【“審計風(fēng)暴”突出制度建設(shè)】 制度建設(shè)的重要意義

　　國家審計署1月30日發(fā)布了2008年第1號公告。公布了2006年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支審計查出問題的糾正結(jié)果，公告指出，國務(wù)院各有關(guān)部門和單位按照全國人大常委會的決議和國務(wù)院常務(wù)會議的要求認(rèn)真整改。截至2007年10月底，各被審計單位已追回或歸還被擠占挪用的資金41.95億元，據(jù)審計建議完善各項(xiàng)制度規(guī)定305項(xiàng)；審計發(fā)現(xiàn)的117起涉嫌違法犯罪案件線索移送紀(jì)檢監(jiān)察和司法機(jī)關(guān)查處后，已有88人被依法逮捕、起訴或判刑。104人受到黨紀(jì)政紀(jì)處分。
　　公告一方面表明政府反腐敗的決心和態(tài)度，另一方面也說明國家審計署在反腐敗的道路上任重而道遠(yuǎn)。
　　記者了解到，自2003年發(fā)布第1份審計公告以來。審計署至今已發(fā)布了25份審計公告。從剛開始每年6月份人們所期待的“審計清單”、“審計風(fēng)暴”直至現(xiàn)今日常的審計公告，人們對待審計工作的態(tài)度日趨理性。在2008年第1號審計公告中，我們不難看出政府審計由突出真實(shí)性、合法性向突出效益性的轉(zhuǎn)變。從內(nèi)容上看。往年的審計公告著重于披露審計機(jī)關(guān)查處的問題和提出的建議，涉及到整改事項(xiàng)的較為籠統(tǒng)。而這次公告全篇披露的是被審計單位對審計或?qū)徲嬚{(diào)查結(jié)果的糾正情沉，既有傳統(tǒng)的對被擠占挪用資金的追回或歸還，也有對違法犯罪案件的查處，更主要的是突出了制度建設(shè)和加強(qiáng)管理，抓住了違規(guī)違紀(jì)問題的根源，突出了政府審計的建設(shè)l生作用，為審計成果轉(zhuǎn)化為行政力和生產(chǎn)力提供了平臺，體現(xiàn)了審計工作在經(jīng)濟(jì)上和社會上的效益性。
　　也許有人要問，為什么審計公告的事項(xiàng)和內(nèi)容每年都不太一樣?為什么審計公告的“指名道姓”越來越少?為什么審計公告中不全面披露審計機(jī)關(guān)查處的問題?
　　
　　審計公告不等于“審計風(fēng)暴”
　　
　　自2003年審計署開始逐漸披露中央部門預(yù)算執(zhí)行審計結(jié)果，全國上下都記住了這個難忘的詞：“審計風(fēng)暴”。及至今日，審計依然繼續(xù)，風(fēng)暴卻已不再，它變得越來越溫和、越來越理性。眾所周知，我國審計實(shí)行的是行政模式，審計機(jī)關(guān)受同級人民政府和上級審計機(jī)關(guān)雙重領(lǐng)導(dǎo)，其本身行政執(zhí)法權(quán)有限，主要職責(zé)在于發(fā)現(xiàn)問題，也就是“打雷”。顯而易見，自身定位決定了審計機(jī)關(guān)只能“打雷”而無法“下雨”。
　　公眾之所以關(guān)注“審計風(fēng)暴”。是因?yàn)樗麄儧]有想到會有那么多的財政資金被違規(guī)使用、納稅人的錢被蠶食、老百姓的血汗錢被浪費(fèi)。自看到第1號審計公告起，公眾心中就有了一個邏輯定位：審計公告中有沒有哪些部門、哪些單位、哪些人的問題?違規(guī)違紀(jì)的金額是不是一年比一年多?違規(guī)違紀(jì)的部門還是不是去年的單位?于是，每年6月人們就盼望著一份“審計清單”，期待著一場“審計風(fēng)暴”。然而，審計公告并不能全部形成風(fēng)暴。公告只能把公眾應(yīng)該知道的告訴公眾，相對而言，風(fēng)暴是一時的，公告是長期的。面對審計公告，有人慨嘆“審計難，處理更難”；有人譴責(zé)“屢犯屢審。屢審屢犯”；有人贊賞審計的大膽和透明：也有人嘆息審計的無力和無奈。但更多的公眾不僅希望看到有哪些部門存在問題。更渴望看到其負(fù)責(zé)人該承擔(dān)什么樣的責(zé)任，以及怎樣避免發(fā)生類似的問題，怎樣才能從源頭上遏制違規(guī)違紀(jì)問題，從這種意義上說，“下雨”其實(shí)比“打雷”更重要。
　　從2008年第1號公告中不難看出，該公告逐項(xiàng)列出了被審計單位的整改措施，向社會公眾全面系統(tǒng)地提供了政府相關(guān)部門有關(guān)整改的真實(shí)可靠的信息，實(shí)現(xiàn)了審計監(jiān)督、輿論監(jiān)督和社會監(jiān)督的有機(jī)結(jié)合。有利于促進(jìn)社會各界關(guān)注、參與和監(jiān)督國家財政收支活動，也有利于推進(jìn)提高政府部門的公信力和執(zhí)行力。
　　《審計法》第三十六條規(guī)定，審計機(jī)關(guān)可以向政府有關(guān)部門通報或者向社會公布審計結(jié)果。但近年來，審計署逐年加大審計結(jié)果公告力度，把審計監(jiān)督與社會監(jiān)督、內(nèi)部監(jiān)督與輿論監(jiān)督緊密結(jié)合起來，加大審計結(jié)果公告的改革力度，使審計公告成為審計機(jī)關(guān)落實(shí)審計結(jié)果，加強(qiáng)審計整改工作的一個重要組成部分。相信不久的將來，看到日常的審計公告對老百姓而言就像每天的“新聞聯(lián)播”而不再是定期不定期的“電視劇”集中播出，看到2008年1號這樣的審計公告對老百姓來說將是家常便飯而不再是“審計風(fēng)暴”。
　　面對越來越理性的審計公告，面對“風(fēng)暴”不再的審計公告，大家不禁要問，國家的審計監(jiān)督是否阻力重重?審計執(zhí)法力度是否明顯下降?行政審計體制是否需要進(jìn)行改革?
　　
　　正確看待國家審計體制
　　
　　學(xué)術(shù)界傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為：目前國際上主要有四種國家審計體制：議會型、司法型、獨(dú)立型和行政型。我國實(shí)行的是行政型審計體制。目前在世界上采用行政型體制的國家比較少，議會型最多。采用議會型、司法型和獨(dú)立型的國家占80％以上。
　　清華大學(xué)會計研究所教授郝振平認(rèn)為，現(xiàn)行審計行政體制的好處在于它建立比較迅速，很快就能開展工作。而且審計所需的人力、物力資源都在國務(wù)院的掌控之內(nèi)，國務(wù)院能支持審計工作很快展開。但他同時表示，這種體制在審計獨(dú)立性上存在明顯的弊端。他認(rèn)為，這是政府內(nèi)部審計監(jiān)督，而不是真正意義上的、獨(dú)立的外部審計。高級審計師、中國人民大學(xué)博士陳宋生認(rèn)為，現(xiàn)行審計體制決定了審計機(jī)關(guān)的地位是不可能超越它的審計對象的，它們本身是平級單位，這種平級使審計機(jī)關(guān)很難發(fā)揮它的作用，這不是靠提高審計人員的素質(zhì)就能解決的。
　　中國人民大學(xué)商學(xué)院教授宋常講：不能排除新體制探索的必要性，可以在理論上作大量的分析和論證，也可以在特定地區(qū)、特定行業(yè)進(jìn)行某些探索性的試點(diǎn)。 “但目前要把現(xiàn)行體制推倒重來，恐怕不太合適，因?yàn)樗�不利于審計工作的正常開展，也不利于整個經(jīng)濟(jì)監(jiān)督體制的正常運(yùn)行。”他說�！皬哪壳翱�，這種體制基本上符合我們國家的現(xiàn)行狀沉，改變的可能性不大。因?yàn)楝F(xiàn)行體制運(yùn)行，還是不錯的�！�
　　審計署審計科研所副所長、中國審計學(xué)會副秘書長崔振龍表示，現(xiàn)有審計體制有它的優(yōu)點(diǎn)。一方面，方便服務(wù)于政府中心工作。另一方面，對發(fā)揮審計的建設(shè)作用也有積極意義。在政府領(lǐng)導(dǎo)下。審計提出的改進(jìn)建議更容易落實(shí)。崔振龍強(qiáng)調(diào)，決定誰來領(lǐng)導(dǎo)審計要考慮預(yù)算管理體制問題。如果預(yù)算管理體制把審計作為一個必要環(huán)節(jié)，立法機(jī)構(gòu)又在預(yù)算管理中確確實(shí)實(shí)發(fā)揮作用。那么審計為立法機(jī)構(gòu)服務(wù)可能是比較好的。但問題是目前的預(yù)算管理體制并不如此。他主張，立法機(jī)構(gòu)和政府在預(yù)算管理中誰發(fā)揮的作用大誰就應(yīng)該領(lǐng)導(dǎo)審計。對預(yù)算管理，現(xiàn)實(shí)中政府發(fā)揮的作用比人大更重要，那么審計應(yīng)該服務(wù)于政府，這是問題的核心所在。
　　依照《憲法》及《審計法》等法律規(guī)定。審計部門審計監(jiān)督的 主要是同級政府部門的預(yù)算執(zhí)行。國家審計署主要審計監(jiān)督其他各部委單位，向國務(wù)院總理提出審計報告：地方審計機(jī)關(guān)審計監(jiān)督同級政府部門，向本級政府和上一級審計機(jī)關(guān)提出審計報告。以目前的情沉而論，這種體制的好處是，在行政強(qiáng)有力的情況下，如果得到國務(wù)院和本級政府的足夠重視和支持，審計部門的工作會比較有效地推進(jìn)，所謂的“審計風(fēng)暴”就能有力地說明這一點(diǎn)。但是，它的局限同樣明顯：如果審計工作沒有得到中央政府或者地方政府的足夠支持，由于審計部門的級別和權(quán)限所限，審計的難度可想而知，效果也無法保證。
　　從全球范圍來看，主流的審計制度是審計隸屬于立法系統(tǒng)，完全獨(dú)立于政府，這是采用最多的制度設(shè)計。另有審計機(jī)關(guān)屬于司法系統(tǒng)的。即審計機(jī)關(guān)除具有審計職能外，還擁有一定的司法權(quán)限，它顯示了國家對法治的強(qiáng)化。鑒于我國的國情和建設(shè)法治社會的長期性，短期之內(nèi)，強(qiáng)化審計機(jī)關(guān)的職能，提高審計機(jī)關(guān)的地位，是保證審計工作有效開展并取得積極效果的必需之舉：而從長期來看，使審計機(jī)關(guān)獨(dú)立于行政系統(tǒng)是更為有效的制度安排。只有這樣，才能使審計不再成為不該成為的“風(fēng)暴”。
　　審計查出的問題能不能得到整改是檢驗(yàn)審計工作好壞的重要標(biāo)準(zhǔn)、也是審計能否為經(jīng)濟(jì)建設(shè)保駕護(hù)航的重要保障和能否實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展的關(guān)鍵因素。
　　
　　整改情況不容樂觀
　　
　　審計整改是被審計單位根據(jù)審計機(jī)關(guān)依法審計所做出的處理決定及提出的建議，對其自身存在的違法違規(guī)問題進(jìn)行糾正和改進(jìn)的過程。近年來，審計部門重拳出擊，揭露了一系列大案、要案，查出了一些重大違規(guī)違紀(jì)問題。公眾在為審計敢于頂住壓力、依法嚴(yán)格履行審計監(jiān)督職責(zé)擊掌叫好的同時，也為一部分審計出來的案件最終“沒了下文”，為某些被審計單位“年年審年年犯”感到十分困惑甚至憤怒。
　　屢查屢犯，整改工作不到位的情沉，主要由以下幾個方面的原因造成。一是整改工作的外部環(huán)境有待進(jìn)一步改善，一些地方的黨委、人大、政府對審計整改工作不夠重視，支持力度也不夠，審計機(jī)關(guān)往往獨(dú)木難支。二是少數(shù)被審計單位存在避重就輕、敷衍了事、故意拖延、蒙混過關(guān)等錯誤認(rèn)識。整改不徹底。三是做法不科學(xué)�，F(xiàn)在審計機(jī)關(guān)普遍采取的是“誰審計誰負(fù)責(zé)”的原則，即由審計項(xiàng)目的審計組長或主審人員負(fù)責(zé)跟蹤落實(shí)整改情沉，并兼顧指導(dǎo)被審計單位整改和資料收集工作。這樣做的好處在于審計人員熟悉情沉，工作可以保持連貫性。但由于審計任務(wù)繁重，審計人員既要進(jìn)行審計查處，又要監(jiān)督整改，實(shí)在是“分身乏術(shù)”。四是執(zhí)行有障礙。對于被審計單位拒絕或拖延整改的行為。現(xiàn)行法規(guī)缺乏明確的處理處罰依據(jù)。一些審計建議也不具有強(qiáng)制性，難以落實(shí)到位。
　　2007年，國務(wù)院召開了審計整改工作專題會議。這充分說明國家對這項(xiàng)工作的重視，為審計整改工作的深入開展創(chuàng)造了良好的環(huán)境。國家有關(guān)部門應(yīng)補(bǔ)充完善現(xiàn)行法律法規(guī)，從宏觀層面上明確整改工作的責(zé)任和義務(wù)。這包括，整改工作的負(fù)責(zé)人、時間要求以及相應(yīng)的罰則，并明確審計機(jī)關(guān)在整改過程中的責(zé)任。在審計機(jī)關(guān)內(nèi)部，要在審計業(yè)務(wù)程序上增加“監(jiān)督整改”為必經(jīng)環(huán)節(jié)之一，將其與審前調(diào)查、現(xiàn)場審計擺到同等重要的位置，并制訂相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則，以便審計人員學(xué)習(xí)掌握。要建立被審計單位向?qū)徲嫏C(jī)關(guān)、審計機(jī)關(guān)向同級政府、政府向同級人大定期報告審計整改結(jié)果的制度，積極構(gòu)建審計整改工作聯(lián)動機(jī)制，建立健全審計整改的跟蹤檢查制度、責(zé)任追究制度和結(jié)果公告制度。將整改列為部門和單位年度目標(biāo)考核的重點(diǎn)之一，從制度和機(jī)制層面促進(jìn)提高整改效率和效果，可以促使查出的問題得到有效解決。審計機(jī)關(guān)應(yīng)強(qiáng)化和規(guī)范審計整改工作。要明確界定審計機(jī)關(guān)與被審計單位、相關(guān)部門的工作職責(zé)，審計管轄之外的整改應(yīng)由外部各方面分工負(fù)責(zé)，形成促進(jìn)和監(jiān)督被審計單位全面整改的整體合力，提高審計整改結(jié)果的綜合利用效果。
　　面對審計整改工作不到位的現(xiàn)象，我們不能僅僅依賴于審計部門，需要人大、政協(xié)、紀(jì)檢、監(jiān)察等監(jiān)督機(jī)關(guān)和中央各部門攜起手來，所有的監(jiān)管部門都能夠行動起來，共同打造一個良好的審計整改工作環(huán)境，追究相關(guān)責(zé)任者的責(zé)任，讓其無處藏身。
　　面對審計整改工作的逐步落實(shí)，市場經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，法制社會的逐步構(gòu)建，我們期待怎樣的審計報告?期待怎樣的審計風(fēng)暴?期待怎樣的審計公告?
　　
　　期待“風(fēng)暴”不再，公告依舊
　　
　　審計公告制度主要是增強(qiáng)政府審計行為的公開透明度，我國2002年開始實(shí)施審計公告制度。在審計長李金華看來，增強(qiáng)審計工作的透明度，促進(jìn)政府行為公開化主要包括：如實(shí)全面地向政府報告審計結(jié)果；按照政府的要求向人大常委會報告審計工作情沉：實(shí)行審計結(jié)果公告制度，增強(qiáng)審計工作的透明度。
　　關(guān)于公開審計報告，《審計法》第三十六條規(guī)定“審計機(jī)關(guān)可以向政府有關(guān)部門通報或者向社會公布審計結(jié)果”。這里的用語是“可以向”，而不是“應(yīng)當(dāng)向”。換言之。向社會公布審計結(jié)果是審計部門有選擇的義務(wù)。據(jù)此，看看審計署早在2004年就作出的“力爭在2007年審計結(jié)果全部公告”的承諾，再看看歷年來審計報告的不留情面，審計署致力于建設(shè)透明政府、廣納社會監(jiān)督的決心無需懷疑。
　　通過幾年的審計公告，我們發(fā)現(xiàn)以“集中點(diǎn)名”較之于“日常點(diǎn)名”，我們更看重后者。當(dāng)前，審計結(jié)果公告制度已然建立，審計查出的重要案例主要都通過公告形式向社會公布"沒有必要像在建立審計結(jié)果公告制度之前那樣在審計工作報告中列舉許多具體事例。同時。限于篇幅，審計查出的所有重要案例也不可能一一列舉。一個正常的、健康的、理性的社會，所有的公共事務(wù)都應(yīng)該按照其自身的邏輯運(yùn)轉(zhuǎn)，運(yùn)動式、風(fēng)暴式的運(yùn)作或許會有短期的成效，但以長遠(yuǎn)計，需要制度化、常態(tài)化的運(yùn)作�？梢韵胂螅�“審計風(fēng)暴”的威力僅僅在每年的6月下旬才“來也匆匆”，其對被點(diǎn)名單位的威懾力也常常是“去也匆匆”。除了_上面兩個因素。日常點(diǎn)名更能發(fā)揮社會監(jiān)督的威力。因?yàn)槿粘｜c(diǎn)名，公眾和媒體可以有較多的精力關(guān)注和報道有關(guān)問題，追蹤問題的解決，從而讓審計效力持久發(fā)揮。溫家寶總理說：政府要“對人民負(fù)責(zé)，接受人民監(jiān)督”。審計報告向社會公開是接受人民監(jiān)督的一個重要指標(biāo)。人們稱贊審計過去所做的工作。更對未來寄予厚望。只有把審計過的財政預(yù)算單位情況較為詳細(xì)地公開公布"才能發(fā)揮社會輿論、新聞媒體、人大等全方位的監(jiān)督作用，才能震懾違規(guī)違紀(jì)單位、發(fā)現(xiàn)犯罪線索。應(yīng)該把這種做法制度化和常態(tài)化，不點(diǎn)名不是制度化和常態(tài)化，更不是理性化。也不利于發(fā)揮全方位監(jiān)督財政資金使用情沉的社會效果。更不利于監(jiān)督問題的整改、糾正和處理，所以我們期待審計報告的日常點(diǎn)名。
　　黨的十七大報告也提出：“完善各類公開辦事制度。提高政府工作透明度和公信力。重點(diǎn)加強(qiáng)對領(lǐng)導(dǎo)干部特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部、人財物管理使用、關(guān)鍵崗位的監(jiān)督，健全質(zhì)詢、問責(zé)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計、引咎辭職、罷免等制度。”隨著國家和社會經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，政府執(zhí)政理念的轉(zhuǎn)變和政府宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控能力的增強(qiáng)，國家必將加大審計力度，通過審計促進(jìn)政府行為的實(shí)施產(chǎn)生良好的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益，實(shí)現(xiàn)國家和社會經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。期待審計機(jī)關(guān)按照黨和國家的部署，加大審計力度，嚴(yán)懲違規(guī)違紀(jì)責(zé)任人，切實(shí)維護(hù)人民群眾的切身利益，向黨和人民交出合格的答卷。

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