曹思源：為了民生，急需建立民生財政——中國財政支出結構改革三建議
發(fā)布時間:2020-06-08 來源: 美文摘抄 點擊： 
現狀：財政對民生投入太少
建議之一：取消公務員職務消費，節(jié)省行政費5000億元
建議之二：財政資金退出競爭性產業(yè)，削減經濟建設費5000億元
建議之三：將節(jié)省下來的財政經費一萬億元投向民生
第一，公車消費節(jié)省3000億元，投向醫(yī)療改革；
第二，給國有經濟的投資節(jié)省5000億元，投向教育和社會保障；
第三，公費吃喝節(jié)省2000億元，用于環(huán)境保護和保障性住房制度。
人民政府要以民生為重，具體表現之一，就是要將國家財政的錢，最大比例地用于民生，圍繞民生來安排財政支出。要將中國的財政，從中央到地方，都打造成為實實在在的民生財政。民生財政的注資，猶如發(fā)動機的引擎，帶動全社會的人力、物力、財力，傾注于民生各個領域，從而實現不斷改善民生的目標。
現狀：財政對民生投入太少
我們要最大限度地提高國家財政投入民生的比重，打造民生財政，需要先了解一下到目前為止國家財政支出的比例結構。
請看中國財政支出結構統(tǒng)計表（見表1）
點此查看表一
這張統(tǒng)計表暴露出兩個問題：
1、財政支出的前三項中，比重最大的是行政管理費，其次是經濟建設費，而直接民生領域的文教、科學、衛(wèi)生、社會保障支出所占比重最小。
2、從1982年到2005年，文教、科學、衛(wèi)生、社會保障支出只增長36倍，而行政管理費則大幅攀升了76倍。
俗話說，不怕不識貨，就怕貨比貨。我們不妨比較一下列國行政管理費（或曰公務支出）在國家財政支出中的比重。[注1]
德國（1998年） 2.7%
埃及（1997年） 3.1%
英國（1999年） 4.2%
韓國（1997年） 5.1%
泰國（2000年） 5.2%
印度（2000年） 6.3%
加拿大（2000年） 7.1%
俄羅斯（2000年） 7.6%
美國（2000年） 9.9%
中華人民共和國（2000年） 25.7%
中國是一個社會主義國家，各級政府叫做人民政府，應該是精打細算、艱苦奮斗、全心全意為人民服務的政府，它們所花的行政費應該比資本主義國家政府更為低廉。然而現在擺在我們面前的行政費比重，居然比資本主義國家高那么多，真是匪夷所思！中國公仆的花費，居然超過用于民生的經費，擠占了主人的用款，可謂仆費畸高、喧仆奪主、本末倒置！這種財政支出結構近年雖有所改善，注入民生的部分有所增多，但總的結構仍不合理。它所體現的特征，可以稱之為行政耗費型財政，或曰“官耗財政”，是我們現在要打造民生財政不可回避的改革對象。
此外，表1顯示，在國家財政預算支出中，經濟建設費（大部分是對國有經濟的投資）歷年累計達到89835.01億元，比同期文教科學衛(wèi)生和社會保障支出的總和70901.64億元高出27％，占預算支出總額33％。從這一特征看，中國的財政也可以叫做“建設型財政”。此弊如何解決，容我稍后論及。
建議之一：取消公務員職務消費，節(jié)省行政費5000億元
要建立民生財政，加大對民生領域的投入，錢從何來呢？在現有的財政總盤子中，顯然要改變財政支出結構，從削減不合理的行政管理費中挖掘財源。其中來源之一就是取消公務員的職務消費，預計可以省出5000億元。
目前中國行政費中明顯不合理的開支是“三公”——每年公車消費4000多億元、公款招待吃喝玩樂2000多億元、公費出國3000多億元�！叭毕墓灿�9000多億元。[注1]盡管每年“兩會”上人民代表、政協(xié)委員慷慨陳詞，新聞媒體口誅筆伐，而公款消費的這“三座大山”卻是年復一年“我自巋然不動”。
據統(tǒng)計，2004年中國大陸各級黨政機關公車約有400萬輛，年費用4085億元。爾后采購汽車的數量每年都在以超過20%速度遞增。“公車”，顧名思義應是僅限于公用。但目前公車的普遍現狀是領導人員用三分之一、家屬用三分之一、司機用三分之一。這種“三三制”一般人早已見怪不怪，2006年10月25日《中國青年報》刊登了一個超越三三制的普通事例。
請看一個局長司機老黃的7天行程：
10月1日，局長好朋友的兒子結婚，老黃到婚紗店將公車裝飾為婚車，然后接送新人，忙了一天。
10月2日，老黃一大早起床，把去旅游的局長兒子一家三口送到機場，然后到鄰近城市接局長的父母來該市過節(jié)。
10月3日，陪局長夫婦到城里購物。中秋節(jié)將至，晚上陪局長各處送禮。
10月4日，到鄰近城市接局長的妹妹一家到局長家，晚上繼續(xù)陪局長送禮。
10月5日，送局長妹妹一家回家。
10月6日，到機場接旅游歸來的局長兒子一家。中秋節(jié)晚上，老黃終于在家吃了頓團圓飯。
10月7日，送局長父母回老家�；貋砗笏途珠L去酒店，把局長從酒店送回家后，已是夜里十二點多了。
在老黃的概念中，公車，就是“用公款購買的私車”：送局長與家人四處旅游、赴宴；
接局長的孫子上、下學；
連局長兒子的駕駛技術也是老黃帶他到城外荒地，花了兩個月時間練出來的。
實際上，在中國城鄉(xiāng)各地飛奔的許多公車，不僅僅是公款購買的私車，而且是公款雇傭司機、公款維修保養(yǎng)、公款購買保險的私車；
是擠占應屬老百姓的教育經費、醫(yī)療經費、社保經費置辦的官員私車。
放眼望去，這道公車私用的風景線，在我們這個星球上已經是越來越罕見的稀奇景色了。
韓國首都首爾市已把“官車”數量砍到只剩4輛，市長和3位副市長各1輛。沒有緊要公務，市長也須乘地鐵上班。
美國紐約市長布隆伯格、英國倫敦市長利文斯通也都是每天乘地鐵上下班。
瑞典政府高官工作時可以使用公車，下班只能開自己的私車，首相也只能開私家車上下班。[注2]瑞典警方在周末可以攔住任何公車，檢查其是否執(zhí)行公務。
德國一位女議員因為用公車送丈夫到大學上班被曝光而不得不辭職。
丹麥的公務員出差只能坐公共汽車，出差地如果沒有公交車，才可以乘坐出租車。
意大利西西里島有個倒霉的市長，他和夫人出去私人旅行，讓司機用公車把他們送到港口，旅行回來又讓司機接了一次。不料被人告上法庭。市長公車私用，補回汽油費都不行，不但丟了烏紗帽，還被判入獄六個月。
芬蘭可以說根本就沒有公車腐敗一說。除總統(tǒng)以外，芬蘭整個公務員系統(tǒng)中，只有總理、外交部長、內務部長和國防部長4個人享有固定的專用公車待遇。而且他們也只能在上班時間使用專車。親友揩油之事聞所未聞。雖然貴為一國元首，芬蘭總統(tǒng)常常騎自行車出門。
社會主義中國，公務員理應更加廉潔奉公。然而讓人很難理解的是，我們這里大大小小的黨政官員，從國家級的部長到縣級的科長以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)長，只要有條件的，都要搞上一輛專車；
沒有條件的呢，努力創(chuàng)造條件也要搞一輛玩玩。而一旦有了專車，幾乎不言而喻就有了全天候24小時使用權、全家使用權、親友使用權、公私不分的使用權。這不屬中國特色的社會主義，而是中國特色的公車腐敗。
這種公車腐敗在某種程度上已經成了激化黨政官員與普通百姓矛盾的“導火線”，成了建設節(jié)約型社會與和諧社會的“公敵”�？梢哉f，這種公車腐敗之弊，上上下下有目共睹；
至于如何改革，則意見大相徑庭。
如果能站在關注民生的角度看問題，公車改革的思路我以為并不難理順，關鍵就是兩條：
第一，為了民生，必須從根本上禁止官員化公為私、公車私用。
第二，領導干部專車制度，是導致公款私車制度的捷徑，不能不取消。
循此思路，我斗膽提出一個公車改革方案供政府與讀者朋友參考。
這個改革方案要點有五：
一、除軍隊系統(tǒng)以外，同一城市的所有公務車組編為三類出租汽車公司，均按企業(yè)運營，價格與當地其他出租汽車公司相同。其中，A類公司為機關內部服務，同時保留部分特殊管理辦法；
B類公司面向社會服務；
C類公司兼顧機關內外服務，根據機關內公務用車的需求情況靈活調度。
二、公務員因公用車，既可以乘機關出租汽車，也可以乘社會出租汽車。
三、A類公司（以下簡稱公司）優(yōu)先安排因公用車，并保留必要數量的備用車以應公務急需。任何人以任何原因用車均須按規(guī)定付費。
四、公務員因公乘車付費后，由本機關按財務制度審核報銷；
因私乘車的費用一律自理。
五、取消各級領導干部專車制度，領導干部公出，由公司調度安排備用車；
公出結束，備用車仍歸公司調度管理。
這個車改方案將機關公車改為企業(yè)化運營，公務用車絕大部分社會化，既能保證公務員工作用車的需要，又能杜絕公務員私占公車，同時可以大大降低機關公務車保有量，從而節(jié)省出大量資金用于民生。
《人民日報》2005年1月26日報道，據了解，甘肅省一個縣的公務用車少則89輛，多則362輛；
要養(yǎng)活全省公務用車，一年花費8.07億元。公務車每公里成本費6至8元，是市場成本的8至10倍，使用效率只有市場運營車輛的十分之一。
依此計算，按照市場運營車輛的成本效率指標管理，我國現有公車400多萬輛、每年費用4000多億元均可削減90%，只需10%。在改革過渡階段，即使打上1倍的保險系數，最多也只要保留20%就足夠了。
總之,僅僅公車管理制度改革一項,只要動真格,從公車消費的4000多億元中每年節(jié)省出3000億元是有把握的。這筆巨款投入民生,可就是民生財政的第一桶金啊!
那么，民生財政的第二桶金該從哪兒挖出來？毫無疑問應指向花在吃喝上的那幾千億元公款。
請看，全國公款吃喝開支的攀升賬：[注3]
1989年 370億元
1990年 400億元
1992年 800億元
1994年 1000億元
2002年 2000億元
2003年 缺資料
2004年 3700億元[注4]
公款吃喝最初還有所限制，叫做“四菜一湯”，后來變成了“四盆一缸”，再后來，一桌酒席有的花費數千元、上萬元公款也在所不惜。如今更是大有發(fā)展：
“凡客必請，凡請必吃；
來者必陪，陪必高檔”。有的餐前有康樂休閑，餐中有歌舞伴唱，餐后還有娛樂按摩。因此，公款吃喝后面還得加“玩樂”二字才般配。諸如此類，一概冠以時髦名稱：“職務消費”。
什么叫職務消費？我看這些都應叫特權消費。我們可以承認公務消費，但決不能認可職務消費。
一個人擔任了某個職務，于是乎他個人的吃喝玩樂用車用房便都由公款支付，而且職務越高，公款消費的權力便越大，形成某些官員競相攀比的“科長消費標準”、“處長消費標準”、“局長消費標準”、“部長消費標準”。這不就是赤裸裸的特權消費嗎？這種美妙動聽而又丑惡無比的“職務消費”，最終會引起天下不平、天下不穩(wěn)，實在是社會和諧的天敵！因此，我主張對職務消費堅決予以取締。
無論東方還是西方，都有一條社會常識——崇尚公私分明。而所謂職務消費恰恰就是公私不分、化公為私、損公肥私，是有損于執(zhí)政黨光輝形象的。我們的各級領導干部天天講為人民服務，難道不搞職務消費就不能為人民服務嗎？不占用公款吃喝玩樂就不能開展工作嗎？
公款吃喝的問題，我以為只需兩項措施就能管�。�
第一，建立公款消費公示制度。
現在推行電子政務，各級政府都有自己的網站，建議設立公款消費公示制度，凡是用公款消費（包括吃喝等項）的帳單，逐日全部在各級政府的網站上向全社會詳細公布，比如說，招待者（一律自己付費）和被招待者的姓名、單位、職務，所點主食、副食、飲料、煙酒的數量與價格以及就餐地點等等。這些信息可以成為感興趣的網民、選民茶余飯后的談資或質詢、舉報的線索，(點擊此處閱讀下一頁)
負責報賬的財務部門及其主管領導要定期接待有關人士的查詢或舉報。這項措施不是很麻煩，代價不大，卻有利于培養(yǎng)廣大公民的主人翁精神，有利于增強公務員的公仆意識，改善政府形象，剎住公款吃喝風。
第二，實行份飯制，規(guī)范公務接待。
現在有些工作餐花錢如流水，難以節(jié)制，與就餐方式有一定的關系。建議今后無論內賓、外賓和陪餐者，一律采用份飯制。每人一個托盤，每盤一盒飯一盒菜一盒湯。對于有特殊飲食習慣的人（如忌辣者、忌豬肉者或徹底的素食主義者）可以適當調節(jié)食物品種。飯量太大的人可以加點飯，絕大多數人都能吃飽，以利工作。個別未能盡興者，可以晚上回家放開來享受。
我們傳統(tǒng)的聚餐方式是合餐制。8─10個人一桌，8─10道菜，乃至十多道、二十多道菜層出不窮，既不衛(wèi)生、也不節(jié)約，更不利于減肥。當然，在非公務就餐時，究竟采用份飯制還是合餐制，可以自由選擇；
但是凡動用公款就餐，應一律規(guī)定為份飯制。這對于端正黨風、政風，對于改善民生，都是大有裨益的。
總之，改變財政支出結構，取消公務員職務消費，從公車消費中至少省出3000億元，從公款吃喝中至少省出2000億元，僅此兩項就能摳出5000億元白花花的銀子，投入民生領域，成為民生財政的重要來源。
建議之二：財政資金退出競爭性產業(yè)，削減經濟建設費5000億元
當今世界各國，國家財政的基本職能都是對國民收入進行第二次分配。所謂第二次分配，就是在市場經濟按生產要素進行第一次分配之后，政府通過征稅，形成自己的財政收入；
然后通過財政支出，把錢主要用于發(fā)展教育事業(yè)、改善醫(yī)療衛(wèi)生、維護社會安全、扶貧救災，使公民無論貧富都能享有基本的生存條件、衛(wèi)生條件、教育條件等等，從而達到調節(jié)社會收入、促進社會和諧的目標。這正是政府的主要職責。政府的任務不是生產，生產是企業(yè)和企業(yè)家的事。發(fā)展生產所需要的資金，應由企業(yè)自身積累或通過資本市場去融資，不能找國家財政要錢。國家財政不能以生產性支出為主，只能圍繞人民生活、社會保障來安排支出。這就是民生財政的意義所在。
然而令人遺憾的是，長期以來我國財政偏離了世界潮流，財政部被當成了“建設部”。據《中國統(tǒng)計年鑒》，從1982年到2005年，在長達四分之一世紀里，每年財政預算中最大的支出都是經濟建設費（主要用于國有經濟主管部門事業(yè)費、國有企業(yè)增撥流動資金、技術改造資金以及基建投資），這一項費用比救災費、撫恤費、離退休費、社會救濟福利費、文教、科研、衛(wèi)生等經費的總和還要高出32％！對于在國民經濟中占據過高比重的國有企業(yè)的大量投資，嚴重擠占了全國人民的生存發(fā)展資金。
為此，我曾于1995年9月21日在武漢大學演講和隨后的一系列論文中呼吁：“國有制比重非降不可”。[注5] 我提出降低國有制比重的辦法主要是國有資金保留于少量的公益性產業(yè)，而從大量的競爭性產業(yè)退出。眾所周知，競爭性產業(yè)固有的經營風險甚大，政府不應將全國納稅人血汗錢形成的財政資金投入到競爭性產業(yè)中去冒險。
競爭性產業(yè)經營風險究竟有多大？我們不妨列表來看：（見表2）
點此查看表二
表2如此令人痛心地宣告：在這長達16年的時間里，全部國有工業(yè)的虧損率每年都高于非國有企業(yè)。國有虧損企業(yè)累計虧損11110.5億元，比非國有企業(yè)的累計虧損總額7532.7億元高出3577.8億元，而其盈利企業(yè)的盈利總額與非國有企業(yè)相比，卻低了4895.5億元。這一盈一虧綜合計算，國有企業(yè)的經濟效益低了8473.3億元。與此同時，國有經濟在16年中還吃進了國家撥給的“經濟建設費”累計總額7萬多億元。
這張表同時令人振奮地宣告：中國的非國有企業(yè)在1990─2005年這16年中，在沒有吃國家一分錢財政補貼的情況下，創(chuàng)造利潤3萬多億元、實現工業(yè)總產值100多萬億元，（見表3）2006年非國有工業(yè)總產值已占全國工業(yè)總產值比重68.8％，三分天下已經超乎其二！中國人對中國經濟前途持樂觀態(tài)度，恰恰就是建立在非國有經濟比國有經濟發(fā)展速度快、效益高，已經占據主體地位這樣一個客觀基礎上。
點此查看表三
當我們欣喜地看到非國有企業(yè)在中國特色的社會主義經濟中發(fā)揮巨大作用時，我們也不能不痛心地承認：每年向國有企業(yè)的巨額注資，成了各級財政的沉重負擔，拖住了全國人民改善民生的后腿。
正因為如此，中共第十五次全國代表大會以及十五屆四中全會關于國有企業(yè)改革的文件，都明確提出了要從戰(zhàn)略上調整國有經濟布局，堅持有進有退，有所為有所不為。國有經濟比重減少一些，并不影響我國的社會主義性質。在競爭性產業(yè)中，要實行“國退民進”的戰(zhàn)略。也就是說，國有經濟要逐步退出一般競爭性產業(yè)；
同時鼓勵民辦企業(yè)向競爭性領域發(fā)展；
通過多種方式，將競爭性領域的國有獨資企業(yè)逐步改制成為股份制企業(yè)或私有企業(yè)。
從1998年起，中國就向全世界宣布要從“建設型財政”轉為“公共財政”，這是一個很大的進步。但是，“公共財政”不如“民生財政”的概念更清晰，有的地方把政府蓋豪華辦公大樓作為“政權建設”，也歸為“公共財政”的成就之列，實際上與改善民生南轅北轍。近幾年適逢計劃經濟思想回潮，斯大林式的社會主義理論又流行起來，說什么“國有企業(yè)是社會主義的命根子”，“要重振國有企業(yè)的雄風”，“財政的錢要向國有企業(yè)傾斜”。于是乎本可用于人民生活的民生資金繼續(xù)受到擠壓，“經濟建設費”繼續(xù)從老百姓的牙縫里流向國有企業(yè)，且流量越來越大。2006年再創(chuàng)新高，超過了1萬億元。這么多寶貴的全民資金沒有投向民生，而是流到低效率的國有經濟無底洞中去了。
還能這樣年復一年地往無底洞里扔錢嗎？不行！要真正“關注民生、重視民生、保障民生、改善民生”，就必須當機立斷，根治眾所周知的積弊——“建設型財政”，認真打造眾望所歸的“民生財政”。我建議將“經濟建設費”削減60％，轉為“民生資金”。在這項改革起步時可以稍稍放寬一些，以2006年經濟建設費10734.63億元為基數，先削減一半，省出5000億元來。
建議之三：將節(jié)省下來的一萬億元投向民生
根據前面的研究，通過一定的改革措施，將每年財政支出中的不合理部分進行削減，節(jié)省出一萬億元資金，是完全可行的。其中主要包括以下三筆：
公車消費4000億元，削減3000億元；
公費吃喝3000億元，削減2000億元；
經濟建設費10000億元，削減5000億元。
節(jié)省下來的這一萬億元財政資金應全部用于民生領域，可以考慮大致作如下分配：
第一、將公車消費削減的3000億元，劃撥為公共衛(wèi)生經費。
這3000億元應主要投向以下四個方面：
<一>、300億元，用于疾病預防與控制；
<二>、2200億元，用于初步建立基本醫(yī)療衛(wèi)生制度；
<三>、200億元，用于補貼醫(yī)療保險；
<四>、300億元，用于建立醫(yī)療急救基金。
現在的關鍵是，從每年4000億元以上的公車消費中砍下3000億元，雖然在客觀可能性上沒有問題，但從公務員的主觀方面看，還真是一場艱苦的“思想革命”。它不但要觸及部門、單位、個人的既得利益，而且也涉及公車制度改革后如何適應新秩序，安排好工作。這項改革沒有權威的領導不行，沒有領導人以身作則更不行。我建議中共中央、國務院成立一個“醫(yī)療衛(wèi)生與公車管理改革領導小組”，由中共中央政治局常委或國務院副總理級的公務員擔任組長。
以往我們抓中心工作的領導小組往往是“單打一”，而“醫(yī)療衛(wèi)生與公車管理改革領導小組”則不能不“雙肩挑”，兩項任務直接掛鉤。要搞好醫(yī)改，有許多工作要做，條件之一是要增加財政投入；
而要增加這一部分投入，就不能不減少另一部分開支，不能不向積弊甚多的公車消費制度開刀；
如果這一刀開不好，醫(yī)改的經費投入依然是“千呼萬喚上不來”的；
醫(yī)改落實不了，不僅有害于億萬老百姓，而且也有損人民政府及執(zhí)政黨的公信力�？彻囅M，增醫(yī)改經費這一戰(zhàn)役，可以說是提高執(zhí)政黨執(zhí)政能力和公務員素質，真正為人民辦實事的一場重大考驗。凡是在公車改革中表現不自覺的公務員，在今后公務員改選或改聘時，應屬被淘汰的優(yōu)先對象。
第二、將經濟建設費中削減的5000億元，追加于社會保障體系。
這5000億元分作兩部分使用：
�。ㄒ唬┳芳迂斦A算教育經費3000億元。
1993年中共中央、國務院頒布的《中國教育改革和發(fā)展綱要》明確提出：財政性教育經費（即公共教育支出）占國內生產總值（GDP）的比重，在本世紀末達到4％。但2000年這一指標實際上只達到2.58％，而那年全世界平均水平是4.04％。[注6]
按2007年《中國統(tǒng)計年鑒》正式公布的2005年國家財政性教育經費5161億元，占當年GDP183867.9億元的2.8％，如果追加這3000億元，則財政性教育經費共計達到8161億元，占GDP比例則為4.44％。這樣一來，不僅可以一舉實現久攻不克的4％的目標，還略有富余，可以在此基礎上去追趕2003年的世界平均水平——4.7%，稍稍有益于中華人民共和國的國際形象。
�。ǘ�5000億元中還剩2000億元，初步考慮可以用于社會保障的以下8個方面：
1、增加基本養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、工傷保險、生育保險等4項基金共計600億元；
2、適當擴大城鄉(xiāng)最低生活保障覆蓋范圍，追加費用共400億元；
3、適當增加撫恤金100億元；
4、追加社會救濟福利費300億元；
5、追加就業(yè)服務機構經費100億元；
6、追加救災支出100億元；
7、對工人（含農民工）進行常規(guī)職業(yè)培訓費用200億元；
8、為探索建立農村養(yǎng)老保險制度，準備200億元。
第三、將公款吃喝中削減的2000億元分作兩部分，其中：
�。ㄒ唬┲袊Ｕ闲宰》恐贫葎倓傞_始建立，資金籌集幾乎從零開始，應安排1000億元。其中用于廉租住房制度500億元，用于經濟適用住房制度500億元。
�。ǘ┳詈�1000億元追加投入環(huán)境保護領域。我國2006年環(huán)境保護和城市水資源建設支出總共才161億元，實在是太少了。環(huán)境問題危機四伏、欠賬甚多，亡羊還需補牢。
簡而言之，10000億元分成三大塊：
第一，公車消費節(jié)省3000億元，給醫(yī)療改革；
第二，給國有經濟的投資節(jié)省5000億元，投向教育和社會保障；
第三，公費吃喝節(jié)省2000億元，用于保障性住房制度和環(huán)境保護。
我這個辦法也可以叫做在財政支出總額既定的情況下，拆東墻、補西墻的辦法。道理在于東墻該拆，西墻當補。
────────────
[注1] 2007年8月《領導者》雜志第17期
[注2] 見“胡星斗中國問題學網站”http://www.huxingdou.com.cn
[注3] 《城市管理》2005年第6期第13頁
[注4] 《中國經濟日報》2005.10.18第5版
[注5] 參見拙著《國企改革，繞不開的私有化》知識產權出版社，2003年版
[注6] 中國財政經濟出版社《國際統(tǒng)計年鑒——2006/2007》第372頁
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