[縣域發(fā)展向國外學(xué)什么]縣域支行發(fā)展

　　 　　世界發(fā)達國家在其現(xiàn)代化過程中是如何推進縣域等地方經(jīng)濟社會發(fā)展的?這是我們探討經(jīng)濟全球化背景之下我國縣域科學(xué)發(fā)展評價體系建構(gòu),所必須參照的一個重要視域。比如,"縣"作為我國普遍存在的行政區(qū)劃和行政管理組織,在世界其他國家是否也存在?如果存在,那他們的縣級政府劃分與我國是否存在差異?國外存在縣域經(jīng)濟嗎,他們是如何發(fā)展的?我們的鄰邦日本在發(fā)展縣域經(jīng)濟時,又采取了哪些措施?
　　
　　國外有沒有“縣域經(jīng)濟”
　　
　　王勇兵(中共中央編譯局當(dāng)代所助理研究員):縣作為一級行政區(qū)劃和行政管理組織,在世界主要國家普遍存在,但縣域經(jīng)濟卻是中國特有的經(jīng)濟現(xiàn)象。我國郡縣制由秦至清,名稱變化繁多,實質(zhì)變化很少,政權(quán)組織形式呆板、缺乏西方地方政體的靈活伸縮性。英、美、法、日等國則不搞一刀切。郡縣制下的隸屬關(guān)系是單向性的,直接隸屬于上一級政府,沒有橫向隸屬關(guān)系。西方隸屬關(guān)系無固定模式,如美國縱向隸屬關(guān)系就較弱,橫向又是分權(quán)制衡制,而不是隸屬關(guān)系。
　　此外,由于美國是聯(lián)邦制國家,州議會有權(quán)通過專門的法令以設(shè)置、撤銷或合并縣的建制,因而在縣的設(shè)置方面沒有適用于全國的統(tǒng)一標準。各縣的地域面積和居住人口差異很大。如羅得島州面積較小,就不設(shè)縣;路易斯安那州廢除縣設(shè)教區(qū)。此外,各州所轄縣的數(shù)量也很懸殊,如特拉華州只有3個縣,而德克薩斯州則轄254個縣。從縣的設(shè)置可以看出,美國縣的劃分僅僅是公共事務(wù)管理的需要,嚴格來說,并不存在與之對應(yīng)的縣域經(jīng)濟。
　　齊曄(清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授):在行政層級劃分中,我國與美國也有很大不同。中國是五級政府,美國則除了聯(lián)邦之外還有州、有縣市�？h在發(fā)展中起的作用實際上沒有中國的縣級政府這么大。我們的縣是所有的地方政府中建制最早的,也是基層政府中作用最明顯的,起著溝通城鄉(xiāng)紐帶的作用。美國的鄉(xiāng)村和縣城區(qū)則沒有直接的關(guān)系,只是不同規(guī)模的城市構(gòu)成的空間結(jié)構(gòu)。它更加是一種經(jīng)濟的、地理的空間結(jié)構(gòu),而不是突出縣的行政區(qū)域特征的這么一個結(jié)構(gòu),所以還是非常不同的。
　　
　　國外政府如何促進地方發(fā)展
　　
　　王勇兵(中共中央編譯局當(dāng)代所助理研究員):我國縣域經(jīng)濟受到行政區(qū)劃和縣級政府的強烈影響。美國作為成熟的市場經(jīng)濟體制,行政區(qū)劃對地方經(jīng)濟的發(fā)展影響不大。但美國各級地方政府對地方經(jīng)濟,尤其是城鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展具有重要的推動作用。從某種角度來說,對于我們縣域?qū)崿F(xiàn)科學(xué)發(fā)展也有借鑒意義。
　　在國外,縣級政府的管理職能主要側(cè)重于公共事務(wù)的管理方面,包括為產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供基礎(chǔ)設(shè)施,提供教育、醫(yī)療等服務(wù),對于縣域內(nèi)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,主要通過編制縣級經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃、制定相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)政策等措施來調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),促進經(jīng)濟增長。這點與我國有很大的不同。
　　美國的縣市同樣很重視地方經(jīng)濟發(fā)展,與我國的縣市在追求經(jīng)濟發(fā)展時往往把增加GDP放在首位不同,美國的縣市發(fā)展經(jīng)濟首要考慮的是增加就業(yè)和增加市民收入。美國居民強大的消費需求和消費能力一直是拉動美國經(jīng)濟增長的引擎,這與美國把增加就業(yè)作為經(jīng)濟發(fā)展重要目標不無關(guān)系。
　　齊曄(清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授):美國的縣市級政府會有一些土地利用和空間發(fā)展的規(guī)劃,但是卻并不像我國的政府一樣有豐富而完整的職能。因此,他們基本沒有經(jīng)濟發(fā)展層次的規(guī)劃。我國縣級政府的權(quán)力非常大,幾乎是一個全天候、全方位的“全權(quán)政府”。
　　就拿產(chǎn)業(yè)發(fā)展來說,美國的地方政府沒有這個權(quán)限,因此也就無法開展。而在我國的縣級政府,80%以上的工作都是做產(chǎn)業(yè)發(fā)展,這是由政府主要在做的。所以,從可持續(xù)發(fā)展角度來講,這就存在很大不同。一般而言,我國所說的可持續(xù)發(fā)展還是以注重產(chǎn)業(yè)、注重生產(chǎn)為主。而國外的可持續(xù)發(fā)展則以注重消費、注重提供公共設(shè)施為主。這也是根據(jù)我們的發(fā)展?fàn)顩r和政府職能決定的。我們更多地覆蓋和關(guān)注產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。所以,美國等國家制定的可持續(xù)發(fā)展政策規(guī)劃,對我們的借鑒意義當(dāng)然也有,但可能并沒有那么大。
　　而反觀我們的規(guī)劃,則幾乎席卷方方面面,比如現(xiàn)在進行的“經(jīng)濟社會空間”規(guī)劃,其中又涉及土地利用、國土資源(城市空間)、區(qū)域規(guī)劃這三大領(lǐng)域,分管的部門、涉及的社會生活領(lǐng)域、利益群體之廣泛,都是美國的地方政府無法企及的。
　　李小云(中國農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與發(fā)展學(xué)院院長):從鄉(xiāng)村向小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)化,是工業(yè)化發(fā)生以來西方現(xiàn)代化過程中的一般規(guī)律。工業(yè)化國家比如英國、法國等都經(jīng)歷了小農(nóng)的破產(chǎn)、工業(yè)的集中,鄉(xiāng)村萎縮,城市不斷擴大。中國這些年來的工業(yè)化和歐洲國家非常類似,也遵循了這樣的模式。但是我們農(nóng)村人口非常多,大量的農(nóng)業(yè)人口一下子流向城市,這并不是一個自然的過程,有些急功近利。
　　小城鎮(zhèn)發(fā)展的最大爭議是發(fā)展代價是否太大。每個小城鎮(zhèn)都應(yīng)當(dāng)配備相應(yīng)的社會服務(wù),但是究竟配備多少公共服務(wù)、設(shè)施合適?這在發(fā)達國家有很多經(jīng)驗。比如,聯(lián)邦德國有一個國土整治的計劃,在計劃里,多大規(guī)模需要多少醫(yī)生、學(xué)校,都制定得很詳細。規(guī)劃以法律的形式確定下來,有很強的嚴肅性。我們也有國土整治規(guī)劃和經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃,但是之間的銜接并不是很好,更達不到歐洲那種程度。當(dāng)然這也有客觀原因,如我國國土面積太大,情況也復(fù)雜得多。
　　在歐洲,農(nóng)村的生產(chǎn)力遠遠低于城市,為了保證農(nóng)民的生產(chǎn)積極性,政府對農(nóng)民進行了大量的補貼。農(nóng)民基本上都是靠補貼來生活的,如果沒有補貼,農(nóng)業(yè)部門就會很快萎縮。實際上,越是發(fā)達的農(nóng)業(yè),補貼越高。美國是聯(lián)邦政府補貼,歐盟是統(tǒng)一農(nóng)業(yè)補貼,統(tǒng)一農(nóng)業(yè)政策。中國的糧食安全十分重要,這決定了我們必須對糧食生產(chǎn)進行補貼�，F(xiàn)在已經(jīng)開始實行“以工補農(nóng),工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”。這就是一種保護式的發(fā)展,而不再是開發(fā)式的發(fā)展。
　　
　　國外點擊
　　美國縣級政府的三種模式
　　第一種是新英格蘭模式。那里基本上沒有縣政府,因為縣域內(nèi)各個市鎮(zhèn)邊界相連,沒有給縣留下可供管理的對象。有的只是起協(xié)調(diào)作用的由各個地方政府的代表組成的具有咨詢意義的“地區(qū)政府理事會”。這些組織沒有任何實質(zhì)性的權(quán)力,只是在協(xié)調(diào)縣域內(nèi)各個市鎮(zhèn)在消防、學(xué)校、低收入住宅建筑、通信、供水、供氣等關(guān)系上起有限的作用。
　　第二種是縣政府和市政府各自管理自己領(lǐng)域里的事情,在許多涉及雙方利益的事情上,有分工也有合作。這主要出現(xiàn)在有大城市但是也有廣大農(nóng)村的縣域里。在那里,城市政府管理城市范圍內(nèi)的公共事務(wù),城市以外的廣大農(nóng)村地區(qū)則是縣政府管理的區(qū)域。在一些關(guān)系到市縣雙邊關(guān)系的共同領(lǐng)域,雙方共同組成委員會和理事會進行管理。
　　第三種是縣域里只有一個縣政府,沒有其他地方政府存在。馬里蘭州的豪伍德縣就是這種模式。在一個人口不過26萬,面積只有650平方公里,而且交通發(fā)達的縣,選擇這種地方政府管理模式,不僅降低了政府運行成本,也能為居民提供良好的公共服務(wù)。
　　
　　國外的“縣官”如何當(dāng)
　　――城鎮(zhèn)管理職業(yè)經(jīng)理制的國際借鑒
　　
　　楊開忠(北京大學(xué)首都發(fā)展研究院常務(wù)副院長):城鎮(zhèn)管理的職業(yè)經(jīng)理制簡單說是城市管理領(lǐng)域職業(yè)經(jīng)理人的制度。美國是城鎮(zhèn)管理職業(yè)經(jīng)理制的源頭,目前美國城市里實行職業(yè)經(jīng)理制度的占到70%-80%,已成為城市管理的主流模式。美國的城鎮(zhèn)管理職業(yè)經(jīng)理制主要包括城市經(jīng)理制和所謂的CAO(管理總監(jiān)),這兩種制度現(xiàn)在也有混合的趨勢。
　　美國市議會是由全體市民選舉產(chǎn)生的,市長是市議會的代表,這個市長跟我們的市長不一樣,相當(dāng)于市人大常委會的主任,市議會是負責(zé)立法和大政方針的制定,市經(jīng)理人是市議會推舉的專業(yè)人士,這是職業(yè)經(jīng)理的結(jié)構(gòu)。市政經(jīng)理在整個城市發(fā)展管理之中處于核心的位置,這種制度是美國上個世紀初期發(fā)展起來的。
　　城市經(jīng)理制當(dāng)然有它的局限性。美國主要是在中小型城市實行這種制度。
　　CAO城市管理制度是上世紀30年代大家在反思、總結(jié)、創(chuàng)新強市長-議會制的過程中,借鑒城市經(jīng)理制而逐步發(fā)展起來的一種制度,所以可以說它是城市經(jīng)理制的衍生形式,最早出現(xiàn)在舊金山市。CAO對市長的要求非常高:一方面必須是政治家,能夠處理各種利益矛盾,處理各種政治問題,另一方面又必須是一個城市管理的專家,所以一般很難達到統(tǒng)一,即使統(tǒng)一后一個人也難以把這兩方面工作都勝任下來。所以,上世紀30年代以后開始雇傭所謂城市管理總監(jiān)直接對市長進行服務(wù),負責(zé)城市的管理。
　　CAO跟城市經(jīng)理也有些區(qū)別,CAO更加接近市長,城市經(jīng)理對議會負責(zé),不管兩種體制有多大區(qū)別,最基本的原則是一致的,CAO和城市經(jīng)理都是專業(yè)人士,經(jīng)過專門訓(xùn)練,有經(jīng)驗、有才干,這批人士負責(zé)城市的管理,我們把它看成是城市管理的職業(yè)經(jīng)理人制。
　　二戰(zhàn)以后,CAO體制逐漸被更多的城市采納。根據(jù)他們上世紀70年代的統(tǒng)計,30%實行市長-議會制的城市設(shè)有CAO,后來進一步向西部和南部及大都市的郊區(qū)拓展,1999年,實行這種制度的市長-議會制城市(5萬人口以上)占39%,這是非常重要的趨勢。它被國際經(jīng)驗證明是目前最有效的城市管理制度。從全球來看,目前已經(jīng)有超過60個國家的不同城市進行了城鎮(zhèn)管理職業(yè)經(jīng)理制的嘗試,對中國的城鎮(zhèn)管理也具有一定參考價值。
　　
　　延伸閱讀
　　中國的縣委書記不容易
　　齊曄(清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授):我非常理解咱們的縣委書記。他們在工作中面臨的壓力和責(zé)任巨大,要為一方的百姓生計和經(jīng)濟社會的繁榮安定負全責(zé),這里既有歷史沿襲的原因,也是由我們當(dāng)前政治體制所決定的。中國的情況非常特殊,時代賦予我們的任務(wù)決定了在面臨可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的考量時,我們在思想上、實踐上都要背負更多的責(zé)任。
　　他們確實做了很多事,但由此帶來的普遍現(xiàn)象是縣級主政官員完全埋在冗繁的事務(wù)當(dāng)中,而沒有時間進行一些上升到戰(zhàn)略決策層次的思維,這樣不僅影響個人的前途和發(fā)展,而且對地方的經(jīng)濟社會發(fā)展從長遠上來看是更加不利的。因此,適當(dāng)?shù)貜氖聞?wù)中抽出來,在資源、環(huán)境政策、可持續(xù)發(fā)展等領(lǐng)域多做一些戰(zhàn)略性的、前瞻性的思考,這無論對他們個人還是對整個國家的發(fā)展都大有裨益。
　　
　　國外中央與地方關(guān)系怎樣
　　
　　李小云(中國農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與發(fā)展學(xué)院院長):在經(jīng)濟發(fā)展史上,中國是干預(yù)式發(fā)展,國外是自主變遷。不同的道路決定了不同的模式。以美國為典型代表的北美模式,中央政府不涉及太多的發(fā)展事務(wù)。美國的州政府有很大權(quán)力,具體的發(fā)展事務(wù)也是由州政府來做。州以下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面,也就是我們說的縣,也有自己的稅收、議會、基層預(yù)算等。而中國的縣域收入主要來自轉(zhuǎn)移支付等非稅收入,很多縣域本身的財政收入?yún)T乏。從這個角度來看,西方的縣域和中國是不同的。
　　縣域經(jīng)濟的核心問題是中央集權(quán)和地方分權(quán)的關(guān)系問題。中國大多數(shù)的縣域經(jīng)濟,從很大程度上要依賴中央財政。當(dāng)然,一些經(jīng)濟實力比較強的縣,如江蘇、浙江、珠三角等地區(qū)的縣并不如此。他們之所以強大,是因為個體經(jīng)濟活躍,私營企業(yè)的稅收是地稅,可以歸到地方政府的手里,縣級財政就比較充裕。此外,縣域經(jīng)濟還有一個資源分配的問題。在中國,資源的開采是中央政府和地方政府的博弈、討價還價的過程,沒有法律的界定。而在國外由于產(chǎn)權(quán)很清晰,就不存在這個問題。其實,縣域經(jīng)濟的核心就是兩個:一個是財政稅收的集權(quán)與分權(quán),另一個是資源配置的集權(quán)和分權(quán)。
　　
　　地方發(fā)展與環(huán)境保護矛盾嗎
　　――革新型地方自治政府推動日本環(huán)境治理
　　
　　郭定平(復(fù)旦大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院日本研究中心教授)、陳云(復(fù)旦大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院日本研究中心副教授):日本在環(huán)境問題的發(fā)生和治理機制上被稱為“日本奇跡”。這其中,地方自治制度的存在和地方的自主革新起到了至關(guān)重要的作用。
　　在日本工業(yè)化的草創(chuàng)時期,環(huán)境立法幾乎是一片空白。單向度的開發(fā)政策釀成了環(huán)境破壞和國民健康受損的嚴重后果。由于國家層面的環(huán)境政策不充分,人們把期待的目光投向了地方政府。
　　戰(zhàn)后,日本確立起了地方自治制度,根據(jù)地方自治權(quán)限的規(guī)定,各地方政府開始制定地方性條例,試圖控制環(huán)境問題的擴大化。代表性的例子如:東京都在1949年制定的《工廠公害防治條例》,作為地方自治政府立法是第一例,其后,大阪府、神奈川縣、福岡縣等也積極跟進,制定了同類條例。進入經(jīng)濟高度成長期后,以大都市為中心誕生了一批革新型地方自治政府和首長,例如1967年東京都梅濃部知事、1971年大阪府黑田知事等都是典型代表。
　　20世紀70年代,產(chǎn)業(yè)界受到石油危機等外部壓力的影響,對環(huán)境政策和立法消極對抗,致使整個形勢一波三折。20世紀70年代后半期至80年代在整個國家層面環(huán)境立法相對停滯的情況下,日本的地方政府并沒有停止努力,地方自治政府均繼續(xù)開展各自的環(huán)境政策,很多措施自下而上地被國家認同和吸收,其中一些條例直接促成了全國性法律的制定或修訂。如1989年福島縣制定了《度假旅游地區(qū)景觀形成條例》,1988年津市制定了《自來水水源保護條例》。以上這些條例在補充國家法律的不完備和滯后方面起到了積極作用。同時,這些條例不但重視對產(chǎn)業(yè)公害做出嚴格的規(guī)制,還以整體的區(qū)域環(huán)境保護為己任,具有綜合性、系統(tǒng)性的視點。
　　朱丕榮(農(nóng)業(yè)部國際合作司原司長):中國環(huán)保難題在于政府政策的執(zhí)行與監(jiān)督多是自上而下,缺乏自下而上的監(jiān)督與推動力。表現(xiàn)為政府既是環(huán)保政策的決策者與制訂者,又是環(huán)保政策的執(zhí)行者與監(jiān)督者,缺乏來自民間、新聞輿論尤其非政府組織的監(jiān)督。
　　
　　如何科學(xué)考評地方政府
　　
　　齊曄(清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授):目前這一套地方政府的考核體系是改革開放三十多年以來最寶貴的經(jīng)驗,我們等于摸索了一條在中國行之有效的大規(guī)模高速發(fā)展的長期的“寶典”,這個是我們獨有的經(jīng)驗,就像英國、美國各有一套經(jīng)驗。中國三十年來的發(fā)展充分利用了我們這套政治制度和行政體系的特征。中央集權(quán)式的體制里其實蘊含著很大的能量。改革開放以來,這套自上而下的考核體系的設(shè)計極大地激發(fā)了經(jīng)濟發(fā)展的動力,政府逐級地去競爭,誰做得好我就提拔誰,誰做得好誰就有政治前途。許多外國人都不理解我們這個經(jīng)驗,其實這個是我們發(fā)展的法寶,它帶來的好處是十分巨大的。這套東西最大的好處在于它確實有助于實現(xiàn)我們的國家目標,它引領(lǐng)著我們走上一條通向經(jīng)濟強國的道路。
　　當(dāng)然它帶來的對資源、環(huán)境的破壞性也很巨大,這是個一體兩面的東西�，F(xiàn)在要強調(diào)可持續(xù)發(fā)展,當(dāng)然可以改變這個體系的內(nèi)容,但是這也首先要涉及到你在多大程度上改變國家前進的方向和目標。我們現(xiàn)有的這個體系,一直走到今天,它的脈絡(luò)和方向還是很清晰的,如果要改變、創(chuàng)新,很多東西都需要重新去權(quán)衡、去考慮。比如保增長,這是必須要做到的,如果經(jīng)濟增長停滯了,就業(yè)、社會保障以及諸多由此而來的民生問題是我們無法承受的;但強制性的保增長指標對資源環(huán)境的影響和破壞性也確實相當(dāng)大,怎么處理這個關(guān)系?怎么在新的條件下實現(xiàn)新的發(fā)展戰(zhàn)略?這正是檢驗我們政治智慧和發(fā)展眼光的時刻。評價體系的內(nèi)容在短期之內(nèi)進行調(diào)節(jié)、變動可以實現(xiàn),但是這種改變能不能起到真正的作用,從公共政策分析的角度來看,還是存在很大疑問的。比如,原來的考核體系已經(jīng)在縣級主政官員中深入人心,中央真的要傳遞這個改變的信號,可能會給縣級政府帶來觀念上和思路上的混亂,他們可能會突然覺得無所適從。所以不單單是一個考核體系的問題,要扭轉(zhuǎn)它,難度是很大的。
　　
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　　中外評價體系對比
　　
　　中國和西方國家的政府評價體系是很不一樣的。中國的評價體系,是一種以公共權(quán)利為基礎(chǔ)、以國家為主體、自上而下的體制內(nèi)的一種評價體系,西方的評價體系則是以公民權(quán)利為基礎(chǔ),以社會為主體的評價體系。在國外,評價政府的多為非政府的組織、傳媒等機構(gòu),經(jīng)常性評價政府的就是傳媒,而正式評價的多為智囊機構(gòu)(如美國蘭德公司)、專門研究機構(gòu)、基金會等,而“綠色環(huán)保組織”這樣的第三方機構(gòu)則能評價政府的環(huán)保政策。
　　西方國家針對公共部門的績效評價大都采用體系繁雜的指標,有些指標體系甚至超過200個變量,使績效評價的技術(shù)過程變得相對簡捷。我國的情況大不一樣,作為實證研究的指標體系的建立,本質(zhì)上不是研究這本身可以解決的問題,如何建立一套既反映地方政府職能實現(xiàn)程度,又具有可操作性和公信力的指標體系并取得兩者間平衡,是值得進一步細致探討的問題。
　　美國俄勒岡州政府運用標桿管理法,通過廣泛征詢地方政府、立法機關(guān)、普通市民、商業(yè)團體、慈善機構(gòu)和專家學(xué)者的意見,建立了包括經(jīng)濟、教育、環(huán)境、市民參與、社會支持、公共安全、社區(qū)發(fā)展等7個領(lǐng)域共158個具體指標的俄勒岡州政府績效評估體系。
　　美國全國績效評估委員會提出了一套較為完善的政府績效評估體系,主要包括投入、能量、產(chǎn)出、結(jié)果、效率和成本效益、生產(chǎn)力等幾個方面,并根據(jù)各地具體情況在實際操作過程中細分為150到1500種不等的評估指標。
　　英國地方自治績效委員會根據(jù)公民憲章的精神,構(gòu)建了包括居民應(yīng)對、住宅供給、垃圾處理、地方環(huán)境、教育服務(wù)等17個領(lǐng)域280多個指標的地方自治績效評價體系。
　　日本于2002年4月施行了《政府政策評估法》,東京市政策報道室通過全面深入的問卷調(diào)查,篩選出99個指標構(gòu)建了東京都政策評價體系。(王慧整理)

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