關銳捷：加大政策扶持力度,確保新疆糧食安全

　　糧食是穩(wěn)人心、安天下的國家一級戰(zhàn)略物資，糧食安全對于“穩(wěn)疆興疆、固邊富民”至關重要。需要高度關注的是，自2006年冬季播種起，新疆再次出現(xiàn)大幅調減小麥（主要口糧）面積的趨勢。2007年度全區(qū)播種總面積僅914萬畝，不僅跌破1000萬畝的警戒線，而且接近900萬畝的“紅燈區(qū)”，比上年度減少189萬畝，減幅17.1%，比進入本世紀以來播種面積最小的2003年還少54萬畝，其中冬播小麥657萬畝，比上年減少119萬畝，減播面積排在全國首位（全國總計減少101萬畝）。令人擔憂的是，在900多萬畝小麥播種面積中，有不少已經套種上了果樹（南疆部分地州估計，約占種糧面積的20%以上）。根據(jù)筆者與有關專家分析，2007年小麥單產與上年大體持平，總產預計33億公斤左右（對外公布的數(shù)字是35.7億公斤），比上年減少7億公斤左右；
糧食部門收購17億公斤，較上年減少6億公斤，庫存比上年下降9億公斤。

　　產不足需：挑戰(zhàn)將至

　　新疆糧食生產安全線確定為：年人均糧食產量不少于400公斤，其中小麥不少于175公斤，并與全區(qū)消費量保持同步增長。截止2006年底，全區(qū)人口預計為2050萬人，以此計算，糧食總產應不低于83.6億公斤，其中小麥總產應不低于36.6億公斤。根據(jù)自治區(qū)糧食局提供的數(shù)字，全區(qū)目前小麥口糧年消費人均150多公斤，需求總量為32億公斤；
種子消費，每畝按25公斤種子準備，1000萬畝播種量，合計需要2.5億公斤；
其他消費（含流動人口）在正常情況下，需要2億公斤左右。全年總計需要36.5億公斤左右。按2006年小麥單產水平計算（361公斤/畝），在正常年景下至少需播種1000萬畝小麥才能產需大致平衡。水稻作為口糧的補充，全區(qū)水稻面積在100萬畝上下，大米產量4億公斤左右。據(jù)糧食部門調查，每年新疆大米消費量在約為8億公斤，即需求量中的一半為內地調入。

　　值得注意的是，城鄉(xiāng)居民存糧專項調查顯示，現(xiàn)在城市居民基本不存糧，農村居民存糧水平持續(xù)下降。據(jù)全國農村固定觀察點辦公室對新疆9地州10個村495個農牧戶調查分析，2003年—2006年，戶均生產糧食由2236.1公斤下降到1795.1公斤，減少19.7%；
年初戶均存糧由886.2公斤下降到376.5公斤（包括飼料和種子，下同），減少57.5%；
年末戶均存糧由1249.0公斤下降到651.6公斤，減少47.8%。因而，一旦有風吹草動，搶購之風將難以遏制。

　　綜合分析表明，播面銳減導致的產不足需勢頭已初見端倪，如果不加以正確引導和政策扶持，新疆糧食安全將面臨挑戰(zhàn)。造成小麥播面驟減的主要原因，除了天旱等自然因素外，關鍵是種糧比較效益相對較低、扶持政策不到位以及某些輿論導向有所偏誤。

　　效益較低：2005年—2007年，小麥平均畝純收益只有124元（包括收購補貼），玉米、甜菜、油葵、棉花純收益分別是小麥的1.7倍、2.3倍、3.0倍、3.7倍。

　　投入較少：2005年—2007年，中央財政對新疆的農機補貼、良種補貼和生產資料綜合直補資金投入由0.2億元增加到2.21億元、5.52億元；
而包括糧食直補、良種補貼、扶糧項目、農機補貼等在內的自治區(qū)財政資金投入?yún)s由5.35億元下降為2.97億元、1.97億元，其中糧食直補資金由5.1億元下降為2.72億元、1.62億元。

　　效果較差：新疆是全國唯一將糧食直補資金補在國家收購環(huán)節(jié)的省區(qū)，從實際運行看，包括0.2元/公斤補貼的小麥平均收購價，2006年1.51元/公斤、2007年僅為1.45元/公斤。而河南省以最低收購價托市收購的小麥2006年平均為1.42元/公斤、2007年平均為1.44元/公斤。

　　差距較大：同糧食主產區(qū)河南省相比，同樣是種糧農民，享受的政策卻明顯不同。2007年中央和省共安排河南省對種糧農民糧食直補和農資綜合補貼資金39.37億元（9489萬畝，41.5元/畝），新疆共計5.82億元（2198萬畝，26.5元/畝）；
新疆享受直補政策只有部分小麥（40%—60%）和少量水稻，河南省是全部，其中2006年9486萬畝，14.5億元，比上年增長23.3%，2007年與上年持平；
新疆只有10%的小麥享受國家良種補貼政策，河南省是40%；
新疆只有28個縣市安排了測土配方施肥項目（200萬元/縣），占31.8%，河南省有82個縣市安排了測土配方施肥項目，占74.5%；
新疆沒有玉米良種補貼，河南省2500萬元。

　　此外，2004年—2006年，國家批復河南省優(yōu)質糧食產業(yè)工程項目共151個，包括良種繁育、病蟲害防控、標準糧田建設、農機裝備推進等項目，累計總投資10.79億元；
近兩年，國家給與河南省農業(yè)綜合開發(fā)項目資金19.2億元，用于中低產糧田改造；
給與產糧大縣獎勵3000萬元；
實施小麥最低收購價政策，2006年可使河南農民直接增收20億元（0.11元/公斤）。在政策引導、資金支持、項目示范帶動下，河南省糧食生產三年邁出三大步，2006年糧食總產一舉突破千億斤大關，2007年達到1039億斤。

　　區(qū)內平衡：誰主沉浮

　　自治區(qū)糧食局的糧食流量調查表明，主產區(qū)小麥生產狀況對全區(qū)糧食安全起著至關重要的作用。近兩年全區(qū)小麥產量維持在40億公斤，其中伊犁州等6個主產區(qū)小麥產量達33億公斤，占83%，每年從小麥主產區(qū)流出的小麥數(shù)量（即向自治區(qū)提供的商品量）為4.5億—5.5億公斤，除少部分流入主產區(qū)用于面粉加工外，主要是用于供應非主產區(qū)。

　　據(jù)不完全統(tǒng)計，除和田外的5個小麥主產區(qū)外銷數(shù)量為：昌吉州1.4億公斤，主要銷往烏魯木齊、吐魯番、哈密、巴音郭楞四地州市；
伊犁州1.3億公斤，主要銷往烏魯木齊、石河子、昌吉三州市；
塔城1.4億公斤，主要銷往烏魯木齊、石河子、克拉瑪依三市；
阿克蘇0.3億公斤，主要銷往烏魯木齊、巴音郭楞兩州市；
喀什0.8億公斤，主要銷往吐魯番、和田兩地區(qū)。

　　根據(jù)確保新疆糧食安全、實現(xiàn)區(qū)內平衡的要求，綜合各方面因素考慮，在保證本地區(qū)居民用糧的基礎上，昌吉、塔城、伊犁三地州（包括兵團團場）外銷小麥的種植面積分別應不低于40萬畝，喀什不低于25萬畝，阿克蘇不低于15萬畝。全區(qū)糧食庫存安全線為：不少于年消費總量的30%，同時要保持不低于6億公斤的自治區(qū)地方儲備糧規(guī)模和適當?shù)钠髽I(yè)周轉庫存。

　　確保安全：政策導向

　　毋庸置疑，種植糧食、特別是種植小麥的比較效益較低，即使加上各種補貼（目前全區(qū)納入中央財政良種補貼的小麥種植面積僅占10%），每畝純收入也只有200元，單產低的每畝僅有100—150元的純收入。而敞開收購小麥每公斤補貼0.20元，每年約需5億元，使自治區(qū)財政不堪重負，不得不于2006年初發(fā)出限量收購的信號。沒有比較效益優(yōu)勢和強有力的政府約束，加上“少種、不種糧食光榮”的宣傳導向，糧食自然成為被調減的主要對象。

　　目前維持農戶種植小麥的積極性大體有以下四種情況：一是出于春秋季水資源的合理利用；
二是保持種植一定面積的小麥，用于夏秋季套種其它作物或者復播玉米；
三是對人均耕地較多或種植大戶來說，種植小麥機械化程度高，有規(guī)模效益；
四是部分氣溫冷涼地區(qū)的縣市暫時沒有其他可替代作物，只好種植小麥。

　　綜上所述，貫徹全疆糧食“區(qū)內平衡，略有結余”的戰(zhàn)略部署，需要扎扎實實的措施安排，需要實實在在的政策保障，必須未雨綢繆、防患于未然。建議由自治區(qū)黨委、政府領導牽頭，組織黨委農辦、發(fā)改委、財政廳、農業(yè)廳、糧食局等部門共同協(xié)商，采取強有力措施，確保糧食種植面積，提高綜合生產能力，側重研究制定保護昌吉州、伊犁州直和塔城、喀什、阿克蘇、和田等地區(qū)小麥主產地州種糧積極性的政策。為此，提出以下建議：

　　一、擴大小麥良種補貼范圍。建議自治區(qū)人民政府向中央主管部門提出，考慮新疆糧食生產的區(qū)域性、特殊性和戰(zhàn)略性，進一步擴大小麥良種補貼范圍、規(guī)模，由自治區(qū)財政每年增加配套專項資金2000萬元，重點調動小麥優(yōu)勢產區(qū)農民的種植積極性。

　　二、穩(wěn)定糧食直接補貼政策。建議以自治區(qū)政府名義下發(fā)通知，重申各地絕不能放松糧食生產，調整農業(yè)產業(yè)結構必須以確保新疆糧食安全為前提。對保證本地需要的小麥種植面積以及其它糧食種植面積（細分到各地州市），分別實行行政首長負責制。建議自治區(qū)糧食直補資金每年不低于3億元，為提高補貼效率，將所有糧食直補資金和生產資料綜合補貼資金按面積直接補到種糧農民。由自治區(qū)財政列支1000萬元，獎勵產糧大縣。同時，確定自治區(qū)糧食安全區(qū)內平衡面積，制定更加優(yōu)惠的扶持政策，建議由自治區(qū)財政和糧食調入地州市財政列支專項資金（預計每年總額為5000萬元），實行訂單生產，予以配套補貼，給與每公斤外調小麥增加0.10元補貼。

　　三、實施優(yōu)質糧食產業(yè)工程。國家和自治區(qū)“七五”以來，先后建立了12個國家級和24個自治區(qū)級商品糧基地縣。隨著種植業(yè)結構調整不斷深化，全區(qū)糧食生產結構發(fā)生了較大變化。為確保新疆糧食安全，建議參照國家和兄弟省開展優(yōu)糧工程建設的做法，每年由自治區(qū)財政列專項資金3000萬元，在主產地州加強商品糧基地建設。扶持包括標準化糧田建設、良種繁育、重大技術推廣、糧食質量安全、糧食產業(yè)化、病蟲害監(jiān)控、測土配方施肥、技術培訓等在內的項目，提高資源利用率和可持續(xù)發(fā)展能力，為提高糧食綜合生產能力奠定基礎（30個商品糧主產縣名單附后）。

　　四、積極爭取中央政策支持。國務院已將新疆列為全國糧食戰(zhàn)略儲備區(qū)，建議結合貫徹國務院32號文件，積極謀劃，整體規(guī)劃，以自治區(qū)政府名義向國務院提出建議，爭取政策、項目和資金支持，將中央向糧食主產區(qū)傾斜的扶持政策優(yōu)先普惠到新疆。每年增加2000萬元，加大良種補貼扶持力度；
列支3億元，將30個商品糧主產縣列入優(yōu)質糧食產業(yè)工程項目；
列支1.2億元，將全部縣市安排測土配方施肥項目；
農業(yè)綜合開發(fā)資金用于中低產糧田改造的資金增加到每年3億元；
農機購置補貼增加到每年2億元；
將國家土地整理項目、節(jié)水灌溉項目和鞏固退耕還林成果的基本口糧田基地項目、農村沼氣項目優(yōu)先安排給新疆；
請求中央照顧新疆的特殊情況，將享受糧食最低保護價政策的省份擴大到新疆維吾爾自治區(qū)；
同時增加投入，在新疆增加中央糧食儲備能力，加大糧食轉化能力，近期保穩(wěn)定，長遠作接替。

　　本文系根據(jù)作者2007年2月和11月撰寫的兩篇專題分析文稿編輯而成，均受到農業(yè)部和自治區(qū)黨委、政府領導同志重視、批示。

　　作者系農業(yè)部農村經濟研究中心副主任 、研究員，援派新疆維吾爾族自治區(qū)任農業(yè)廳副廳長。

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