唐鈞：從收容遣送到救助管理
發(fā)布時間:2020-05-23 來源: 美文摘抄 點擊： 
2003年8月1日，《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》（以下簡稱《新法》）開始實施；
同時，《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》（以下簡稱《舊法》）被廢止，中央政府對輿情民意的快速反應(yīng)和果斷的應(yīng)對措施解除了一道嚴重阻礙中國社會勞動力流動的“緊箍咒”，全國上下一片歡呼。對此，溫鐵軍教授評論說：“從90年代以來，中國逐步從英雄政府時代進入了平民政府時代。像孫志剛案件媒體的報道，社會的強烈反響，學(xué)界的反應(yīng)等等，被具有平民時代平民政府特色的領(lǐng)導(dǎo)班子所采納，并且從諫如流，迅速改變原有制度，這是平民時代平民政府的表現(xiàn)。”[1]
導(dǎo)致此次的“變法”導(dǎo)火索是發(fā)生在2003年3月的“孫志剛案件”。在2003年12月孫志剛墓碑建成時，《武漢晚報》評論說：正是孫志剛為維護做人的尊嚴而慘死才換來收容遣送制度的廢除。[2] 最早報道“孫志剛案件”的《南方都市報》則指出：我們還要清晰地認識到，孫志剛案件以及收容制度的廢止，其標志意義大于實質(zhì)意義。[3]
然而，在《新法》頒布幾個月以后，媒體上有關(guān)城市乞討問題的負面報道及相關(guān)討論漸漸多起來，成為2003年下半年一個新聞熱點。當(dāng)時，有幾個城市的救助站呼吁市民不要直接施舍乞討者，有幾個城市已經(jīng)或準備作出“限地行乞”的決定；
到年底年初，又有“深圳市政府發(fā)布通告，強行乞討要受治安處罰”的消息見報，而在廣州與北京，對行乞者一個要建檔，一個要上網(wǎng)，很是一番忙乎。
乞討，作為社會問題的一個方面，社會政策研究無疑是應(yīng)該給予關(guān)心的。因為孫志剛案件，“收容遣送”被打上了“侵犯人權(quán)”和“違憲”的“社會標簽”。事隔一年多之后的今天，可能是我們可以冷靜下來客觀地進行再討論的時候了。在一些學(xué)者或記者的筆下提出了“乞討權(quán)”的問題，似乎這也與“基本人權(quán)”相關(guān)；
但事實上市民們對在公共場所受到乞丐的侵擾大多是不滿的，上述各個城市紛紛對行乞作出限制也是順應(yīng)民情。能否從這些看似相互矛盾的社會觀念和社會行為中理出一個較為合理的頭緒來呢？
一．簡要的歷史回顧
如果我們說，當(dāng)今天我們能夠冷靜下來再看“孫志剛案件”時，發(fā)現(xiàn)其與《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》其實并無直接關(guān)聯(lián)，中國社會不知會作何感想？
事實確實如此，按照《舊法》的規(guī)定：“對于下列人員，予以收容、遣送：㈠家居農(nóng)村流入城市乞討的；
㈡城市居民中流浪街頭乞討的；
㈢其他露宿街頭生活無著的�！盵4] 孫志剛屬于上述哪一類？哪一類都不是。
從網(wǎng)上網(wǎng)友為孫志剛撰寫的墓志銘中，我們得知：“孫志剛，生于1976年7月29日，湖北黃岡人，為人正直善良，好學(xué)求上。2001年畢業(yè)于武漢科技學(xué)院，時為家鄉(xiāng)唯一的大學(xué)生。逝前為廣州達奇服裝公司美術(shù)平面設(shè)計師�！盵5]
從當(dāng)時《南方都市報》的報道中，我們得知：2003年3月17日晚10點，孫志剛像往常一樣出門去上網(wǎng)。因為剛來廣州，孫志剛還沒辦理暫住證，當(dāng)晚他出門時，也沒隨身攜帶身份證。事后，記者看到，在一份《城市收容“三無”人員詢問登記表》中，孫志剛是這樣填寫的：“我在東圃黃村街上逛街，被治安人員盤問后發(fā)現(xiàn)沒有辦理暫住證，后被帶到黃村街派出所。3月20日，孫志剛在廣州收容人員救治站含冤去世。[6]
從明文公布的法規(guī)制度看，其實并沒有哪部法律法規(guī)授予“收容遣送”機構(gòu)收容像孫志剛這樣的人的權(quán)力，但無情的事實卻是孫志剛確實被收容了，而且死在收容遣送機構(gòu)中。所以，要弄清這個問題，也許我們應(yīng)該回顧一下收容遣送制度“質(zhì)變”的過程。
上個世紀60年代初的“三年自然災(zāi)害”時期，災(zāi)荒嚴重的地區(qū)為了不餓死人，“移地就食”作為一項不得已的應(yīng)急措施被默認。記得有一個好像是與焦裕祿相關(guān)的文藝作品，一開始，就是縣委一班人到車站送鄉(xiāng)親們外出乞討。后來，“形勢好轉(zhuǎn)”，各城市又將災(zāi)民集中起來，送回老家去，這應(yīng)該就是“收容遣送”的雛形。這時的收容遣送純粹是一種社會救助的不成文的“土辦法”。
到了80年代，乞討的問題至少在相當(dāng)程度上發(fā)生了質(zhì)的變化，“職業(yè)乞討”的問題日益凸現(xiàn)。1985年民政部《關(guān)于頒發(fā)收容遣送工作證和收容遣送證章的通知》中作出了這樣的判斷：“近年來，流浪乞討人員的構(gòu)成發(fā)生了很大變化，因災(zāi)或生活困難而流浪乞討的人日趨減少，以乞討為生財之道或以乞討作掩護進行違法犯罪活動的人逐漸增多”。[7] 當(dāng)時，民政部門對收容的乞討人員進行過一次調(diào)查，其中有70%以上是“職業(yè)乞討者”。在與領(lǐng)改革開放風(fēng)氣之先的廣東省相鄰的幾個省份，居然出現(xiàn)了靠乞討全村都富起來的“典型”。所以，在關(guān)于前民政部長崔乃夫提出的“民政工作‘三個一部分’”[8] 的討論中，便有了將“收容遣送”從“社會保障的一部分”劃到“社會行政管理的一部分”的意見，這說明對這項制度及其對象的價值判斷開始發(fā)生變化。
從80年代中到90年代初，有三項政策觀念上的變化使收容遣送制度發(fā)生了本質(zhì)的變化：其一，收容遣送被賦予“積極配合打擊嚴重危害社會治安犯罪活動”的任務(wù)，成為“社會治安綜合管理”的一部分。這是1983年9月出臺的《民政部辦公廳關(guān)于積極配合打擊嚴重危害社會治安犯罪活動加強收容遣送工作的通知》中的表述。[9] 其二，進城打工的農(nóng)民被當(dāng)時的城市社會和政府視為“盲流”，似乎一下子成了中國社會的心腹大患。這種觀念可以說在當(dāng)時政府各有關(guān)部門的文件中隨處可見。其三，遣送站本身也被莫名其妙地卷入到要“自收自支”的浪潮中，于是乎，政策目標發(fā)生了嚴重的偏離，外來人口因為“有油水”成為收容遣送的重點對象，而真正的乞討人員反而淡出了政策的視野。
到“孫志剛案件”發(fā)生前后，收容遣送的矛頭已經(jīng)主要指向外來人口而非流浪乞討人員，有無“暫住證”常常成為是否被收容的辨別標準。正是在經(jīng)濟利益的催動下，收容遣送偏離了預(yù)設(shè)的軌道，在有些地方甚至到了無法無天的地步。
二．“變法”的“急就章”
從“收容遣送”走向“救助管理”，是一個差不多180度的急轉(zhuǎn)彎。剎車、掉頭、再啟動，這個“變法”的“急就章”是在4個多月的時間內(nèi)完成的。有以下的時間表為證：
3月20日，孫志剛不治身亡；
4月25日，《大學(xué)畢業(yè)生因無暫住證被收容并遭毒打致死》見報；
6月18日，出臺救助管理辦法；
8月1日，開始實施新法。
更為不幸的是，上述這段時間差不多與“非典”肆虐的非常時期相重合，緊張凝重的社會氛圍實際上并不適合公眾充分地發(fā)表意見。當(dāng)時，在媒體上確實有很多討論，政府也進行了多次“專家咨詢”，但卻始終是“一邊倒”。現(xiàn)在看來，當(dāng)時的很多意見，情緒的宣泄多于理智的思考。更因為此事涉及到復(fù)雜的社會、政治背景，所以在立法過程中實際上并沒有真正廣泛聽取不同意見。
將《新法》與《舊法》相比較，我們看到了兩點不同之處：第一個變化是從“強制”到“自愿”，這可以被理解為受助者接受救助管理的前提條件；
第二個變化是在“流浪乞討人員”之前加了一個“生活無著”的定語，這可以被理解為救助管理部門實施救助管理的先決條件。但是，這些“革命性”的“重新定義”卻使《新法》之下的“救助管理”處于“沒有服務(wù)對象”的尷尬局面：
首先，職業(yè)乞丐不可能“生活無著”，更不會“自愿接受救助管理”。道理很簡單，職業(yè)乞討人員并非像善良的人們所想象的完全是因為“生活無著”而出來乞討的�？傮w上說，別看他們穿的破破爛爛，這只是他們的“工作服”；
他們身上的創(chuàng)口也有可能是化妝出來的；
他們的種種“哀情告白”仔細看就會漏洞百出。更重要的是，他們從事乞討的收入至少并不比城里的一般工薪階層低，因此，這樣的行為多多少少有詐騙的嫌疑。更可恨的是那些有著“黑社會”或“準黑社會”背景的“丐幫團伙”，其中的“老大”常常不擇手段地脅迫一些人，有的還是未成年人，更有甚者將嬰兒或殘疾兒童當(dāng)作他們賺錢的工具或“道具”，有的還在這些被脅迫者身上故意弄出一點創(chuàng)傷來好博得人們的憐憫。在這樣的背景下，這個社會群體當(dāng)然不會“自愿地”接受“救助管理”，因為這等于斷了他們的財路。
其次，有救助需要的人并不認同“流浪乞討”。在城里突然遭遇“生活無著”困境的人，大多是處于流動過程中“升斗草民”，或被偷被搶，或打工不著，或生意虧本，或治病無錢，等等。囿于中國人愛面子的特點，他們基本上不會認同自己的社會身份是“流浪乞討人員”。更何況救助管理并不能完全解決他們的實際問題，反使他們被打上“流浪乞討人員”的社會標簽，落個被“政府”遣送回家的不好的名聲。所以，他們大部分寧愿忍饑挨餓、長途跋涉，也不向救助管理機構(gòu)求助。
再次，無行為能力的人不懂得“自愿”。還有兩部分人，確實有救助的需要。其中一部分是有智力障礙或精神障礙的殘疾人，他們是無行為能力的人；
另一部分是離家出走的流浪兒童，他們是無完全行為能力的人。這些人當(dāng)然也不會“自愿”向救助管理機構(gòu)求助。
總而言之，《新法》的兩個主要的變化實際上形成了兩個接受救助的前提或先決條件，而這兩個前提和先決條件正好是相互矛盾的。于是，政策視野中“可能”的救助管理對象符合條件一就不符合條件二，反過來也是一樣，這就造成了如今救助管理實際上的困境。
還有一個問題需要強調(diào)，我們指出新法的缺陷，卻并沒有為《舊法》辯護的意思�！杜f法》并不是一個有效的法規(guī)，這才是我們應(yīng)該深入探討的。平心而論，《舊法》的缺陷是其政策設(shè)計是建立一個虛妄的假設(shè)之上的，即“流浪乞討人員”只要被遣送回家，就會老老實實地呆在家里了�！缎路ā菲鋵嵅]有摒棄“收容—遣返”的《舊法》老框框，只是在“說法”上作了一些改動，譬如將“收容”改為“自愿”接受或被“勸說”而接受救助管理，將“遣送”改為“護送回家”。而實際上政策設(shè)計的真正目的還是要將這部分人集中起來遣返“流出地”。
“收容遣送”形成于計劃經(jīng)濟年代，那時候，每個人都是一顆“螺絲釘”，把你擰在哪里是不準隨便挪動的。隨著極左思潮的泛濫，城鄉(xiāng)之間的溝壑也越來越深，人民公社的社員更是不能隨便外出。文革時一個普通社員要進城，需要生產(chǎn)隊、生產(chǎn)大隊和人民公社三級證明，不然就會被當(dāng)成“壞人”抓起來。在這樣的社會環(huán)境下建立起來的收容遣送制度，當(dāng)然是有效的。偷偷跑進城的社員，一旦被遣送回家，很可能就會受到被“專政”的待遇。
但是，改革開放以來，尤其是對人口的流動遷徙逐漸開禁以后，這項不合理的制度就漸漸失去了其存在的基礎(chǔ)。試想，20世紀80年代以后，普遍推行了“大包干”為主的聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，實施了身份證制度，廢除了商品糧制度，阻止農(nóng)民流動遷徙的制度性障礙已經(jīng)越來越弱。如果說在城里還有許多使他們難以安身立命的條條框框，但在農(nóng)村已經(jīng)沒有任何阻止他們外出的有組織的力量。所以，在這樣的社會背景下，收容遣送制度已經(jīng)蛻變成一項無效的制度。也許是城里的政府要面子，怕影響“城市形象”，非要把他們看不順眼的“鄉(xiāng)下人”（包括真正的乞丐在內(nèi)）送回老家去——眼不見為凈。但是，只要被送回家的人想再出來，肯定就能出得來，在農(nóng)村沒有也不會有任何社會組織能夠阻止他們。所以，在民政部門內(nèi)部一直流傳著這樣的笑話：執(zhí)行遣送任務(wù)的人還沒有回來，被遣送的人倒先回來了——前者坐火車，后者坐飛機（職業(yè)乞丐絕對有這樣的經(jīng)濟實力）。
現(xiàn)在，收容遣送制度已經(jīng)被明令廢除了，可救助管理在這方面實際上依然換湯不換藥，政策目標仍然是變著法子要把人送回老家去。試想，在“強制”時代都做不到的事，如今都“自愿”了，這樣的政策目標還能實現(xiàn)嗎？如果政策的目標本身就是不現(xiàn)實的，我們?yōu)槭裁催�要裝作不知道而“慷慨大方”地去浪費納稅人的錢呢？
三．與救助管理相關(guān)的國際比較
《新法》從《舊法》那里沿用下來的無效勞動實際上是在為“職業(yè)乞討”張目。2003年以來，城市乞討很快就成為一大社會問題。在對此社會現(xiàn)象的辮論中，有些人提出了“乞討權(quán)”的問題。為此，我們專門請教了美國、英國、加拿大、日本和香港的有關(guān)專家學(xué)者。
從國外（境外）傳遞回來的相關(guān)信息表明，實行全面的社會保障制度乃是使乞討現(xiàn)象絕跡的最主要的原因。大多數(shù)國家立有反乞討法，美國和英國還有“流浪罪”。二戰(zhàn)以后，英國和加拿大都實行了“福利國家”制度，乞丐基本上絕跡。而在日本和香港，40年代末、50年代初城市中都有大批的戰(zhàn)爭難民。那里的專家學(xué)者回憶說，(點擊此處閱讀下一頁)
自從實施了全民享有的社會救助制度以后，城市乞討現(xiàn)象逐漸減少，到50年代中期就基本看不到了。
美國的例子可能是一個例外，確實如有些專家所言，美國的“聯(lián)邦憲法第一修正案”是保護乞討的。但是，實際上受到法律保護的是乞丐們的“話語權(quán)”或“言論自由權(quán)”。也就是說，他在街上說“我很窮，幫幫我”，你是不能干涉他（她）的。但是，近年來，美國的大部分州（美國媒體說有四分之三）已經(jīng)陸續(xù)立法反對“攻擊性”或“侵略性”的乞討。
因此，我們從國際比較中得到了第一個啟發(fā)是：實行全面的社會保障制度是根治城市乞討問題的最佳選擇。即使目前還做不到這一點，退而求其次，建立全面的社會救助制度，譬如香港的“綜援”制度，亦即國人所稱的“最低生活保障制度”也可以達到同樣的目標。
與國外的專家學(xué)者討論得到的第二個啟發(fā)是，所有的政策的價值基礎(chǔ)應(yīng)該統(tǒng)一起來。作為國家政策，不能對這個群體是一個標準，對另外一個群體又是另一種標準，這樣做事實上是在擴大社會不公平。
具體而言，“乞討”之所以在目前成為一個問題，是因為涉及到對這一類行為的基本價值判斷，而這正是制定相關(guān)的社會政策的基礎(chǔ)。如果一方面我們對城市低保對象（也是生活無著者）規(guī)定“（若干次）無故拒絕職業(yè)介紹”或“（若干次）無故不參加社區(qū)公益勞動”就是“懶漢”，就要取消其受助資格，而一方面則對明顯是“懶漢”行為的乞討大開綠燈的話，很明顯，在政策上對前者絕對是不公平的。
從英國的經(jīng)驗看，在工業(yè)革命初期，大批的農(nóng)民淪為“流浪漢”，英國政府把他們關(guān)進“習(xí)藝所”，在酷刑威逼下進行強迫勞動。這種政策受到了人權(quán)衛(wèi)士們的強烈批評，這導(dǎo)致了以后在限制人身自由方面逐漸減退的“濟貧法”和“新濟貧法”的相繼出臺，最終在上個世紀中期演變?yōu)橐匀藱?quán)為基礎(chǔ)的現(xiàn)代社會救助制度。但是，在這個變化的過程中，“不養(yǎng)懶漢”的基本價值判斷是不變的，這在中國社會中也是得到普遍的認可的。
四．對策建議
在對救助管理作出了較為深入的分析之后，我們特提出以下政策建議：
�、澹⑵毡榈某青l(xiāng)低保制度是消滅城市乞討現(xiàn)象的唯一出路
最低生活保障制度是不但可以保障城市貧困人口的日常生活，也可以在農(nóng)民向城市移民過程中，幫助他們減輕所承受的壓力和困難，因此，從現(xiàn)在開始，應(yīng)該考慮怎樣在不久的將來，使城市的最低生活保障制度和農(nóng)村的最低生活保障制度接軌乃至合二而一。
1．在適當(dāng)?shù)臅r候，將現(xiàn)在的最低生活保障制度的保障范圍擴大、延伸，對于在城鎮(zhèn)工作、居住一定時限（譬如一年及以上）的流動人口，可以按當(dāng)?shù)氐臉藴氏硎艹鞘芯用褡畹蜕畋Ｕ现贫取?/p>
2．可以考慮用符合國際慣例的由社會工作人員來管理的“中途宿舍”來取代收容站，為無家可歸、露宿街頭者提供臨時住宿和幫助有回家意愿者路費。
3．在全國普遍建立農(nóng)村居民最低生活保障制度，并從現(xiàn)在開始就考慮農(nóng)村低保制度將來如何與城鎮(zhèn)低保制度相銜接。
總之，要使國人，尤其是農(nóng)民得到在遭遇任何社會經(jīng)濟風(fēng)險時都能有最起碼的生存保障的國家承諾，也就是城鄉(xiāng)一體的最低生活保障制度。當(dāng)然，不僅要保障他們有吃有穿，還要考慮他們的子女教育和衛(wèi)生保健。有了這樣的制度，政府反對乞討也就有了充分的理由。但愿乞討這樣的“城市病”在中國也像國際經(jīng)驗提示的那樣，早日成為僅僅是歷史上的一段不愉快的回憶。
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1．救助管理的主要對象應(yīng)該是在人口流動（主要是從農(nóng)村或外地流向城市）的過程中因為遭遇不測事件，在生活無著的情況下，自愿向救助站求助的任何中華人民共和國公民。不要給這些確實需要社會施以援手的人無端地貼上“流浪乞討”的標簽。
2．對于流落街頭的精神病人、老年癡呆癥患者等無行為能力的公民，以及離家出走的無完全行為能力的兒童，應(yīng)該用“善意的強制”使他們得到救助。同時，救助站應(yīng)該通過互聯(lián)網(wǎng)發(fā)布尋親信息，以便于他們的家人盡快找到走失的親人。
㈢．有關(guān)救助管理的政府職責(zé)
救助管理的體制應(yīng)該分兩個層次：一是政府機構(gòu)在調(diào)查研究、制定政策和立法監(jiān)督等方面所做的政府行為，二是在救助管理的實務(wù)層面可以考慮由有專業(yè)社會工作者主導(dǎo)的非營利機構(gòu)（國外稱“中途宿舍”）來具體實施。
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[1]《〈收容遣送辦法〉廢止始末》，上海，《外灘畫報》2003年7月2日。
[2]《孫志剛墓碑在其故鄉(xiāng)湖北黃岡陶店鄉(xiāng)建成》，武漢，《武漢晚報》2003年12月14日。
[3]《收容制度廢止既是高潮更是起點》，子曰，廣州，《南方都市報》2003年6月20日。
[4] 《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》（國發(fā)【1982】79號），收入《中華人民共和國民政法規(guī)匯編（1949.10—1993.12》，中華人民共和國民政部編，華夏出版社1993年版，第995頁。
[5] 《孫志剛墓志銘》，網(wǎng)絡(luò)，上海刑事法律網(wǎng)。
[6] 《大學(xué)畢業(yè)生因無暫住證被收容并遭毒打致死》，陳峰、王雷、景小華，廣州，《南方都市報》2003年4月25日
[7] 《關(guān)于頒發(fā)收容遣送工作證和收容遣送證章的通知》（民【1985】城42號），收入《中華人民共和國民政法規(guī)匯編（1949.10—1993.12》，中華人民共和國民政部編，華夏出版社1993年版，第1007頁。
[8] 崔乃夫提出，民政工作包括“三個一部分”，即“社會保障的一部分”、“基層政權(quán)建設(shè)的一部分”和“社會行政管理的一部分”。
[9] 《民政部辦公廳關(guān)于積極配合打擊嚴重危害社會治安犯罪活動加強收容遣送工作的通知》（【83】民城字第97號），收入《中華人民共和國民政法規(guī)匯編（1949.10—1993.12》，中華人民共和國民政部編，華夏出版社1993年版，第1005頁。
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