法社會學視域下的生態(tài)補償制度悖論:極度恐怖的悖論

　　摘要：科學合理的制度安排必然是建立在對現存制度不合理的批判之上。生態(tài)補償制度改革必須以生態(tài)補償制度的現實性存在為基礎和出發(fā)，最，通過對生態(tài)補償制度的理性分析，為新的生態(tài)補償制度設計與安排提供價值坐標，以保障生態(tài)補償制度價值的實現�，F行生態(tài)補償制度存在著合法性、合理性和權威性等諸多悖論，成為生態(tài)補償實踐產生沖突的制度根源，并已構成當前環(huán)境友好型和資源節(jié)約型社會實踐推進的嚴重障礙。
　　關鍵詞：生態(tài)補償制度；悖論；制度悖論
　　中圖分類號：F124.9　文獻標識碼：A
　　
　　任何制度都是一種規(guī)則或規(guī)范的安排，一種人類的理性選擇，這種安排或選擇的過程，既包含著社會制度的進化和變革，也反映著創(chuàng)新的價值追求和倫理意蘊。生態(tài)補償制度并非機械的純粹規(guī)則，而是目的性與工具性的統一體。人們之所以選擇它作為主要的環(huán)境保護的控制手段，絕不僅僅因為它的強制力，而更具底蘊意味的是通過這種普遍有效的理性規(guī)則，來內在地表達、傳遞、推行一種能被認同和接受的價值原則和要求�！皬倪壿嬌峡�，規(guī)范系統的建構總是以價值的確認為前提：人們首先是根據價值形態(tài)來規(guī)定行為的規(guī)范和評價的準則。然而，現行生態(tài)補償制度規(guī)定存在著內在矛盾，成為生態(tài)補償制度產生沖突的深層根源，形成制度悖論。這些制度悖論長期困擾生態(tài)補償的理論與實踐，并已構成當前環(huán)境友好型和資源節(jié)約型社會實踐推進的嚴重障礙，解決這些問題已是當務之急。而對于這些問題的產生背景與表現形式之辨析與疏理，又成為解決問題的前提。
　　
　　一、生態(tài)補償制度之合法性悖論
　　
　　所謂“合法性”概念是對英文“Legitimacy”一詞的意譯，也有學者將其譯為“正當性”或“正統性”。從直觀語義上說，合法性是指：一種政治統治或政治權力能夠讓被統治的客體認為是正當的、合乎道義的，從而自愿服從或認可的能力與屬性。其核心理念是指人們內心所認為的“合道義性”、“正當性”或“適當性”。合法性的取得有賴于支撐其統治形式的意識形態(tài)或政治神話為人們所接受。換句話說，服從不在于外表的動作，而在于服從者的內心狀態(tài)。合法性的旨意是對公共權力的基礎或來源的正當性論證或說明。
　　制度作為一種公認的行為準則，是立法者以國家或公共權力機關的名義向全社會的人們公布并予以實施的，即制度的合法性是任何一個政治體系得以穩(wěn)定和發(fā)展所不可或缺的基礎與前提�；蛘哒f，合法性是任何一種有效制度的必然要求。生態(tài)補償制度安排的直接目的在于調節(jié)生態(tài)保護背后相關利益者的經濟利益關系，在于追求環(huán)保秩序，即追求環(huán)境規(guī)則被普遍遵守的秩序，實現環(huán)境公正，根本目的在于保障公共利益的需要。公共利益是國家的最高利益和長遠利益，為著公共利益而需要進行必要的生態(tài)補償，國家必然創(chuàng)設生態(tài)補償制度，并通過這種制度安排來調整公共利益與相關利益群體之間的利益沖突，尤其是兼顧其中弱勢群體的利益。但是生態(tài)補償制度中有些關鍵概念模糊不清，模棱兩可，客觀上妨礙了環(huán)保秩序的生成、公共利益的保障、弱勢群體權益的援助，這就是生態(tài)補償制度中出現的合法性悖論問題。
　　生態(tài)補償制度的合法性悖論突出表現為生態(tài)環(huán)境產權界定不明晰，參與補償的區(qū)域主體模糊。生態(tài)補償的實質是生態(tài)環(huán)境產權及其收益的重新配置。產權的安全性、穩(wěn)定性和延續(xù)性是生態(tài)環(huán)境資源高效利用與保護的根本動力，是實現生態(tài)補償制度實質正義的先決條件。作為一種排他性的權利安排，產權的一個本質特征，就是具有突出的主體性。在產權制度安排和人們的產權行為選擇中，都涉及如何來正確認識和處理人們之間的主體權利、主體責任和主體價值問題，這些問題貫穿于產權運作的整個過程，是產權制度安排和產權行為選擇中的一個根本問題。根據我國現行法律，我國生態(tài)環(huán)境的產權屬國家所有，國家設立中央和地方各類國有資源主管部門和環(huán)保機構作為代理人，負責管理和生產。然而在實踐中，如果根據人事控制權和剩余索取權的實際狀況來解剖國有產權，則產權分布與名義上的“統一所有，分級管理”相去甚遠，更接近于“條塊分割，分散管理”，實際上是將國有生態(tài)環(huán)境的國家所有轉變?yōu)椴块T所有和地方所有。地方政府、環(huán)保部門和國有資源部門都認為自己是國有生態(tài)環(huán)境產權主體，生態(tài)環(huán)境依舊沒有改變其公共產品屬性。生態(tài)環(huán)境產權界定不明晰，生態(tài)環(huán)境所有權主體實質上缺位，直接導致參與生態(tài)補償的各利益主體責權利的邊界不清。在生態(tài)補償過程中，沒有真正代表所有權利益的主體作為代言人，各個利益主體考慮更多的是自己本身的利益，從而影響了國家對生態(tài)環(huán)境使用權、處分權和收益權的有效運用，并進而導致“公地的悲劇”不斷發(fā)生。
　　
　　二、生態(tài)補償制度之合理性悖論
　　
　　合理性的基本含義是合乎理性、合乎規(guī)律性、合乎真理和科學。制度的合理性，是制度與客觀現實以及與人的狀況相適應的問題，主要指制度的內容和形式要合乎理性。制度合理性根源于一定社會的物質生產狀況、社會關系和社會組織狀況以及一定社會的思想文化狀況，產生于一定社會的人們以整體的形式對客觀對象規(guī)范性要求的“集體認知”。制度合理性的理論價值主要在于評判、調整和規(guī)范公共權力的活動和實現，它所關注的中心問題是制度應如何設計、實施和所采取的形式如何。制度的合理性是人們評價制度內容和形式的標準，更是人們創(chuàng)立制度的依據。一般而言，一種制度只有在具備制度合理性之后，人們才會進一步承認其制度上的合法性，并尊重其道義上的權威性。
　　生態(tài)補償制度的合理性悖論主要表現為市場經濟體制下的生態(tài)補償方式卻帶有濃厚的計劃經濟色彩。生態(tài)補償的本質要求就是通過平衡各方的利益關系，達到利益相關者的妥協，直接涉及相關利益主體利益的巨大調整，生態(tài)補償方式和標準的確定是生態(tài)補償能否順利實施的關鍵問題，是生態(tài)補償問題的核心。只有公平合理的補償，各種生態(tài)補償關系才能得到統一有序的協調，各種生態(tài)保護問題才能得到妥善的解決。恩格斯指出：“每一個社會的經濟關系首先是作為利益關系表現出來的”。生態(tài)補償制度安排蘊涵著正義的價值理念，而正義理念在實踐上又必然落實到公平問題上。沒有公平，正義就失去基礎和依據，利益結構的均衡是制度正義的關鍵。從社會功利方面看，補償公平與否直接關系到環(huán)境保護秩序和生態(tài)資源的保護利用。
　　我國現有的生態(tài)補償主要是以政府為主導，采用財政轉移支付、財政補貼的方式進行，屬于典型的行政補償。在生態(tài)補償發(fā)展的初期，強制性、無償性的政府補償由于其體系化、層次化和組織化的優(yōu)勢，對已嚴重污染或破壞的生態(tài)環(huán)境治理恢復的效果十分顯著。但是這種典型的行政補償在市場經濟條件下顯得很不合理。生態(tài)補償主要是以經濟補償為主，這就需要最大化地發(fā)揮有限資金的作用，充分地使用到生態(tài)補償上。市場機制可以充分考慮生態(tài)補償各方的利益需要，激發(fā)補償者和被補償者的積極主動性，充分降低交易成本，把有限的資金 直接補償到最需要補償的地方，最大地發(fā)揮生態(tài)補償的作用。而單純的行政補償規(guī)范性低，隨意，性大，造成費用過高，經濟上低效率，甚至于招致權力尋租現象的發(fā)生。同時，由國家來補償受害人、保護者的損失，無疑是利用全民的稅收作為財源，變成全民對該污染或破壞環(huán)境的行為負責，違反了環(huán)境公平原則，與現代環(huán)境法的趨勢和理念相悖。
　　
　　三、生態(tài)補償制度之權威性悖論
　　
　　制度權威性是一個對待社會約束和個人行為自由關系的態(tài)度問題，主要指人們對制度的服從關系。這種服從關系表明了制度發(fā)揮作用或制度有效性的程度。建立制度權威的過程實際上就是以規(guī)則的形式將既定的制度設計和制度安排固定下來，并給這種形式“蓋上社會普遍承認的印章”，從而確立一種穩(wěn)固的制度關系。人們要想成功地實現自己內在尺度的要求，必須服從于外在的制度――遵循客觀物質世界和社會交往過程中的秩序性和規(guī)范性的要求。在市場經濟發(fā)展的過程中，制度權威為各種組織進行活動提供了穩(wěn)定的、客觀的準則和規(guī)范性保障，最大可能地消除了外在偶然因素的干預，為各種組織的積極性、主動性的發(fā)揮提供了廣闊的空間。
　　生態(tài)補償制度的理想是環(huán)保秩序的生成，而環(huán)境保護的理念基礎是“公共利益至上”�！肮�共利益至上”賦予生態(tài)補償制度以極高的權威。反過來，這種制度權威也有助于“公共利益至上”觀念的養(yǎng)成，有助于環(huán)保秩序的形成，正如伯爾曼所言，“法律必須被信仰，否則它將形同虛設”。因此，制度權威同樣也是生態(tài)補償制度設計的價值訴求。然而，前階段的生態(tài)補償制度模式在追求制度權威的同時正在抵消這種權威，形成權威性的悖論。從整個社會狀況看，出現了“政府權力部門化，部門權力利益化”的現象；從補償組織內部狀況看，出現了人們以自我利益為中心，忽視組織整體利益的現象。
　　生態(tài)補償制度權威性的喪失主要表現為補償主體頻繁變動的舉措、各自為政的運作形態(tài)損害了補償制度的確定性。這種確定性是補償規(guī)則賴以成立的基礎，是環(huán)保秩序得以形成的根本，是各種行為預期的根據，具有指引、評價、預測和教育作用。補償制度的確定性由時間上的穩(wěn)定性和空間上的普遍性兩個維度組合而成，其中任何一個方面受損都會弱化補償制度自身的確定性。生態(tài)補償涉及的利益關系非常復雜，不僅涉及資源使用者與資源所有者、生態(tài)受益者與生態(tài)維護者之間的利益分配，還牽涉到不同利益主體間的補償問題。在我國現有的管理體制下，計劃、經貿、財政、林業(yè)、國土資源、銀行等部門對生態(tài)補償都有自己的一套程序和方法，各行其是。林業(yè)、國土資源等部門的主要任務在于資源管理；而計劃、經貿、財政、銀行等經濟發(fā)展部門和金融機構，往往從其部門利益出發(fā)產生“重經濟發(fā)展、輕環(huán)境保護”的思想。它們有著各自的目標函數，追求本部門凈利益和政績的最大化。盡管口頭上一直把公正價值放在首位，但是實際措施中卻是以效率為中心。同時，以公正為目的的改革措施往往輔之以簡單粗暴的保障機制，高效率的思路依然清晰可見。頻繁的改革措施的出臺，無疑考驗著補償制度的穩(wěn)定性，各部門甚至各單位自行其是的革故鼎新，顯然在侵蝕、消解著補償制度的普普遍性。
　　
　　四、結語
　　
　　生態(tài)補償制度悖論的出現，凸顯了我國環(huán)境保護中的體制性障礙，反映了生態(tài)補償過程中不同“利益主體”間博弈不公。補償過程中出現的爭論和反應出來的問題說明生態(tài)補償問題不僅僅是一個經濟問題，更是一個政治和社會問題。需要政府及時、適度地調整政策，尋求使各方都獲得正當利益的共贏策略，經由各利益主體的反復博弈，最終形成合理均衡的利益格局。筆者以為，從總體上說，在科學發(fā)展觀的指導下，以公平正義為價值目標，以建設環(huán)境友好型社會、發(fā)揮資源最大效益為依據，堅持以人為本，不斷改進管理，才是解開生態(tài)補償制度悖論，引領國民經濟和社會健康、持續(xù)、協調發(fā)展的可循之路。
　　
　　(本文責任編輯　程金心)

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