徐賁：反貪腐促成美國公務員的政治中立

　　由于金融海嘯沖擊，在美國不但民間企業(yè)裁員，甚至連公務員也不再是鐵飯碗了。今年2月份，數以百計的加州政府各處辦公室大門緊鎖，超過20萬名公務員被迫休無薪假。公務員不上班，給普通民眾帶來了不便，因為他們在日常生活中經常需要與種種公共服務機構打交道，如申請證件、審核文件、交通管理、違章罰款、批準房屋改建、納稅、辦各種手續(xù)等等。

　　美國人與公務機構和人員的關系既曖昧，又矛盾。一則是離開他們辦不成事情，二則是覺得他們低效、無能，就算是辦成了事情，也叫人不痛快。美國公務機構（人們稱之為“官僚機構”）辦事刻板，但在普通民眾心目中還算“干凈”。這不僅是因為公務員們極少有以權謀私的事情，而且還因為他們不沾“骯臟的政治”。

　　美國遵行的是一種政治上中立的公務員制度。公務員可以在政黨競選中投票，但不可以積極參加政黨政治活動，不得擔任某一政黨的官員，不得擔任政黨全國代表大會的代表，不得為某一政黨傳播其政治主張。這個規(guī)定是1932年國會通過的“哈奇法案”所規(guī)定的，為的是保證公務員在政治立場上公正、正直，也是為了保護他們不受上司的政治壓制和威脅。據上世紀80年代的統計，在280萬個聯邦公務員職位中，只有幾千個是政黨授予的職位。

　　美國聯邦公務員分兩種：擇優(yōu)競爭的公務員（民事機構人員都屬此類）和特殊服務的公務員（如外交人員、聯邦調查局、國家安全人員）。州和地方的公務員的擇優(yōu)競爭與聯邦公務員相似。美國的文官制度曾經深深糾纏于政黨政治之中，后來因造成嚴重的權力腐敗而被改革，形成了今天的文官政治中立原則。

　　1828年，安德魯·杰克遜在“民主黨”的幫助下，當選為美國第7任總統之后，把很多政府職位給了他黨里的朋友。他的這種做法叫作政黨分紅制（spoilssystem）。以前州政府常常用這種制度，但是杰克遜是第一個運用這種制度的總統。現在美國人都認為，這個制度不好，總統應當把政府的職位給有本領、有能力的人做，不應當給那些只是對他效忠的人做。但是，在杰克遜時代，支持這個制度的人說這是最民主的制度，因為每個新總統用他自己黨里的人，政府的職位就可以常常換人，更多的人有機會參政，而且這些政黨分紅者一定可以與總統合作。

　　一種制度在建立和開始實行時，它的弊端往往看不出來，政黨分紅制就是這樣。這種制度在第16任總統林肯時期（1861-1865）還普遍實行。但到了第18任總統格蘭特時期（1869-1877）這種政黨利益均沾成了政府腐敗的主要原因之一。19世紀70年代的美國政府貪污腐敗，總統雖然都比較誠實，但他們的黨徒親信卻營私舞弊。在政黨分紅制度下，政黨當權了，有太多利益可分，吸引許多小人來圖利。這些人不關心國家利益，不理會人民生計，只顧到自己的錢財和勢力。政客既然貪財，富人就有機會收買政客，操縱政府。結果政府的措施往往只為大企業(yè)大商家打算，人民就倒了霉。

　　當時美國兩黨都有很多人對這樣的政府不滿，紛紛要求改革，首先就要廢除政黨分紅制。這一改革由海斯總統（1877-1881任總統）首先提出來。他說，為國盡力的人才是為黨盡力的，國家一定要放在政黨之上。他用人的時候都是按照才干來委派。但是當時國會不支持他的改革。直到1883年阿瑟總統上任，才通過文官改革的法案，成立“文官委員會”，用考試的方法來任用文官。

　　公務員人事管理局是招收、考核、任命政府工作人員的招考中心。它登廣告、招收新雇員、準備和管理全國的口試和筆試、登記考試合格者姓名。人事管理局有一項政策，即把雇用新人員的職責交給各個機構，但須遵照該局的標準。各個機構可以提升內部的人或調用已在政府中工作的公務員。但是，如果要雇用新人員，就必須請求人事管理局從它的申請人名冊中保舉可能的候選人，然后再按常規(guī)程序挑選。今天，公務員的量才錄用和政治中立已經成為民主制度的重要部分。

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