周弘：對(duì)外援助與現(xiàn)代國際關(guān)系

　　內(nèi)容提要：本文從國家利益理論、超國家理論以及國內(nèi)因素外化現(xiàn)象等方面，對(duì)應(yīng)用于對(duì)外援助領(lǐng)域里的幾種主要理論進(jìn)行了梳理，從提供援助的主體動(dòng)機(jī)、國際背景、國內(nèi)因素，以及提供援助的觀念與方式等方面進(jìn)行了分析和概述。本文認(rèn)為，對(duì)外援助的多雙邊援助提供者不僅占有資金、技術(shù)、設(shè)備等硬件方面的優(yōu)勢，而且還具有管理經(jīng)驗(yàn)和人文觀念等軟力量，因此可以借助外援資金流動(dòng)的網(wǎng)絡(luò)，帶動(dòng)發(fā)達(dá)的援助國內(nèi)部的各種因素向發(fā)展中的受援國進(jìn)行多層次的擴(kuò)散和滲透。發(fā)展中國家不僅需要利用外援發(fā)展自己的硬力量，而且還需要發(fā)展自己的軟力量，才有可能實(shí)現(xiàn)援助國和受援國之間的互利合作。

　　關(guān)鍵詞：對(duì)外援助、國際關(guān)系

　　一．引言

　　冷戰(zhàn)結(jié)束以后，在西方發(fā)達(dá)國家中間曾經(jīng)歷了一場關(guān)于外援的大辯論。這場辯論圍繞著外援的目的，外援的效用，受援國對(duì)于外援的使用和援助國與受援國之間的關(guān)系展開。與這場辯論相對(duì)應(yīng)，世界外援的數(shù)額出現(xiàn)了明顯的下降趨勢。但是到了世紀(jì)之交，兩場戰(zhàn)爭重新喚起了人們對(duì)于外援的關(guān)注。一場戰(zhàn)爭發(fā)生在歐洲：1998年末，科索沃戰(zhàn)爭還未打響，歐洲的戰(zhàn)略家們就在醞釀著一個(gè)龐大的援助計(jì)劃。1999年6月，這個(gè)被稱為《東南歐穩(wěn)定公約》的援助計(jì)劃正式啟動(dòng)，它提出的口號(hào)是“促進(jìn)和平、民主、對(duì)人權(quán)的尊重以及經(jīng)濟(jì)繁榮”，目前它正在巴爾干的西歐化進(jìn)程中扮演著重要的角色。另外一場戰(zhàn)爭最近發(fā)生在中亞：阿富汗戰(zhàn)場上硝煙未散，世界上的主要援助國就聚集在東京，討論如何通過經(jīng)濟(jì)援助，穩(wěn)定并重建被戰(zhàn)火摧毀的阿富汗。阿富汗戰(zhàn)爭和反恐行動(dòng)引起了人們關(guān)于世界發(fā)展不平衡、國際秩序不公正的深刻反思。今年3月，有發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家領(lǐng)導(dǎo)人共同參加的聯(lián)合國發(fā)展酬資大會(huì)達(dá)成了“蒙特雷共識(shí)”。歐洲和美國在會(huì)上紛紛承諾在未來的幾年中將大幅度增加外援的數(shù)額。于是，對(duì)外援助又成為人們廣泛關(guān)注的熱點(diǎn)。

　　從《馬歇爾計(jì)劃》開始，對(duì)外援助政策就在國際和地區(qū)性沖突的善后中發(fā)揮著巨大的作用，不僅如此，它還涉及了不為新聞媒體所關(guān)注的廣闊領(lǐng)域，深入到了發(fā)展中國家內(nèi)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)乃至政治生活的層面。在一些專門從事外援工作的機(jī)構(gòu)中，常常可以聽到這樣的評(píng)論：發(fā)展援助并不總是成功的，但是所有成功的發(fā)展中都有援助的作用。

　　中國是世界上最大的受援國之一，根據(jù)經(jīng)合組織不完全的統(tǒng)計(jì)，中國自19世紀(jì)80年代初期以來，累計(jì)接受官方發(fā)展援助已達(dá)600億美元左右。根據(jù)2002年1月的最新統(tǒng)計(jì)，1999年中國接受來自發(fā)達(dá)國家外援資金達(dá)22.5億美元，是當(dāng)年世界第二大受援國。

在改革開放初期，中國利用外援資金，投資中國急需的基礎(chǔ)設(shè)施和能源建設(shè)，后來又投資于市場建設(shè)、健康和教育事業(yè)、以及環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域。外來的發(fā)展援助對(duì)于中國的經(jīng)濟(jì)改革起到了積極的推動(dòng)作用。作為援助國，中國提倡平等互利、尊重主權(quán)、講求實(shí)效等原則。

無論是作為發(fā)展中的受援大國，還是作為向其他發(fā)展中國家提供緊急人道主義援助的國際社會(huì)負(fù)責(zé)任的成員，中國都需要比較完整而透徹地了解國際外援提供者們的理論、機(jī)構(gòu)、政策和方法，為中國的改革發(fā)展事業(yè)和外交政策提供有益的參考。

　　二．國外研究外援的現(xiàn)狀

　　關(guān)于對(duì)外援助的研究，在國內(nèi)尚未形成規(guī)模，在國外卻已取得了豐碩的理論成果。從國際關(guān)系的角度來看，國外主要從“國家利益”理論，“超國家”理論，以及不可能被上述理論涵概的、解釋國家內(nèi)部因素外化現(xiàn)象的理論，對(duì)外援展開研究。

　�。ㄒ唬﹪�家利益理論

　　國家利益理論是發(fā)達(dá)國家提供外援的最為常見的政治理論依據(jù)。其中尤以現(xiàn)實(shí)主義的理論最具代表性。這種理論的預(yù)設(shè)前提是，在無政府的狀態(tài)下，主權(quán)國家之間的永恒爭斗決定著國與國之間的關(guān)系。在現(xiàn)實(shí)主義國際政治理論家摩根索看來，國家安全的前提是提高國力，而國力的主要成分是軍事力量，其它因素，如經(jīng)濟(jì)力量、地理和政治的屬性（如國家資源、科學(xué)技術(shù)、人力資源、政治領(lǐng)導(dǎo)和意識(shí)形態(tài)）都或加強(qiáng)或削弱軍事力量。國家的對(duì)外政策是決定一個(gè)民族生存的政策。政策制訂者使用各種政策工具保護(hù)或者促進(jìn)民族安全和主權(quán)，抵御國際環(huán)境中的敵對(duì)勢力，對(duì)外援助政策就是這樣一種工具。因而，摩根索認(rèn)為，無論什么形式的對(duì)外援助，本質(zhì)都是政治性的，主要的目標(biāo)都是促進(jìn)和保護(hù)國家利益。

他舉出六種對(duì)外援助形式：人道主義援助、生存援助、軍事援助、名望援助、賄賂、經(jīng)濟(jì)發(fā)展援助。他認(rèn)為，人道主義援助和生存援助看上去是非政治性的，但是它們的最終目的還是保持國際力量對(duì)比的現(xiàn)狀。軍事援助的目的是軍事戰(zhàn)略，名望援助不包含發(fā)展的意義，經(jīng)濟(jì)發(fā)展援助本身已經(jīng)變成了和平時(shí)期轉(zhuǎn)移資金和服務(wù)的意識(shí)形態(tài)。所以，在對(duì)外援助的旌幡下并沒有更高的道德原則。

　　華爾茲進(jìn)一步認(rèn)為，在無政府狀態(tài)下，主要的世界大國是競爭的對(duì)手，它們謀求建立霸權(quán)，建立安全體系，對(duì)外援助政策就是霸權(quán)工具。軍事援助直接服務(wù)于加強(qiáng)兩極世界的安全體系，而經(jīng)濟(jì)援助則是給這個(gè)安全體系爭取盟友和朋友，與行賄沒有差異，也是為了增強(qiáng)援助國的國力，特別是遏止共產(chǎn)主義，建立“合適的世界秩序”的工具。

　　瑞德爾認(rèn)為，帝國主義時(shí)代的歷史遺產(chǎn)對(duì)外援政策產(chǎn)生了影響。因此，歐洲援助國的行為也可以用國家利益理論來解釋。在后殖民時(shí)代，外援用援助國和受援國之間的新關(guān)系延續(xù)前宗主國和殖民地之間的各種老關(guān)系。

這種觀點(diǎn)得到了來自第三世界的理論的補(bǔ)充，多斯桑托斯認(rèn)為，對(duì)外援助投資于發(fā)展中國家的原料生產(chǎn)，而不投資可能和援助國形成競爭關(guān)系的產(chǎn)業(yè)，使發(fā)展中國家的經(jīng)濟(jì)完全根據(jù)世界市場的需要，而不是根據(jù)自身發(fā)展的需要而發(fā)展，從而使受援國喪失了解決危機(jī)的內(nèi)部機(jī)制，使它們在經(jīng)濟(jì)上長期地依賴于援助國的援助。

更有大量的研究證明，援助還用于在援助國培訓(xùn)受援國的軍官和官員，從而在政治上培養(yǎng)受援國對(duì)于援助國的親和力，維系從殖民時(shí)代延續(xù)下來的特殊政治關(guān)系。

甚之，軍事援助還是維持資本主義國家經(jīng)濟(jì)繁榮和就業(yè)的措施。

　�。ǘ�）超國家理論

　　活躍在對(duì)外援助領(lǐng)域里的行為者不僅限于主權(quán)國家。各種國際多邊發(fā)展銀行和組織提供了全球30%-40%的官方發(fā)展援助，如世界銀行、聯(lián)合國體系和歐洲聯(lián)盟都由于自有資源而成為外援領(lǐng)域里的強(qiáng)大力量。由于多邊機(jī)構(gòu)的資金來源于各個(gè)成員國，這些成員國就將本國對(duì)于外援的預(yù)期和發(fā)展理念與模式帶到多邊組織來，經(jīng)過整合而形成超國家的發(fā)展理論與政策。這些理論與政策需要滿足多邊成員的基本認(rèn)同，又要證明外援轉(zhuǎn)移資金的普遍合理性。

　　在“涓滴理論” 之后，一直到20世紀(jì)80年代，多邊外援機(jī)構(gòu)強(qiáng)調(diào)的都是“工業(yè)發(fā)展替代理論” ，這種理論與“國際經(jīng)濟(jì)新秩序理論”不同，后者主張“國家建設(shè)”，前者主張“全球團(tuán)結(jié)”，后者強(qiáng)調(diào)國家與國家之間的相互利益，而前者則是以發(fā)達(dá)國家的工業(yè)化進(jìn)程為典型，尋找發(fā)展的必要條件，并設(shè)法通過國際性的財(cái)政轉(zhuǎn)移替代那些必要條件。例如，將外援資金投資于發(fā)展中國家的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，用以替代通過原始積累才能獲得的必要資本；
用外援資金購買必要的技術(shù)，用以替代技術(shù)革命的漫長過程；
用外援資金投資于人力資源的發(fā)展，用以替代消耗時(shí)日的技術(shù)和管理人才的培訓(xùn)等等�？傊�，國際多邊組織傾向于以一種樂觀和漸進(jìn)主義的理念進(jìn)行發(fā)展工作，在這種樂觀主義的背后是對(duì)于發(fā)達(dá)國家發(fā)展道路的充分認(rèn)識(shí)和基本肯定。

　　當(dāng)然國際組織后來發(fā)現(xiàn)，發(fā)展中國家也可以將外援作為替代物，實(shí)現(xiàn)自己的國家目標(biāo)，或者統(tǒng)治集團(tuán)的目標(biāo)。例如它們可以用外援替換本國的發(fā)展投資，將本來用于發(fā)展的資金改用于消費(fèi)、甚至用于軍費(fèi)開支。冷戰(zhàn)的結(jié)束使得這種現(xiàn)象更加容易暴露，多邊組織開始關(guān)注外援在受援國的應(yīng)用等一系列與外援效率相關(guān)的問題。1992年在經(jīng)合組織發(fā)展援助委員會(huì)高級(jí)會(huì)議上，援助國提出了“一致性”的概念。為了提高發(fā)展援助的效率，經(jīng)合組織的援助國俱樂部要求在援助國與援助國之間、援助國的國內(nèi)各部門、各種政策（外貿(mào)、對(duì)外投資、債務(wù)等政策）之間、以及援助國與受援國之間進(jìn)行政策協(xié)調(diào)，取得“一致”，或至少是使它們的政策彼此不相沖突。經(jīng)合組織本身就是“一致性”觀念的化身，早在60年代初，發(fā)展援助委員會(huì)主席就在報(bào)告中強(qiáng)調(diào)一致性。由于在冷戰(zhàn)中戰(zhàn)略的目標(biāo)壓倒了發(fā)展的目標(biāo)，所以到了1992年，“一致性”的概念才得以被重新提出，并成為時(shí)尚。

　　除了經(jīng)合組織以外，實(shí)施“一致性”的典型例證就是歐洲共同體。歐共體的外援觀念來源于國家利益理論，同時(shí)又混合了一些超國家理論。歐共體對(duì)外援助的法律基礎(chǔ)是1957年制訂的《羅馬條約》第131條款，當(dāng)時(shí)歐洲共同體中一些有殖民主義傳統(tǒng)的成員國提出，要將它們和“有特殊關(guān)系的非歐洲國家及領(lǐng)地”之間的雙邊特殊關(guān)系帶到歐共體中來，通過歐共體這種多邊機(jī)制，繼續(xù)保持并發(fā)展和這些“海外國家及領(lǐng)地”的“聯(lián)系關(guān)系”�！读_馬條約》認(rèn)可了這種特殊聯(lián)系的價(jià)值，提出要采取“同等待遇”原則，由“整個(gè)共同體”與前殖民地地區(qū)“建立密切的經(jīng)濟(jì)關(guān)系”，也就是要將前殖民地和它們的歐洲宗主國之間的“貿(mào)易”和“特殊關(guān)系”擴(kuò)大到整個(gè)歐洲共同體的范圍內(nèi)，從而把一種雙邊關(guān)系轉(zhuǎn)化為多邊關(guān)系，并且承諾，歐共體將本著“共同承擔(dān)財(cái)政負(fù)擔(dān)”的原則，建立獨(dú)立的多邊援助機(jī)制——?dú)W洲發(fā)展基金，用于援助那些和歐共體成員國有特殊關(guān)系的發(fā)展中國家。

　　為了在有不同利益的歐共體成員國之間進(jìn)行協(xié)調(diào)和整合，歐共體提出了對(duì)外援助的“3C”原則，即Coordination（協(xié)調(diào)性）、Complementarity（互補(bǔ)性）、和Coherence（一致性）。所謂“協(xié)調(diào)性”就是要求歐共體成員國在不同的國家利益之間進(jìn)行協(xié)調(diào)，避免內(nèi)部的惡性競爭；
所謂“互補(bǔ)性”就是發(fā)揚(yáng)成員國各自的比較優(yōu)勢，揚(yáng)長避短，相互補(bǔ)充；
所謂“一致性”就是要求在歐共體和成員國之間，在對(duì)外發(fā)展援助政策和其它政策之間，進(jìn)行制度和方式的整合，從而通過步調(diào)一致的行動(dòng)，提高發(fā)展援助的效率�？梢哉f，歐共體的發(fā)展政策從國家利益出發(fā)，而發(fā)展的方向卻是超國家的行為方式。

　　綜上所述，主權(quán)國家的利益在國際場合總是會(huì)受到其它國家利益的制約。在這種情況下，主權(quán)國家一方面調(diào)動(dòng)一切可能的力量，包括黨派的、非政府的、專家的、文化的和意識(shí)形態(tài)的力量，使各自的原則立場在國際場合得到認(rèn)可，另一方面也不得不準(zhǔn)備接受偏離預(yù)先設(shè)訂的國家政策目標(biāo)的現(xiàn)實(shí)。這些協(xié)調(diào)和整合的直接目標(biāo)是取得更大的“一致性”，并且使對(duì)外援助撥款的使用更有效率，更符合援助者的整體利益。當(dāng)超級(jí)大國自覺實(shí)力足夠強(qiáng)大，而多邊機(jī)構(gòu)過于掣肘，使其國家利益受到影響的時(shí)候，也會(huì)采取“不合作”的政策。

　�。ㄈ�）國家內(nèi)部因素的外化

　　國家利益理論的依托是主權(quán)國家，而主權(quán)國家并不總是能夠精確地計(jì)算自己的利益并使其暢行無阻。超國家理論的依托是國際多邊組織，但是在全球化的時(shí)代，由于溝通渠道的發(fā)展，許多跨國聯(lián)系都不需要經(jīng)過國際組織。全球化不限于國家與國家之間的經(jīng)濟(jì)貿(mào)易關(guān)系，不停留在國家與國家之間的政治對(duì)話，更發(fā)展到了社會(huì)和社會(huì)、公民和公民之間在思想、觀念、文化等多個(gè)領(lǐng)域中的深層交往。這些交往有許多載體，對(duì)外援助就是一個(gè)載體。通過對(duì)外援助政策的實(shí)施，許多國內(nèi)決策都可能在遠(yuǎn)隔千里的他國產(chǎn)生影響，而這些現(xiàn)象既不能為國家利益理論所涵概，也不能為超國家理論所解釋。在一個(gè)溝通渠道日益暢通的國際社會(huì)中，國家的歷史經(jīng)驗(yàn)和社會(huì)文化會(huì)通過不同的方式和渠道表現(xiàn)出來，向外部釋放。對(duì)外援助是這種國內(nèi)因素外部化的一個(gè)主要渠道。

　　舉例來說，主權(quán)國家對(duì)于本國的社會(huì)模式、發(fā)展道路有著各自不同的認(rèn)定。美國崇尚“自由和民主”，德國標(biāo)榜“社會(huì)市場經(jīng)濟(jì)”，北歐提倡“民主的社會(huì)主義”，這些國家雖然同屬北方發(fā)達(dá)國家，在經(jīng)濟(jì)政治制度方面具有許多的共同點(diǎn)，但是植根于不同歷史經(jīng)驗(yàn)中的政治文化和社會(huì)模式卻有所差別。這些差別明確無誤地反映在它們的對(duì)外援助政策中。

　　挪威學(xué)者斯多克曾經(jīng)提出過一種與北歐社會(huì)模式密切相關(guān)的對(duì)外援助理論概念。他認(rèn)為，有一種發(fā)展援助遵循了三條人道主義的原則：一、將解脫全球的貧困和促進(jìn)第三世界的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展看作是本國的義務(wù)，二、堅(jiān)信一個(gè)更加平等的世界是最符合西方工業(yè)國家利益的，三、假定履行這些國際義務(wù)與保持民族經(jīng)濟(jì)和社會(huì)福利政策的社會(huì)責(zé)任是相匹配的。斯多克把這種發(fā)展援助稱為“人道主義的國際主義”，認(rèn)為這種主義的重要表現(xiàn)形式就是人道主義救災(zāi)援助和以贈(zèng)款方式出現(xiàn)的援助，而北歐的外援就是在國際社會(huì)中提倡這種主義。

　　斯多克繼而將20世紀(jì)80年代以前的國際發(fā)展援助界定為三種國際主義：人道主義的國際主義，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　現(xiàn)實(shí)主義的國際主義和激進(jìn)主義的國際主義。人道主義國際主義認(rèn)為人類的苦難不分國界，福利國家的理想和實(shí)踐應(yīng)該能夠跨國界延伸�，F(xiàn)實(shí)主義國際主義不主張干預(yù)他國內(nèi)政，主張為了本國私利而提供援助。激進(jìn)主義國際主義理論則主張通過外援，積極輸出包括價(jià)值觀在內(nèi)的意識(shí)形態(tài)，從而保證外援政策能夠更加有效地為擴(kuò)展國家利益而服務(wù)。根據(jù)斯多克的總結(jié)，現(xiàn)實(shí)主義國際主義明顯地屬于國家利益理論的范疇，人道主義國際主義從本國的政治文化出發(fā)，向外部世界輸出價(jià)值和方式，而所謂激進(jìn)主義國際主義雖然和人道主義的國際主義一樣，具有輸出價(jià)值觀的傾向，但是這種價(jià)值觀的輸出不象人道主義國際主義那樣具有普遍意義，而且往往是排他性的，并且包含了將目標(biāo)強(qiáng)加于人的目的，所以在國際社會(huì)中常常被看作是一種擴(kuò)展的和極端的國家主義。

　　在對(duì)外援助政策制訂的過程中，占主要地位的因素除了地緣政治和國家安全的考慮以外，還有國內(nèi)的財(cái)政預(yù)算和政策連續(xù)性等方面的考慮。

在發(fā)達(dá)的援助國內(nèi)，政黨的更迭、政府的構(gòu)成、社會(huì)壓力集團(tuán)都可能成為外援政策制訂過程中的關(guān)鍵因素，而對(duì)外援助就將這些援助國內(nèi)的信念、程序、方式帶到了受援國家。里根時(shí)代美國共和黨政府提倡的“新經(jīng)濟(jì)自由主義”，同時(shí)代法國學(xué)者佩魯提出的以社會(huì)和人的發(fā)展為中心的“新發(fā)展哲學(xué)”，都通過政府的發(fā)展援助在世界上產(chǎn)生了超越傳統(tǒng)國家界限的影響。這種影響發(fā)生在國際主流輿論中，對(duì)世界的發(fā)展產(chǎn)生著潛移默化的作用。

　　國家內(nèi)部因素外化的另外一個(gè)證明是：雙邊和多邊的援助機(jī)構(gòu)一直都在為它們的外援撥款規(guī)定條件。這些條件包括強(qiáng)迫購買援助國產(chǎn)品的規(guī)定，更包括市場化、私有化、民主化等要求。冷戰(zhàn)結(jié)束以后，斯多克考察了這一變化趨勢，發(fā)展了他的理論，提出了“條件論”，即認(rèn)為，自20世紀(jì)70年代中期以后，援助國給它們的發(fā)展援助附加了“經(jīng)濟(jì)條件”。所謂“經(jīng)濟(jì)條件”主要指援助國要求發(fā)展中國家進(jìn)行經(jīng)濟(jì)政策改革（如市場化、私有化等），以此作為提供援助的先決條件。冷戰(zhàn)結(jié)束以后，外援的條件并沒有被取消，而是轉(zhuǎn)化為“政治條件”，即援助國將民主、人權(quán)、法制和“良治”等作為提供發(fā)展援助的先決條件。斯多克指出，數(shù)十年的實(shí)踐表明，外援并沒有實(shí)現(xiàn)它“造福世界人民”的初衷，而是“通過壓力（指以停止外援撥款為壓力），使受援國接受本來是不會(huì)接受的條件”。

由于援助國和受援國之間力量的不對(duì)等，有條件的援助從定義上就代表著干涉內(nèi)政。以交出南斯拉夫聯(lián)盟前總統(tǒng)米羅舍維奇為條件，允諾提供4000萬美元的援助款就是“外援條件論”的最近實(shí)踐之一。

　　“條件論”與風(fēng)靡一時(shí)的“良治論（良好治理）”密切相關(guān)�！傲贾巍崩碚撚墒澜玢y行提出，其背景是援助國議程無法為受援國政府接受，而在次撒哈拉非洲的受援國中普遍存在的官僚主義、腐敗、以及濫用援款進(jìn)行內(nèi)戰(zhàn)的現(xiàn)象反饋到援助國，給對(duì)外援助政策的合理性造成了不良的影響。由于援助國和受援國之間在政治與社會(huì)的關(guān)系方面存在著區(qū)別，援助國無法使受援國接受“經(jīng)濟(jì)條件”，也無法通過與受援國政府的合作，在受援國實(shí)施經(jīng)濟(jì)體制改革和建立市場機(jī)制。援助方俱樂部于是就要求受援國政府接受“政治條件”，即轉(zhuǎn)而直接投資于受援國的社會(huì)發(fā)展和政治改革項(xiàng)目，或者設(shè)法繞過受援國政府，直接向受援國的民眾提供援助，培育一種“良好治理”的社會(huì)觀念和管理程序。

　　美國起主導(dǎo)作用的世界銀行和歐洲成員占絕大多數(shù)的經(jīng)合組織發(fā)展援助委員會(huì)對(duì)于“良好治理”的概念有不同的側(cè)重。相比起來，世界銀行的定義比較狹窄，強(qiáng)調(diào)的主要是民主制度和決策程序，而經(jīng)合組織的定義就比較寬泛，強(qiáng)調(diào)的是公民社會(huì)的參與和參與程序。在歐洲援助國的“良治”概念中，效率是一個(gè)重要的道德判斷依據(jù)，它們認(rèn)為，效率可以為外援撥款正名，但是效率只可能建筑在對(duì)于民主、人權(quán)和法制認(rèn)同的基礎(chǔ)之上。良治的政府和非政府管理者必須通過透明和負(fù)責(zé)的方式來實(shí)施管理，最大可能地避免腐敗、賄賂和中飽私囊。

　　三．研究外援的視角

　　從上述概括中可以總結(jié)出研究外援的幾個(gè)視角。它們分別是：主體動(dòng)機(jī)、國際背景、國內(nèi)因素、以及涉及外援的觀念和方式。

　　首先，提供雙邊援助的主體是主權(quán)國家，它們提供的外援占了外援總額的60-70%，而且越是大國，就越是傾向于提供雙邊援助。美國提供的雙邊援助占了美國外援總額的75%，法國占73%，日本占68%，德國占65%，丹麥占59%，意大利占25%。

雙邊援助國在外援中表現(xiàn)出來的國家特性和國家利益與它們在其它領(lǐng)域里的表現(xiàn)沒有本質(zhì)的差別。所以，研究對(duì)外援助有助于我們理解現(xiàn)代國家的特性和利益，以及當(dāng)今時(shí)代的國際關(guān)系。例如，國家安全是國際關(guān)系的主題，而外援政策首先被用作國家安全政策的工具�！恶R歇爾計(jì)劃》和《東南歐穩(wěn)定公約》都是以安全為主要出發(fā)點(diǎn)而提供的援助。由于這個(gè)方面的功能，對(duì)外援助政策就扮演了國家外交政策工具的角色，成為“一個(gè)國家整體外交政策的組成部分�！�

　　外援不僅服務(wù)于安全戰(zhàn)略，而且服務(wù)于主權(quán)國家在其他領(lǐng)域里的利益，這些利益有時(shí)也被國家冠以“安全”的名稱。例如日本在70年代中東石油危機(jī)之后，就以“經(jīng)濟(jì)安保”的理由，將其對(duì)外雙邊援助的對(duì)象從亞洲擴(kuò)大到了中東；
德國外援長期奉行的“噴水壺原則”體現(xiàn)了德國普世性的貿(mào)易利益；
而美國的食品援助計(jì)劃則與其解決過剩農(nóng)產(chǎn)品的需要相關(guān)。絕大多數(shù)雙邊援助國都在對(duì)外援助政策中附加了“束縛性”條款，目的是使跨國的財(cái)政轉(zhuǎn)移更大限度地為本國的利益服務(wù)。所以透過外援，我們可以看到在官方文件中往往難以看到的援助國“世界觀”。

　　當(dāng)然外援的提供者不僅限于主權(quán)國家，多邊援助組織和非政府組織正在發(fā)揮日益重要的作用。它們不僅通過30-40%的轉(zhuǎn)移資金發(fā)揮自己的影響，而且利用各種國際平臺(tái)，組織對(duì)于外援作用，外援投資方向，甚至附加條件的討論，努力規(guī)范各個(gè)外援提供者的行為。例如國際勞工組織1969年關(guān)于就業(yè)問題的報(bào)告就曾引發(fā)了一系列相關(guān)的研究，并導(dǎo)致了“世界就業(yè)大會(huì)”在1976年的召開，以及援助國對(duì)外援“人民取向”的認(rèn)同。再如聯(lián)合國發(fā)展計(jì)劃署1991年在《人類發(fā)展報(bào)告》中討論了發(fā)展中國家軍費(fèi)開支的問題，結(jié)果引起了整個(gè)外援世界對(duì)“政治條件”的強(qiáng)調(diào)�！翱沙掷m(xù)發(fā)展”、“參與式管理”等新的概念也是先在國際援助平臺(tái)得到認(rèn)同，而后風(fēng)靡世界的。至于外援領(lǐng)域里非政府組織，它們中的大多數(shù)由于缺乏自由資源而要么依附于多邊援助機(jī)構(gòu)，要么依附于雙邊援助國。它們也會(huì)利用接觸基層的優(yōu)勢提出議題、影響決策，在號(hào)召“以人民為中心” 提供外援的時(shí)代發(fā)揮越來越大的作用。

　　其次，在對(duì)外援助政策實(shí)施的短短50多年中，國際形勢不斷地發(fā)生著變化。根據(jù)這些變化，援助的提供者們也變換著援助的政策、方式、甚至主題。在冷戰(zhàn)結(jié)束以前，美國的外援大量地集中在中東地區(qū)以及其它西半球的戰(zhàn)略要地和東半球的戰(zhàn)略前沿，軍事援助占了美國外援很大的比重。為了在殖民地獨(dú)立和解放運(yùn)動(dòng)風(fēng)起云涌的時(shí)代保持傳統(tǒng)的聯(lián)系和國際實(shí)力地位，歐洲的一些前宗主國將援助重點(diǎn)放在它們各自在非洲的前殖民地國家。冷戰(zhàn)結(jié)束以后，美援目標(biāo)東移，直至廣大的前蘇東腹地。隨著世界格局從兩極向多極的轉(zhuǎn)變，過去奉行中立安全政策的北歐國家轉(zhuǎn)而援助周邊地區(qū)，這種區(qū)域化的傾向也發(fā)生在原來奉行普惠原則的德國；
不少非洲國家在冷戰(zhàn)中享受東西方援助爭奪戰(zhàn)帶來的利益，此時(shí)卻失去了往日的戰(zhàn)略地位。在全球化時(shí)代，外援的政策領(lǐng)域也相應(yīng)地發(fā)生著變化，很多過去是主權(quán)國家范圍內(nèi)的政策，如環(huán)境保護(hù)、人力資源發(fā)展、健康和控制犯罪等等，此時(shí)也成了對(duì)外援助政策的主題和對(duì)象。世界銀行、聯(lián)合國、以及經(jīng)合組織等國際援助平臺(tái)逐年地更換對(duì)外援助的主題，通過各種“集體的力量”對(duì)于援助國，特別是受援國施加影響，目的不僅在于反應(yīng)世界發(fā)展的潮流，更在于通過對(duì)外援助引導(dǎo)世界發(fā)展的潮流。

　　第三，國家在制訂外援政策的過程中要受到國內(nèi)各種力量的制約，援助國的內(nèi)部決策程序?qū)τ谒鼈兊耐庠�政策產(chǎn)生著重要的影響。丹麥為了保持民眾對(duì)于外援撥款的高度認(rèn)同，就特別強(qiáng)調(diào)外援給丹麥帶來的商業(yè)利益，而瑞典民眾對(duì)于國家的外援政策并不產(chǎn)生同樣的壓力。同樣是北歐國家，由于國內(nèi)壓力的不同，外援政策的取向就有所不同：瑞典比丹麥更加注重人道主義救援和其它“軟性”投資領(lǐng)域。

　　除了對(duì)于國家決策施加直接的壓力以外，在全球化時(shí)代，援助國內(nèi)的各種力量已經(jīng)開始繞過傳統(tǒng)的國家利益代言人（這里指外交部），和國外的機(jī)構(gòu)、集體或個(gè)人發(fā)生了直接的溝通和交往，并且在溝通和交往中謀求自己利益的實(shí)現(xiàn)。援助國通過機(jī)構(gòu)改革、部際交流與合作等方式，致力于使多種利益之間的矛盾內(nèi)部化，并且根據(jù)國家的外交需要，在與外援相關(guān)的各個(gè)部門之間進(jìn)行協(xié)調(diào)，但是這些努力并不總是有成效的。不同援助國的外援決策機(jī)制不同，在決策的過程中起主要作用的利益和利益集團(tuán)也可能轉(zhuǎn)換，這就使得援助國的外援政策可能體現(xiàn)多種而不是單一的國內(nèi)利益。

　　當(dāng)然，半個(gè)多世紀(jì)以來，對(duì)于從發(fā)達(dá)國家向發(fā)展中國家轉(zhuǎn)移公共資金的政策從來就有不同的意見。左翼批評(píng)說是“帝國主義的陰謀”，因?yàn)橥庠�加�?qiáng)了第三世界政治和經(jīng)濟(jì)上層人士與發(fā)達(dá)國家利益集團(tuán)之間的紐帶關(guān)系，并且通過這種關(guān)系加劇對(duì)第三世界的資源和廉價(jià)勞動(dòng)力的掠奪。

右翼認(rèn)為，對(duì)外援助在發(fā)達(dá)國家擴(kuò)大了公共開支和公共部門，把政治力量轉(zhuǎn)向欠發(fā)達(dá)地區(qū)，有悖于市場原則。

左右兩派的批評(píng)都沒有從根本上動(dòng)搖這種轉(zhuǎn)移的基礎(chǔ)。這是因?yàn)�，轉(zhuǎn)移所實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)是援助國的現(xiàn)實(shí)需要。無論哪個(gè)黨派，哪種利益，都會(huì)利用外援工具，輸出他們所要輸出的東西。保守黨在初期支持軍事和戰(zhàn)略援助，在全球化時(shí)代轉(zhuǎn)變?yōu)橹С志S和行動(dòng)；
自由黨支持的發(fā)展援助和人權(quán)援助，在全球化時(shí)代演化為對(duì)全球性問題的關(guān)注。因此，透過外援，我們可以看到援助國內(nèi)部的不同利益，這是在外交辭令中不容易找到的。

　　最后，對(duì)外援助是以很少的政府支出造成較大國際影響的政策領(lǐng)域。在這個(gè)領(lǐng)域中，援助國可以用少量的外援資金投入作為“杠桿”，在援助國俱樂部中倡導(dǎo)或推行某種政策目標(biāo)、主張、或觀念，形成“主流觀念”或時(shí)尚方式，例如“小額信貸”、“性別平等”、“多層治理”等等，這些觀念和方式有些來自于援助國自身的遺產(chǎn)，有些來自于援助國和受援國合作的經(jīng)驗(yàn)，它們通過在外援俱樂部的提倡和推廣就產(chǎn)生了遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于單個(gè)援助國分別提供外援的效果。

　　四．對(duì)外援助與當(dāng)今國際關(guān)系

　　從以上的考察中，我們可以看到，對(duì)外援助涉及了多重的國際關(guān)系，這里包括援助國和援助國之間的關(guān)系，援助國和受援國之間的關(guān)系，還包括了主權(quán)國家和超國家外援行為者之間的關(guān)系，甚至包括了國與國之間的次政府和非政府行為者之間的關(guān)系。

　�。ㄒ唬┰�助國與援助國之間的關(guān)系

　　從國際關(guān)系的角度來看，西方發(fā)達(dá)國家的對(duì)外援助政策至少服務(wù)于為以下三種主要的目的：

　　第一，追求援助國的既得利益，包括短期的經(jīng)濟(jì)和貿(mào)易利益，但更重要的是長期的戰(zhàn)略和安全利益，包括在國外“購買朋友”（被稱為國際性的賄賂）；

　　第二，謀求援助國廣義的國家利益，包括塑造民族形象、提高國家聲望、宣揚(yáng)社會(huì)價(jià)值（如民主、法制、人權(quán)和社會(huì)團(tuán)結(jié)）、以及傳播生活方式等；

　　第三，關(guān)注人類共同的利益，包括環(huán)境的保護(hù)、緩解貧困和減災(zāi)救災(zāi)等，并且通過這些活動(dòng)營造援助國的國家形象。

　　各個(gè)援助國由于歷史和國情的不同，對(duì)于上述利益的認(rèn)同和追求的領(lǐng)域、方式和程度都不相同。在它們之間有時(shí)共享信息、平衡利益、謀求合作，也有時(shí)會(huì)相互批評(píng)、彼此競爭、相互抵制、互為制約。它們之間除了雙邊關(guān)系以外，還會(huì)根據(jù)各自的能力、利益和價(jià)值取向，選擇在不同的多邊援助場所發(fā)揮作用。國際組織既是國家利益整合的場所，也是可能在國家之間達(dá)成一致意見的地方。小國通過國際舞臺(tái)加強(qiáng)影響力，而一些關(guān)系到全球利益的領(lǐng)域也在國際舞臺(tái)上得到強(qiáng)調(diào)和重視。

　　也是在國際的場合，主權(quán)國家發(fā)現(xiàn)，由于它們都希望通過外援實(shí)現(xiàn)它們的利益，結(jié)果是它們單獨(dú)實(shí)行的援助政策往往相互競爭和抵觸。這種外援領(lǐng)域里的不良競爭和沖突不僅發(fā)生在國家與國家之間，而且發(fā)生在主權(quán)國家內(nèi)的部門和部門之間。援助國通過多邊的磋商機(jī)制，可以在很多的問題上達(dá)成協(xié)議，或者取得一致，形成主流觀念和合力，對(duì)整個(gè)世界發(fā)生影響。

反過來，世界上出現(xiàn)的赤貧、環(huán)境惡化、瘟疫流行、移民蔓延、恐怖和犯罪行為泛濫等現(xiàn)象，這些都被國際社會(huì)普遍認(rèn)定為影響到各國利益的問題，援助國也會(huì)根據(jù)不同的原則和利益，針對(duì)這些現(xiàn)象組成不同的性質(zhì)的磋商與合作機(jī)制。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　它們會(huì)在一些帶有全球性的問題上達(dá)成較多的一致，而在其它一些方面則會(huì)形成不同的利益組合。例如北歐國家組成的團(tuán)體經(jīng)常提出一些發(fā)展觀念和建議，而歐洲聯(lián)盟則不僅在成員國之間形成了更加緊密的聯(lián)系，而且通過從成員國征集資源而建立了獨(dú)立的歐盟援助計(jì)劃。

　�。ǘ�）援助國與受援國之間的關(guān)系

　　從援助國與受援國之間的關(guān)系來看，力量對(duì)比的不對(duì)等是引起援助國國內(nèi)因素外化的一個(gè)主要原因。根據(jù)經(jīng)合組織2001年的統(tǒng)計(jì)，1999年美國的官方發(fā)展援助撥款僅占到了它國民生產(chǎn)總值(GNP)的0.1%，日本占到了0.35%，法國占到0.39%，德國0.24%，英國0.24%，意大利0.15%， 只有少數(shù)北歐國家和荷蘭達(dá)到或超過了0.7%。

發(fā)達(dá)國家將這些十分有限的國內(nèi)資源用于極端貧困的國家，就會(huì)成為數(shù)量可觀的資源。這些資源既可以用于發(fā)展經(jīng)濟(jì)，也可以用于強(qiáng)化政權(quán)，還可以用于制度改革。總之，援助資金可以轉(zhuǎn)化成為許多種力量，受援國出于不同的目的，都會(huì)愿意得到這筆資源，甚至為之付出一定的政治代價(jià)。由于力量對(duì)比的失衡，掌握了資源的援助國就獲得了一種超越傳統(tǒng)主權(quán)國家的政治力量或籌碼，用以實(shí)現(xiàn)對(duì)于弱國的政策干預(yù)，甚至政治干預(yù)。

　　從斯多克在三個(gè)不同時(shí)期的理論也可以清楚地看出這種在外援領(lǐng)域里援助國占主導(dǎo)地位的情況。他在分析三種國際主義的時(shí)候，受援國的“國家建設(shè)”計(jì)劃還是建立“國際經(jīng)濟(jì)新秩序”的必要條件，在尊重國家主權(quán)的基礎(chǔ)上，援助國和受援國之間還存在著平等相對(duì)的關(guān)系。他在闡釋“經(jīng)濟(jì)條件論”的時(shí)候，反映的正是“華盛頓共識(shí)”和“新自由主義”把外援作為載體，在全球推廣市場化和私有化的時(shí)代，而他的“政治條件論”則分析了冷戰(zhàn)結(jié)束以后援助國在政治和社會(huì)理念方面向受援國的大舉滲透。到了他提出“一致性”的第三代理論時(shí)，援助國已經(jīng)通過內(nèi)部整合，全面而深入地尋求對(duì)于受援國的整體戰(zhàn)略了。在半個(gè)多世紀(jì)的外援歷史中，對(duì)外援助這個(gè)“安靜的”外交工具已經(jīng)改變了援助國與受援國之間聯(lián)系和交往的方式，在全球化的背景下，在觀念、方法和制度上對(duì)受援國產(chǎn)生著滲透作用。

　　當(dāng)然，所有這些滲透往往是在受援國自愿的基礎(chǔ)上發(fā)生的。伴隨著觀念、方法和制度等“軟件”轉(zhuǎn)移的是資金、技術(shù)和設(shè)備等急缺“硬件”的轉(zhuǎn)移。由此我們可以看出，國與國之間的不對(duì)等不僅表現(xiàn)在“硬力量”方面，也表現(xiàn)在“軟力量”方面，表現(xiàn)在規(guī)劃發(fā)展和組織力量進(jìn)行發(fā)展方面。一位瑞典國際發(fā)展合作署的官員稱：“假如受援國能夠提出很好的項(xiàng)目建議書，那么我們會(huì)很樂意扮演一個(gè)次要的角色，并且提供我們擅長的東西，比如說是技術(shù)�！� 正是由于發(fā)展中國家缺乏這樣的軟力量，從援助國轉(zhuǎn)移到受援國的外援才參與到了受援國從發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)貨幣政策，一直到民主政治選舉等各個(gè)領(lǐng)域里的活動(dòng)。即使是瑞典這樣的“友善國家”也不否認(rèn)，對(duì)外援助通過貢獻(xiàn)瑞典的“專長”干預(yù)了受援國的內(nèi)部事務(wù)。

　　列寧曾經(jīng)說過，“資本輸出……只會(huì)擴(kuò)大和加緊資本主義在全世界的進(jìn)一步發(fā)展”。

援助國的官員們同樣確信，隨著對(duì)外援助資金從北向南的流動(dòng)，必然地要產(chǎn)生文化、知識(shí)、技術(shù)和生活方式從北向南的流動(dòng)，各種要素從世界工業(yè)的主要中心流向世界各個(gè)邊遠(yuǎn)的角落是不可逆轉(zhuǎn)的潮流。

這種流動(dòng)在帶動(dòng)各種要素從援助國向受援國轉(zhuǎn)移的同時(shí)，也“削弱了其他的傳統(tǒng)價(jià)值，特別是那些與受援國的主權(quán)有關(guān)的傳統(tǒng)價(jià)值�！� 隨著外援資金的流動(dòng)而在全球推廣的價(jià)值有些是屬于全人類的，但是有些則僅僅代表了個(gè)別利益和經(jīng)驗(yàn)。

　　（三）在超國家、次政府和非政府層面上的關(guān)系

　　前面提到，傳播西方文明的載體不僅限于援助國提供的雙邊援助，而是包括了超國家、次政府和非政府的外援行為者。除了國家以外，活躍在外援領(lǐng)域里的行為者還有超國家的組織、次政府以及非政府組織。它們的工作早就超越了國家的藩籬，根據(jù)各自的專業(yè)領(lǐng)域建立全球性的網(wǎng)絡(luò)。它們以自己的專業(yè)知識(shí)影響著整個(gè)世界，當(dāng)然也包括受援國。例如位于美國首都華盛頓的非政府組織“海外發(fā)展委員會(huì)”(ODC)曾經(jīng)在1979年提出了全面的人類基本需求指標(biāo)，就迫使整個(gè)外援世界的觀念和方式，援助國與受援國之間的援助關(guān)系發(fā)生了變化。對(duì)于社會(huì)發(fā)展指標(biāo)如基尼系數(shù)、成人文盲率、能源和用水量、預(yù)期壽命、初生兒和孕產(chǎn)婦死亡率、甚至病床率和人均醫(yī)生率等的統(tǒng)計(jì)影響了外援資金的投向和使用方式。再如國際組織對(duì)于發(fā)展中國家軍費(fèi)開支問題的關(guān)注引起了日本對(duì)越南、柬埔寨、古巴、阿富汗、埃塞俄比亞等國援助的削減或中止。

　　五．結(jié)論

　　在全球化的時(shí)代，世界上出現(xiàn)了一個(gè)多元外援行為者追求不同目標(biāo)的混亂局面。首先，援助大國繼續(xù)通過雙邊援助，發(fā)揮各自的優(yōu)勢，并且致力于以少量的投入回收數(shù)倍的實(shí)惠；
其次，一些具有相近目標(biāo)的援助者在共同點(diǎn)的基礎(chǔ)上謀求發(fā)揮整體勢力和實(shí)現(xiàn)整體利益；
第三，在國際層面上，經(jīng)過援助國之間的協(xié)商形成了一系列或明或暗的原則、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)則和程序；
最后，許多援助國內(nèi)的“官民合作”和“地方參與”，以及非政府組織的國際化都使得國家非主體化、“超越國家中心”的現(xiàn)象不斷出現(xiàn)。此外，對(duì)外軍事援助繼續(xù)起著在援助國內(nèi)保護(hù)就業(yè)，在受援國內(nèi)阻礙發(fā)展的作用。

上述混亂局面由于國際社會(huì)中的司法不足、參與不足、激勵(lì)不足和約束不足而加劇。

　　對(duì)于能夠調(diào)動(dòng)本國的“軟國力”，自主地制訂發(fā)展戰(zhàn)略，并主動(dòng)地將外援資金合理地利用來加強(qiáng)國力和造福人民的發(fā)展中國家來說，強(qiáng)大的國家功能成為引導(dǎo)多元外援提供者為我所用的必要中介。在這個(gè)方面，中國有許多成功的經(jīng)驗(yàn)可以總結(jié)。一位瑞典國際開發(fā)署的主管官員曾經(jīng)說，“如果所有的受援國都能夠像中國這樣，動(dòng)員他們的社會(huì)去發(fā)起，并且利用外來援助，為自己國家的發(fā)展事業(yè)服務(wù)，那么發(fā)展合作才是真正意義上的互利合作�！� 。

　　對(duì)于在硬國力和軟國力方面都處于劣勢的發(fā)展中國家來說，發(fā)展合作項(xiàng)目的成功與否最主要的還是取決于受援國在文化和精神等“軟”領(lǐng)域里的同等地位原則和“自強(qiáng)”精神。在國際關(guān)系處于無政府的狀態(tài)和條件下，主權(quán)國家必然要利用對(duì)外援助追求它們自己的國家利益， 如果受援國沒有足夠的文化力量去回應(yīng)和利用這種國際轉(zhuǎn)移支付中的經(jīng)濟(jì)、政治和文化力量，反作用于“外援伴隨干預(yù)”的時(shí)代潮流，那么對(duì)外援助自身是不會(huì)有利于發(fā)展事業(yè)的。

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