閆東：改革開放以來中國共產(chǎn)黨與民間組織的關(guān)系

　　1978年以來，經(jīng)濟改革為民間組織的發(fā)展開創(chuàng)了空間，中國共產(chǎn)黨掌握的資源不再是民間組織必不可少的資源，民間組織經(jīng)濟上可以不必依附于中共。于是，中共開始探索如何處理與民間組織的關(guān)系。所謂“民間組織”，按照中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳于1999年11月1日下發(fā)的中辦發(fā)[1999]34號文件，指社會團體和民辦非企業(yè)單位的統(tǒng)稱。可以說，隨著中國民間組織的發(fā)展，中共對民間組織的態(tài)度和關(guān)系處理，經(jīng)歷了由忽視到重視的轉(zhuǎn)變，最后形成了嚴密控制中的分類控制模式。

　　一、1988年以前中共與民間組織的關(guān)系：“刺激→回應(yīng)”

　　改革開放前，中共對民間組織的基本政策取向是抑制或禁止其發(fā)展。1950年頒布的《社會團體登記暫行辦法》規(guī)定，社團的登記管理機關(guān)是政務(wù)院下屬的內(nèi)務(wù)部和各級政府；
但當時并未規(guī)定如何進行業(yè)務(wù)管理，也未設(shè)立統(tǒng)一的機構(gòu)與管理體制。從1968年到1988年，政府內(nèi)實際上沒有一個專職的職能部門負責社團管理。直到1988年國務(wù)院機構(gòu)改革時，才將社團管理職能交給民政部門。

　　中國的民間組織在1976年到1988年間，發(fā)展迅猛，這與當時社會環(huán)境的寬松有很大關(guān)系。盡管中間斷斷續(xù)續(xù)有幾年“反對資產(chǎn)階級自由化”，但民間組織的發(fā)展仍然持續(xù)升溫。在這一階段，中共沒有一套對民間組織的科學(xué)化、規(guī)范化、合理化的管理體系，沒有統(tǒng)一的登記管理機關(guān)。中共與民間組織的關(guān)系基本上處在這樣一種狀態(tài)――“刺激→回應(yīng)”：即民間組織的發(fā)展只要不影響到秩序與穩(wěn)定，中共往往默認其活動；
如果認為民間組織的活動影響了社會秩序，中共就采取“堵”或“封”的政策。

　　20世紀70年代末80年代初，民間組織比較興盛，各種民間組織根據(jù)社會生活和經(jīng)濟發(fā)展的需要紛紛成立。很多人對建國以來黨的執(zhí)政行為作了一系列反思，對外開放使民眾對西方發(fā)達的經(jīng)濟和自由民主的政治制度有了一些了解。與此同時，出現(xiàn)了一批宣傳西方民主政治思想的刊物與組織，吸收了一些青年。

　　針對這些群體的活動，1981年中共中央下達文件指出：“全國一些地方非法刊物積極活動，擴大發(fā)行范圍，并且紛紛要求注冊登記，非法組織也重新抬頭，都企圖爭取合法地位”；
“有些非法組織，還力圖在一些青年中擴大和吸收成員”；
“他們正在引誘、欺騙、蠱惑、煽動少數(shù)政治上幼稚的、沒有經(jīng)驗的青年，以達到其險惡的政治目的。他們無視國家民族利益，唯恐天下不亂。他們相互串聯(lián)，秘密開會，建立地區(qū)性和全國性團體”。[1]在這種認識下，中共中央要求省市自治區(qū)黨委直接領(lǐng)導(dǎo)，組織宣傳、文化、教育和公安等有關(guān)部門負責處理非法組織和非法刊物；
各級黨委和政府組織所屬機關(guān)、學(xué)校、群眾團體、部隊及各企業(yè)、事業(yè)單位參與清理。其實，很多民間組織只是表達了一部分人的合理的利益需求與意見，黨中央忽視了民間組織興起的必然性與民間組織利益表達的合理性。

　　當時，中共對民間組織的發(fā)展并未形成一種制度化的政策，民間組織的登記管理仍處在多頭管理之中，其發(fā)展仍在持續(xù)。新成立的各種“協(xié)會”、“學(xué)會”、“研究會”、“基金會”、“中心”等一類組織越來越多，出現(xiàn)了許多跨行業(yè)、跨部門、跨地區(qū)的全國性組織。

　　當民間組織在一段時間內(nèi)增長過快，或國內(nèi)政治發(fā)展發(fā)生特殊變異時，中共中央、國務(wù)院和政府主管部門便對民間組織進行清查和整理。例如，1984年11月17日，中共中央、國務(wù)院關(guān)頒布了“關(guān)于嚴格控制成立全國性組織”的通知。當時的說法是：有些單位和個人不經(jīng)中央審批，隨意成立全國性的組織，這種做法發(fā)展下去，疊床架屋、魚龍混雜，可能助長某些不正之風(fēng)，不利于“四化”建設(shè)。

　　二、1989年以后：對民間組織活動的判斷和評價

　　1989年春天的“六四風(fēng)波”是中國民間組織發(fā)展史上的轉(zhuǎn)折點，中共意識到了社會力量的發(fā)展對中共執(zhí)政地位的沖擊。從此，民間組織的發(fā)展引起了中共的高度關(guān)注，中共及其政府對社團管理政策的基調(diào)以“限制”為主。90年代初期開始，對全國社團進行“復(fù)查登記”或“清理整頓”。1992年得到確認登記的全國性社團有1,200個，減少了400多個；
得到確認登記的地方性社團有18萬個，減少了2萬多個。

　　確實，民間組織是一種集體行動的載體，能產(chǎn)生組織性力量，會宣揚其組織的價值目標，對中共的意識形態(tài)沖擊甚大，有解構(gòu)中共執(zhí)政理論的危險以至于危及其執(zhí)政地位。但是，民間組織也能提供一些公共服務(wù)，承接政黨、政府的功能讓渡，有利于改善中共的執(zhí)政，優(yōu)化決策與政策執(zhí)行。

　　中共是一種全能主義政黨，改革前黨、國家與社會的基本關(guān)系是“黨領(lǐng)導(dǎo)國家、國家主導(dǎo)社會，黨通過國家或自身組織主導(dǎo)社會”。[2]中國的改革就是從總體主義體制起步的。改革并沒有從根本上改變這種中共主導(dǎo)權(quán)力格局的局面。中共又是意識形態(tài)色彩濃厚的政黨，西方學(xué)者常常把中共分類為綱領(lǐng)型政黨或意識形態(tài)型政黨。挑戰(zhàn)中共的意識形態(tài)相當于間接沖擊了中共曾經(jīng)指導(dǎo)革命勝利的意識形態(tài)，影響到中共的執(zhí)政合法性。20世紀80年代以來，中國的一些民間組織的活動常常涉入政治領(lǐng)域，要求政治體制改革，宣傳自由、民主、人權(quán)觀念以及“三權(quán)分立”、競爭性政黨制度、普選制度等。這對中共的意識形態(tài)與執(zhí)政地位產(chǎn)生了巨大的威脅。1989年10月25日，國務(wù)院發(fā)布了《社會團體登記管理條例》，建立了社團的“雙重管理體制”，把正式社團直接置于黨政機關(guān)的嚴密控制之下。從此，中共逐步形成了對民間組織嚴密控制中的分類控制模式。

　　1996年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳下發(fā)的“關(guān)于加強社會團體和民辦非企業(yè)單位管理工作的通知”這樣描述了中共所覺察到的挑戰(zhàn)與危險：

　　“一些受西方敵對勢力支持操縱的社會團體和民辦非企業(yè)單位乘隙竄出。其骨干成員，有些是1989年春夏之交動亂的‘精英’，有些是近年來受西方資產(chǎn)階級世界觀影響較深的中青年知識分子，還有一些是頑固堅持資產(chǎn)階級自由化觀點的所謂名人、專家、學(xué)者。他們在港臺報刊、國內(nèi)民間刊物甚至有的黨政部門主管的報刊上公然宣揚‘中國現(xiàn)代化的榜樣是西方’、‘只有走資本主義道路才是中國的唯一出路’等錯誤觀點。他們同西方、港臺的反華反共勢力聯(lián)系密切，以政治為目的，以學(xué)術(shù)研究為掩護，接受境外敵對組織的捐贈和委托，為其搞社情調(diào)查，提供信息情報，有的甚至充當西方敵對勢力對我進行滲透、顛覆、竊密的工具。這些為數(shù)雖然不多但能量頗大、影響很壞的民間組織，事實上已成為境內(nèi)外敵對勢力同我進行公開、‘合法’斗爭依托的陣地，起著思想滲透、組織策劃、集聚力量、聚斂經(jīng)費的作用，是破壞我國政治、社會穩(wěn)定的重大隱患。此外，在京、津、滬和東北三省以及沿海開放城市，近幾年還相繼出現(xiàn)了外國人私自設(shè)立的聯(lián)誼會、留學(xué)生會、俱樂部、僑民協(xié)會以及境外組織的分會等。其中有少數(shù)不僅在所在地區(qū)異�；钴S，還跨省區(qū)發(fā)展會員，從事非法活動。對此，必須保持高度的政治警惕，采取有力的措施，切實加強管理，防微杜漸，堵塞漏洞，嚴防境內(nèi)外敵對勢力利用社會團體和民辦非企業(yè)單位進行滲透破壞活動�！�

　　1999年11月1日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳又下發(fā)了“關(guān)于進一步加強民間組織管理工作的通知（中辦發(fā)）”。該通知指出：

　　“西方敵對勢力利用民間組織同我進行‘合法’斗爭。他們往往以民間組織的身份出現(xiàn)，以學(xué)術(shù)研究或慈善捐贈為掩護，以資助、合作為手段，對我實施‘西化’、‘分化’戰(zhàn)略。1998年9月以來，受境外敵對勢力的操縱，國內(nèi)一些敵對分子有組織、有預(yù)謀地公然成立‘中國發(fā)展聯(lián)合會’等一批以反對四項基本原則為目的的民間組織，制定并實施反動的政治綱領(lǐng)，宣稱要上臺、要執(zhí)政，氣焰十分囂張。

　　“非法民間組織增多，活動猖獗。1999年上半年，僅北京市就發(fā)現(xiàn)非法民間組織35個，比1998年同期增長23%。這些非法民間組織活動隱蔽，有很大的破壞性。有的在政治、經(jīng)濟、宗教、民族等領(lǐng)域進行破壞活動；
有的利用我國改革過程中尚待解決的敏感問題，策劃成立‘下崗工人協(xié)會’、‘退伍軍人協(xié)會’、‘打工者協(xié)會’等組織，企圖制造事端；
有的采取境外注冊、境內(nèi)活動的方式與我斗爭。一些非法民間組織有相當復(fù)雜的國際背景。

　　“氣功組織泛濫。據(jù)不完全統(tǒng)計，僅在全國各級民政部門登記的氣功類社會團體就達1,760多個，涉及近百個氣功功法；
一些人打著氣功健身的幌子搞愚昧迷信、詐騙錢財，甚至進行反政府、反人類、反科學(xué)的活動。

　　外國人在華和港澳臺人士在內(nèi)地擅自設(shè)立民間組織。不少地方出現(xiàn)了外國人和港澳臺人士設(shè)立的聯(lián)合會、基金會、俱樂部、同盟會以及境外民間組織的分會。這些組織不僅在當?shù)禺惓；钴S，有的還跨地區(qū)發(fā)展會員，從事非法活動，對我國進行滲透、破壞�！�

　　三、形成嚴密控制下的分類控制模式

　　由于民間組織的集體行動的力量和具一定威脅性的組織力量，中共對它們實行了嚴密控制；
但民間組織也是提供公共服務(wù)的載體，有助于中共的政策創(chuàng)新與國家體制改革及事業(yè)單位改革，因此，中共嚴密控制民間組織的總體政策取向中存在著分類控制。所謂的分類控制，指執(zhí)政黨根據(jù)各類民間組織的影響能力和提供公共服務(wù)的性質(zhì)、數(shù)量及質(zhì)量，對它們實施不同的管理方式。

　　康曉光分析了工會、行業(yè)協(xié)會和商會、城市居委會、宗教組織、官辦NGO、草根NGO、非正式組織及政治反對組織等具有典型代表性的民間組織，認為政府是根據(jù)民間組織的集體行動能力與提供公共物品的水平來確定對各類民間組織的不同控制手段與策略。[3]

　　在執(zhí)政黨看來，工會是勞工組織，行業(yè)協(xié)會和商會是企業(yè)主的利益團體，這些功能性團體都具有很強的組織集體行動的能力；
政治反對組織的挑戰(zhàn)能力最強；
而宗教組織則可能在價值領(lǐng)域提出不同的體系；
地緣性的社區(qū)組織一方面為社區(qū)居民提供重要的公共物品，一方面為他們的集體行動提供組織載體；
一般說來，公益性的官辦NGO和草根NGO以及沒有正式組織形式的興趣團體對政治權(quán)威沒有顯著的挑戰(zhàn)性；
在提供公共物品方面，官辦NGO和草根NGO的重要性大于非正式組織。

　　對工會和社區(qū)居委會組織（具有較強的潛在挑戰(zhàn)能力），執(zhí)政黨的策略是將其作為“準政府組織”直接控制；
對宗教組織（具有較強的潛在挑戰(zhàn)能力），執(zhí)政黨的策略是限制其發(fā)展；
對協(xié)會、商會和官辦NGO（潛在挑戰(zhàn)能力較弱），執(zhí)政黨的策略是鼓勵和支持；
對草根NGO和非正式組織（潛在挑戰(zhàn)能力很弱），執(zhí)政黨的態(tài)度是不多干涉，也不讓其合法化；
而對政治反對組織（表現(xiàn)為公開的挑戰(zhàn)），執(zhí)政黨的策略則是禁止和取締。

在此前提下，執(zhí)政黨還根據(jù)民間組織提供的公共物品實施不同的控制策略。對于協(xié)會、商會、官辦NGO等民間組織，執(zhí)政黨對其采取鼓勵和支持的策略，認為這些組織所提供的公共物品是社會發(fā)展與改革開放所需要的。民政部長李學(xué)舉在2004年全國先進民間組織表彰大會中談到：要堅持培育發(fā)展與管理監(jiān)督并重的方針，以民間組織服務(wù)經(jīng)濟社會發(fā)展為核心，以提高民間組織能力建設(shè)為重點，建立與我國經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應(yīng)，布局合理、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、作用明顯的民間組織發(fā)展體系以及法制健全、管理規(guī)范、分級負責的民間組織管理體系；
要重點培育發(fā)展行業(yè)協(xié)會、公益性民間組織、農(nóng)村專業(yè)經(jīng)濟協(xié)會、社區(qū)民間組織，支持和引導(dǎo)科、教、文、衛(wèi)、體以及隨著人民生活水平的提高逐漸涌現(xiàn)的新型群眾組織。他的講話顯示了中共對民間組織的態(tài)度與政策。2006年公布的“中國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展‘十一五’規(guī)劃綱要”也提出了民間組織管理政策和控制策略：規(guī)范引導(dǎo)民間組織有序發(fā)展，(點擊此處閱讀下一頁)培育發(fā)展行業(yè)協(xié)會、學(xué)會、公益慈善和基層服務(wù)性民間組織，發(fā)揮提供服務(wù)、反映訴求、規(guī)范行為的作用。

　　可以說，執(zhí)政黨對那些不提供政府所需公共物品、又具有很強的潛在挑戰(zhàn)能力的民間組織，采取的是限制其發(fā)展的策略；
對那些不提供政府所需公共物品、但潛在挑戰(zhàn)能力很弱的民間組織，則往往采取放任不管的策略。

　　四、對民間組織的“分級登記、雙重管理”體制

　　20世紀90年代以后，民間組織的發(fā)展已經(jīng)成為一種不可遏制的趨勢。為了應(yīng)對這種局面，控制、管理、引導(dǎo)民間組織的發(fā)展，中共開始關(guān)注民間組織發(fā)展中出現(xiàn)的各種問題，采取了多種應(yīng)對措施。這樣，中共與民間組織的關(guān)系進入了制度化管理的探索時期，主要表現(xiàn)為中共對民間組織的控制逐漸制度化。

　　中共將如何對待民間組織的發(fā)展以及如何處理與它們的關(guān)系，已成為中共政策創(chuàng)議中的一項內(nèi)容。自中共“十四大”以來，每次黨代會報告及中央委員會全體會議均提出對民間組織的政策建議。例如，中共十四屆三中全會通過的“關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定”指出：“政府經(jīng)濟管理部門要轉(zhuǎn)變職能，專業(yè)經(jīng)濟部門要逐漸減少”；
要“發(fā)揮行業(yè)協(xié)會、商會等組織的作用”。中共“十五大”報告提出，要“培育和發(fā)展社會中介組織”。中共“十六大”報告提出，要努力建立新機制，拓展新領(lǐng)域，加快在新經(jīng)濟組織、社會團體等建立黨組織的步伐；
要強化社區(qū)黨建工作，重視做好在新的社會階層的優(yōu)秀分子中發(fā)展黨員；
要加大在社會團體和社會中介組織中建立黨組織的工作力度。

　　中共中央辦公廳、中共中央組織部、中共中央宣傳部參與了對民間組織總體政策的制定；
各地省委、自治區(qū)黨委、直轄市委及其組織部等機構(gòu)，則主導(dǎo)著地方民間組織管理政策的制定。

　　1996年7月，中共中央政治局常委會專門研究了民間組織問題。8月28日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳下發(fā)了“關(guān)于加強社會團體和民辦非企業(yè)單位管理工作的通知”，要求修訂《社會團體登記管理條例》，起草《民辦非企業(yè)單位登記管理條例》。

　　1996年8月28日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳下發(fā)了“關(guān)于加強社會團體和民辦非企業(yè)單位管理工作的通知”，要求理順對社會團體和民辦非企業(yè)單位的管理體制：“我國對社會團體和民辦非企業(yè)單位的管理，應(yīng)當實行掛靠單位、業(yè)務(wù)主管部門與登記管理機關(guān)雙重負責的管理體制，實行分級管理。掛靠單位和業(yè)務(wù)主管部門對所屬社會團體和民辦非企業(yè)單位的申請登記、思想政治工作、黨的建設(shè)、財務(wù)活動、人事管理、召開研討會和對外交往等重要活動安排、接受資助等事項負有領(lǐng)導(dǎo)責任，在這些方面出了問題由掛靠單位和業(yè)務(wù)主管部門負責。登記管理機關(guān)主要負責社會團體和民辦非企業(yè)單位的登記審批工作，研究制定有關(guān)政策規(guī)定并組織實施；
負責對社會團體、民辦非企業(yè)單位的活動進行指導(dǎo)和檢查監(jiān)督，依法查處違法行為。社會團體和民辦非企業(yè)單位統(tǒng)一歸口由各級民政部門登記管理，其他任何部門無權(quán)審批和頒發(fā)證書�！�

　　1998年6月，在國務(wù)院機構(gòu)改革中成立了民政部民間組織管理局。

　　1998年10月，國務(wù)院頒布了《民辦非企業(yè)單位管理條例》。

　　自從國務(wù)院頒布了修訂的《社會團體登記管理條例》和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》之后，逐步形成了對民間組織的“民政部門主管登記、黨政主管部門負責日常管理”的“分級登記、雙重管理”體制。“雙重管理”制度規(guī)定：每個民間組織都必須同時接受政府主管機關(guān)即民政部門和業(yè)務(wù)主管部門的雙重領(lǐng)導(dǎo)，而其日常業(yè)務(wù)活動主要受主管單位的領(lǐng)導(dǎo)�！渡鐖F管理登記條例》以及《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》只是一般性地規(guī)定，縣級以上的相關(guān)黨政機關(guān)及縣級以上政府的授權(quán)機構(gòu)，均可成為民間組織的業(yè)務(wù)主管機構(gòu)。于是，民間組織的業(yè)務(wù)主管單位呈現(xiàn)出五花八門的局面。黨和政府不同的職能部門往往成為其所管轄行業(yè)的民間組織的主管部門，如各級黨委組織部通常是同級黨建研究會的主管單位、統(tǒng)戰(zhàn)部是同級統(tǒng)戰(zhàn)理論研究會的主管單位、政府的文化廳局是各種民間文化團體的主管單位、體委是各種民間體育團體的主管單位、科委或科技廳局則是各種群眾性科技團體的主管單位，如此等等。這一體制實施后，出現(xiàn)了對民間組織的多頭管理格局，政府民政主管機關(guān)與業(yè)務(wù)主管機關(guān)對同一民間組織的管理職能重疊，而民政機關(guān)的能力有限，對民間組織的全面管理的有效性不大。

　　1999年10月，中共中央政治局常委會召開會議專門研究民間組織管理問題。隨后，中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳于1999年11月1日下發(fā)了“關(guān)于進一步加強民間組織管理工作的通知”（中辦發(fā)[1999]34號）。該文件進一步具體規(guī)定：“雙重負責的管理體制是加強民間組織管理工作的核心內(nèi)容，必須切實予以落實。業(yè)務(wù)主管單位應(yīng)對民間組織的申請登記、思想政治工作、黨的建設(shè)、財務(wù)和人事管理、研討活動、對外交往、接受境外捐贈資助、按章程開展活動等事項切實負起責任。登記管理機關(guān)要依法開展民間組織的登記審批工作，研究制定有關(guān)政策規(guī)定并組織實施，指導(dǎo)和檢查監(jiān)督民間組織的各項活動，依法查處違法違紀行為。在上述哪個方面出了問題，除視情節(jié)追究民間組織負責人的責任外，還要根據(jù)職責分工，分別追究業(yè)務(wù)主管單位和登記管理機關(guān)主要領(lǐng)導(dǎo)的責任。要嚴格把好登記審批關(guān)，登記管理機關(guān)必須堅持登記標準，嚴格按登記程序辦理登記審批手續(xù)。各級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部要講政治，不能徇私情，干預(yù)登記管理機關(guān)的審批工作。除《社會團體登記管理條例》（國務(wù)院令第250號）明確規(guī)定可以免予登記的社會團體以外，所有民間組織都必須依法由民政部門統(tǒng)一登記，其他任何部門無權(quán)登記、頒發(fā)證書。無論哪個單位違反上述規(guī)定，都要追究其負責人的責任。機關(guān)、團體、企事業(yè)單位經(jīng)本單位批準成立的內(nèi)部團體，不得在社會上活動�！�

　　按照“分層雙重管理體制”的規(guī)定，社團的管理工作由社團管理機關(guān)和業(yè)務(wù)主管部門共同負責。“分層管理”是指根據(jù)社團的成員分布和活動地域范圍等，由不同級別的登記管理機關(guān)來分別管理不同層次的社團。由于很多官辦社團、半官方社團可以通過業(yè)務(wù)主管部門獲得人力、財力、物力資源或者權(quán)威、名聲、地位、關(guān)系資源等，因此很多民間組織愿意接受業(yè)務(wù)主管部門的領(lǐng)導(dǎo)；
另一方面，很多業(yè)務(wù)主管部門可以通過這些社團組織安排閑置人員、轉(zhuǎn)移資金、開辦公司或從事營利性活動等，辦理一些不宜以本部門名義出面的活動。

　　除了加強對民間組織的制度化控制之外，傳統(tǒng)的選擇特定時間開展“清理整頓”仍然是控制民間組織的一個重要手段。在80年代的1984年和1990年，中共中央和國務(wù)院曾兩次組織對民間組織的清查整頓。90年代以來，在1996年、1998年、1999年、2004年，也采取過類似的做法。

　　例如，1996年8月28日中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳下發(fā)的“關(guān)于加強社會團體和民辦非企業(yè)單位管理工作的通知”提出：“由民政部門會同業(yè)務(wù)主管部門提出清理整頓的具體方案，在今明兩年內(nèi)，分期分批對所有社會團體及民辦非企業(yè)單位普遍進行一次檢查、清理、整頓。所有社會團體和民辦非企業(yè)單位，都必須依照有關(guān)法規(guī)辦理登記手續(xù)和接受年檢，不得以任何理由拒不登記或不接受年檢。特別是對涉及民族、宗教以及其他社會科學(xué)、自然科學(xué)的邊緣交叉學(xué)科和青少年、婦女兒童等問題的各類研究機構(gòu)、社會經(jīng)濟調(diào)查機構(gòu)，要摸清底數(shù)，重點清理。對那些內(nèi)外勾聯(lián)，違反政策、法律的社會團體和民辦非企業(yè)單位，要分別情況，或不予登記，或限期改正。進行這項工作要注意方法，講究策略。要從嚴審批新的社會團體和民辦非企業(yè)單位，控制數(shù)量，防止盲目發(fā)展。清理整頓期間，原則上暫停審批新的社會團體和民辦非企業(yè)單位�！彪S后，民政部于1997年向各省市自治區(qū)民政廳（局）、各計劃單列市民政局下發(fā)的“關(guān)于查處非法社團組織的通知”（民社函[1997]91號），對清理整頓社團組織做了基本規(guī)定。

　　又如，1999年11月中共中央提出：對未經(jīng)登記擅自以民間組織名義進行活動的，或者被撤銷登記的民間組織繼續(xù)以民間組織名義進行活動的，由登記管理機關(guān)予以取締，沒收非法財產(chǎn)；
構(gòu)成犯罪的，要依法追究刑事責任；
尚不構(gòu)成犯罪的違法行為，要依法給予治安管理處罰。對那些以反對四項基本原則為目的、危害國家安全和社會穩(wěn)定的敵對非法民間組織，要重點進行打擊。于是，民政部分別向各省市自治區(qū)民政廳（局）、各計劃單列市民政局和全國性社會團體業(yè)務(wù)主管單位發(fā)布了“關(guān)于社會團體清理整頓審定工作有關(guān)問題的通知”（民發(fā)[1999]6號與民社函[1999]97號）。通過這次清理整頓，2000年末實有社團130,768個，比上年下降4.4%，其中當年登記社會團體9,858個，注、撤銷社團17,459個。[4]

　　通過“雙重分層”管理體制，中共幾乎把民間社團的所有日常活動都納入到政府的管理體制之內(nèi)，并盡可能削弱了民間組織自身的決策權(quán)。由于業(yè)務(wù)主管部門對民間組織的情況更加熟悉和了解，通過委托這個對信息了解更為充分同時又值得信任的第三方來進行監(jiān)督，可以得到盡可能多的關(guān)于民間組織活動情況的有效信息。此外，中共對民間組織的管理還有其他一些做法。比如，凡涉及民間組織的發(fā)展問題，要從政治上嚴把輿論宣傳關(guān)[5]；
加強偵查控制工作，打擊利用社會團體和民辦非企業(yè)單位的境內(nèi)外敵對分子；
規(guī)范民間組織的涉外交往活動等等。這樣，民間組織就處在嚴密的控制之下，達到了中共控制民間組織的目的，即防止民間組織的發(fā)展對執(zhí)政黨形成威脅。

　　五、組織控制：
在民間組織里建設(shè)中共黨組織

　　對民間組織進行組織控制，是中共的傳統(tǒng)做法，在中共黨章中有明確規(guī)定。早在1994年，各級黨政部門就開始對民間組織的黨建工作進行調(diào)查研究。[6]據(jù)筆者查閱各類文件，改革開放后中共中央第一次正式提出要在民間組織里建立黨組織，是1996年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳下發(fā)的“關(guān)于加強社會團體和民辦非企業(yè)單位管理工作的通知”。當時要求在清理整頓現(xiàn)有各類社會團體和民辦非企業(yè)單位過程中，要在社會團體和民辦非企業(yè)單位中建立黨組織，接受掛靠單位、業(yè)務(wù)主管部門黨組織或所在地方黨組織領(lǐng)導(dǎo)。

　　1998年2月16日，為加強社會團體內(nèi)黨的工作，落實在社會團體（不包括由國家確定其職能，核定編制，核撥經(jīng)費，工作人員按國家公務(wù)員管理的社會團體）中建立黨組織的政策，中共中央組織部和民政部向各省市自治區(qū)黨委組織部、各省市自治區(qū)政府民政廳（局）、中央各部委、國家機關(guān)各部委黨組（黨委）、各人民團體黨組下發(fā)了“關(guān)于在社會團體中建立黨組織有關(guān)問題的通知”。該通知把在現(xiàn)有社會團體中建立黨組織作為一項重要任務(wù)，做了如下規(guī)定：

　　“一、經(jīng)社會團體登記管理機關(guān)核準登記（原有社會團體經(jīng)清理整頓換發(fā)新的證書）的社會團體，其常設(shè)辦事機構(gòu)專職人員中凡是有正式黨員3人以上的，應(yīng)建立黨的基層組織。社會團體建立黨組織，由其業(yè)務(wù)主管部門或掛靠單位的黨組織審批。社會團體在籌備過程中就應(yīng)考慮建立黨組織問題。業(yè)務(wù)主管部門或掛靠單位應(yīng)了解和掌握社會團體的情況，對應(yīng)當建立黨的基層組織而沒有建立的，要幫助其盡快建立。

　　“二、社會團體已經(jīng)建立黨組織的，其常設(shè)辦事機構(gòu)專職人員中黨員的組織關(guān)系應(yīng)轉(zhuǎn)入社會團體黨組織；
社會團體沒有建立黨組織的，其常設(shè)辦事機構(gòu)專職人員中黨員的組織關(guān)系可轉(zhuǎn)入業(yè)務(wù)主管部門或掛靠單位的黨組織，參加黨的活動。

“三、社會團體黨組織的設(shè)置形式根據(jù)黨員人數(shù)和工作需要確定。黨員人數(shù)3名以上，不足50名的，可成立黨的支部委員會，其中黨員人數(shù)不足7名的，可不成立支部委員會，只設(shè)書記1名；
黨員人數(shù)超過50名不足100名的，(點擊此處閱讀下一頁)可成立黨的總支部委員會；
黨員人數(shù)超過100名的可成立黨的基層委員會。社會團體黨的基層委員會由黨員大會或黨員代表大會選舉產(chǎn)生，黨的總支部委員會和支部委員會由黨員大會選舉產(chǎn)生。黨的基層委員會每屆任期3年，黨的總支部委員會、支部委員會每屆任期2年。社會團體黨組織一般不設(shè)專職黨務(wù)干部，日常黨務(wù)工作由社會團體黨組織的黨員兼任。規(guī)模較大，黨員人數(shù)較多的社會團體，可設(shè)置精干的黨的工作機構(gòu)和專職人員。

　　“ 四、社會團體黨組織應(yīng)全面貫徹執(zhí)行黨章規(guī)定的黨的基層組織的任務(wù)，要做好以下工作：

　　“1．支持社會團體及其負責人按照社團章程中規(guī)定的宗旨、任務(wù)開展工作。

　　“2．加強對黨員的教育、管理和監(jiān)督，通過發(fā)揮黨員的先鋒模范作用，積極開展業(yè)務(wù)活動，發(fā)揮社會團體在社會主義建設(shè)中的作用。

　　“3．監(jiān)督社會團體負責人貫徹黨的路線、方針、政策，遵守國家法律、法規(guī)。

　　“五、社會團體黨組織必須自覺接受批準其成立的業(yè)務(wù)主管部門或掛靠單位黨組織的領(lǐng)導(dǎo)，定期匯報工作，重要問題應(yīng)及時請示匯報。”

　　此時關(guān)于在民間組織中建立中共黨組織的要求只是個初步構(gòu)想。由于民間組織種類繁多、情況不一，如何建設(shè)和領(lǐng)導(dǎo)民間組織中的中共黨組織以及黨組織如何在民間組織中發(fā)揮作用，尚待摸索。起初進展并不順利，絕大多數(shù)社會團體未建立中共的基層組織；
一些己建立中共黨組織的社會團體，對黨員的教育、管理和監(jiān)督工作比較薄弱；
社會團體中共黨組織的設(shè)置形式不夠完善；
一些業(yè)務(wù)主管單位黨組織對所屬社會團體黨的建設(shè)和思想政治工作疏于管理，有的甚至不聞不問。

　　1999年11月中共中央辦公廳、國務(wù)院下發(fā)的“關(guān)于進一步加強民間組織管理工作”的文件又強調(diào)：要重視和加強民間組織中中共黨組織的建設(shè)，各級黨委和各業(yè)務(wù)主管單位的中共黨組織要切實加強對民間組織中黨組織建設(shè)工作的領(lǐng)導(dǎo)。

　　2000年7月21日，中共中央組織部向各省市自治區(qū)黨委組織部、中央各部委、國家機關(guān)各部委黨組(黨委)、各人民團體黨組下發(fā)了“關(guān)干加強社會團體黨的建設(shè)工作的意見”，把社團黨組織的建設(shè)作為一項需要全面開展的工作，要求各級黨委一定要高度重視，把社會團體黨的工作作為黨的建設(shè)的重要組成部分，列入議事日程，切實加強領(lǐng)導(dǎo)。該文件強調(diào)要充分認識社會團體黨的建設(shè)工作的重要性；
提出了建立健全社會團體黨的組織、理順黨組織的隸屬關(guān)系的基本內(nèi)容；
明確了社會團體黨組織的主要職責，細化與擴充了原先的規(guī)定；
要求做好社會團體黨員的教育管理工作。

　　在中共中央的督促下，各級黨委開始認真對待民間組織黨的建設(shè)問題，組織了不少課題組對各地民間組織進行調(diào)研，提出了政策建議并制定了相關(guān)政策。比如，廣東省委組織部課題組分別對廣東省社會中介組織里黨建工作情況和廣東省社會團體黨的建設(shè)情況做了調(diào)研，并提出了對策和建議。其中有這樣的內(nèi)容：新籌備成立的社會團體必須具備建立黨組織的條件，對不具備條件的，業(yè)務(wù)主管單位不能給予審批，登記機關(guān)不能給予登記。

　　盡管各地民間組織中黨的建設(shè)具體情況不同，總體上來看有以下特點：其一，根據(jù)民間組織的事業(yè)規(guī)模、人員規(guī)模、運作方式、政治基礎(chǔ)和黨員力量諸方面情況，“因事制宜”，設(shè)置黨組織，采取“單獨、聯(lián)合、掛靠、改建、指定、派遣、臨時”等多種形式建立黨組織。其二，構(gòu)建“三位一體”的民間組織黨建工作領(lǐng)導(dǎo)格局。各級黨委書記和業(yè)務(wù)主管單位黨委（黨組）書記、黨委組織部門、民間組織登記管理機關(guān)和業(yè)務(wù)主管部門黨組織這“三位”，以黨委書記和業(yè)務(wù)主管單位黨委（黨組）書記作為抓民間組織黨建工作的“第一責任人”。打破“條塊”、“職級”界限，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，合力推動，實現(xiàn)“認識、責任、領(lǐng)導(dǎo)”“三到位”，形成有負責、有管理、有監(jiān)督的完整的“一體化”領(lǐng)導(dǎo)、管理體系。其三，充分整合政治資源，形成“多方協(xié)作、齊抓共管”新機制。一方面，各級黨委組織部門負起牽頭責任，協(xié)調(diào)工、青、婦各方積極推動民間組織黨建工作；
另一方面，要求組織部門確定“民間組織黨建工作”的專門崗位，指定專人負責。

　　中共與民間組織的關(guān)系處于動態(tài)演變過程中，隨著形勢的發(fā)展，各種各樣的新問題必然層出不窮。觀察分析這些問題，對于研究公民社會的發(fā)育具有重要意義。

　　【注釋】

　　[1] 《三中全會以來重要文獻選編》下，人民出版社1982年版，第702－703頁。

　　[2] 林尚立，《當代中國政治形態(tài)研究》，天津人民出版社2000年版第322頁。

　　[3] 康曉光、韓恒，“分類控制：當前中國大陸國家與社會關(guān)系研究”，《社會學(xué)研究》2005年第6期。

　　[4] 民政部：“2000年民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報”（www.mca.gov.cnnews2001041601.html）。

　　[5] 2001年9月25日，中宣部辦公廳、民政部辦公廳向各省市自治區(qū)黨委宣傳部、各省市自治區(qū)政府民政廳(局)下發(fā)了“關(guān)于加強對民間組織宣傳報道管理的通知”。王名、劉培峰等，《民間組織通論》，時事出版社2004年版，第168頁。

　　當代中國研究[2007年] [第3期(總第98期)]

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