徐勇：變鄉(xiāng)級政府為派出機構

　　隨著家庭經營、村民自治和稅費改革，農村改革步步深入，鄉(xiāng)級改革已到了非改不可之時。但對于如何改革，有不同的主張和實驗�？傮w來說，學術界及政策研究部門一致認為，目前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制存在嚴重弊端，一是人員過多，二是機構龐雜，三是功能不清。當前正在一些地方進行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革的主要目的，一是精簡機構和人員，減輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政負擔，二是理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理權限，防止各種涉農收費的反彈。除正在進行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革之外，有一些地方還進行了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級直接選舉的試點，如四川步云鄉(xiāng)、深圳大鵬鎮(zhèn)和湖北楊集鎮(zhèn)的試驗。

　　與實際工作部門的改革試驗相一致，學術界對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級何去何從，也有不同意見，擇其要者有三，一是認為目前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制總體還是適應的，其缺點是人員眾多，機構龐雜，因此，可以通過精簡機構和人員，理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理權限，來削除目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制的弊端，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為基層政權和國家在農村最基層的行政設置的體制不需要改變；
二是認為目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級作為基層政權，沒有歷史依據（所謂“皇權不下縣”），也缺乏現實需要。目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級主要是收費養(yǎng)人，陷于惡性循環(huán)，因此建議撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治，由農民選舉產生官員來管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)的事務；
三是認為鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級作為政府，沒有存在的必要，應改鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為鄉(xiāng)公所。鄉(xiāng)公所不是一級政權，也沒有獨立的財政權，而是縣級政府為解決行政事務而在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級設置的派出機構。

　　從我們在中西部農業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)調查的情況來看，在農業(yè)型地區(qū)，改鄉(xiāng)級政府為縣級政府派出機構具有很大的合理性，應該是鄉(xiāng)級改革的方向。具體理由如下：

　　一、從鄉(xiāng)級政權的特性看。鄉(xiāng)級政權是農村基層政權。它與其它層級政權組織不同之處就是直接面對眾多的農民群眾，直接管理和服務于民眾。因此，它的設置應該是根據治理對象的需要，而不是根據上級政府的需要。其運行機制應該是直接性和綜合性。所謂“上面千條線，下面一根針”。但是，受長期以來集權體制影響，我國鄉(xiāng)級政權的設置是根據上級政權的需要，遵循的是與上級政權對等對口的原則。即“上面千條線，下面千根針”。每個上級黨政部門都要在鄉(xiāng)一級找到自己的落腳點。鄉(xiāng)級機構因此不斷膨脹。上級有“四大班子”、“五大班子”，鄉(xiāng)級也相應有“四大班子”、“五大班子”。上級有多少部門，下級也要有多少部門。如根據我們的調查，許多農村根本沒有政協(xié)工作的對象和內容，但根據上下對等對口的原則也相應的設立了政協(xié)機構。只有將鄉(xiāng)級政權改變縣級政府的派出機構，才能從根本上解決這種對等對口的問題�？h級政府根據工作需要設立鄉(xiāng)級派出機構，完成縣級政府委托的任務。鄉(xiāng)派出機構按需設置綜合性的工作機構。如發(fā)展規(guī)劃、社會事務、黨政管理、經濟事務等，不必按科層制設立與上級相對應的機構。人員也可實行兼職化，一人多職多能。

　　二、從政權與自治的關系看。我國自古以來，農村就存在行政與自治兩種權力體系，但它們之間的關系也有一定變化規(guī)律。從歷史長河看，自秦以來，在大一統(tǒng)王朝建立之初，國家政權一直延伸到農村社會基層，以將小農統(tǒng)合到政權組織中。隨著小農經濟社會的發(fā)育，農村自組織功能愈來愈強，國家政權的直接統(tǒng)治開始讓位于主要依靠農村自組織力量進行自治性治理。宋王朝興起并一直延續(xù)下來的保甲體制便是如此。從政權更迭與政權建設看，在政權更迭之初，國家為了統(tǒng)合分散的鄉(xiāng)村，政權組織一直延伸到基層。但隨著鄉(xiāng)村自組織力量的生長，國家開始主要依靠鄉(xiāng)村自組織力量治理，如鄉(xiāng)紳治鄉(xiāng)。新中國建立以來，為了加強新的政權組織建設，特別是從農村汲取現代化所需要的資源，我國在農村建立了基層政權體系，國家力量一直延伸到農戶，最典型的是人民公社體制。而隨著人民公社的廢除，實行家庭經營，我國農村社會開始發(fā)育經濟自主性，農民自我生產，自主經營。為適應家庭經營，農村基層實行村民自治，村民依法自我管理，自我服務，自我教育。那種歷史上延續(xù)的基層政權全能性命令式管理已不需要。家庭經營和村民自治對基層政權的需要更多的是規(guī)劃和指導性。目前鄉(xiāng)級政權作為一級政權，主要是對上負責，并將許多農村發(fā)展并不需要的任務壓給農村，侵犯家庭經營自主權和村民自治權，因此已不適應家庭經營和村民自治的需要。而在村民自治發(fā)展尚不成熟的現階段，實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治也不可行。如計劃生育等政府任務還需要運用自上而下的行政性手段實施。所以，從政權與自治的關系看，從放權讓利與民休息的現實政策需要看，改鄉(xiāng)級政府為鄉(xiāng)派出機構勢在必行。

　　三、從政府與財政的關系看。一級政府必須有一級財政支撐。我國有多級政府，唯獨鄉(xiāng)級政府的財政是殘缺不全的。古代社會并不是國家不想將政權一直延伸到農村社會，只是小農經濟的生產剩余實在難以供給日益增多的財政供養(yǎng)人員。我國是在人民公社體制廢除后建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府時才開始設立鄉(xiāng)級財政。但自那時起，除了一些工商業(yè)發(fā)達的鎮(zhèn)以外，鄉(xiāng)級財政就一直處于短缺財政狀態(tài)。道理很簡單，小農經濟的生產剩余實在有限。隨著鄉(xiāng)級機構的日益膨脹，農民負擔日益加重，這才有了農村稅費改革。這一改革的實質是農民的有限剩余與地方財政支出日益擴大的矛盾結果。稅費改革試圖從稅收體制上解決這一矛盾，但如果不解決地方財政日益擴張的問題，其成效必然是有限的。因為，龐大的機構必須要存在和消費。這正是許多地方剛進行完稅費改革，農民負擔便出現反彈的重要原因。所以，從稅費改革看，變鄉(xiāng)級政府為派出機構已是迫在眉睫。

　　四、從鄉(xiāng)級政權運行的事實看。隨著我國宏觀管理體制的變革，許多部門，特別是經濟管理部門實行垂直式管理，教育實行縣級統(tǒng)籌，公安實行垂直領導，鄉(xiāng)級政府在事實上已成為縣級政府的派出機構，主要工作是執(zhí)行縣級政府的命令，沒有多少獨立的決策權，也沒有多少需要獨立決策的事務。鄉(xiāng)級政權已成為事實上的空架子。但由于它仍然是一級政權組織，政權組織所有的機構還得設立，盡管沒有實際意義。所以，變鄉(xiāng)級政府為派出機構正當其時。

　　如果改鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為鄉(xiāng)公所，具體步驟可以如下：

　　第一，對農業(yè)型縣市的大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)重新定位，除少數中心鎮(zhèn)（只有在以第二、三產業(yè)為主且財政收入來源主要依靠第二、三產業(yè)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)）設立鎮(zhèn)并設立鎮(zhèn)政府以外，其余鄉(xiāng)鎮(zhèn)均改為鄉(xiāng)，設鄉(xiāng)公所，作為縣在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的派出機構，主要履行縣級政府委托必不可少的法定任務。

　　第二，鄉(xiāng)公所一級不再設立獨立財政，財政收支納入縣級財政預算，鄉(xiāng)公所承擔的工作與可支配財政資金，均由縣級政府決定，做到事權與財權的統(tǒng)一。

　　第三，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級不再設立黨委，但設立黨總支，黨總支不再具體負責鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政性工作，由黨總支書記兼任鄉(xiāng)公所鄉(xiāng)長，另設若干由縣級政府下派的副鄉(xiāng)長。鄉(xiāng)公所工作由兼鄉(xiāng)長的黨總支書記負全責，由1－3名副鄉(xiāng)長分管方面工作。鄉(xiāng)公所不與上級政府設立對等對口的機構，可因事設立辦事員或助理。

　　第四，對于設在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的行政和事業(yè)性單位，除少數由上級直管的機構外，其他站所逐步向兩個方向轉化，一部分推向市場，變?yōu)橹薪樾越M織，如種子站、廣播站、勞動就業(yè)管理所等，另一部分納入鄉(xiāng)公所內工作。

　　由于中國國情復雜，特別是發(fā)展不平衡，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為一級建制仍然存在，但鄉(xiāng)和鎮(zhèn)的體制應該分立。一方面，隨著小城鎮(zhèn)的發(fā)展，鎮(zhèn)將增多，并可以根據條件實行鎮(zhèn)級自治。另一方面，農業(yè)為主的鄉(xiāng)均宜改變?yōu)榭h級政府下派的鄉(xiāng)公所。同樣，現行的縣市體制也要變。那些以農業(yè)為主的市均應改回為縣，實行市鎮(zhèn)制和縣鄉(xiāng)制并立。

　　本文發(fā)表于《決策咨詢》2003.5

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