于建嶸：清代與民國(guó)保甲體制的比較

　　內(nèi)容提要：本文從保甲編排、執(zhí)事人員的選舉、職責(zé)和經(jīng)費(fèi)、規(guī)約和處罰等方面對(duì)清代和民國(guó)的保甲制度進(jìn)行比較。

　　在農(nóng)村的基本組織制度方面，清承明制，在縣以下推行保甲制度。早在順治元年（1644年）清王朝就諭令："凡保甲之法，州縣城鄉(xiāng)十戶(hù)立一牌頭，十牌立一甲頭，十甲立一保長(zhǎng)，戶(hù)給印牌，書(shū)其姓名丁口，出則注其所往，入則稽其所來(lái)" i[i]。但在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)，保甲法并沒(méi)有認(rèn)真推行。到康熙47年(1708年)重申保甲法。這一年，康熙下詔曰："弭盜良法，無(wú)如保甲，宜仿古法而用以變通。一州一縣城關(guān)若干戶(hù)，四鄉(xiāng)村落若干戶(hù)，戶(hù)給印信紙牌一張，書(shū)寫(xiě)姓名、丁男口數(shù)于上。出則注明所往，入則稽其所來(lái)。面生可疑之人，非盤(pán)詰的確，不許容留。十戶(hù)立一牌頭，十牌立一甲頭，十甲立一保長(zhǎng)。若村莊人少不及數(shù)，即就其少數(shù)編之。無(wú)事遞相稽查，有事互相救應(yīng)"ii[ii]。自此以后，保甲制作為基層政權(quán)組織形式而通令劃一。

　　辛亥革命后，保甲制度隨著清帝制的推翻而被"自治制度"所取消。到1932年8月豫鄂皖三省"剿匪"司令部，"為嚴(yán)密民眾組織，徹底清查戶(hù)口，增進(jìn)自衛(wèi)能力，完成剿匪清鄉(xiāng)工作起見(jiàn)"頒行《剿區(qū)內(nèi)各縣編查保甲戶(hù)口條例》，同時(shí)蔣介石發(fā)布了《施行保甲訓(xùn)令》。1935年，國(guó)民政府為解決各省辦自治還是辦保甲的問(wèn)題，在南京召開(kāi)了"全國(guó)最高行政會(huì)議"。在這個(gè)會(huì)議上，以陳果夫?yàn)槭椎腃C派主張"辦自治不辦保甲"，而以楊永泰為首的新政學(xué)系則主張"辦保甲不辦自治"。蔣認(rèn)為，未經(jīng)訓(xùn)練的農(nóng)民仍守舊習(xí)，缺乏自治能力；
自治人員的選舉也為人們所忽視，導(dǎo)致各鄉(xiāng)鎮(zhèn)閭鄰組織始終沒(méi)有健全；
農(nóng)村百業(yè)凋零，無(wú)實(shí)力同時(shí)舉辦自治與自衛(wèi)，而土豪劣紳卻借團(tuán)防之名培植武裝，大肆搜括；
自治法規(guī)繁瑣，無(wú)法執(zhí)行。此外，中國(guó)農(nóng)村家族制度本來(lái)極為發(fā)達(dá)，如要安定地方，只有以家族中心的家長(zhǎng)制"以嚴(yán)密民眾組織之基礎(chǔ)，乃可執(zhí)簡(jiǎn)而馭繁"。挽救之道在于辦保甲，"先謀自衛(wèi)之無(wú)成，再作自治之推進(jìn)"。因此，"由蔣作主提出一項(xiàng)折衷方案，叫做"寓保甲于自治之中"，也就是在非"剿匪"省份仍然保持原來(lái)的"自治"體制，但是必須以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為范圍一律編組保甲。既辦自治，又辦保甲"iii[iii]。于是，這年7月，軍委會(huì)委員長(zhǎng)行營(yíng)頒發(fā)了《修正剿區(qū)內(nèi)各縣編查保甲戶(hù)口條例》訓(xùn)令，通令豫鄂皖贛閩陜甘湘黔川10省，定保甲為地方四項(xiàng)要政之一。iv[iv]自此以后，保甲制實(shí)際上就成為了國(guó)民政府農(nóng)村的基本政治制度。

　　但清代與民國(guó)期間的保甲體制在許多方面是有區(qū)別的。

　　一、編排和選舉

　　清制和民制的保甲之編組，都以戶(hù)為基本單位，戶(hù)設(shè)戶(hù)長(zhǎng)，十戶(hù)為甲，甲設(shè)甲長(zhǎng)，十甲為保，保設(shè)保長(zhǎng)。在具體編排上，民制較清制更為靈活，其規(guī)定，甲應(yīng)挨戶(hù)編組，編余之戶(hù)不滿(mǎn)一甲者，六戶(hù)以上得立一甲，五戶(hù)以下并入鄰近之甲。一甲內(nèi)有舊戶(hù)不逾五戶(hù)者，仍自成甲，一甲內(nèi)有新戶(hù)不逾六戶(hù)者，收為同甲。其全戶(hù)暫時(shí)他徙者，應(yīng)保留其甲之順序，俟歸來(lái)時(shí)編組之。保應(yīng)挨甲編組，編余之甲不滿(mǎn)一保者，六甲以上得立一保，五甲以下并入鄰近之保；
保內(nèi)并入鄰近之甲未逾五甲者，仍成一保；
保內(nèi)并入或另立之甲逾六甲者，自立一保。

　　對(duì)保甲的執(zhí)事人員特別是保甲長(zhǎng)，兩制均規(guī)定由所屬保甲內(nèi)居民推選之。清代對(duì)保甲組織執(zhí)事人員的資格標(biāo)準(zhǔn)和選任辦法均有明確規(guī)定。乾隆二十二年《戶(hù)部則例》通令，保甲長(zhǎng)由"士民公舉誠(chéng)實(shí)、識(shí)字及有身家者，報(bào)官點(diǎn)充。"清《刑部條例》規(guī)定，保正甲長(zhǎng)牌頭選正直老練之人任之，若豪橫之徒，藉不正名義貪利者，當(dāng)該長(zhǎng)官，嚴(yán)為取締，并飭其退職從嚴(yán)處罰。也就是說(shuō)，保正甲長(zhǎng)牌頭，向例由各地域范圍內(nèi)之居民，"公舉"本地德才識(shí)兼?zhèn)浼凹业栏挥姓�，呈地方官任之。事�?shí)上，清代的保正甲長(zhǎng)牌頭及更高一級(jí)的"團(tuán)總"均為當(dāng)?shù)厝耸砍淙巍６�鄉(xiāng)里組織的領(lǐng)袖都"直接從鄉(xiāng)里百姓中選任，按職責(zé)分類(lèi)規(guī)定選任標(biāo)準(zhǔn)"v[v]。清《戶(hù)部則例》規(guī)定，牌長(zhǎng)、甲長(zhǎng)和保正"限年更代，以均勞逸"vi[vi]。其中，牌長(zhǎng)甲長(zhǎng)三年更代，保長(zhǎng)一年更代，其產(chǎn)生的方式是選舉和推薦后，須報(bào)縣級(jí)政府備案。但對(duì)如何選舉和推薦，初無(wú)定則，因時(shí)因地，多有異同，"然大率皆以待之優(yōu)禮，使賢能之士，樂(lè)于自進(jìn)，以勤厥職"。"保長(zhǎng)以保甲編制之當(dāng)任者，先選保長(zhǎng)，保正及甲長(zhǎng)，挨保甲編成后選任之。保長(zhǎng)選任之法，先出告示，示保長(zhǎng)轄統(tǒng)保正，有稽查資盜賊逃人奸宄職掌，并持以破格優(yōu)異之殊禮，免除各種雜役。先依各鄉(xiāng)約總地及莊鎮(zhèn)長(zhǎng)，合詞公舉能適任者，每鄉(xiāng)舉正副二人為侯輔者報(bào)縣，縣官詳審其推薦書(shū)，召之縣堂，此見(jiàn)于公庭，免其下跪叩頭，禮觀其容儀，審其應(yīng)對(duì)，擇二人中之最堪勝任者，于某月某日，行公任式，于一人備候補(bǔ)"vii[vii]。當(dāng)然，公舉的權(quán)力屬于每戶(hù)，而不是屬于每個(gè)村民。而"報(bào)官點(diǎn)充"則須：由當(dāng)?shù)氐氖考澓袜l(xiāng)賢共具"保結(jié)狀"；
本人具"認(rèn)充狀"，自述年歲、原籍、家室及生理；
由廳置差役檢驗(yàn)真?zhèn)紊蠄?bào)；
傳被舉人赴署當(dāng)面驗(yàn)看答對(duì)；
答對(duì)無(wú)誤，即準(zhǔn)認(rèn)充，發(fā)給執(zhí)照和印章。

　　民制規(guī)定，甲長(zhǎng)、保長(zhǎng)由鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、區(qū)長(zhǎng)召集所屬保甲內(nèi)公民推選之；
縣自治未完成前，甲長(zhǎng)由本甲內(nèi)各戶(hù)戶(hù)長(zhǎng)推選之，保長(zhǎng)由本保內(nèi)各甲甲長(zhǎng)推選之。甲長(zhǎng)之推選或改選，由甲內(nèi)戶(hù)長(zhǎng)聯(lián)名報(bào)告于保長(zhǎng)，轉(zhuǎn)報(bào)縣政府并省政府備案。保長(zhǎng)、甲長(zhǎng)任期均為一年，連選得連任，但鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、區(qū)長(zhǎng)認(rèn)保長(zhǎng)、甲長(zhǎng)不能勝任時(shí)，得報(bào)縣政府令原推選人改選之。保內(nèi)公民有過(guò)半數(shù)以上之戶(hù)，公認(rèn)保長(zhǎng)有違法或失職時(shí)，得請(qǐng)鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、區(qū)長(zhǎng)召集各甲甲長(zhǎng)改選之；
甲內(nèi)公民有過(guò)半數(shù)以上之戶(hù)，公認(rèn)甲長(zhǎng)有違法或失職時(shí)，亦同。保長(zhǎng)不得兼任甲長(zhǎng)，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、區(qū)長(zhǎng)不得兼任保長(zhǎng)或甲長(zhǎng)。由于此時(shí)的保甲制已受區(qū)（鄉(xiāng)）控制較多，在這種情況下，"出于維護(hù)自身利益的需要，鄉(xiāng)村上層人物一般采用控制鄉(xiāng)保長(zhǎng)的辦法。這就要求他們"花費(fèi)精力作慎重的選擇，要挑選那些最忠實(shí)于自己，最有能力，樂(lè)于為上層服務(wù)，能說(shuō)會(huì)道和善于應(yīng)變的人""viii[viii]。而對(duì)于戶(hù)長(zhǎng)，民制要求戶(hù)長(zhǎng)由家長(zhǎng)充任，如家長(zhǎng)因特別事故，或女性家長(zhǎng)不愿充任戶(hù)長(zhǎng)之職務(wù)時(shí)，得自行指派一人為戶(hù)長(zhǎng)；
一戶(hù)有兩家以上時(shí)，得由家協(xié)定一人為戶(hù)長(zhǎng)，或各家各編一戶(hù)，各立戶(hù)長(zhǎng)。因戶(hù)長(zhǎng)要應(yīng)付"官差"而由族中年長(zhǎng)者指派族中"年輕有為"者出任戶(hù)長(zhǎng)。由于甲長(zhǎng)主要承擔(dān)的責(zé)任不只是家庭問(wèn)題了，許多官方的差使影響到這個(gè)職務(wù)的威信。因此，許多人都不愿意擔(dān)任此職。

　　在鄉(xiāng)村建設(shè)時(shí)期，隨著國(guó)家行政權(quán)力的下沉，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政官僚化也影響到了"保"這一層面，由于當(dāng)時(shí)的"保長(zhǎng)"也必須兼任保國(guó)民中心校長(zhǎng)及保國(guó)民民兵隊(duì)隊(duì)長(zhǎng)等職，要求"保長(zhǎng)"必須符合如下條件之一：師范學(xué)校、或初級(jí)中學(xué)畢業(yè)，或有同等之學(xué)力者；
曾任公務(wù)人員、或在教育文化機(jī)關(guān)服務(wù)一年以上，著有成績(jī)者；
曾經(jīng)訓(xùn)練及格者；
曾辦地方公益事務(wù)者。而原來(lái)的"保長(zhǎng)"基本上不能滿(mǎn)足這些條件。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)為了推行新政，只得重新任命"保長(zhǎng)"。但對(duì)保長(zhǎng)的任命與縣長(zhǎng)任命鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)不同，要考慮到人員的"屬地原則"，基本上都是本地或附近符合條件者，很少有外來(lái)者充任的。而且，開(kāi)始建立"保辦事處"。其中，保長(zhǎng)和副保長(zhǎng)均由鄉(xiāng)政府委任，干事由保長(zhǎng)呈報(bào)鄉(xiāng)長(zhǎng)備案。這樣，保長(zhǎng)雖然還是"本地人"，但大都由鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)采取委派任命方式產(chǎn)生，其職權(quán)和權(quán)威來(lái)源于國(guó)家行政權(quán)力特別是行政官僚化的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)。許多地方這種"保長(zhǎng)"任命制一直延續(xù)到了1945年抗日戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束。1946年，隨著抗日戰(zhàn)爭(zhēng)的勝利，國(guó)民政府重提地方自治。

　　二、職責(zé)和經(jīng)費(fèi)

　　清時(shí)的保甲，承繼"編戶(hù)齊民"之要，以維護(hù)社會(huì)治安和收稅納糧為基本職責(zé)，具有一定的鄉(xiāng)村自治色彩。具體來(lái)說(shuō)，保甲制度的管理職能是"什伍其民，條分縷析，令皆歸于約會(huì)長(zhǎng)，凡訟獄、師徒、戶(hù)口、田數(shù)、徭役，一皆緣此而起"ix[ix]。具體來(lái)說(shuō)，可以分為維護(hù)社會(huì)治安和催辦錢(qián)糧賦稅兩個(gè)方面。維護(hù)社會(huì)治安，不僅是維護(hù)國(guó)家統(tǒng)治秩序的性質(zhì)，而且體現(xiàn)了一定社區(qū)公共需要。由于岳北地區(qū)地處三縣交界的要沖，又在衡山南岳的背面，保甲長(zhǎng)的治安責(zé)任尤為突出。各代保甲均以維護(hù)地方統(tǒng)治秩序、嚴(yán)密防范和鎮(zhèn)壓民眾反抗即"弭盜安民"為首要。具體的做法有：（1）稽查和糾禁。"凡甲內(nèi)有盜賊邪教、賭博賭具、窩逃奸拐、私鑄私銷(xiāo)、私鹽西曲、販運(yùn)硝磺并私立名色、斂錢(qián)集會(huì)等事，及面生可疑，形跡詭秘之徙，責(zé)令專(zhuān)司查報(bào)"x[x]。牌內(nèi)十家須共具互保甘結(jié)，確保不"容留匪人及違禁諸事。"如有犯者，立即舉報(bào)，否則一家事發(fā)，"什伍連坐"。（2）巡夜和堵御。每甲均要由甲長(zhǎng)和各牌長(zhǎng)領(lǐng)隊(duì)巡更伏路。（3）催辦錢(qián)糧賦稅，清代征收賦稅，強(qiáng)調(diào)自封投柜和官收官解的原則，但鄉(xiāng)里組織仍負(fù)有協(xié)征的義務(wù)和追索滯納者的權(quán)責(zé)。"保甲長(zhǎng)為完成催糧催稅的任務(wù)，經(jīng)常需要與圖差、里書(shū)人等相互配合。所謂圖差，即縣衙門(mén)分派到各個(gè)鄉(xiāng)村的差役，專(zhuān)管某一區(qū)域錢(qián)糧上納之事；
所謂里書(shū)，則是舊日里甲遺留下來(lái)的專(zhuān)管錢(qián)糧圖冊(cè)書(shū)算之人"xi[xi]。

　　民制的保甲制更強(qiáng)調(diào)的是"以民制民"的方針。民制規(guī)定，保長(zhǎng)受鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、區(qū)長(zhǎng)之監(jiān)督指揮，辦理下列事項(xiàng)：監(jiān)督指揮甲長(zhǎng)之執(zhí)行職務(wù)事項(xiàng)；
執(zhí)行保甲規(guī)約事項(xiàng)；
復(fù)查本保戶(hù)口及統(tǒng)計(jì)報(bào)告事項(xiàng)；
關(guān)于船戶(hù)、寺廟及公共處所之編組事項(xiàng)；
壯丁隊(duì)之督率及平時(shí)訓(xùn)練事項(xiàng)（修正）；
輔助軍警搜捕匪犯事項(xiàng)；
保甲武器之保管支配事項(xiàng)；
其他依法令應(yīng)屆保長(zhǎng)之職務(wù)事項(xiàng)。甲長(zhǎng)受保長(zhǎng)之監(jiān)督指揮，辦理下列事項(xiàng)：執(zhí)行保甲規(guī)約事項(xiàng)；
清查甲內(nèi)戶(hù)口及編定門(mén)牌事項(xiàng)；
壯丁之抽選及役務(wù)訓(xùn)練分配事項(xiàng)；
盤(pán)查甲內(nèi)奸宄事項(xiàng)；
輔助軍警及保長(zhǎng)搜捕匪犯事項(xiàng)；
斟酌地方情形，辦理互保連坐及監(jiān)視未經(jīng)結(jié)保之各戶(hù)行動(dòng)事項(xiàng)；
其他依法令應(yīng)屆甲長(zhǎng)之職務(wù)事項(xiàng)（修正）。各戶(hù)戶(hù)長(zhǎng)還有下列情事，應(yīng)即報(bào)告甲長(zhǎng)：出生死亡或婚嫁遷徙，致生戶(hù)口上之異動(dòng)者；
知有窩留匪犯或寄藏贓物者；
知有形跡可疑之人潛入時(shí)；
水火災(zāi)害或疫病發(fā)生時(shí)。對(duì)此，胡慶均先生指出："民國(guó)21年公布的保甲制卻顯然不重視清末以來(lái)注重自治的情勢(shì)，而在繼承以此為控制人民的工具的傳統(tǒng)。由剿匪總司令部為編查保甲戶(hù)口條例頒發(fā)到各省政府的文告里面，一再?gòu)?qiáng)調(diào)保甲制的設(shè)立在自衛(wèi)而不在自治，并且認(rèn)為全民政治"非目前漠視政治未經(jīng)訓(xùn)練之人民所能行使，尤非各匪區(qū)蕩析流離之農(nóng)村民眾所樂(lè)興聞。"這種自衛(wèi)組織應(yīng)"多由委任，因有命令服從與統(tǒng)馭便利之關(guān)系""xii[xii]。到了40年代以后，特別是第二次國(guó)內(nèi)革命戰(zhàn)爭(zhēng)期間，保甲的社區(qū)功能進(jìn)一步弱化，籌糧和征兵成為了保甲主要的職責(zé)。保甲的職責(zé)更加"國(guó)家化"。

　　在經(jīng)費(fèi)方面，清制的保甲經(jīng)費(fèi)全由自治地區(qū)自己解決，其一般的途徑主要是由公田和捐贈(zèng)。而民制之保甲經(jīng)費(fèi)，按規(guī)定要列入縣預(yù)算由縣政府撥給。但在事實(shí)上，許多地方均采用攤派辦法籌措。史稱(chēng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)保甲經(jīng)收所謂之米津捐，教員與鄉(xiāng)鎮(zhèn)保甲之食米費(fèi)，積谷捐，優(yōu)待義丁谷巡邏隊(duì)費(fèi)、自衛(wèi)費(fèi)、軍服費(fèi)、冬防費(fèi)等種種名稱(chēng)，多以抽米征谷為目的，而不肖之鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員則藉此題目愈多愈便浮收濫派。xiii[xiii]白崇禧1939年在給蔣介石的密電中稱(chēng)，"保甲長(zhǎng)職務(wù)，責(zé)重事繁，暨無(wú)薪給又無(wú)地位，為公不能掛名受罰，往往有過(guò)無(wú)功，社會(huì)有志人士，都而不為，結(jié)果任保甲長(zhǎng)者，類(lèi)皆地痞流氓及昏庸老朽之流，出而塞責(zé)，成事不足，為害有余"。他們"藉口保甲經(jīng)費(fèi)，向民眾暗中私行攤派，予取予求，人民負(fù)擔(dān)之重，每超過(guò)賦稅數(shù)百。"而"鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員為推行一切基干，既責(zé)成其推行政令，又嚴(yán)禁向民眾需索，自應(yīng)給以最低生活及辦公費(fèi)用，以資養(yǎng)廉。"因此，決定每鄉(xiāng)鎮(zhèn)月六十余元，保十余元xiv[xiv]。自此以后，全國(guó)許多地方"保"由無(wú)供給改為半供給制。

　　三、規(guī)約和處罰

　　清代保甲組織的規(guī)約具有很強(qiáng)的地方自治性質(zhì)。

　　與清時(shí)的鄉(xiāng)約具有很強(qiáng)自治色彩不同的是，民制的規(guī)約是一種保甲組織如何按國(guó)家法令"防匪"的規(guī)則。這些保甲規(guī)約規(guī)定，規(guī)約內(nèi)容由保長(zhǎng)會(huì)議按下列各款范圍內(nèi)，依本保需要情形定之：關(guān)于保甲名稱(chēng)及區(qū)域事項(xiàng)；
關(guān)于編定門(mén)牌及調(diào)查戶(hù)口事項(xiàng)（修正）；
關(guān)于"匪"患之警戒通報(bào)及防御事項(xiàng)；
關(guān)于查禁非法行為及糾正不良習(xí)慣事項(xiàng)；
關(guān)于災(zāi)害之警戒及救護(hù)事項(xiàng)；
關(guān)于水利交通之工程及守護(hù)事項(xiàng)；
關(guān)于保護(hù)農(nóng)林及合作互助事項(xiàng)；
關(guān)于增進(jìn)住民智識(shí)能力事項(xiàng)；
關(guān)于名勝古跡之保護(hù)事項(xiàng)；
關(guān)于保甲經(jīng)費(fèi)之出納保管及公告事項(xiàng)；
關(guān)于保長(zhǎng)、甲長(zhǎng)、戶(hù)長(zhǎng)及壯丁怠于職責(zé)之處置事項(xiàng)；
關(guān)于保甲出力人員之賞恤事項(xiàng)；
關(guān)于保甲會(huì)議事項(xiàng)；
關(guān)于其他維持地方安寧秩序及公益事項(xiàng)xv[xv]。而事實(shí)上，從許多地方保存的有關(guān)保甲規(guī)約，基本上只有"防匪""制匪"、"保家衛(wèi)國(guó)"的內(nèi)容。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　與之相聯(lián)系的具結(jié)內(nèi)容，更是"為出具切結(jié)事，分結(jié)得甲內(nèi)各戶(hù)，所填人口、職業(yè)等項(xiàng)，均屬實(shí)在，并無(wú)為匪、通匪、窩匪等情，自出結(jié)后，互相監(jiān)察，倘有上列不法行為，凡結(jié)內(nèi)聯(lián)保之人，應(yīng)即行報(bào)告核辦，如有扶同隱匿，不為揭報(bào)者，甘負(fù)連坐之責(zé)，所具切結(jié)是實(shí)"�？梢�(jiàn)，這種"連坐切結(jié)"已是一種強(qiáng)制性的行為了。

　　民制對(duì)保甲長(zhǎng)及各戶(hù)的處罰各不相同。其規(guī)定，保長(zhǎng)、甲長(zhǎng)有怠職誤公者，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、區(qū)長(zhǎng)得按其情節(jié)，報(bào)由縣政府，依下列各款之一處罰之：免職；
記過(guò)；
申誡。有下列各款情事之一者，由保長(zhǎng)報(bào)經(jīng)鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、區(qū)長(zhǎng)核準(zhǔn)，處一日之課役：拒絕簽名于保甲規(guī)約者；
填報(bào)戶(hù)口不實(shí)，或任意銷(xiāo)毀門(mén)牌者；
無(wú)故拒絕編入壯丁隊(duì)者；
怠忽保甲規(guī)約所定之職責(zé)者。但事實(shí)上，保甲長(zhǎng)往往與鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)長(zhǎng)聯(lián)通一氣，共同橫行鄉(xiāng)里，魚(yú)肉人民。1935年冬天，舉行的國(guó)民黨"五大"承認(rèn)了訓(xùn)政時(shí)期的地方自治"因循敷衍，奉行故事，徒有自治之名而無(wú)自治之實(shí)"，事實(shí)上變成了"土劣自治"xvi[xvi]。因此，1938年國(guó)民政府行政院頒布《非常時(shí)期各地舉辦聯(lián)保連坐注意要點(diǎn)》稱(chēng)：聯(lián)保以戶(hù)為單位，由各戶(hù)戶(hù)長(zhǎng)聯(lián)合甲內(nèi)毗鄰各戶(hù)戶(hù)長(zhǎng)，或由各戶(hù)戶(hù)長(zhǎng)聯(lián)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)各戶(hù)戶(hù)長(zhǎng)，至少五戶(hù)，共具聯(lián)保連坐切結(jié)。聯(lián)保切結(jié)文內(nèi)要有"同保各戶(hù)，絕無(wú)作漢奸間謀盜匪，及擾亂地方等情事，并隨時(shí)共負(fù)防范搜查之責(zé)"xvii[xvii]。不僅如此，國(guó)民黨組織也開(kāi)始往保甲體制中延伸。國(guó)民黨內(nèi)政部和中央組織部在1940年致國(guó)民精神總動(dòng)員總會(huì)的《動(dòng)用保甲組織防止異黨活動(dòng)辦法》這一極機(jī)密函中要求，保甲內(nèi)應(yīng)盡量發(fā)展本黨組織，保甲長(zhǎng)除依非常時(shí)期保甲長(zhǎng)選用辦法選用外，應(yīng)以本黨黨員充任為原則，未入黨者，設(shè)法介紹其入黨（國(guó)民學(xué)校校長(zhǎng)同）；
保甲長(zhǎng)就職時(shí)應(yīng)舉行宣誓，適用宣誓條例內(nèi)自治職員誓詞；
每月保民大會(huì)，應(yīng)切實(shí)講解國(guó)民精神總動(dòng)員綱領(lǐng)精神之改造第五項(xiàng)所列各款，并由國(guó)民精神總動(dòng)員總會(huì)編印關(guān)于上項(xiàng)之通俗小冊(cè)子；
特殊地帶，如陜北等地保甲長(zhǎng)必須以黨員充任，并負(fù)責(zé)偵查異黨活動(dòng)，隨時(shí)分報(bào)上級(jí)黨政機(jī)關(guān)核辦；
中央調(diào)查統(tǒng)計(jì)局各地之情報(bào)網(wǎng)或特工人員，應(yīng)與當(dāng)?shù)乇＜组L(zhǎng)之忠實(shí)同志設(shè)法取得密切聯(lián)系；
上級(jí)黨政機(jī)關(guān)，對(duì)于保甲長(zhǎng)之思想行動(dòng)，應(yīng)注意考查，如發(fā)現(xiàn)有錯(cuò)誤者，應(yīng)立予糾正或懲辦xviii[xviii]。根據(jù)這種指示，許多地方從1945年以后大力發(fā)展黨員和三青團(tuán)員，擴(kuò)允組織，到1948年實(shí)行黨團(tuán)統(tǒng)一時(shí)，基本上達(dá)到了保長(zhǎng)95%以上是國(guó)民黨黨員，甲長(zhǎng)也達(dá)到一半以上。xix[xix]

　　i[i] 《清朝文獻(xiàn)通考》卷19，戶(hù)口1，考5024。

　　ii[ii]《清朝文獻(xiàn)通考》卷22，職役2。

　　iii[iii] 參見(jiàn)胡次威：《國(guó)民黨反動(dòng)統(tǒng)治時(shí)期的"新縣制"》，載《文史資料選輯》第29輯，中國(guó)文史出版社1995年版，第200頁(yè)。

　　iv[iv] 《修正剿匪區(qū)內(nèi)各縣編查保甲戶(hù)口條例》（1935年7月19日），參見(jiàn)中國(guó)第二歷史檔案館編：《中華民國(guó)史檔案資料匯編》第五輯，第一編政治（一），江蘇古籍出版社1998年版，第117-125頁(yè)。

　　v[v] 趙秀玲：《中國(guó)鄉(xiāng)里制度》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社1998年版，第100頁(yè)。

　　vi[vi] 光緒《大清會(huì)典事例》卷158，戶(hù)部，保甲。

　　vii[vii] 聞鈞天：《中國(guó)保甲制度》，商務(wù)印書(shū)館1935年版，第265頁(yè)。

　　viii[viii] 朱德新：《二十世紀(jì)三四十年代河南冀東保甲制度研究》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社1994年版，第112頁(yè)。

　　ix[ix] 清《保甲書(shū)》卷3，廣存，陸世儀《論治邑》。

　　x[x] 乾隆《戶(hù)部則例》。

　　xi[xi] 華立：《清代保甲制度簡(jiǎn)論》，載《清史研究集》，光明日?qǐng)?bào)出版社1988年版，第107頁(yè)。

　　xii[xii] 胡慶均：《兩種權(quán)力夾縫中的保長(zhǎng)》，載費(fèi)孝通、吳晗等《皇權(quán)與紳?rùn)?quán)》，觀察社1949年版，第133頁(yè)。

　　xiii[xiii] 中國(guó)第二歷史檔案館：《中華民國(guó)史檔案資料匯編》，第五輯第二編政治（一），江蘇古籍出版社1998年版，第131頁(yè)。

　　xiv[xiv] 中國(guó)第二歷史檔案館：《中華民國(guó)史檔案資料匯編》，第五輯第二編政治（一），江蘇古籍出版社1998年版，第102頁(yè)。

　　xv[xv] 中國(guó)第二歷史檔案館：《中華民國(guó)史檔案資料匯編》，第五輯第二編政治（一），江蘇古籍出版社1998年版，第120-121頁(yè)。

　　xvi[xvi] 見(jiàn)徐矛：《中華民國(guó)政治制度史》，上海人民出版社1992年版，第420頁(yè)。

　　xvii[xvii] 中國(guó)第二歷史檔案館：《中華民國(guó)史檔案資料匯編》，第五輯第二編政治（一），江蘇古籍出版社1998年版，第101頁(yè)。

　　xviii[xviii] 中國(guó)第二歷史檔案館：《中華民國(guó)史檔案資料匯編》，第五輯第二編政治（一），江蘇古籍出版社1998年版，第104-105頁(yè)。

　　xix[xix] 參見(jiàn)于建嶸：《岳村政治》，商務(wù)印書(shū)館2001年版，第196頁(yè)。

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