服務中心完成流轉土地3000畝以上，駝峰鄉(xiāng)已流轉了8160畝。鄉(xiāng)長樊平說，土地流轉服務中心讓土地承包經(jīng)營權流轉成為有形市場，農民的流轉權益得到較好保障。
　　土地股份合作社是沿海等發(fā)達地區(qū)在土地流轉中出現(xiàn)的又一個新現(xiàn)象。江蘇昆山、張家港、東海、安徽肥西等縣市，土地股份合作社發(fā)展較快，張家港市已成立了39個土地股份合作社，昆山市幾乎每個行政村都有土地股份合作社。土地股份合作社成為流轉農戶對外談判的一個主體，按照社員代表大會的授權決定土地流轉相關事宜。
　　一些專業(yè)人士認為，由于中介組織嚴重缺失，土地流轉初期的規(guī)范建設需要政府來引導，無論是成立服務中心還是成立土地股份合作社，沒有政府的推動是很難操作起來的。但土地流轉市場化交易是方向，政府包括行政村組織不能由引導變成領導，否則就形成了干預，最終會把土地流轉的風險轉移到政府頭上來。
　　
　　農民盼望“交易平臺”
　　目前多數(shù)地方農村都沒有建立土地流轉信息平臺，誰要流轉，誰來流轉，信息對不上茬。現(xiàn)在通常的操作辦法是，有土地需求的企業(yè)或大戶先找到鎮(zhèn)村，通過鎮(zhèn)村再去組織土地流轉。而一般情況下，究竟有多少農戶愿意流轉土地，底數(shù)不清，外界也沒有渠道可以獲悉。
　　針對土地流轉發(fā)展速度快的實際，有關人士建議三項工作需啟動：一是把土地流轉納入法制化軌道，江蘇等少數(shù)省份已經(jīng)出臺了省級土地承包經(jīng)營權流轉辦法，但全國性的法規(guī)文件還沒有，建議在國家層面制定出臺土地流轉的配套法規(guī)，以此來約束土地流轉用途、土地流轉程序、土地流轉風險、土地流轉規(guī)模；二是大力發(fā)展土地流轉中介服務機構，為土地流轉提供合同服務、法律服務、競價服務、糾紛仲裁服務、風險保障服務，保障農民利益不受損害，確保土地流轉朝健康方向發(fā)展；三是逐步建立區(qū)域性甚至全國性的土地流轉信息交易平臺，當前至少要以縣為單位建立縣、鄉(xiāng)、村三級土地流轉信息采集系統(tǒng)，準確掌握基層土地流轉的新態(tài)勢和新情況。另外，在信息采集的基礎上，要在縣鄉(xiāng)兩級建立土地流轉公共服務平臺，把土地流轉需要的各種服務要素引入到平臺上，引導土地流轉雙方運用市場化的手段完成土地經(jīng)營權交易，確保雙方利益有一個合理的平衡點。在適當?shù)臅r候，省級乃至全國土地流轉交易平臺也要順勢而建。
　　
　　警惕“非糧化”勢頭
　　一些地方在土地流轉中難以守住糧食種植這一底線。一些本來種糧食的土地被流轉為搞養(yǎng)殖業(yè)、花卉業(yè)、生態(tài)農業(yè)、觀光農業(yè)、休閑農業(yè)等。土地流轉中的“非糧化”勢頭不減。
　　記者在江蘇東海縣駝峰鄉(xiāng)土地流轉服務中心拿到一份“駝峰鄉(xiāng)2008年農業(yè)項目計劃建設情況”一覽表，表中所列的項目分別是：南京金榜集團休閑觀光農業(yè)、蘇州客商投資花卉基地、甜瓜基地、美人指葡萄糖、蔬菜基地，共需流轉土地8832畝(全鄉(xiāng)耕地8萬畝)，5個項目流轉耕地就超過了全鄉(xiāng)的10%以上。從項目內容上不難看出，雖然土地用途仍然屬于“農業(yè)范疇”，但種經(jīng)濟作物顯然成為首選。安徽省阜陽市農辦的調查顯示，土地流轉后每畝平均產值在3000元至4000元之間，是分散經(jīng)營的3倍以上，但土地用途基本上改成了蔬菜經(jīng)營、速林木種植、水產養(yǎng)殖等，種水稻、小麥難以產生這么高的效益。
　　在江蘇省贛榆縣墩尚鎮(zhèn)銀河村，泥鰍養(yǎng)殖協(xié)會會長喬宗禮說，現(xiàn)在養(yǎng)泥鰍一畝產出效益比種30畝水稻還要高，所以附近幾個村的農民都愿意把土地流轉過來養(yǎng)泥鰍，也有些農戶自己從種水稻改成了養(yǎng)泥鰍，由協(xié)會負責收購和銷售。
　　對于新一輪土地流轉中的“非糧化”沖動，江蘇省政協(xié)秘書長、原農林廳廳長劉立仁認為，目前農戶對農戶流轉的土地基本還是用來種糧食，但農戶對協(xié)會、農戶對企業(yè)、農戶對種養(yǎng)殖大戶的流轉，多數(shù)出現(xiàn)了土地“非糧化”趨勢，并且這一趨勢還會加快。目前對糧食安全尚未構成實質性影響，但這個苗頭要給予重視。關鍵是如何處理高效農業(yè)與糧食種植的關系，如何掌握流轉的“度”，核心還是種糧效益與其他經(jīng)濟作物或養(yǎng)殖效益剪刀差問題。（郭奔勝、陳先發(fā)）
　�。�10月20日《經(jīng)濟參考報》，標題有改動）
　　
　　鏈 接
　　農地制度改革30年重要政策法規(guī)
　　▲農地承包15年不變
　　1984年1月1日，中共中央正式下發(fā)《關于一九八四年農村工作的通知》（1號文件），明確“土地承包期一般應在十五年以上”。同時《通知》強調，“自留地、承包地均不準買賣，不準出租，不準轉作宅基地和其他非農業(yè)用地�！�
　　
　　▲農地承包30年不變
　　1993年11月，中共中央、國務院發(fā)布11號文件，規(guī)定“在原定的耕地承包期到期之后，再延長30年不變”。提倡在承包期內實行“增人不增地、減人不減地”的辦法。文件同時規(guī)定，在堅持土地集體所有和不改變土地用途的前提下，經(jīng)發(fā)包方同意，允許“土地的使用權依法有償轉讓”。
　　
　　▲叫停農地“兩田制”
　　1997年6月24日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳發(fā)出《關于進一步穩(wěn)定和完善農村土地承包關系的通知》（中辦發(fā)（1997）16號），明確規(guī)定不許以“兩田制”為名收回農戶部分承包地。文件重申了“大穩(wěn)定，小調整”的政策，還特別指出“小調整”只限于人地矛盾突出的個別農戶，不能對所有農戶進行普遍調整；不得利用“小調整”提高承包費，增加農民負擔。
　　
　　▲上收土地審批權
　　1998年8月29日，新修訂的《土地管理法》出臺，明確“土地承包經(jīng)營期限為30年”。該法規(guī)定，實行土地用途管制，將土地審批權收歸國務院和省兩級政府，征用基本農田、基本農田以外的耕地超過35公頃、其他土地超過70公頃等土地，要由國務院批準。非農業(yè)建設經(jīng)批準占用耕地的，根據(jù)“占多少，墾多少”的原則，由占用耕地的單位負責開墾補充、補償。
　　
　　▲允許農地合理流轉
　　2001年12月，中共中央發(fā)布《關于做好農戶承包地使用權流轉工作的通知》（中發(fā)[2001]18號），這是中共中央首次就農地承包權流轉發(fā)布文件。文件明確，在長期穩(wěn)定家庭承包經(jīng)營制度的前提下，堅持依法、自愿、有償?shù)脑瓌t，“允許土地使用權合理流轉”。
　　該文件規(guī)定，土地流轉的主體是農戶，在承包期內，村集體經(jīng)濟組織無權單方面解除土地承包合同，不準借土地流轉改變土地所有權和農業(yè)用途。流轉期限不得超過農戶承包土地的剩余承包期。土地流轉的轉包費、轉讓費和租金等，應由農戶與受讓方或承租方協(xié)商確定，流轉的收益應歸農戶所有，任何組織和個人不得擅自截留、扣繳。
　　
　　▲立法“農地家庭承包”
　　2002年8月29日，《農村土地承包法》的出臺，自2003年3月1日施行。這標志著農地承包經(jīng)營權及其流轉權首次獲得專門法律的保障，奠定了中國農地制度的法律框架。該法明確，農村土地承包關系要長期穩(wěn)定，“耕地的承包期為三十年。草地的承包期為三十年至五十年。林地的承包期為三十年至七十年；特殊林木的林地承包期，經(jīng)國務院林業(yè)行政主管部門批準可以延長”。
　　該法規(guī)定，農村土地承包后，土地的所有權性質不變。承包地不得買賣。農村集體經(jīng)濟組織成員有權依法承包由本集體經(jīng)濟組織發(fā)包的農村土地，婦女與男子享有平等的權利；未經(jīng)依法批準不得將承包地用于非農建設；國家保護承包方依法、自愿、有償?shù)剡M行土地承包經(jīng)營權流轉。
　　
　　▲從嚴控制農用地轉用
　　2004年10月21日，國務院發(fā)布《關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發(fā)（2004）28號）。文件強調：“從嚴從緊控制農用地轉為建設用地的總量和速度”，“調控新增建設用地總量的權力和責任在中央，盤活存量建設用地的權力和利益在地方”；在規(guī)劃確定的建設用地范圍外，“不得設立各類開發(fā)區(qū)（園區(qū)）和城市新區(qū)（小區(qū)）”。
　　該文件強調“保護和合理利用土地”，“省級政府應負主要責任”。禁止擅自通過“村改居”等方式將農民集體所有土地轉為國有土地，禁止城鎮(zhèn)居民在農村購置宅基地。而“在符合規(guī)劃的前提下，村莊、集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)中的農民集體所有建設用地使用權可以依法流轉”。同時，鼓勵“農村建設用地整理”，城鎮(zhèn)建設用地增加要與農村建設用地減少相掛鉤。
　　該文件要求“完善征地補償和安置制度”，完善征地補償辦法，妥善安置被征地農民，確保失地農民“生活水平不降低，長遠生計有保障”。城市規(guī)劃區(qū)的失地農民應該納入城鎮(zhèn)就業(yè)體系，建立社會保障。
　　
　　▲土地政策參與宏觀調控
　　2006年8月31日，國務院發(fā)出《關于加強土地調控有關問題的通知》（國發(fā)（2006）31號）�！�31號文”首次明確土地政策要參與宏觀調控。該文件有三大核心：一是工業(yè)用地必須采用“招標、拍賣、掛牌”出讓；二是土地出讓金必須全額納入地方預算，實行“收支兩條線”管理；三是在規(guī)劃的城市建設用地范圍內，把城市規(guī)劃范圍內“農地轉用審批權”由國務院下放到省級政府。
　　同時，“31號文”強化了省級政府對全省農用地轉用和耕地保護的監(jiān)管責任，實行耕地保護“省長負責制”。 一旦本省實際用地規(guī)模超過年度用地計劃，省級政府及其領導人就要被“問責”。
　　
　　▲農地承包期滿可繼續(xù)承包
　　2007年3月16日，全國人大通過《中華人民共和國物權法》，該法的進步在于把農地承包經(jīng)營權和宅基地使用權定義為“用益物權”，也就是農民的財產權。但該法只是重復了《農地承包法》和《土地管理法》的相關條款，未能解決眾所關注的農地承包權和宅基地使用權的抵押問題。
　　該法規(guī)定，農地“承包期屆滿，由土地承包經(jīng)營權人按照國家有關規(guī)定繼續(xù)承包”。這為今后繼續(xù)延長農地的承包權預留了空間，被認為是“有限的進步”。該法刪除了原草案中“宅基地不能抵押”的條款，只規(guī)定“宅基地使用權的取得、行使和轉讓，適用土地管理法等法律和國家有關規(guī)定”。據(jù)立法者解釋，之所以如此規(guī)定，主要是為將來“宅基地進入市場”留有余地。(實習記者張艷玲整理)
　�。ā敦斀�(jīng)》2008年第21期）
　　
　　專家訪談
　　土地流轉才能發(fā)展好農民利益
　　――專訪社科院農村發(fā)展所農村政策研究中心主任李成貴
　　今年，我國的改革開放已經(jīng)進入了第30個年頭，值此之際召開的十七屆三中全會，被國內外普遍寄予厚望。會議的諸多涉農議程，如土地管理制度、農村金融建設等，都受到了廣泛的關注。本刊就農村土地流轉這一重大問題，專訪了全國政協(xié)委員、中國社科院農村政策研究中心主任李成貴研究員。
　　在經(jīng)濟上保障農民的物質利益，政治上尊重農民的民主權利，全面實現(xiàn)好、發(fā)展好、維護好農民的利益，是十一屆三中全會以來黨對待農民的基本精神和原則。改革開放30年，以鳳陽小崗村農民大包干為標志，家庭聯(lián)產承包責任制較好地實現(xiàn)了農民的利益。但是30年中，如何在穩(wěn)定家庭承包經(jīng)營制度的基礎上，進一步發(fā)展好和維護好農民的利益，卻仍然是一個需要重點解決的問題。近年來，雖然取消了農業(yè)稅，增加了糧農補貼，但城鄉(xiāng)收入差距連年擴大。根據(jù)國務院的權威資料，2007年城鄉(xiāng)居民收入比擴大至3．33∶1，絕對差距達9646元，為改革開放以來差距最大的一年。
　　在李成貴看來，要真正解決農民收入過低，實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會一體化發(fā)展，必須從兩方面著手，一是加快體制機制創(chuàng)新，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的框架內配置好農村要素，促進資源賦權，農民進城，資本下鄉(xiāng)，使各種要素的收益最大化。資源賦權，就是要強化農民的土地承包經(jīng)營權，促進土地流轉，不要把土地這一最稀缺的資源排斥在市場之外；農民進城，就是要農民真正市民化，要在城市落地，不能長期在城鄉(xiāng)之間來回流動。資本下鄉(xiāng)，就是要搞活農村金融，特別是要把農村商業(yè)金融搞起來。二是建立國家對三農的支持保護體系。
　　其中，深化土地制度改革就是一項直接關系農村發(fā)展全局的重大選擇。多年來，為了促進農地的規(guī)模經(jīng)營，國家一直在提倡農民依法、自愿、有償進行土地流轉，但據(jù)調查，在傳統(tǒng)農業(yè)大省河南、湖南、江西農民自愿流轉的比例也就10％左右，在河南周口這樣的純農業(yè)區(qū)，極少有農業(yè)大戶，基本都是個體耕作。也就是說，改革30年了，但小農經(jīng)營的基本格局并沒有變，農民戶均仍然只有大約0.5公頃土地。
　　李成貴認為，如果土地制度沒有變化，農民的土地得不到有效的流轉，不能改變小農經(jīng)營的格局，農民的增收空間就很有限，市場風險也大，也不利于食品安全的監(jiān)管，很難發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)，不可能最大程度地發(fā)展好農民的利益。
　　進行土地制度的改革，必須要切實解放思想，就是要在考慮到風險的前提下追求收益的最大化，而不是首先追求風險的最小化。在考慮風險時，要堅持一個基本原則，就是“兩害相權取其輕”。主要是要解決好土地的“穩(wěn)”、“活”和“嚴”三者的關系�！胺�(wěn)”即穩(wěn)定的農村土地承包經(jīng)營制度，是要實現(xiàn)好農民的利益。現(xiàn)在的關鍵是要“活”，要讓土地流動起來，即要發(fā)展好農民的利益。主要是強化家庭聯(lián)產承包責任制，鼓勵和支持多種方式的土地流轉。穩(wěn)定家庭經(jīng)營是因為它是能夠適應農業(yè)的產業(yè)特點，在此基礎上要允許土地以轉讓、轉包、置換、土地合作社、土地入股企業(yè)、土地銀行等多種方式流轉，使其“活”起來。同時，也要“嚴”，就是加強管理，維護好農民的利益。
　　李成貴認為在土地制度改革中，政府需要為農民做三件事情。一是搞好服務，包括成立類似土地服務交易中心來提供免費、可靠的資訊以及提供標準化的合同文本，使交易規(guī)范化、制度化，避免糾紛。二是搞好支持，主要是中央財政提供流轉補貼，來促進土地的流轉�，F(xiàn)在中央對“三農”的補貼項目很多，應該增加一項“農地流轉補貼”，通過經(jīng)濟手段刺激農民加快土地流轉。三是嚴格管理。首先要避免商業(yè)資本兼并土地，不能搞強制性流轉，要尊重農民。其次是對土地的用途進行管制，出臺配套的政策措施，來防偏化險。如對流轉有限定：農業(yè)內部流轉、社區(qū)內部流轉優(yōu)先等。(姚嵐)

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