周弘：歐盟社會標(biāo)準(zhǔn)化工程

　　歐洲聯(lián)盟的社會標(biāo)準(zhǔn)化工程是指在多種社會制度之間，用不同的方式自下而上地規(guī)范社會政策的行動。接受這些規(guī)范的各方并不受到社會立法的約束，也沒有社會行政的工具，所以這些規(guī)范也被稱為“軟法律”規(guī)則。這種軟約束力的社會標(biāo)準(zhǔn)化可能涉及到社會保障研究的三大領(lǐng)域，即：一、社會需求的合理確定，二、社會行為主體的價值取向和利益平衡，三、社會保障機(jī)制的正確選擇。社會標(biāo)準(zhǔn)化挑戰(zhàn)社會保障行為主體的行為方式，引起功能轉(zhuǎn)換，從而在社會保障制度之間產(chǎn)生接軌現(xiàn)象和趨同現(xiàn)象，同時在傳統(tǒng)的民族國家之上又產(chǎn)生了一個新的，不使用傳統(tǒng)政策工具的社會行為主體。社會保障主體的角色轉(zhuǎn)換和功能轉(zhuǎn)換是社會保障制度改革的癥結(jié)，歐洲聯(lián)盟的社會標(biāo)準(zhǔn)化已經(jīng)開始觸動這個癥結(jié)，并且給世界帶來了值得思考的經(jīng)驗(yàn)。

　　關(guān)鍵詞：社會保障制度改革、社會標(biāo)準(zhǔn)化

　　一、歐洲聯(lián)盟的社會標(biāo)準(zhǔn)化工程

　　1、社會標(biāo)準(zhǔn)化的來源

　　這里使用的“標(biāo)準(zhǔn)化”（benchmarking）一詞如果從英文直譯，就是“在長凳上做標(biāo)記”。英國古時候的大餐廳里用的都是條桌和長凳，盛宴之時，眾多賓客同時入席，便很難就座。所以需要在長凳上做標(biāo)記（marking），讓人“對號入座”，久而久之形成規(guī)范，不需要立法或者行政的手段，人們也會自覺地遵守同一的規(guī)矩。這就是標(biāo)準(zhǔn)化的“軟力量”。

　　標(biāo)準(zhǔn)化工程被應(yīng)用于多種管理領(lǐng)域。人們認(rèn)識到，如果多邊的利益群體需要進(jìn)行決策，但是又缺乏立法和行政的力量去約束這些獨(dú)立的群體，沒有政治授權(quán)、缺乏稅收和轉(zhuǎn)移支付手段，不能強(qiáng)迫這些群體遵守硬性規(guī)則，在這種時候，眾人聚在一起，提出一個或幾個目標(biāo)讓大家遵守。這種目標(biāo)在有共同利益和共同追求的人群中間可以起到“軟性規(guī)則”的作用，可以使認(rèn)同這些規(guī)則的人們首先在觀念上，進(jìn)而在行動上向著共同目標(biāo)努力，達(dá)到彼此趨同的效果。

　　上述的標(biāo)準(zhǔn)化現(xiàn)象曾經(jīng)成功地應(yīng)用于歐元區(qū)的建立。歐元的建設(shè)者們?yōu)樯暾埣尤霘W元區(qū)的國家設(shè)立了一些“標(biāo)記”性的規(guī)范和準(zhǔn)則，例如年度財(cái)政赤字不超過國內(nèi)生產(chǎn)總值的3%，通貨膨脹率不超過三個最低國家平均數(shù)的1.5%，公共債務(wù)不超過國內(nèi)生產(chǎn)總值的60%，匯率保持二年穩(wěn)定，利率不高于三個最佳國家平均數(shù)的2%等等。申請加入歐元區(qū)的國家都自覺地努力去達(dá)到這些標(biāo)準(zhǔn)。

　　標(biāo)準(zhǔn)化要求的是目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一，但是并不要求行政和立法的統(tǒng)一。相反，標(biāo)準(zhǔn)化的過程是在承認(rèn)財(cái)政和行政自主的情況下，成員國通過對于共同目標(biāo)的追求和對于共同原則的認(rèn)定，以不同的方式達(dá)到共同的目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)。歐元的申請國根據(jù)那些標(biāo)志性的規(guī)范，按照各自國家的國情特征，調(diào)動各自的社會力量，使用各自的行政和財(cái)政力量，調(diào)整本國的政策，達(dá)到共同的目標(biāo)。這就是歐元在財(cái)政不統(tǒng)一的情況下成功的重要訣竅之一。

　　2、歐洲聯(lián)盟如何進(jìn)行社會標(biāo)準(zhǔn)化？

　　標(biāo)準(zhǔn)化工程統(tǒng)一了歐洲的貨幣，是否也能使一直滯后的歐洲聯(lián)盟社會政策取得進(jìn)展呢？由于歐洲聯(lián)盟成員國形形色色的社會制度與它們多姿多彩的歷史文化密不可分，所以在歐洲一體化運(yùn)動之初，歐洲的建設(shè)者們就將社會職能，特別是社會支出和社會再分配的職能留給了民族國家的政府。

《歐洲經(jīng)濟(jì)共同體條約》認(rèn)定，改善工人工作環(huán)境和生活條件的目標(biāo)要通過“發(fā)展共同市場，趨同成員國之間的法律、法規(guī)或行政行為”來實(shí)現(xiàn)。委員會的責(zé)任是協(xié)調(diào)成員國在社會領(lǐng)域里的合作，“與成員國保持密切聯(lián)系、進(jìn)行研究、在民族國家和國際組織層面提供觀點(diǎn)和安排咨詢”。

　　這種制度安排使歐洲的社會整合一直落后于經(jīng)濟(jì)的整合。1992年《馬斯特里赫特條約》簽署之前，出現(xiàn)了一場歐洲社會問題大辯論，為的是阻止歐洲大市場的發(fā)展以犧牲歐洲人的勞動社會權(quán)利為代價。但是，由于歐洲聯(lián)盟的各成員國在歷史、法律、組織和政治方面的差別，也由于歐洲的勞工領(lǐng)袖們不愿意向上轉(zhuǎn)移權(quán)力，還由于雇主們的聯(lián)合反對，結(jié)果這些辯論并沒有導(dǎo)致全歐范圍內(nèi)的集體談判機(jī)制的產(chǎn)生。1992年成立的歐洲聯(lián)盟給歐洲的雇主們提供了一個擴(kuò)大了的市場機(jī)制，但是卻沒有提及如何在歐洲共同體的范圍內(nèi)建立管理社會和勞工事務(wù)的制度。

　　這時，許多勞工官員開始考慮，經(jīng)濟(jì)和社會制度不平衡的發(fā)展有可能在歐洲聯(lián)盟內(nèi)造成一種競爭性的“社會傾銷”環(huán)境，導(dǎo)致勞工標(biāo)準(zhǔn)的降低和勞工法的削弱。

這些勞工官員完全有理由相信，歐洲一體化建立的大市場可能給已經(jīng)面臨重重危機(jī)的民族福利國家?guī)�來更加沉重的壓力，甚至加速它走向衰亡�?/p>

　　到了書記之交，歐盟的建設(shè)者終于達(dá)成了一種共識，他們不再能夠容忍“在歐盟內(nèi)有如此多的人生活在貧困線以下、受到社會排斥，”并且決定要采取措施，從消除貧困入手，制訂《歐洲社會議程》。2000年3月，歐洲理事會里斯本會議制訂了全面就業(yè)戰(zhàn)略。同年12月尼斯歐盟首腦會議進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，全面改進(jìn)歐盟的社會政策。2001年的6月的斯德哥爾摩會議則提出改進(jìn)就業(yè)質(zhì)量，作為2002年的就業(yè)目標(biāo)。上述這些會議所提出的社會目標(biāo)都是軟性的，并沒有法律和行政的約束，但是對于歐洲聯(lián)盟內(nèi)社會政策的發(fā)展卻起到了重要的推動作用。以就業(yè)為例，在實(shí)施歐盟就業(yè)戰(zhàn)略的2000年，歐盟境內(nèi)創(chuàng)造了將近300萬就業(yè)，使平均失業(yè)率從9.1%降低到8.2%。

　　非強(qiáng)制性的軟性政策和規(guī)則為什么能夠起作用？這個問題挑戰(zhàn)了迄今以來歐洲社會保障的實(shí)踐。無論是在安格魯撒克遜傳統(tǒng)中，還是在歐洲大陸傳統(tǒng)中，國家的行政和立法機(jī)構(gòu)都在社會保障的發(fā)展中起到了至關(guān)重要的作用，社會保障因而被公認(rèn)是一種“強(qiáng)制性的社會再分配制度”。

　　但是歐洲聯(lián)盟提出的目標(biāo)，例如在2010年以前創(chuàng)造20002萬份工作，將目前歐盟貧困率18%的平均值降低到2010年的12%等等。這些目標(biāo)看上去都沒有約束力。貫徹實(shí)施社會政策目標(biāo)的權(quán)力仍然保留在歐洲聯(lián)盟成員國的行政和立法機(jī)構(gòu)，它們可以想方設(shè)法制訂政策去實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)，也可以選擇對這些目標(biāo)置之不理。

　　值得研究的是：歐洲聯(lián)盟的成員國沒有選擇對這些社會指標(biāo)置之不理，而是采取了積極配合的政策。到底是什么因素使得成員國愿意采取措施，主動向歐洲聯(lián)盟的指標(biāo)趨同呢？這種趨同有什么樣的制度保證呢？

　　首先，歐洲聯(lián)盟社會目標(biāo)的制訂是一種緊湊而又民主的過程，像歐洲聯(lián)盟的很多政策領(lǐng)域一樣，歐盟社會政策領(lǐng)域采取了“開放性協(xié)商”機(jī)制。所謂“開放性協(xié)商”，就是讓所有的成員國都提出自己的議題、意見，把爭端攤到桌面上來進(jìn)行公開的辯論，這樣就保證了重要的議題沒有遺漏。在“開放性”的基礎(chǔ)上，通過協(xié)商和討價還價，設(shè)立的社會標(biāo)準(zhǔn)，這種過程代表了成員國的意志和共識，是成員國自己希望達(dá)到那些它們?yōu)橛H自參與設(shè)立的標(biāo)準(zhǔn)。

　　其次，“開放性協(xié)商”機(jī)制包容差別、擱置爭議，在達(dá)不成共識的領(lǐng)域里由歐盟委員會出面，建立信息互換和意見溝通渠道，進(jìn)行社會統(tǒng)計(jì)等領(lǐng)域里的標(biāo)準(zhǔn)化工作。例如，歐洲聯(lián)盟決定先把緩解貧困作為社會標(biāo)準(zhǔn)化的第一步，但是并不直接指揮，也沒有能力直接指揮各個成員國開展消除貧困的工作，而是由歐盟統(tǒng)計(jì)局首先就各成員國的貧困線進(jìn)行規(guī)范。這樣關(guān)于貧困問題的社會標(biāo)準(zhǔn)化工程就包含了兩個內(nèi)容，一是確定貧困的指標(biāo)，二是統(tǒng)一貧困的統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，后者被實(shí)踐證明是大大有利于歐盟消除貧困指標(biāo)的確立，同時由于統(tǒng)一了統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，國與國之間的差別就更加明顯，成員國之間的相互學(xué)習(xí)被激勵了起來，葡萄牙和英國等國大幅度削減社會開支的情況也就突顯了出來。

此外，歐盟委員會積極地進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，及時地通報(bào)信息，在就業(yè)、收入分配和社會排斥、工作時間、社會保護(hù)及社會基礎(chǔ)設(shè)施、教育和繼續(xù)教育、工作環(huán)境和職業(yè)健康、以及工人參與等7個領(lǐng)域里實(shí)行信息互換和標(biāo)準(zhǔn)趨同計(jì)劃。這些政策目標(biāo)看上去是軟性而完全沒有約束力的，但是標(biāo)準(zhǔn)化過程卻使得這些沒有硬性約束力的目標(biāo)逐漸從歐盟建設(shè)者的理想變成了歐盟參與者的目標(biāo)。

　　第三，在社會標(biāo)準(zhǔn)化的過程中提出了各個成員國共同接受和向往的社會標(biāo)準(zhǔn)，但是并不挑戰(zhàn)成員國原有的政治和行政基礎(chǔ)，它要求的僅僅是共同的價值取向和對行為方式的認(rèn)同。它要求轉(zhuǎn)讓的是主權(quán)國家政府社會目標(biāo)的規(guī)劃權(quán)和社會標(biāo)準(zhǔn)的制訂權(quán)，把主權(quán)國家政府的社會功能從社會標(biāo)準(zhǔn)的制訂者變?yōu)樯鐣��?biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行者。這樣一來，歐洲聯(lián)盟的社會政策就有了一種雙層結(jié)構(gòu)或多層結(jié)構(gòu)。

成員國制訂的社會政策需要與歐洲聯(lián)盟的政策目標(biāo)看齊，并且接受歐洲聯(lián)盟的監(jiān)督，就像有些國家內(nèi)的地區(qū)性社會政策要向中央政策看齊一樣。所以從形式上看，成員國政府的社會職能并沒有什么變化，但是實(shí)質(zhì)上卻發(fā)生了根本性的變化，而且這種變化是發(fā)生在自愿的基礎(chǔ)之上。

　　當(dāng)然，社會標(biāo)準(zhǔn)化工程不單單是弱化了成員國政府的一些社會功能，同時也加強(qiáng)了它們的另外一些社會功能。例如，歐洲聯(lián)盟的社會標(biāo)準(zhǔn)提出其根本的目標(biāo)是不放棄福利國家的理念，是以人民為目的，并且是使社會政策更加理性化。這就要求各個成員國自下而上地根據(jù)這個方向去討論實(shí)施方案，迫使各國政府重新接近基層社會，增加它們的社會政策提議能力。

　　二、社會標(biāo)準(zhǔn)化現(xiàn)象對社會保障根本性問題的介入

　　社會標(biāo)準(zhǔn)化不僅僅是一種歐洲內(nèi)部的社會趨同方式，它的實(shí)施對于傳統(tǒng)的民族福利國家有根本性的觸及，對社會保障研究的一些基本領(lǐng)域有重要的影響，可能為社會保障制度的改革提供新的思路。這里嘗試在社會保障的三個主要研究領(lǐng)域里探討社會標(biāo)準(zhǔn)化的意義。

　　1、社會標(biāo)準(zhǔn)化與社會需求的變化

　　首先必須說明，對于社會保障的需求不等同于對于社會保障的預(yù)期。社會保障的需求是根據(jù)社會發(fā)展和產(chǎn)業(yè)風(fēng)險來測算的，而關(guān)于社會預(yù)期的分析則必須考慮社會心理和政治結(jié)構(gòu)的因素。

　　對于社會需求的考察是從英國開始的。工業(yè)的快速發(fā)展和社會上出現(xiàn)的赤貧現(xiàn)象之間的鮮明對照是這種考察的原因和背景。有關(guān)社會需求的考察包括了對于貧困原因的調(diào)查、對于失業(yè)周期的計(jì)算、對于工傷風(fēng)險的測算、特別是對于養(yǎng)老和醫(yī)療用度的計(jì)量。這些計(jì)算還要區(qū)分對待不同的行業(yè)、不同的就業(yè)方式、以及不同的既有資源。所有這些考察都?xì)w結(jié)為一個基本的共識：農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會的轉(zhuǎn)型使人的生存條件發(fā)生了巨變，也使得一些基本的社會保障措施成為工業(yè)社會必不可少的服務(wù)，成為工業(yè)社會不約而同的行動。

　　每個工業(yè)社會都有自己對于社會需求的測定方式，甚至在一個國家內(nèi)，社會需求的標(biāo)準(zhǔn)也不容易統(tǒng)一。各個國際性組織，如聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署、世界銀行，以及經(jīng)合組織，也都有各自的測定方式和相互交流信息的渠道，但是卻很難影響或介入民族國家的領(lǐng)域。它們的專家們只能從民族國家那里索取數(shù)據(jù)，在此基礎(chǔ)上重新分析，但是卻很難統(tǒng)一統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，因此對于社會需求的認(rèn)定一般停留在宏觀的分析上。

　　歐洲聯(lián)盟的社會標(biāo)準(zhǔn)化工程則不同。由于成員國已經(jīng)就一些領(lǐng)域里的社會目標(biāo)取得了認(rèn)同，例如成員國認(rèn)定學(xué)習(xí)機(jī)會對于提高歐盟內(nèi)的就業(yè)質(zhì)量，最終達(dá)到消除貧困的目的至關(guān)重要，于是歐盟統(tǒng)計(jì)局就被賦予了在學(xué)習(xí)計(jì)劃方面進(jìn)行調(diào)查統(tǒng)計(jì)的權(quán)力。歐盟統(tǒng)計(jì)局可以從“供方”來統(tǒng)計(jì)各個成員國在再就業(yè)方面的公共財(cái)政轉(zhuǎn)移，這樣就從千差萬別的成員國社會保障制度中抽取了一些統(tǒng)一的衡量標(biāo)準(zhǔn)。例如研究的結(jié)果證明，更高的公共財(cái)政轉(zhuǎn)移會帶來更多的就業(yè)，如果想達(dá)到將一個國家的貧困率從現(xiàn)在的歐盟平均值18%，降低到12%的目標(biāo)，成員國需要根據(jù)不同的情況提高公共轉(zhuǎn)移支付的力度，如果法國還需要增加0.6%GDP的公共財(cái)政轉(zhuǎn)移，那么英國就需要增加相當(dāng)于2%GDP的公共財(cái)政轉(zhuǎn)移。

　　上述社會標(biāo)準(zhǔn)化過程明顯地改變了傳統(tǒng)的社會需求認(rèn)定方式，從更加廣闊的市場視野觀察歐洲聯(lián)盟的社會需求。在過去的幾年中，將技術(shù)培訓(xùn)、社會融入等指標(biāo)帶入了對于社會需求的測定。隨著市場的擴(kuò)大和歐洲聯(lián)盟社會標(biāo)準(zhǔn)化的導(dǎo)向，一些新的社會風(fēng)險開始被認(rèn)識，歐洲人對于解決社會問題的思路也開始擴(kuò)大。有些消極的社會需求被重新審定，并且通過市場的擴(kuò)大得以解決，有些積極的社會需求被提上議事日程，例如長期失業(yè)、技術(shù)陳舊、單親家庭、工作—家庭—社會關(guān)系的變化等，都被界定為新的社會風(fēng)險，豐富了福利國家改革的思路。

　　2、社會標(biāo)準(zhǔn)化與社會保障的行為主體

　　政府出面承擔(dān)工業(yè)社會的風(fēng)險，這個舉動曾經(jīng)改變了人類社會發(fā)展的道路，使得人類社會生活中出現(xiàn)了一個真正的社會支配者（hegemon）——主權(quán)國家的政府。

　　為了能夠履行其承諾的社會責(zé)任，現(xiàn)代國家的政府支配了經(jīng)濟(jì)、擴(kuò)展了行政機(jī)構(gòu)、制訂了嚴(yán)格的法律制度。人們開始在政府或公共組織的庇護(hù)下和規(guī)范中生活。結(jié)果，圍繞著福利利益的分配又構(gòu)成了新的社會行為者階層：勞動者個人和他們的社會組織、企業(yè)主和他們的團(tuán)體、官員以及政府。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　這些社會行為者通過相互關(guān)系的調(diào)整和制約，主導(dǎo)著社會的發(fā)展。資本家獲得了穩(wěn)定的勞工隊(duì)伍，而且還可以通過政府支出來提高這支勞動力隊(duì)伍的素質(zhì)；
工人得到了穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)保障，而且還可以利用政治選舉制度對于政府施加壓力，要求提高這種保障的水準(zhǔn)。凡是有選舉權(quán)的人都成了行為主體，他們的作用雖然不同，但是都在一種制度中行動，或改變他們的行動，這就是當(dāng)代歐洲的“社會團(tuán)結(jié)”。

　　在這些社會行為者中間，政府仍然起著決定性的作用，但已經(jīng)不是社會制度的主導(dǎo)者。政府本來以社會利益協(xié)調(diào)者的身份出現(xiàn)，調(diào)動各種資源建立社會保障制度，但是社會保障制度本身對于政府的權(quán)威起到了一種異化的作用。歐洲的普選制度將政府在社會保障方面的政績作為選民評判的對象，所以政府作為社會支配者的地位就受到了已有制度的制約，同時又受到政黨政治的影響。無論是勞動者，還是資產(chǎn)者，都在積極地調(diào)動社會力量，定期地影響政府在社會政策方面的取向。

　　對于這種社會制度的根本性挑戰(zhàn)來自于市場和經(jīng)濟(jì)規(guī)模的擴(kuò)大。歐洲的統(tǒng)一大市場是一種經(jīng)濟(jì)效益優(yōu)先而社會公平滯后的發(fā)展模式。歐洲聯(lián)盟建設(shè)者們沒有為大市場規(guī)范社會再分配制度，他們把這個包袱丟給了民族福利國家。

就像歐洲政治一體化進(jìn)程中存在著“民主赤字”一樣，歐洲經(jīng)濟(jì)一體化的進(jìn)程中也存在著“社會赤字”。

　　歐洲聯(lián)盟在社會政策領(lǐng)域里的軟弱主要源自于歐洲聯(lián)盟政治一體化建設(shè)中的“機(jī)制赤字”。

這個超國家沒有政治授權(quán)去擴(kuò)大自己財(cái)政來源，也沒有建立足夠的行政機(jī)構(gòu)去管理歐盟范圍內(nèi)的各項(xiàng)事務(wù)，它依靠各個成員國解決各自的社會問題，但是成員國的社會政策方式已經(jīng)不能滿足大市場發(fā)展的需要。

　　從歐洲聯(lián)盟的角度講，大市場的建立是為了使資本、產(chǎn)品、服務(wù)和人員的自由流動更加有利于資源的合理配置，但是這種流動會產(chǎn)生一種為工業(yè)最發(fā)達(dá)的核心歐洲所不能容忍的“社會傾銷”現(xiàn)象， 產(chǎn)品從勞動力成本低的成員國自由地流向勞動力成本高的核心歐洲國家，但是核心歐洲國家的高成本勞動力卻不會自由地向低勞動成本國家流動。以成員國為單位的社會再分配制度必須承擔(dān)這種來自市場的壓力，但是成員國政府的行為卻受到國內(nèi)政治程序的限制，無法回應(yīng)外部市場的壓力，進(jìn)行結(jié)構(gòu)性的改革。所以，歐洲聯(lián)盟成員國的政府愿意借助一種超國家的機(jī)制，加強(qiáng)自己在國內(nèi)實(shí)行改革的力量，反過來再造就一種將自己的社會保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)推廣到大市場其它國家的工具。

　　在歐洲聯(lián)盟“硬機(jī)制”不可能出現(xiàn)的時候，“社會標(biāo)準(zhǔn)化”作為一種軟機(jī)制在很大程度上滿足了成員國政府的上述愿望。因此，它們不僅配合歐洲聯(lián)盟的行動，而且向歐洲聯(lián)盟提供了社會趨同所需要的部分資金，發(fā)展了諸如社會基金這樣的社會趨同工具。

　　如前所述，社會標(biāo)準(zhǔn)化工程雖然只是提供了一些軟規(guī)則，它雖然主要依賴成員國主動自覺的行動來支撐，但是由于成員國自愿地共同制訂規(guī)則，同時努力去遵守規(guī)則，甚至由超國家的歐洲聯(lián)盟負(fù)責(zé)監(jiān)督規(guī)則的執(zhí)行，民族國家政府這個社會保障制度中最重要的行為主體的行為方式和權(quán)力性質(zhì)就發(fā)生了明顯的變化。不僅在歐洲聯(lián)盟的層面上出現(xiàn)了一個非傳統(tǒng)的，更加關(guān)心市場的社會標(biāo)準(zhǔn)協(xié)調(diào)人和監(jiān)督人，而且民族國家也從自主的社會政策主體變成了歐盟社會政策總體目標(biāo)的執(zhí)行者和被監(jiān)督人。

　　3、社會標(biāo)準(zhǔn)化與社會機(jī)制

　　社會機(jī)制的建立有兩個根據(jù)，一是社會需求，二是社會行為者，其中社會需求決定基本形式，社會行為者決定基本方法。最典型的例子是英國“補(bǔ)救模式” 的社會保障以政府作為主要行為者，而德國“機(jī)制模式”的社會保障以企業(yè)、工人和政府共同作為行為主體。

對待同樣的社會需求可以有不同的社會保障機(jī)制，例如英國是通過政府向病人提供免費(fèi)醫(yī)療來進(jìn)行健康保障的，而在大陸歐洲實(shí)行的基本上是社會保險。在不同的社會保障機(jī)制中，社會保障行為主體的作用各不相同。例如在最典型的“補(bǔ)救模式”（我們稱為“低�！钡哪遣糠稚鐣�保障）中，政府就承擔(dān)了主要的責(zé)任。由于享受最低生活保障金的人多數(shù)是在市場競爭中處于劣勢的群體，所以也就不能指望企業(yè)、市場等其它社會行為者做出可以依賴的承諾。但是在養(yǎng)老保障中，由于資金積累期長、投保覆蓋面大、風(fēng)險可測度程度高，所以形成了普及性的機(jī)制模式。此外，無論是個人，還是企業(yè)，都會出于多種原因而創(chuàng)造各種保護(hù)措施的動力。個人在收入旺盛期間很可能希望多儲蓄，以備晚年或者不時之需，企業(yè)可能為了在市場上爭奪人才而提供額外的養(yǎng)老待遇。

　　上述情況說明，不同的經(jīng)濟(jì)體、不同的歷史遺產(chǎn)和人文社會背景都會導(dǎo)致由不同的社會行為者根據(jù)不同的社會需求，甚至是不同的社會預(yù)期，建立各種不同的社會保護(hù)機(jī)制。在有些社會里，政府起主要的推動作用，在有些社會里，政府的作用是被動的，在另外一些社會中，社會本身是零碎而沒有整合的，政府的功能不是全國性的，而是局部的，或者在一些局部是主動的，在另外一些局部是被動的，在有些局部則是沒有功能的。

　　歐洲聯(lián)盟的社會標(biāo)準(zhǔn)化工程在缺乏硬性機(jī)制的情況下起到了軟性機(jī)制約束的作用。例如，歐洲聯(lián)盟根據(jù)社會標(biāo)準(zhǔn)化工程得出了“英國和葡萄牙社會轉(zhuǎn)移支付占GDP比例偏低”的結(jié)論，對這兩個國家的社會政策產(chǎn)生了一定的輿論壓力，對其它的成員國也有一種警示或激勵的作用。再如歐盟委員會提議，由歐洲聯(lián)盟制訂在2010年為至少90%的3歲以上學(xué)齡前兒童提供托兒服務(wù)的社會目標(biāo)，這種社會標(biāo)準(zhǔn)化的動議也將在各成員國引起新的社會基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。

　　目前，歐洲聯(lián)盟的社會標(biāo)準(zhǔn)化工程已經(jīng)涉及到就業(yè)、收入分配和社會排斥、勞動時間、社會保障和社會基礎(chǔ)設(shè)施、教育和繼續(xù)培訓(xùn)、勞動環(huán)境和職業(yè)健康與安全、以及工人參與等多個領(lǐng)域。在上述領(lǐng)域里，歐洲聯(lián)盟試圖建立起統(tǒng)一的相關(guān)定義和指標(biāo)，提供“開放性協(xié)商”的基礎(chǔ)和場所，造成一種由多邊的社會行為者共同努力實(shí)現(xiàn)社會目標(biāo)的新機(jī)制，這種社會機(jī)制在迄今為止社會保障的歷史中還真算得上是一種制度創(chuàng)新。

　　三、社會標(biāo)準(zhǔn)化工程在社會保障制度改革中的意義

　　如果人類生活在相對獨(dú)立自主、“老死不相往來”的行政體中，那么就無須在不同的行政體制間實(shí)施社會標(biāo)準(zhǔn)化。但是時代發(fā)生了變化，資本、產(chǎn)品、服務(wù)和勞動力都開始流動，社會行為主體的作用和地位也相應(yīng)地發(fā)生著變化。個人脫離企業(yè)、企業(yè)脫離國家的現(xiàn)象大量存在。重新認(rèn)識社會保障制度的作用和局限，用新的機(jī)制重新整合被市場沖散了，或受到市場嚴(yán)重挑戰(zhàn)的社會保障制度就成為必需。

　　新的社會保障機(jī)制如何建立呢？它和社會保障制度的改革又有什么關(guān)系呢？過往的社會保障制度改革大體有幾種方式：一個是“削減”。削減的方式除了數(shù)字上的減法以外，最主要的是規(guī)定更加嚴(yán)格的資格審查標(biāo)準(zhǔn)，把本來有資格享受機(jī)制保障的人轉(zhuǎn)移到不大確定的保障類別中去，例如減少失業(yè)保險待遇或降低公共養(yǎng)老金待遇，同時擴(kuò)大貧困救濟(jì)的發(fā)放范圍。第二種方式是改變?nèi)藗儗κ袌龅倪m應(yīng)性和社會心理預(yù)期，向他們提供技能培訓(xùn)，使他們減少對于社會保障的依賴，謀求通過市場獲得經(jīng)濟(jì)安全。第三種方式是制度間的趨同措施，通過行政體制之間的彼此溝通和相互學(xué)習(xí)，從地理上擴(kuò)大對于社會保障的認(rèn)同，從而減少社會保障風(fēng)險對于局部地區(qū)的壓力。關(guān)于前面兩種措施，已經(jīng)有很多的文章和著述提及，這里重點(diǎn)討論一下趨同措施。

　　從社會保障制度的歷史來看，它的發(fā)展邏輯是不斷地?cái)U(kuò)大覆蓋面。在歐洲各主權(quán)國家中，國家機(jī)器早已涉獵社會領(lǐng)域，但是在歐洲以外的國家或地區(qū)，國家機(jī)器都沒有像在歐洲社會那樣具有滲透力和支配力。歐洲各國的民眾不僅從國旗國歌、地圖、地理標(biāo)志、從歷史遺產(chǎn)、語言文化、從國防方面的安全感、國家的國際地位產(chǎn)生歸屬感，而且從社會經(jīng)濟(jì)的安全感方面認(rèn)同自己的國家。社會保障制度的全國性覆蓋是歐洲現(xiàn)代國家的標(biāo)志之一，它不僅符合保險的大數(shù)定律，而且有利于維護(hù)國家的統(tǒng)一，還有利于資本、勞動力在全國范圍內(nèi)的流動，有利于資源在一個國家內(nèi)的合理配置和經(jīng)濟(jì)規(guī)模的擴(kuò)大。與此同時，過高的福利也將歐洲福利國家中那些具有不同利益的社會行為主體牢牢地捆在一起，使他們中間的活躍分子產(chǎn)生逃逸制度約束的動力。逃逸使得民族國家內(nèi)的社會團(tuán)結(jié)松散化，同時對在更大范圍內(nèi)建立新的社會團(tuán)結(jié)模式提出了要求。

　　建立新的社會團(tuán)結(jié)模式需要有行政和財(cái)稅授權(quán)的政體作為社會行為主體，但是歐洲聯(lián)盟這個特殊的政體卻正好缺乏上述授權(quán)。但是，社會標(biāo)準(zhǔn)化工程既不需要行政授權(quán)，也不需要很多的財(cái)政支持，它通過“開放性協(xié)商”的方式進(jìn)行決策，實(shí)行成員國相互制約的機(jī)制。同時，由于社會標(biāo)準(zhǔn)化的決策參與者很多，多邊決策機(jī)制避免了政策目標(biāo)過高或過低的傾向，從而促使社會保障制度向理性化的方向改革。

　　其次，社會標(biāo)準(zhǔn)化要求重新澄清、審定和統(tǒng)一統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)。例如各個國家有不同的法定福利、職業(yè)福利、和個人財(cái)務(wù)安排計(jì)劃。統(tǒng)一地計(jì)算這些福利計(jì)劃，研究并且梳理它們的社會功能，計(jì)算并定位它們的社會作用，產(chǎn)生出標(biāo)準(zhǔn)化的答案，制定統(tǒng)一的社會指標(biāo)體系，這個過程將導(dǎo)致大量的跨國學(xué)習(xí)和借鑒，有助于將支離破碎的社會服務(wù)功能整合起來，并且形成新的、與市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展聯(lián)系更加密切的社會保障機(jī)制。

　　最后，也是最重要的是，社會標(biāo)準(zhǔn)化程序必然改變社會行為主體的構(gòu)成和作用。因?yàn)椤吧鐣��?biāo)準(zhǔn)化”所訂立的只是目標(biāo)而非政策，整個社會的動力源都需要被調(diào)動起來，運(yùn)用自己的理性去尋找達(dá)到共同目標(biāo)的途徑。民族國家的政府受到了來自兩個方面的監(jiān)督：來自歐盟的質(zhì)量和技術(shù)監(jiān)督和來自民眾的政策監(jiān)督。政府在社會控制和社會管理方面的功能將受到戰(zhàn)后第一次真正的挑戰(zhàn)，這種挑戰(zhàn)也會迫使政府更加接近民眾，力爭把民眾的最主要的意愿帶到社會標(biāo)準(zhǔn)化的過程中去，從而提高歐盟整體的民主性、合法性和公民認(rèn)同。

　　一個多世紀(jì)以來，有許多歐洲的社會福利專家們一直徘徊在對選舉方式和利益集團(tuán)的研究上，因?yàn)楝F(xiàn)代的社會保障政策往往不是通過理性的測算，而是通過政治力量的較量而制訂的。理性的測算扮演的角色不過是政治口號的腳注，而政治口號則被鎖定在一些固定的政治勢力范圍內(nèi)�？缭絿�界的社會標(biāo)準(zhǔn)化工程一方面引入了超國家的機(jī)制，制約了原來的利益分配結(jié)構(gòu)，另一方面推動著整個社會向著一種由跨國的宏觀經(jīng)濟(jì)、擴(kuò)大了的就業(yè)市場和適當(dāng)?shù)纳鐣�政策共同�?gòu)成新的等邊三角形的社會團(tuán)結(jié)模式發(fā)展。

　　從上述問題領(lǐng)域來看，歐洲的社會標(biāo)準(zhǔn)化工程對于中國的社會保障制度改革具有技術(shù)上的可借鑒性。

　　首先，從社會需求界定的角度來看，多元的界定程序可以提供一個上情下達(dá)和下情上達(dá)的機(jī)會，從而使得決策和社會發(fā)展現(xiàn)實(shí)之間的距離縮短，不僅有助于決策的合理化和理性化，也有助于對于全國范圍內(nèi)社會團(tuán)結(jié)方式和程度的認(rèn)定，有助于對國家主權(quán)的張揚(yáng)，有助于增加人民對于社會主義制度和“三個代表”精神的認(rèn)同。

　　其次，中國目前的社會機(jī)制尚處于分散的狀態(tài)，社會保障的行政和財(cái)務(wù)都沒有統(tǒng)一，各個社會保障行政體之間存在著巨大的差別，不可能通過一道行政命令或一項(xiàng)社會立法就使這些差別消失。在這種情況下，社會目標(biāo)的提出，特別是軟性規(guī)則的建立，將有助于不同地區(qū)之間的經(jīng)驗(yàn)學(xué)習(xí)，減少地區(qū)差別，從而逐步地在全國范圍內(nèi)產(chǎn)生趨向一致的觀念、標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)踐。進(jìn)行原則、目標(biāo)和實(shí)踐的社會標(biāo)準(zhǔn)化比起推行全國統(tǒng)一的強(qiáng)制性社會行政來，財(cái)政代價小而實(shí)際效果大。

　　最后，中國社會保障事業(yè)改革和發(fā)展的重要環(huán)節(jié)是各方各面的共同努力，需要在大的地理范圍內(nèi)整合并兼顧不同的利益，如果沒有對社會目標(biāo)和社會價值的廣泛認(rèn)同，就不可能產(chǎn)生這種合力，也不可能產(chǎn)生這種兼顧利益的機(jī)制。社會標(biāo)準(zhǔn)化可以成為一種工具，通過這種工具可以促進(jìn)地區(qū)性行政機(jī)構(gòu)的觀念轉(zhuǎn)變和行為轉(zhuǎn)變，通過這種工具也可以使中央政府在確定社會目標(biāo)、調(diào)動社會資源、監(jiān)督社會行政等方面獲得更大的權(quán)威。

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