鄭永年：重塑縣政

　　縣和中央政府之間沒(méi)有關(guān)系，產(chǎn)生了很多惡果，如果縣繼續(xù)邊緣化，問(wèn)題會(huì)越來(lái)越嚴(yán)重。它們治理得如何，關(guān)系到民眾對(duì)國(guó)家和中央政權(quán)的認(rèn)同。

　　“鄧玉嬌案”中最讓我們擔(dān)心的不是一個(gè)女孩與官員的對(duì)抗，而是更普遍的官與民、錢與民之間的沖突。這個(gè)案子中，我們可以看到，錢和官是一體的，而應(yīng)該由政府保證的公平和正義，有一個(gè)艱難的尋求過(guò)程。

　　為什么中國(guó)有些地方的基層社會(huì)竟然會(huì)陷入這樣的局面？我認(rèn)為主要的原因有兩個(gè)，一是社會(huì)解體，二是縣政的衰敗。

　　20多年來(lái)，中國(guó)最醒目的一個(gè)現(xiàn)象是社會(huì)解體。傳統(tǒng)的中國(guó)社會(huì)，縣以下是自治的，由鄉(xiāng)村紳士凝聚起一個(gè)共同體，有經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和自衛(wèi)的功能，這種形式持續(xù)了幾千年，不能說(shuō)沒(méi)有效率。1949年以后，這種自然的、自治的共同體被打破了，家族在鄉(xiāng)村的影響力被取消了，轉(zhuǎn)而用人民公社這種行政建制的地方共同體來(lái)重建共同體。改革開(kāi)放之后，這個(gè)共同體也解體了。解體的原因之一是因?yàn)槿丝诹鲃?dòng)了，農(nóng)村的衰敗是不可避免的事情，在全世界范圍內(nèi)都是如此，農(nóng)村的衰敗是現(xiàn)代化的一部分。但根據(jù)西方的經(jīng)驗(yàn)，在這種不可避免的衰敗發(fā)生的同時(shí)，國(guó)家應(yīng)該花力氣來(lái)重建共同體。二元體制下的共同體崩潰了，就要用公民來(lái)重建共同體。工業(yè)化和城市化帶來(lái)了人口流動(dòng)，國(guó)家保證你只要有公民權(quán)，就能得到政府提供的社會(huì)保障和各種服務(wù)，以及社會(huì)上的各種NGO組織提供的幫助。但事實(shí)是，這20年來(lái)流出農(nóng)村的農(nóng)民并沒(méi)有得到“保護(hù)”，政府甚至不容許他們組織起來(lái)。我認(rèn)為，現(xiàn)在的中國(guó)的危險(xiǎn)在于權(quán)力和資本走到了一起，比單純的資本的力量要大很多，這是一種資本極權(quán)主義。在政治極權(quán)主義時(shí)代實(shí)行的是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，政府和國(guó)民之間有一種隱性契約，只給你很低的工資，但是也要提供給你一套保障和福利制度，雖然這種保障也只是低水平的。但在資本極權(quán)主義的情形下，沒(méi)有任何契約關(guān)系。這個(gè)社會(huì)里，個(gè)體都是原子化的、沒(méi)有組織的，一旦發(fā)生沖突，就只能訴諸暴力。這是非常危險(xiǎn)的現(xiàn)象。而有些地方縣政的衰敗更加劇了這種危險(xiǎn)。

　　在過(guò)去的幾千年中，縣是中國(guó)傳統(tǒng)政治中最基本、最重要的治理單位，1949年以后也不例外。但80年代開(kāi)始進(jìn)行干部任免制度改革以來(lái)，干部選拔制度從黨內(nèi)任命、下管兩級(jí)，中組部管到省級(jí)和地市級(jí)，改成下管一級(jí)，基層官員只需要對(duì)他上一級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)，不需要對(duì)中央政府負(fù)責(zé)，這樣，縣這個(gè)中國(guó)最重要的地方治理單位，在政權(quán)系統(tǒng)里就被邊緣化了，縣級(jí)官員的行為和中央政府的意圖就容易發(fā)生沖突。在形容歐洲封建制度的時(shí)候，有一句話叫“我的主人的主人不是我的主人”，現(xiàn)在中國(guó)典型地表現(xiàn)出這個(gè)現(xiàn)象，縣級(jí)政權(quán)和中央政權(quán)失去了直接聯(lián)系。

　　縣和中央政府之間沒(méi)有關(guān)系，產(chǎn)生了很多惡果，如果縣繼續(xù)邊緣化，問(wèn)題會(huì)越來(lái)越嚴(yán)重。中國(guó)的縣很大，比很多小國(guó)家的地域還要大。它們治理得如何，關(guān)系到民眾對(duì)國(guó)家和中央政權(quán)的認(rèn)同。

　　我認(rèn)為，中國(guó)政府應(yīng)該明確將縣作為中國(guó)政治結(jié)構(gòu)中最重要的層面，而一定程度地虛化省的地位，這就是所謂“虛省實(shí)縣”。為了使省虛化，可以考慮設(shè)立更多的直轄市制度；
為了使縣實(shí)起來(lái)，要讓縣級(jí)政府與民眾建立起有機(jī)聯(lián)系，對(duì)人大制度做根本的變革，實(shí)現(xiàn)縣人大代表直選，讓他們代表民眾來(lái)監(jiān)督官員。至于行政官員的產(chǎn)生，則可以試行選拔與選舉結(jié)合的方法：也即在黨內(nèi)選拔出若干縣長(zhǎng)候選人，再由公眾從中選舉縣長(zhǎng)人選。這個(gè)制度的前提是選拔必須是黨內(nèi)用民主方式選拔，不能由個(gè)別人說(shuō)了算。

　　在設(shè)計(jì)縣一級(jí)的政治制度的時(shí)候，建議考慮黨政合一。由選拔和選舉所產(chǎn)生的縣長(zhǎng)，中央政府應(yīng)該有個(gè)像黃埔軍校那樣的機(jī)構(gòu)，不斷地培訓(xùn)他們，讓他們和中央政府建立起直接的聯(lián)系。

　　縣政的改革，其意義將遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出縣的范圍。在中國(guó)的政治改革政區(qū)序列中，中央和省一級(jí)的改革非常困難，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)改革的重要程度有限。因此我認(rèn)為，中國(guó)政治改革的唯一辦法是從改革縣政做起。

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