胡宗仁：競爭性選拔的制度屬性、邏輯起點及效用分析

　　內容提要　競爭性選拔制度是在克服傳統(tǒng)干部選任制度的弊端,豐富干部人事制度改革路徑的前提下建立的。因此,在技術層面探討的基礎上,對制度本身的理論定位和理性反思顯得尤為重要。在制度屬性上,競爭性選拔制度是糅合推薦制、選舉制、考試制的一種“制度集合體”,其邏輯起點是“選拔”,而社會身份和晉升性流動則是“選拔”的兩個基本支點。目前的競爭性選拔制度,其效用的大小關鍵在于制度本身所蘊含的民主化與科學化的成分及可操作程度。

　　關鍵詞　競爭性選拔　制度屬性　邏輯起點　制度效用

　　競爭性選拔干部,由《黨政領導干部選拔任用工作條例》(以下簡稱《工作條例》)的制訂而確認,并由《公開選拔黨政領導干部工作暫行規(guī)定》(以下簡稱《暫行規(guī)定》)的頒行而強化。作為一種制度安排,其打破了長期以來干部任用理念和任用方式的單一化、封閉性傾向,以“民主、公開、競爭、擇優(yōu)”的制度導向,著力塑造高素質的干部隊伍,從而成為當前干部人事制度改革的重要突破口和魅力頻現(xiàn)的聚焦點。有鑒于此,除了對流程的規(guī)范化、技術的合理性、方法的適用性等操作層面的要素進行研究以外,實際上更有必要探究制度本身的定位,在理性反思和深度解析的基礎上,充分發(fā)揮競爭性選拔制度的實際效用。

　　一現(xiàn)代文官制度將官員的產生方式分為委任、選任、考任和聘任四種基本類型。嚴格地說,競爭性選拔制度難以簡單地歸屬于其中任一類型。到目前為止,以“競爭性選拔”的名義出現(xiàn)并且能夠納入競爭性選拔制度名下的改革層出不窮:重慶市公用局開風氣之先,1980年公開招聘國有企業(yè)領導干部;浙江省寧波市1985年競爭性選拔局級領導干部;吉林省從1988年開始先后八次采用“一推雙考”的方式選拔副廳級領導干部;20世紀90年代末期,四川省通過“混合投票”、“量化淘汰”、“代表直接投票”、“公推直選”甚至“直接選舉”等方式選拔鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部;湖北省2002年采用“兩推一選”的方式選拔鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記;江蘇省2003~2004年通過“公推競選”、“公推差選”、“差額直選”等方式選拔鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部,并通過“自薦公推競選”、“公推票決”和“公推公選”等方式選拔縣區(qū)直至省管干部等。多年的嘗試,深化了干部人事制度改革的實踐,豐富了競爭性選拔的制度形式,但也顯現(xiàn)出這一制度內涵的不確定性。因此,在梳理名目繁多的實踐形態(tài)的基礎上,合理界定競爭性選拔的制度屬性,已成為進一步推進公選工作111的理性要求。

　　目前推行的競爭性選拔干部制度,盡管涉及眾多制度因子,但總體而言,推薦、選舉和考試是其中的核心要素,三者構成了競爭性選拔的制度框架。

　　推薦制,作為遴選官員的制度形式由來已久,其前身是我國古代的“舉薦制”。中國歷史上的“舉薦制”發(fā)端于商代的“鄉(xiāng)舉里選”,定制于西周,如春秋時期就有諸侯“貢士于天子”的規(guī)定,這是基層官員向朝廷舉薦“賢能之士”,以供最高統(tǒng)治機構選用的制度安排。漢承前制,在沿用“舉薦制”的基礎上,逐步將其發(fā)展為“察舉制”,即由公卿、列侯和刺史等官員考察和推舉人才,經皇帝考核后授予行政官職。隋唐以降,科舉盛行,但“察舉”仍然是官員選拔和晉升的一種手段。直至1949年新中國成立以后,基層推薦、組織考察仍是干部選拔的重要制度安排。可以認為,盡管不同歷史時期在舉薦主體、舉薦標準和舉薦形式等方面有所差異,但通過“推薦”來衡量被薦者的個人素質,考量其受認可的程度,應該是推薦制度設計的前提和出發(fā)點。在目前的競爭性干部選拔中,推薦同樣是遴選官員的重要環(huán)節(jié),不過,應該強調的是:其一,這里的“推薦”主要指“他薦”而非“自薦”,因為“自薦”雖然可以作為一種舉薦形式,但其顯然缺少“他薦”的代表性和合理性;其二,這里的推薦主要指“公推”而非“私推”,即排除過去由個別領導推薦的神秘化色彩,通過公開推薦以突顯舉薦行為的公信力,而這恰恰承續(xù)并體現(xiàn)了推薦制的基本理念。

　　選舉制是采用推選和舉薦方式產生官員的一種制度形式。嚴格意義上說,早期的選舉制源于原始部落社會,但是,這種“主權在民”的制度萌芽卻因為王權的加強而未能生根開花。在以后的制度變遷中,選舉制逐漸為世襲制、察舉制、九品中正制和科舉制所替代,直至晚清立憲,選舉制才登堂入室,重新成為官員選拔的一種形式。20世紀30年代,蘇維埃根據地針對參與者文化程度普遍較低的狀況,采用“燒香法”、“投豆法”等表決方式選舉代表,便是對選舉制的具體實踐。新中國成立以后,根據地時期的選舉制被進一步制度化,從而成為干部選拔的一種重要形式。一般而言,選舉制是以“多數(shù)原則”為依據,通過程式化表決機制遴選官員的基本制度,這一制度強調多數(shù)人意見表達的可能性和意見表達的實現(xiàn),就此而論,競爭性干部選拔在某種意義上秉承了選舉制的基本精神。目前的競爭性選拔從間接選舉到直接選舉,從混合投票到直接投票,從每輪按比例篩選到最后的票決等,無不留下選舉制的痕跡。

　　通過考試選拔官員,在我國早已成為一種制度傳統(tǒng)。從隋唐到清末,盡管其間常伴有舉薦、蔭庇、捐納等謀官途徑,但在1300年的歷史時段里,科舉制一直是最為重要的選官制度�？婆e制作為選官制度的基本依據,在于其打破了既往選人中的身份界限和用人中的“潛規(guī)則”,借助公開考試的制度形式來確立公平、公正選人的基本價值。因此,經過歷朝歷代的發(fā)展,科舉考試逐步被制度化,其主要表現(xiàn)在:采用“投牒自進”的方式,生員可以自由報名,官吏沒有任何干預和阻止的權力;強調“一切以程文為去留”,完全以考試成績的優(yōu)劣作為是否入選的依據;建立鎖院制、彌封制、謄錄制、回避制、監(jiān)督制等完善的制度性措施,以保證科考的正常進行。當前的競爭性選拔制度無疑是對傳統(tǒng)考試形式和考試精神的某種繼承。根據《暫行規(guī)定》的要求,競爭性選拔應面向社會公開報名,采用考試與考察相結合的辦法,而在選拔的具體程序中,考試(筆試和面試)更占有相當大的比例和權重。因此,由于強調“公開、公平、公正”,突顯“民主、競爭、擇優(yōu)”,考試實際上已成為競爭性選拔干部的主要手段和主流形式。

　　基于上述分析,筆者認為,當前的競爭性選拔制度絕不僅僅是一種單一化的制度形式,其綜合了推薦制的基本理念、選舉制的基本精神和考試制的基本價值,是適應現(xiàn)代干部選拔任用和干部人事制度改革要求的一種制度集合體,在制度屬性上,其屬于“混合型的制度形態(tài)”或“整合型的制度體系”,因此,不能對其進行簡單的定性和歸類。

　　二

　　我國目前的競爭性選拔具有兩層基本含義:一是基層民主意義上的公選,其涉及到基層民主政權的建設和完善,是政治領域中的選拔方式;二是黨政領域中的領導干部公開選拔和競爭上崗,是黨政領導干部產生的方式之一。①由于基層民主領域的公選與黨政領域的公選在政治屬性、任免方式和領導責任等方面存在明顯差異,這里僅探討黨政領域競爭性選拔制度的邏輯起點問題。所謂邏輯起點,是指一種制度(或理論、思想、學說、流派等)的邏輯思維和體系展開的開端和基點。一般而言,制度的邏輯起點具有三個基本規(guī)定性:第一,它是制度體系中最初始的范疇;第二,它本身就是研究對象中最直接、最基本的問題;第三,它貫穿于整個制度體系中,是制度發(fā)展的根據和生長點。據此,筆者認為,“選拔”是競爭性選拔制度的邏輯起點,因為與官員遴選相關的理念、制度安排和具體操作實際上都以“選拔”作為基本依據和生長點。

　　事實上,正如其他資源一樣,政治資源具有高度的稀缺性,同時,基于某種統(tǒng)治假設,并非任何人都能夠“勝任”不同層級的政治角色,因此,從人群中“選拔”所需要的“人才”便成為任何社會的常態(tài)政治行為�？v觀人類社會的政治史,以“選拔”為基點,圍繞“選拔”進行制度設計,從而使“選拔”制度化,業(yè)已成為執(zhí)政者們的基本共識。不過,不同社會歷史階段影響“選拔”的因素各異,但總體上可以將其歸結為兩類因素,即個人的社會身份和社會的流動方式。

　　社會身份是一個具有社會學意味的概念,它是指個體所處的文化認可的社會空間位置或社會地位等級,是個體社會屬性和社會分工的標識。一般而言,社會學將其劃分為先賦性身份和自致性身份兩種類型,前者意指個人與生俱來的、不經后天努力即可獲得的身份,其主要因素包括年齡、性別、種族、家庭背景等;后者意指個人通過后天努力而獲得的身份,其主要因素包括受教育程度、個人經歷和成就等�？梢哉J為,執(zhí)政集團劃定社會身份的意義即在于,通過對個體自然屬性和社會屬性的界定,確立人與資源之間尤其是人與人之間的某種秩序。具體到官員的“選拔”,職位資源的稀缺性和獲得職位的心理欲求之間的沖突,決定了任何社會在分配職位資源時,都必須對所選對象進行社會身份的劃定:世襲制側重家庭背景等先賦性因素;科舉制更多地關注才學等自致性因素;推薦制、選舉制則可能兼而有之。但無論選取哪類因素,實際上都表明執(zhí)政集團試圖通過社會身份的圈定,將獲得政治資源的可能性限制在一定范圍內,從而達到社會屏蔽和政治篩選的目的。

　　社會學將社會成員從某一社會地位轉移到另一社會地位的現(xiàn)象稱為社會流動。在既定的社會階層結構中,由較低社會地位流動到較高社會地位的現(xiàn)象可視為向上流動。由于資源的獲得意味著職位的升遷,就此來說,官員的選拔屬于一種“向上”的社會流動。在拉爾夫·特納看來,一般而言,向上的社會流動可分為“贊助性升遷”和“競爭性升遷”兩種基本模式,其中英國的選拔方式是“贊助性升遷模式”的典型,而美國則是“競爭性升遷模式”的代表。②在英國,社會地位的升遷猶如加入私人俱樂部,每個候選人都必須得到一個或幾個會員的“贊助”。換言之,未來社會精英由現(xiàn)有社會精英或其代理人確定和選擇,只要候選人具備現(xiàn)有社會精英所認可的某些品質,其就可以不通過個人的任何努力而獲得相應的精英地位。而在美國,社會精英地位是公開競爭的目標,任何競爭者都可以通過自己的努力來獲得。由于社會地位的升遷是個人努力而非現(xiàn)有精英賦予的結果,因此,現(xiàn)有精英對未來精英的選擇并不具有裁決權。事實上,常態(tài)的社會流動特別是向上的社會流動不會是紊亂無序的,盡管不同國家的升遷模式各異,但建立規(guī)則并在規(guī)則的軌道上運行是向上社會流動的應有之義。

　　如果說社會身份體現(xiàn)的是個體所具備的社會性因素的話,那么,社會流動則表明的是社會對個人的制度化選擇,兩者構成了選拔制度體系的基礎。具體說來,一方面,任何制度環(huán)境下的任何性質的選拔都指向個體,是對個體的選拔,但這一個體又絕非指生物學意義上的個人,而是符合選拔標準的、具有一定社會身份的個體。從選拔官員的歷史演變中可以發(fā)現(xiàn),無論是先賦性、自致性還是兩者兼而有之,因為其具備了某些類的屬性,此時的個體實際上已成為特定“身份群體”中的一員,擁有被遴選的資格,所以,納入選拔視野的個體必須是具有一定“社會背景”的個體。因而,歸根結底,官員的選拔并不是一種面向所有個體的選拔,它是一種建立在限制性、排他性基礎上的有條件的選拔。另一方面,這種限制性、排他性的條件并不保證執(zhí)政集團能夠提供足夠的職位資源,以滿足身份群體中所有成員的需要。因此,建立選拔制度來權衡和協(xié)調社會身份與職位資源之間的關系,便成為執(zhí)政集團的基本思路�？梢哉J為,贊助性升遷模式是以社會精英及其代理人作為主體,通過先賦的、自致的或者兼而有之的標準來實施遴選的選拔制度;而競爭性升遷模式則是以公開競爭為主導,通過先賦的、自致的或者兼而有之的社會性因素來進行篩選的選拔制度。顯然,我國目前的選拔制度,是一種以“選拔”為基點、以先賦和自致因素為標準、以“公開”為主導的競爭性升遷模式,相對于傳統(tǒng)的選人模式,其因為強調公開、競爭而賦予“選拔”以新的含義。

　　三

　　所謂制度效用,是指“制度期望”與“制度后果”之間的距離,用以標明制度設計者期望達到的理想目標與制度運行的實際結果之間的差距。一般認為,外部環(huán)境、制度合理性以及執(zhí)行的力度是兩者間產生“落差”的基本原因。我國目前的競爭性升遷模式能否發(fā)揮其應有的效用,同樣會受到上述因素的影響。因本文側重制度層面的解析,所以,這里主要探討競爭性選拔制度的合理性,亦即制度的假設、內在邏輯性能否起支持性作用。

　　1.制度選人的假設

　　在實踐層面,“以制度選人”是相對于“以人選人”而言的。毋庸諱言,我國現(xiàn)行主流的干部選拔任用制度雖強調組織考核、集體決定,但在實際運作中,主要領導的個人意見往往起著決定性作用,因而帶有明顯的“以人選人”的色彩。(點擊此處閱讀下一頁)

　　但是對現(xiàn)行干部選拔方式的這種定位,并不意味著對其絕對否定。需要指出的是,“以人選人”和“以制度選人”并非是兩種對立或者排斥性的選人方法,事實上,在“以制度選人”中,人們可以看到“選人者”的身影;而在“以人選人”中,人們同樣可以感受到“制度”的力量。正是在此意義上,可以說“以人選人”只是“以制度選人”的一種特例,因為任何社會精英集團完全可以將“以人選人”確立為一種“制度”,并進行“制度化”運作。

　　因此,問題的關鍵在于選人制度中,究竟是以“選人者”為主體還是以“制度”為主體。在以“選人者”為主體的選拔制度中,社會精英集團是職位資源的擁有者、晉升規(guī)則的制定者和選拔任用的裁決者,其通過制定規(guī)則,將有限的職位資源分配給備選對象,因此,“由少數(shù)人選人”和“在少數(shù)人中選人”是該選拔制度的必然結果。這種制度的效用在很大程度上與“選人者”的個人品質和素質相關聯(lián)。當“選人者”缺乏應有的品質和素質,同時外部也缺乏對其權力的有效約束,“任人唯親”等現(xiàn)象的產生便勢在必然。而在以“制度”為主體的選拔制度中,“規(guī)則”是選人的主要依據,制定選拔規(guī)則,以規(guī)則為基準,并通過對規(guī)則的制度化運行來選拔干部成為選人的基本程序。這種“規(guī)則面前人人平等”的制度安排,能夠將職位資源公開化、晉升規(guī)則透明化、選拔任用平等化,一定程度上消除了“以人選人”過程中的“人治”因素。但以“制度”為主體的選拔制度并不必然產生選人的最大效用,實際上,在排除人為因素的同時,制度的效用還受其內在邏輯的影響。

　　2.制度的內在邏輯

　　這里所言的制度的內在邏輯,是指維系制度體系和制度結構,并貫穿制度運行始終的內在關系。顯然,選拔制度的效用一定程度上受到該制度內在關系的影響。可以認為,我國目前競爭性選拔制度的內在邏輯是以“民主化”和“科學化”兩條主線展開的,因此,通過對現(xiàn)行制度的“民主化”與“科學化”的分析,可以呈現(xiàn)、揭示甚至預測選拔制度的效用程度。

　　“民主化”是競爭性干部選拔制度區(qū)別于既往干部選拔制度的根本因素,其目的在于最大限度地消除主要領導的個人意志、個人偏好等因素對選拔的影響,因此,“民主化”的制度安排,直接關系到競爭性選拔制度的目標能否實現(xiàn)。從目前頒行的《工作條例》和《暫行規(guī)定》的具體內容來看,“民主化”至少涉及四個層面的含義:其一,個人民主,即個體參與者的個人意愿在競爭性選拔中得到體現(xiàn)。在傳統(tǒng)的干部選拔中,個體僅僅只是被遴選的對象,從晉升資格的獲得到職位資源的爭取無不處于“被動化”狀態(tài)。競爭性選拔制度通過自由報名、平等參考等方式,主張體現(xiàn)個體的基本參與權。其二,基層民主,即基層群眾的意志在競爭性選拔中得到體現(xiàn)。傳統(tǒng)的干部選拔因為將權力集中于主要領導干部,基層群眾事實上處于“邊緣化”狀態(tài),其意志難以得到表達和體現(xiàn)。競爭性選拔制度強調“所推薦人選不是所在單位多數(shù)群眾擁護的,不得列為考察對象”,這一“群眾公認原則”突顯了對基層群眾權利的認可。其三,黨外民主,即黨外人士的意見在競爭性選拔中得到尊重。在傳統(tǒng)干部選拔中,由于缺乏意見表達通道,黨外人士基本處于“沉默化”狀態(tài)。競爭性選拔制度突出民主黨派主要領導成員和無黨派人士中的代表人物在人大、政協(xié)和政府官員選拔中的推薦作用,使黨外人士的權利得到應有的尊重。其四,黨內民主,即領導班子所有成員的意向在競爭性選拔中得到表達。盡管領導班子所有成員以政治精英的身份同等參與干部選拔,但由于主要領導干部的地位優(yōu)勢,其他成員基本處于“順從化”狀態(tài),其意向難以得到充分表達。競爭性選拔制度強調在干部遴選的終端,通過采取口頭表決、舉手表決或無記名投票等“票決制”方式,使黨內民主在干部選拔中得到真正的體現(xiàn)。因此,競爭性選拔制度的現(xiàn)實效用實際上受到這四個層面的民主化及其相互關系的影響。

　　“科學化”是競爭性選拔制度得以確立的理性基礎和有效運行的技術保障,同時也是檢測干部選拔制度效用的核心因素,其直接關系到競爭性選拔制度的優(yōu)劣。人們一般從理性精神和科學方法兩個層面來界定“科學化”的含義,具體到競爭性選拔制度,其“科學化”的程度主要表現(xiàn)為制度本身的理性訴求和程序環(huán)節(jié)的科學架構。這里所謂制度本身的理性訴求,是指選拔制度被“正確性”地設計成為一種能夠謀求最大成功的行動。③就此而論,競爭性選拔制度從“以人選人”到“以制度選人”、從“伯樂相馬”到“賽場賽馬”、從“評官”到“考官”、從“少數(shù)人選人”到“讓群眾更多地參與”、從“暗箱操作”到“陽光作業(yè)”的五個轉變④,實際上反映了我國目前干部選拔過程中,克服傳統(tǒng)選人制度的弊端、力求提高選人效用而做出的種種理性嘗試。而要使理性嘗試變?yōu)楝F(xiàn)實,則必須借助于科學的方法,因而,程序和環(huán)節(jié)的科學架構便成為競爭性選拔制度“科學化”的基本保障。當然,這里并非說傳統(tǒng)的選人制度忽略程序和環(huán)節(jié)的問題,事實上,只要是一種制度設計,程序和環(huán)節(jié)便是其中的核心要素。但相對于人為的、主觀化的甚至繁文縟節(jié)式的程序規(guī)范,競爭性選拔制度從程序的設定到各環(huán)節(jié)的銜接、從選人要素的謀劃到各要素內涵的把握、從考評指標的設計到各指標權重的分配等方面,實現(xiàn)了選人方式的轉型,而這種轉型又以強調選人效用為導向,以流程的再造、技術方法的運用為支撐。因而,制度本身的理性訴求、程序和環(huán)節(jié)的科學架構,成為競爭性選拔制度“科學化”的現(xiàn)實基礎。

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　　①李興亮、張玉虎:《“公選”方式制度化中的困境與創(chuàng)新》,《湖北社會科學》2005年第3期。

　�、诶瓲柗颉�H.特納:《贊助性流動與競爭性流動:教育使社會地位升遷的兩種模式》,轉引自厲以賢編《西方教育社會學文選》,五南圖書出版公司1992年版,第202頁。

　�、圻@一定義源于對R.達爾與C.E.林德布魯姆有關界說的改造。在《政治學、經濟學和福利》中,達爾與林德布魯姆認為:“一項行為是理性的,就是說,對于指定目標及其真實處境來說,該行動被‘正確性’地設計成為能謀求最大成功的行動�！眳⒁姀埿邸墩軐W理性概念與經濟學理性概念辨析》,《江海學刊》1999年第6期。

　�、軈⒁娭斐伤�《對公選實踐的理性反思》,《理論探討》2007年第2期。

　　作者簡介:胡宗仁,1965年生,教育學博士,中共江蘇省委黨校行政學教研部副教授。

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