高等教育契約管理：價值與局限

　　作者簡介：盧威，廈門大學教育研究院博士后研究人員。（福建廈門/361005）
　　*本文系中國博士后科學基金面上資助項目（編號2016M592085）的研究成果之一。
　　摘要：新公共管理在西方國家推動了政府與大學關系的重構。一些國家在政校之間積極引入契約制度，政府通過簽訂契約的方式管理大學。這一新型政校關系模式對我國的借鑒意義在于，它有助于增進大學的辦學自主權、提升大學改進績效的主體性、促進大學發(fā)展的個性化與特色化。其局限則在于，大學辦學績效不易全方位測算，很多方面難以具體約定；另外，契約管理或將擴增學校層面的行政權力，不盡順應大學治理改革方向。盡管如此，對于改革政校關系而言，推行契約管理仍是一個最不壞的選項，其實施有賴于三個制度要件：轉變政府職能定位、完善大學法人制度和培育第三方評估機構。
　　關鍵詞：現代大學制度；政府；大學；契約管理
　　1970年代末以來，伴隨著宏觀政治經濟環(huán)境變化和高等教育內部矛盾凸顯，“全世界的大學已經進入一個看不到盡頭的令人感到混亂的時期�！�…高等教育喪失了它可能一度具有的穩(wěn)定狀態(tài)”[1]。在此背景下，全球范圍內興起了一場聲勢浩大的高等教育改革運動，一些發(fā)達國家積極探索管理大學的新方式，高等教育契約管理應運而生。這里的高等教育契約管理，專指“依據政府發(fā)布的高等教育發(fā)展規(guī)劃，高校制定自身的發(fā)展目標和計劃，通過協商機制與政府達成契約；根據契約規(guī)定，政府給予必要的政策與經濟支持，并在一定周期內對高校進行考核評估，按照考核評估結果對高校予以激勵”[2]。它的本質是目標管理，只不過目標并非由政府單方設定，而是政校雙方協商的產物，基于此評估辦學績效、確定資源配置。協調大學與政府的關系，是我國建構現代大學制度的關鍵一環(huán)。有調查表明，較之傳統(tǒng)的行政管制，大學領導偏向于認同高校自主和契約管理方式。[3]那么，高等教育契約管理有哪些借鑒價值？它又存在什么局限和問題？我國是否有必要建立這樣的制度？對此展開深入探究，具有重要意義。
　　一、高等教育契約管理的域外實踐
　　新公共管理是契約管理最重要的思想源泉。傳統(tǒng)公共行政以韋伯的科層制為基礎，普遍盛行于福利國家時代，其奉行的是一種理性化的、集權的管理方式。在新公共管理的倡導者看來，這種公共行政模式是僵化和低效的，也是過時的。要提高公共部門的效率和效能，就必須向私人部門汲取經驗。新公共管理的內涵及特征主要包括：（1）向職業(yè)化管理轉變；（2）標準與績效測量；（3）產出控制；（4）單位的分散化；（5）競爭；（6）私人部門管理風格；（7）紀律與節(jié)約。[4]在新公共管理視域中，公共部門的績效是可以通過一定標準進行測度的；且較之傳統(tǒng)公共行政注重過程，它更加強調結果導向，主張嚴格的事后績效評估與問責。在新公共管理運動中，西方國家高等教育體制發(fā)生了重大變革：一方面政府逐步解除管制，促使大學轉向自主經營；另一方面則推行事后評估，跟蹤辦學績效。蓋伊·尼夫基于對西歐高等教育1986年至1988年新趨勢的深入研究，指出“評估型政府”正在興起，一種新興的“事后評估”通過產出控制，取代了過程控制，并由此決定了資源的配置。他寫道：“通過過程控制轉向產出控制，從而使高等教育更趨于國家優(yōu)先的領域，這是高等教育大眾化以來高等教育政策領域最重要的發(fā)展之一。”[5]
　　在新公共管理興起背景下，契約管理開始成為許多國家政府管理大學的政策工具。法國是對大學實施契約管理的典型國家。1983年，大學研究機構與教育部之間開始簽訂研究合同。[6]1984年《高等教育法》（薩瓦里法）獲得通過，這部法律一方面提倡國家與地區(qū)、大學簽訂合同，以擴大地方和大學的自主權，另一方面設立大學評估全國委員會，加強評估和監(jiān)督，從而提高高等教育質量。[7]依該法規(guī)定，大學可以根據所確定的教學與科研等發(fā)展目標，通過協商與國家簽訂多年合同，學校要承諾完成發(fā)展目標規(guī)定的任務，國家則保證提供相應的經費與人員編制。1990年開始，大學與國家簽訂4年合同的新型撥款模式普遍實行，合同內容包括教學與研究、大學生生活、國際合作等大學的全部領域。1994年起，這種合同被命名為“大學發(fā)展合同”。[8]到2005年，大學通過合同政策獲得的資金達到獲得資金總量的1/3，其中科研占50%，建筑和設施占20%，其他事項占30%。到了2007年，包括各類高校在內的204所大學與政府簽訂了合同。[9]
　　盡管政府通過契約管理大學是法國高等教育體制最鮮明的特色之一，但這種管理方式如今已被不少國家采用。同樣地處歐洲大陸的德國從1997年開始，便在政府與大學之間引入了目標協定制度。迄今為止，德國16個聯邦州都已在使用這一調控手段。作為政府與大學雙方共同商定的工作任務和發(fā)展目標，目標協定通常會涉及到以下幾個方面：辦學特色、教學和科研質量、培養(yǎng)后備人才、國際化、現有專業(yè)和新設專業(yè)的發(fā)展目標，等等。通過引入目標協定，此前的輸入式管理模式——由政府主管部委對大學進行科層式細節(jié)管理——被一種注重由政府和高校共同確定發(fā)展目標的外部調控機制所取代。[10]無獨有偶，在大西洋彼岸的美國，有的州將契約管理方式同高等教育績效撥款制度結合起來。所謂績效撥款，就是在高等教育撥款與大學績效之間建立聯系，撥款數額與績效水平正相關，以此促進大學提高辦學績效。曾在1970年代末率先實行績效撥款制度的田納西州，其績效撥款政策和指標，均由高等教育協調機構和大學共同協商制定，而不是由立法機構單方強制規(guī)定，從而體現了大學在政策制定過程中平等和自主的地位。[11]
　　契約管理不僅流行于部分歐美國家，它也是近年來日本國立大學法人化改革的顯著特征。法人化改革前，日本與歐洲傳統(tǒng)的高等教育管理體制有些相似，一方面是大學基層學術權力十分強大，另一方面則體現為政府權力深入大學內部，甚至一些組織機構設置和人事事項都由政府掌控。2004年法人化改革后，政府改變了這種直接干預控制的管理方式，代之以同大學簽訂中期目標的方式實施契約管理。根據《國立大學法人法》規(guī)定，日本政府要求各校根據自身性質和特點，以6年為一個周期制訂中期計劃并征得文部科學省認可。周期結束時，各大學有義務將上述計劃的實現情況向文部科學省設置的國立大學法人評價委員會和設在總務省的獨立行政法人評價委員會報告，接受評估。[12]國家根據辦學情況調整撥款，大學實現中期計劃的程度成為政府決定預算分配的主要依據。[13]

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