韓博天：中國異乎常規(guī)的政策制定過程:,不確定情況下的反復試驗

　　對于西方主流思維定式徹底覺醒

　　我們正處于一個對主流經(jīng)濟理論充滿懷疑的時期，許多人質(zhì)疑以市場為基礎的政治經(jīng)濟學是否只是用來蒙蔽人們意識形態(tài)的產(chǎn)物。這些理論把無止境的商業(yè)貪婪和財富聚斂合法化，同時卻將社會成本和經(jīng)濟風險隨意轉嫁給社會。許多過去享有霸主地位的經(jīng)濟思維定式現(xiàn)在紛紛瓦解，比如金融市場中備受稱贊的信息效率理論。在國家出臺龐大的拯救經(jīng)濟計劃以及將眾多金融公司收為國有的背景下，以往占據(jù)主導地位的\"市場化加私有化\"的范式 (marketization-cum-privatization paradigm)（以下簡稱\"市私\"范式）甚至也正迅速喪失其可信性。

　　\"市私\"這一范式的解體標志著社會科學的一個重大分水嶺，這種思維定式不但曾經(jīng)限定了政治經(jīng)濟學對經(jīng)濟和福利政策的爭論，而且也束縛了東歐和中國過去幾十年對社會主義國家轉型的討論。鑒于經(jīng)濟政策制定的許多西方模式日趨式微，我們有必要放下過去那些常規(guī)的解釋說明，重新思考常規(guī)以外應對經(jīng)濟變遷的方式，比如從中國的發(fā)展經(jīng)驗中汲取經(jīng)驗教訓。

　　本期《近代中國》特刊收錄了幾位重要學者的研究成果：樊綱和胡永泰(Fan Gang and Wing Thye Woo)關于制度重建的戰(zhàn)略，王紹光(Wang Shaoguang)關于政策學習模式，以及黃宗智(Philip Huang)關于實現(xiàn)社會公平的迫切挑戰(zhàn)，這些研究成果為我們開辟了理解中國的新途徑。

　　我將在文中就這三篇文章所含的前提條件、研究方法以及對相關政策領域的引導作用進行提煉并提出批評，指出有關改革決策的綜覽式模型(synoptic models)的缺陷，強調(diào)用注重過程、開放式的政治經(jīng)濟學研究方法取而代之。我認為，過去幾十年里，中國在制定經(jīng)濟政策方面之所以顯示出強大的適應能力，關鍵在于把廣泛的政策試驗和設定長期政策重心(policy prioritization)這兩個方面以非同尋常的方式加以結合。這一做法是在層級分明的權威體制的陰影下實施的，可以簡稱為\"有遠見的反復試驗\"。

　　鑒于目前中國和全球都迫切關注社會公正、社會參與及社會穩(wěn)定等問題，我將把一些源自歐洲大陸的理念注入關于修訂社會契約的討論中，這些理念主要建立于秩序自由主義(ordoliberalism)對社會問題的思考之上。雖然近幾十年來該理論被主流的自由市場主義棄置一邊，但正是憑借它才造就了歐洲福利國家。

　　通過對上述問題的討論我將在本文結尾提出我的主張，即在應對政策制定過程的不確定性上，中國提供了一個全面而有益的范例，西方社會學家和政治家可以從它在經(jīng)濟體制和政策改革方面與眾不同的試驗性做法中得到借鑒。與此同時，我建議為了推進社會參與和社會的長期穩(wěn)定，中國的社會學家應該把他們的注意力從\"市私\"范式轉移到那些被擱淺的社會理論和政策議題上來，這些理論和議題有助于構建一個更加人道的社會，達成一個牢固的社會契約，以應對21世紀的挑戰(zhàn)。

　　綜覽式模型在中國改革進程中的局限性

　　我們該如何認識并構建中國改革過程的模型？樊綱和胡永泰對中國經(jīng)濟轉型中\(zhòng)"改革政策排序\"方法的批評無疑是有道理的。但大多數(shù)\"排序模型\"(sequencing models)都是以前社會主義國家轉型早期為背景制定的（樊和胡所引證的文章都出自 90年代早期或80年代），當時對基本制度設計的爭論正塵囂甚上。從一開始就有人質(zhì)疑各種\"最優(yōu)排序\"模型對政策制定者行為的引導作用和實用性，因為政策制定者必須在一個變化莫測的環(huán)境中通過決議并常常只能退而求其次。[1]

　　更為重要的是，樊和胡所提出的\"平行推進\"的方法(\"Parallel Partial Progression\")似乎跟排序模型有著同樣的根子上的弱點。樊和胡假定，政府在以\"優(yōu)化并統(tǒng)一政策及制度改革\"這一總體目標下，能夠\"使不同機構的改革相互協(xié)調(diào)一致。\"他們把政府視為一個超級協(xié)調(diào)者，希望政府能夠調(diào)和高度復雜的改革一攬子方案，但這種籠統(tǒng)的看法無法為建立一個解釋性、甚至是一個規(guī)范行為的模型提供堅固的事實基礎。正如伯雷布魯克(Braybrooke)和林德布洛姆(Lindblom) (1963: 第3章) 指出的那樣，政策制定過程中所運用的總覽式的、純理論的推理演繹方式是站不住腳的，因為它們首先假定研究者掌握了全部可供選擇的政策，其次，他們假定政策制定的終極目標是明確并毫不動搖的。然而，恰恰是在一個持續(xù)變化的政治經(jīng)濟背景下，在最不可預測和最苛刻的政策制定過程中，才能發(fā)現(xiàn)政策或制度改革的各種備選方案（Rodrik, 2007）。在政策制定者和社會學家對改革的\"終極目標\"（100%\"總體\"和\"必要\"的改革）都還不明確的情況下，我們又何從獲知樊和胡所說的\"局部改革\" （占總體改革的20%）的內(nèi)容呢？\" 政治經(jīng)濟從\"狀態(tài)1\" 轉型到一個可以明確定義或令人滿意的\"狀態(tài)2\"，這種潛在性假設是有問題的，因為這種假設帶有目的論甚至是意識形態(tài)的偏見: 現(xiàn)在大多數(shù)經(jīng)濟學家不正是以不可信的\"市私\"范式為標準，對中國的轉型狀況進行評估的嗎？我們?nèi)绾蔚弥�這種范式現(xiàn)在是否可行并被未來的中國社會所接受呢？出于上述原因，這一轉型的范式已經(jīng)遭到嚴重批評(Carothers, 2002)，在政治學研究中也不再被廣泛應用。

　　林德布洛姆（Lindblom）就政策研究提出一個中心觀點, 這個觀點在近幾十年來憑借廣泛的實證研究獲得支持。他認為政策總是\"在不斷地被制定并修定\"。政策制定是一個逐步接近人們所期望實現(xiàn)目標的過程，在這個過程中，人們經(jīng)過反思不停修正自己的目標\"(Lindblom, 1959: 86, 88)。在探討不確定情況下的政策選項時，樊和胡傾向于輕描淡寫其內(nèi)在的模糊性和不連貫性。

他們在文章的最后一段提到，如果強化整個改革一攬子方案的內(nèi)在統(tǒng)一性，就可以使研究變得更科學一些。按照林德布洛姆的觀點，這是\"科學地\"誤解了政策制定過程，忽視了改革議程錯綜復雜的一面。制度改革和政策改革往往交織在一起, 體現(xiàn)了社會問題\"亂成一團\" (Rittel and Webber, 1973; Ritchey, 2007)，在這種狀況下，政策干預的可行性和后果極難預料，加上部分決策者態(tài)度曖昧、優(yōu)柔寡斷、爭吵不修，干預和互動過程中突發(fā)狀況，各種無法預見的反饋信息，以及不可預期的內(nèi)、外部的發(fā)展或沖擊，這些都可能在很短的時間內(nèi)迅速改變整個政策制定條件。

　　中國具體的改革試驗很少具有整體配套改革的特征，而更多地是被描述為一種分期分批的改革過程，這種做法的好處不在于統(tǒng)一性而在于開放性，意料之外的、試驗性的政策解決方案一旦出現(xiàn)就被立刻抓住。這種綜覽式和漸進式政策制定過程之間的沖突在城市國企改革中表現(xiàn)得尤為明顯。中國的政治決策者早在80年代中期就意識到國企綜合配套改革(\"comprehensive complementary reform\")對于重建城市國民經(jīng)濟的必要性。為了同時解決企業(yè)、行政和社會保障等一系列相互牽連的問題，他們進行了許多試點改革。盡管這些綜合配套改革試點的范圍很有限，但仍在改革一開始就受到阻礙，由此可見，\"統(tǒng)一配套\"的城市國企改革有多么復雜、昂貴和風險重重。

　　整個90年代，我們發(fā)現(xiàn)國企在試驗\"綜合配套改革\"的同時，國企債務卻在不斷增長，因此很多人認為這些試驗都是失敗的。盡管如此，這些試驗還是有助于政策制定者了解制度上、社會上和財政上最根本的迫切要求，發(fā)現(xiàn)國企改革的成本和風險結構，同時嘗試解決問題的不同做法。大范圍的反復試驗有效地豐富和改變了從基層到中央的政策制定者和行政管理人員在制定經(jīng)濟政策方面的知識和技能。同時，大量增長的私營和跨國經(jīng)濟行為也對長期的政策學習起到了極大的幫助作用，這些經(jīng)濟行為減輕了直接進行國企改革對公共領域造成的壓力，從而為政策制定者提供了不斷調(diào)整適應新形勢的有利環(huán)境。中國大規(guī)模綜合配套改革中政策調(diào)整的真正突破是在1992/93年（引入市場經(jīng)濟改革），1997/98年（國企改革和金融業(yè)改革）以及2001/2年（外貿(mào)和投資自由化），這幾次大規(guī)模的改革決策都是在外部的壓力下（蘇聯(lián)解體、亞洲金融危機和加入世貿(mào)組織）由政府最高層推動的，然而，從長期局部政策試驗中獲得的經(jīng)驗才應該是這些重大決策得以出臺的基礎。

　　總而言之，中國的政策制定者很早就明白，統(tǒng)一配套改革是解決國企改革中行政和社保問題的最佳途徑，但他們當時不能，現(xiàn)在仍然無法就國企改制后期的措施、目標、和議程達成統(tǒng)一認識，因為對他們來說，徹底私有化既不是他們想要的也不是他們所能接受的。除了終極目標之外，當年政策制定者對如何進行改革也沒有把握。他們不知道什么樣的政策能解決國企最緊迫的的問題，同時又不喪失對國企的控制。與勃烈日涅夫統(tǒng)治下的蘇聯(lián)不同，中國沒有因經(jīng)濟改革陷入僵局而裹足不前，中國的政策制定者依然進行著不連貫，但卻有益的局部改革。最后，在外部事件的驅(qū)使下，他們抓住了改革的關鍵機遇。借助之前的政策試驗，中國的決策者有足夠的信心決定哪些改革行得通，哪些該避免，他們有財力推行積極的財政政策，為國企改革的受損者提供一次性補償。簡而言之，中國政治經(jīng)濟改革所面臨的挑戰(zhàn)和轉變幅度就像在既不知海水深淺也不明風向的\"大海上重造一艘船\"（參見Elster, Offe and Preuss, 1998）。政策制定所處的環(huán)境總在不斷變化并難以預測，任何嘗試設計綜合改革一攬子方案的行為都要受制于這些因素，研究者對這一點必須有足夠的認識。

　　中國制定政策的過程: 反復試驗，不斷學習，持續(xù)調(diào)整

　　為了靈活應對外界的不確定性，政治行為主體必須不斷嘗試各種方法、步驟和組織機構，以適應具體環(huán)境，從而找出與可行性成本相符的適用政策。正如丹尼.羅德里克(Dani Rodrik) 所指出的那樣，\"理清政策制定過程\"是政府在發(fā)展經(jīng)濟時發(fā)揮主導作用的關鍵。成功的政策制定過程是\"找出政策活動會帶來變化的領域。\" 由于所采用的政策類型必須倚賴國家的特殊環(huán)境，這大大限制了經(jīng)濟轉型標準方案的普遍適用性 (Rodrik, 2007: 100, 104-5, 117)。政策制定過程應該理解為一個開放的、深入調(diào)查研究的過程，在這個過程還中還應該積極主動揭示意外發(fā)現(xiàn)的事物，這樣才最有益于解決問題。

　　本刊中王紹光的文章就展示了這種政策制定過程對于解決農(nóng)村醫(yī)療問題的重要性。他恰當?shù)刂赋鯸"中國政治體制的活力在于其不相信由來已久的\"放之四海而皆準\"的實用主義原則。\" 他在文章中回顧了農(nóng)村醫(yī)療建設的特殊政策制定過程、制定者行為模式及各種方案的歷史演變，解釋了它們在中國背景下形成和被認可的原因。王紹光的文章提供了有力證據(jù)，證明自下而上注入政策的方式在中國政策制定過程中的重要性。從毛澤東時代到現(xiàn)階段，這種開放式的政策試驗一直都推動著政策制定過程。正是依靠這種驚人的歷史延續(xù)性，來自基層的認識和反復試驗在潛移默化中影響了國家農(nóng)村醫(yī)療政策的制定過程并使其合法化。

　　分散形成不同的政策選項為中國政策創(chuàng)新提供了重要的寶貴資源，這在上層機構臃腫、中央集權的前蘇聯(lián)國家中從未實現(xiàn)過。中國之所以與蘇聯(lián)模式有明顯不同，主要是因為中國共產(chǎn)黨獨特的革命傳統(tǒng)，比如\"由點到面\"(from point to surface)的政策制定方法，或者\"因地制宜\" (in accordance with local conditions) 的政策執(zhí)行方式，這些都是中國共產(chǎn)黨取得革命勝利的關鍵手段，在經(jīng)濟改革和開放時期這些方法也發(fā)揮了重要作用(Heilmann, 2008a)。

　　研究政策學習最大的問題是這個過程基本上是無法觀察到的。研究人員推斷，隨著時間推移，政策制定者社群(policy community)改變討論的話題、轉變政策制定的內(nèi)容、認知和標準，這些行為發(fā)生就表明政策學習正在進行中。但這種觀察辦法主要靠事后分析判斷。通過對一些以試點、示范點、特區(qū)或試行條例為形式的政策試驗進行觀察，我們卻可以從\"正在進行的政策制定過程\"中找出推進適應能力和學習能力的機制。政策學習屬于一種事后認知范疇，它無法告訴我們是什么使得中國政策制定者較之其他國家更愿意接受基層形成的政策選項，(點擊此處閱讀下一頁)

　　因此在探究中國為何具有獨特而有力的制度和政策適應能力時，與其說中國政策制定者具有超強認知能力，不如用政策試驗這種政策生成機制來解釋更有說服力。

　　正如王紹光所說，歷時性政策研究的一個極大優(yōu)點在于其研究方法的開放性和靈活性。如果有新的行動主體、利害關系、意識形態(tài)或反饋信息加入游戲，政策過程分析就會提供一個發(fā)現(xiàn)和整合這些變化的相應研究架構，這種分析方法優(yōu)于那些預先設定、結構繁瑣的制度政治經(jīng)濟模型。我們可以不去規(guī)定\"某項政策或制度改革后的最終狀況將是怎樣\"，因為分析政策過程可以使研究者靈敏地感知到正在進行的細微變化、超常規(guī)的運行機制、意想不到的互動關系以及偶然出現(xiàn)的結果，同時也可以避免目的論的偏見（比如\"中國何時以及如何實現(xiàn)\"真正的\"市場經(jīng)濟或\"真正的\"民主？\"），這類偏頗的問題在有關中國轉型的社會學爭論中比比皆是[2]。

　　納西姆·塔雷伯(Nassim Taleb)指出，一個國家的創(chuàng)新能力不是因體制不同（市場或計劃，民主政治或獨裁主義）而有所不同，而是取決于這個國家為\"最大限度的反復試驗\"所提供的機會(2008: xxi)。如果制定規(guī)則者樂于放手讓地方自己掘取新知識，此類試驗就可以在非民主國家內(nèi)產(chǎn)生，在這方面中國做得尤其出色。而對于西方主流的政治經(jīng)濟學來說，放棄其非此即彼的歸類方式、一成不變的假設前提和所謂嚴謹?shù)难芯磕Ｐ�，以開放的方式研究中國獨特的經(jīng)驗，卻是一項重大挑戰(zhàn)。

　　需要說明一點，王紹光建議根據(jù)國家的適應能力來給政治體制分類，這個依據(jù)是否有說服力？政策研究的一個原則就是把政治體制分解為政策子系統(tǒng)，其中各個政策子系統(tǒng)都具有迥異于其它子系統(tǒng)的運行動力（Howlett, Ramesh, and Perl, 2009）。所以我們發(fā)現(xiàn)中國某些政策領域內(nèi)學習和適應能力特別強，比如外貿(mào)領域，但在反腐敗等其他一些領域，政策學習和解決問題卻長期原地踏步。由于這種巨大的落差，當代政策研究有一個核心經(jīng)驗，即不把某個政策子系統(tǒng)的研究結果輕意推而廣之，從中得出有關整個政治體制的種種假設。

　　對體制的適應能力最嚴峻的考驗常常來自破壞性危機，在這類危機中，不但經(jīng)濟和社會的學習能力，而且行政和制度的反應能力、社會對政治體制的支持、包括現(xiàn)任政府都被擴展到極致。危機可能動搖社會根本的凝聚力，并同時打擊幾個重要的政策領域，中國富有創(chuàng)造性的政策制定過程在正常時期里卓有成效，而面對危機時，中國政府除此之外還有什么應對方式，這還有待進一步觀察。

　　分級制度投射在政策試驗上的陰影

　　盡管王紹光強調(diào)了在農(nóng)村醫(yī)療問題中自下而上注入政策的重要性，但他同時也明確指出，如果沒有來自上級的支持，地方創(chuàng)新往往無路可走，或至少走不遠。正如王紹光文章中所引用農(nóng)民的話\"上面不喊了，中間不管了，下邊就散了。\" 因此不應低估上一級對地方試驗的關注程度。上級的庇護和支持往往對保護和提高基層創(chuàng)新力有著決定性作用。最高層政策制定者提出寬泛的政策目標和重點，這常常為基層試驗提供了合法性和回旋余地。只要政策工具符合上級領導在講話、文件或發(fā)展規(guī)劃中所提出的工作重心，未經(jīng)批準的政策試驗就可以被當做對政策工具的探求。上級領導有權保護也有權制止基層的政策創(chuàng)新，這往往取決于地方政策試驗的結果對他們有多大好處。最重要的是，上級領導在傳播基層創(chuàng)新經(jīng)驗過程中扮演了把關者和提倡者的角色。因此中國在制定政策方面的適應能力并不僅僅基于最大限度的反復進行局部試驗，更準確地應理解為在分級制度陰影下有遠見的政策試驗。這些試驗服務于上級領導不斷提出又不停修改的政治議程。即便是最有膽識或最自私自利的基層官員，也從未完全擺脫這種分級制度的陰影。

　　對中國錯綜復雜、模棱兩可的分級制度值得我們投入更多的思考。依照一個影響廣泛的說法，中國的權力結構被割裂為\"政治上集權\"和\"經(jīng)濟上分權\"（參見Huang, 1996; Cai and Treisman, 2006）兩個部分。用這種政治/經(jīng)濟二分法所建立的模式導致了在理解中央和地方互動關系上爭議不斷。我認為，在給中國套用西方聯(lián)邦制模式時，與其淡化分級制度中模棱兩可的部分，不如仔細考量分級結構不同的作用 (Naughton, 2009)。

　　在有關分級協(xié)調(diào)機制一文中，弗里茨·沙普夫（Fritz Scharpf）將分級制度的結構分為兩種截然不同的類型，這兩種類型在中國都能找到相應的例子。第一種類型是自上而下的分層協(xié)調(diào)機制（比如蘇聯(lián)的中央計劃編制體制或中國共產(chǎn)黨自上而下的干部任免制度）具有上級直接強制干預和控制的特征，上級干預壓到下級優(yōu)先決定權。然而，這種嚴格的分級控制很少能真正實施，常常是限制在少數(shù)幾個政策領域內(nèi)，常常最后發(fā)展為周期性的政治運動和肅清運動。在中國行政領域內(nèi)，更為常見的是第二種強制性較弱的分級制結構，這種權威體制只對下層施加間接的、不統(tǒng)一的制約，這種較弱的上級控制造成了基層擅自行動、討價還價、違反法律法規(guī)、集體腐敗成風。盡管如此，基層官員依然被無處不在的分級制度所包圍，動則受到上級的干預。對于下級來說，他們始終處于分級制度的陰影之下（這里是指如果犯錯就要受到上級制裁）。沙普夫說\"他們不是獨立的\"（Scharpf 1997: 197-198）。盡管這種建立在分級制上的權威不一定能實現(xiàn)有效控制，但它還是會影響人們的思維、行動（比如官員會掂量是敷衍還是照辦上級命令），以及上下級之間或中央部委之間的互動。我認為，中國改革開放以來，不管經(jīng)濟管理權限如何分散、地方官員如何不聽話，分級制度的陰影將繼續(xù)在中國政策制定者和行政管理者之間曖昧而搖擺不定的相互關系中起到?jīng)Q定性作用。

　　總而言之，地方政策創(chuàng)新是中國改革的重要基礎和機遇，但是地方政策試驗在中國并不等于放任自流反復試驗，或者隨心所欲擴大政策范圍。確切地說，它是意圖明確的行為，是為正式出臺普遍適用的政策，甚至是為國家立法，提出可供選擇的新政策。在分級制度之下最大限度地進行政策試驗--這恰恰體現(xiàn)了地方積極性和中央決策之間的辯證作用，這讓中國從1978到2008年的經(jīng)濟治理在具有適應能力的同時又富有創(chuàng)新性。

　　重新修訂社會契約--秩序自由主義的另一選擇

　　許多中國和美籍華裔的社會學家不滿足于提供數(shù)據(jù)、分析和論點，他們企圖通過自己的政策建議幫助解決迫切的政治，經(jīng)濟和社會問題，表達出強烈的社會責任感。本刊所刊登的這些文章就是很好的樣本，它們體現(xiàn)了中國部分學者為緩解中國社會中弱勢團體的困境所作的努力。他們所關注的問題有: 中國從事\"非正規(guī)經(jīng)濟\"人員的社會參與和社會保障問題（黃宗智）; 社會福利問題如中國農(nóng)村的基本醫(yī)療服務（王紹光）。

　　如何解決中國目前所面臨的社會問題，源自歐洲大陸有關社會契約和福利國家的理念也許可以帶來一些靈感。在\"市私\"范式最盛行的時期，為歐洲建立福利國家奠定基礎的社會思想家和他們的理論被擱置一邊。盡管如此，黃宗智仍然強調(diào)，在考量市場和國家間互動關系時，這些理論提供了另一種可行性來源。在當前經(jīng)濟和金融的低迷時期，大政府干預市場和公司運作是必要的。在這種背景下，凱恩斯主義被廣泛重新發(fā)現(xiàn)（Minsky, 1986 [2008]）。除了凱恩斯主義，我們還發(fā)現(xiàn)一個獨特的秩序自由主義（又被稱為弗萊堡學派），該學派主要流行于德國和瑞士，主張重組市場和國家行為，目的是維護長期的社會公正、經(jīng)濟穩(wěn)定和政治自由[3]。

　　與\"市私\"范式相反，秩序自由主義學派認為一個有效的市場經(jīng)濟本質(zhì)上是由政治塑造而成的，是人性化設計的結果，它由一個有權威但又有限的政府設立并受其保護。秩序自由主義主張，通過憲法和制度的事先約定，在國家和市場各自的周圍建立起一道堅固的屏障，以使它們在各自的領域內(nèi)盡可能發(fā)揮自己的特殊作用，同時保護它們的獨立完整性不受削弱。根據(jù)秩序自由主義的目標，政府和市場既不能光顧自己私欲也不應各自為政，它們最根本的作用在于保障人的尊嚴和自由，而這要建立在富裕、人權、社會參與及集體支撐的社會保險網(wǎng)絡之上。秩序自由主義還認為，市場在協(xié)調(diào)經(jīng)濟方面起著不可或缺的作用，但也不能指望市場為社會發(fā)展指明方向或目標，這與\"市場化加私有化\"理論形成鮮明對照。

　　市場不能也不會使社會融合在一起，這是秩序自由主義的一個主要觀點，黃宗智對中國非正規(guī)經(jīng)濟帶有警示作用的研究也印證了這樣的論點。到目前為止，政府的政策和官方的統(tǒng)計都沒能合理而穩(wěn)定地使處于不利地位的龐大非正規(guī)經(jīng)濟就業(yè)人群融入社會。這不單單是政府在制定政策方面一個明顯失職，同時也暴露了政策制定者長期迷信遠離現(xiàn)實的數(shù)量模型之后會變得多么盲目，無視并忽略社會重要群體和民間疾苦。

　　因為秩序自由主義是中歐經(jīng)歷了政治、經(jīng)濟、社會崩潰所帶來的災難性經(jīng)驗的產(chǎn)物，所以它對政治經(jīng)濟的看法融合了市場失靈、政府垮臺、民眾苦難所帶來的各種風險。在經(jīng)濟持續(xù)低迷的時期，面對破壞性的經(jīng)濟打擊，對于一個幾十年支持弱勢群體的福利國家來說，促進社會公正和社會包容也許是對抗社會動蕩和社會分裂最有效的緩沖器。在嚴重的危機面前，以往的經(jīng)濟增長率無助于維護穩(wěn)定。短期的政府援救計劃不能補償過去幾十年里堆積的社會不公和社會對立局勢。

從秩序自由主義的角度來看， 福利國家是維持長期社會公平、人權和政治經(jīng)濟穩(wěn)定的重要工具。即便是在壓力重重的時期，福利國家也能夠維護政治體制的合法性。在這方面，中歐和北歐有關社會公正和社會參與的觀點可以為中國提供切身的經(jīng)驗教訓。

　　一部重新修訂的社會契約將會平衡物質(zhì)生活和經(jīng)濟增長與社會參與和生態(tài)持續(xù)發(fā)展之間的關系。

在應對諸如社會分化、環(huán)境退化、人口老化等長期挑戰(zhàn)時，國家的協(xié)調(diào)能力成為解決問題的關鍵。市場本身不會主動遏制這些巨大的沖擊，但在資源配置方面，國家不可能做得比市場更好。為了超越市場原教旨主義和大政府干涉主義，現(xiàn)在應該重新仔細審視包括秩序自由主義在內(nèi)的那些社會理論，他們?yōu)樵?1世紀重建政治經(jīng)濟和引進牢固的社會契約提供了另一種理論基礎。

　　綜上所述，本文將中國不同尋常的政策制定方法描述為\"有遠見的反復試驗\" (foresighted tinkering)--通過不斷探索和試驗新政策工具，尋求廣泛而長期的政策重心--如果這種穩(wěn)定又靈活的管理方法能得以保持并不斷加以調(diào)整，這種方法可能會在接下來的幾年里成為中國巨大的優(yōu)勢。對西方的社會學家來說，現(xiàn)在是時候來認真對待中國的發(fā)展經(jīng)驗了。以中國的政策制定過程為例，它偏離了壓縮社會現(xiàn)實的經(jīng)濟數(shù)量模型，提供了全面認識另一種解決問題機制的途徑，而這些機制可能有助于應對大規(guī)模社會變遷。在一個極其不確定的環(huán)境下最大限度反復試驗，同時不會導致社會分裂，讓決策過程公正而合理，這是發(fā)達國家和發(fā)展中國家都面臨的一個巨大挑戰(zhàn)。

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　　[1] 對此討論作出重要貢獻的喬治 羅蘭德（2000: 42-50）引介了各種改革排序的正規(guī)模型，指出設計這些模型的目的是為了清楚地回顧展現(xiàn)\"改革排序中所觀察到的規(guī)律性\"以及說明約束決策者的眾多因素。至于這些模型對政策制定者行為的引導作用卻沒有明確說明。

　　[2] 韓薄天在他的文章里, 嘗試將開放式的過程分析運用在以政策試驗為基礎的政策制定周期的研究上，參見Heilmann（2008b）

　　[3] 秩序自由主義早期代表人物有羅普凱（Roepke）、 ·歐肯（Eucken）、米勒-阿爾馬克（Mueller-Armack）和伯姆（Boehm）。

系統(tǒng)論述秩序自由主義的英語文獻見Peacock and Willgerodt, 1989; Koslowski, 2000; Hasse, 2008。

秩序自由主義的中文翻譯見Eucken, 2000; Herrmann-Pillath, 2002。

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