胡小平：論構(gòu)建我國(guó)糧食安全保障體系

　　隨著人口增長(zhǎng)、城市化進(jìn)程加快,以及人民生活水平提高導(dǎo)致的糧食需求結(jié)構(gòu)的變化,我國(guó)的糧食需求總量將保持剛性增長(zhǎng)趨勢(shì),未來(lái)糧食供給的壓力會(huì)越來(lái)越大。實(shí)現(xiàn)糧食安全是一項(xiàng)長(zhǎng)期、艱巨的任務(wù),繃緊糧食安全這根弦,長(zhǎng)抓不懈,是我們的一項(xiàng)基本國(guó)策。

　　糧食安全有著復(fù)雜的內(nèi)涵,它不僅要求生產(chǎn)出足夠的糧食,還要保

　　證廣大群眾隨時(shí)都能買得起也買得到糧食。因此,糧食安全保障貫穿于生產(chǎn)、儲(chǔ)備、流通各個(gè)環(huán)節(jié),這些環(huán)節(jié)相互聯(lián)系,形成一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng),即糧食安全保障體系。糧食的生產(chǎn)保障、儲(chǔ)備保障、流通保障構(gòu)成了糧食安全保障體系的基本內(nèi)容。

　　生產(chǎn)保障

　　糧食生產(chǎn)保障的核心內(nèi)容是糧食綜合生產(chǎn)能力,它由耕地、農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施、生產(chǎn)技術(shù)、生產(chǎn)者素質(zhì)、農(nóng)業(yè)技術(shù)裝備(農(nóng)機(jī)具)水平等要素構(gòu)成,提高糧食綜合生產(chǎn)能力要從以下幾個(gè)方面著手:

　　一是實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度。人均耕地資源少是我國(guó)基本國(guó)情。在今后的經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中,耕地資源緊張的矛盾會(huì)越來(lái)越突出。一方面,工業(yè)化、城市化進(jìn)程中需要占用大量土地。另一方面,為保證農(nóng)產(chǎn)品的供給,又必須保留必需的農(nóng)業(yè)用地。雖然中央一再?gòu)?qiáng)調(diào)保護(hù)基本農(nóng)田的重要性,但地方政府在配置土地資源時(shí)總是盡可能地向城市產(chǎn)業(yè)部門傾斜,擠占農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特別是糧食生產(chǎn)用地,農(nóng)地保護(hù)制度執(zhí)行的效果并不理想。2001-2007年,我國(guó)耕地面積減少0.88億畝,平均每年減少1200多萬(wàn)畝。應(yīng)當(dāng)清醒地認(rèn)識(shí)到,土地一旦用于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設(shè),復(fù)耕是不可能的。對(duì)此,需要改革現(xiàn)行土地管理制度,進(jìn)一步強(qiáng)化中央政府的土地管理職能,控制地方政府違法違規(guī)占用耕地行為,堅(jiān)決守住18億畝耕地的紅線。

　　二是加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),加大中低產(chǎn)田改造力度。我國(guó)現(xiàn)有耕地中約2/3是中低產(chǎn)田,改造中低產(chǎn)田能有效提高糧食綜合生產(chǎn)能力,緩解耕地資源緊張狀況。改造的難點(diǎn)在于沒(méi)有建立起有效的投入機(jī)制:按照“誰(shuí)投資、誰(shuí)受益”原則,農(nóng)村土地所有者和經(jīng)營(yíng)者本應(yīng)是投入主體,但因耗資巨大,農(nóng)民沒(méi)有投資能力,缺乏投資積極性;如果完全依靠財(cái)政投入來(lái)完成改造,不僅在理論上說(shuō)不通(因?yàn)檎�府不是土地�?jīng)營(yíng)成果的受益者),而且財(cái)政也承擔(dān)不起。筆者認(rèn)為較符合實(shí)際的辦法是根據(jù)不同內(nèi)容分類實(shí)施:農(nóng)田共用的基礎(chǔ)設(shè)施(如道路、農(nóng)田水利設(shè)施等)可由財(cái)政投資、農(nóng)民投工來(lái)共同解決;土地整治(如土壤改良、地力培肥等)可由財(cái)政給予少量補(bǔ)貼、以土地經(jīng)營(yíng)者投入為主來(lái)解決。隨著土地流轉(zhuǎn)的逐步推進(jìn),應(yīng)鼓勵(lì)形成土地經(jīng)營(yíng)者投入為主、財(cái)政補(bǔ)貼為輔的中低產(chǎn)田改造投入機(jī)制。

　　三是加快先進(jìn)生產(chǎn)技術(shù)的推廣�？萍歼M(jìn)步是推動(dòng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展的基本要素之一,雜交水稻就是最好的例子,在雜交水稻基礎(chǔ)上發(fā)展起來(lái)的“超級(jí)稻”是我國(guó)糧食生產(chǎn)一個(gè)最具潛力的增長(zhǎng)點(diǎn)。然而,僅靠“良種”無(wú)法達(dá)到增產(chǎn)的預(yù)定目標(biāo),還要配套與之相適應(yīng)的田間管理技術(shù),即“良種”與“良法”要結(jié)合起來(lái)使用。從現(xiàn)有農(nóng)業(yè)科技推廣制度看,推“良種”易,推“良法”難。“良種”是以經(jīng)營(yíng)方式推行的,賣種子能賺大錢,推廣者有積極性,“良法”是以服務(wù)方式推行的,推廣者無(wú)利可圖,因而推不下去。其他糧食品種如玉米、小麥等也存在先進(jìn)技術(shù)推廣障礙。因此,加快農(nóng)業(yè)科技體制創(chuàng)新,建立起能有效激發(fā)科技推廣人員積極性的農(nóng)業(yè)科技推廣制度是保證糧食增產(chǎn)的關(guān)鍵內(nèi)容。

　　四是要保護(hù)農(nóng)民的種糧積極性。隨著城市經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展,非農(nóng)產(chǎn)業(yè)為農(nóng)民提供的就業(yè)機(jī)會(huì)日益增多,農(nóng)村“空心化”現(xiàn)象也越來(lái)越明顯。目前在農(nóng)村從事糧食生產(chǎn)的大都是在非農(nóng)產(chǎn)業(yè)中沒(méi)有就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的老年農(nóng)民,這是我國(guó)糧食生產(chǎn)的一個(gè)隱患。十年以后誰(shuí)來(lái)種糧食?對(duì)此必須找出解決辦法。首先,應(yīng)培育一批專門從事糧食生產(chǎn)的農(nóng)民。上世紀(jì)90年代以來(lái),我國(guó)糧食主產(chǎn)區(qū)不斷增產(chǎn)的經(jīng)驗(yàn)證明,培育專業(yè)化、規(guī)�；�的糧食生產(chǎn)大戶是建立穩(wěn)定的糧食生產(chǎn)基礎(chǔ)的有效辦法。經(jīng)營(yíng)規(guī)模的擴(kuò)大會(huì)使農(nóng)民逐漸加大農(nóng)業(yè)機(jī)械使用程度,在農(nóng)業(yè)機(jī)械上的高額投資降低了他們?cè)谏�產(chǎn)要素配置上的流動(dòng)性,從而成為穩(wěn)定的、專業(yè)化的糧食生產(chǎn)者。然而,要讓他們真正安心種糧,關(guān)鍵還在于糧食價(jià)格是否合理。我國(guó)糧價(jià)偏低狀況必須盡快扭轉(zhuǎn),形成糧價(jià)穩(wěn)步、合理上漲機(jī)制,讓農(nóng)民愿意并安心種糧,這是穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的一項(xiàng)關(guān)鍵措施。

　　儲(chǔ)備保障

　　充足的糧食儲(chǔ)備是保持市場(chǎng)供求平衡的基本條件。我國(guó)糧食儲(chǔ)備體系包括國(guó)家儲(chǔ)備、糧食企業(yè)的商業(yè)性儲(chǔ)備、農(nóng)民家庭和城鎮(zhèn)居民家庭的儲(chǔ)備三個(gè)層次。其中,國(guó)家儲(chǔ)備又分為中央和地方政府的專項(xiàng)儲(chǔ)備。糧食儲(chǔ)備需要占用資金,造成資金沉淀在糧食上。儲(chǔ)備得越多,資金沉淀量也就越大。合理的儲(chǔ)備數(shù)量既可保障糧食安全,又能節(jié)省資金。長(zhǎng)期以來(lái),我國(guó)糧食供給充足的形勢(shì)使部分地方政府、糧食企業(yè)、農(nóng)民和城鎮(zhèn)居民的糧食安全觀念淡漠,為減少資金沉淀而降低了糧食儲(chǔ)備水平。由此形成中央糧食儲(chǔ)備多、產(chǎn)區(qū)糧食儲(chǔ)備多、銷區(qū)糧食儲(chǔ)備少的不合理格局。少數(shù)地方政府甚至以資金儲(chǔ)備代替糧食實(shí)物儲(chǔ)備,導(dǎo)致糧食儲(chǔ)備數(shù)量嚴(yán)重不足及“虛庫(kù)”現(xiàn)象。一旦因偶然因素造成糧食短期供應(yīng)不足,便要求中央緊急調(diào)糧。由于調(diào)運(yùn)數(shù)量大,往往還需鐵路部門組織突擊搶運(yùn),給鐵路運(yùn)輸造成很大壓力。事實(shí)證明,即使在糧食供給總體形勢(shì)良好、全國(guó)糧食安全的狀態(tài)下,個(gè)別地區(qū)因儲(chǔ)備不足,在遇到突發(fā)因素時(shí)(如自然災(zāi)害、大規(guī)模疫病等)也會(huì)出現(xiàn)糧食供給不足現(xiàn)象,處置不當(dāng)則會(huì)引發(fā)局部糧食公共危機(jī)。

　　因此,建立多層次的糧食儲(chǔ)備體系,保持合理的糧食儲(chǔ)備格局是糧食安全保障的一項(xiàng)基本內(nèi)容。目前,改善我國(guó)糧食儲(chǔ)備格局應(yīng)著重從加大地方政府儲(chǔ)備數(shù)量入手,特別是在銷區(qū)實(shí)行強(qiáng)制性儲(chǔ)備制度,規(guī)定這些地區(qū)必須達(dá)到的糧食儲(chǔ)備數(shù)量并對(duì)相關(guān)政府官員實(shí)行問(wèn)責(zé)制。這樣既能保障銷區(qū)的糧食安全,又減輕了產(chǎn)區(qū)的儲(chǔ)糧壓力。

　　流通保障

　　流通保障是指糧食的運(yùn)輸、銷售網(wǎng)絡(luò)及相配套的原糧加工能力,這是糧食供給保障體系的終端環(huán)節(jié)。自2003年我國(guó)實(shí)行糧食流通體制改革以來(lái),國(guó)有糧食企業(yè)對(duì)流通領(lǐng)域的壟斷局面被打破,形成了多元化的糧食流通格局。糧食流通領(lǐng)域競(jìng)爭(zhēng)的出現(xiàn)使農(nóng)民不僅能以更好的價(jià)格出售糧食，還能享受到更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。在減少了國(guó)家對(duì)糧食流通企業(yè)補(bǔ)貼的同時(shí)，從全社會(huì)來(lái)看，糧食物流的效率也普遍得到提高。糧食流通體制改革利國(guó)利民的成效是顯而易見(jiàn)的。目前,國(guó)有糧食企業(yè)在糧食流通領(lǐng)域仍占主導(dǎo)地位。以中國(guó)儲(chǔ)備糧管理總公司為例,2008年3月分別占到市場(chǎng)流通量50%的份額和市場(chǎng)銷售量60%的份額。有學(xué)者認(rèn)為這個(gè)市場(chǎng)份額過(guò)大,還可進(jìn)一步降低。這個(gè)份額是否過(guò)大需要在實(shí)踐中驗(yàn)證。但筆者認(rèn)為,即使國(guó)有糧食企業(yè)的市場(chǎng)份額可以進(jìn)一步降低,它在糧食流通領(lǐng)域中的主渠道地位無(wú)論如何不能喪失。這種主渠道作用將保證國(guó)家的調(diào)控能力。2003年“非典”疫情、2008年春季南方雪災(zāi)、“5.12”汶川大地震等事件中,正是國(guó)有糧食部門的主渠道作用有力地保障了受災(zāi)地區(qū)的糧食供應(yīng),避免了局部糧食安全危機(jī)的發(fā)生。

　　在糧食流通領(lǐng)域,既要不斷地改革創(chuàng)新,建立充滿活力的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,又必須保持政府強(qiáng)有力的應(yīng)急干預(yù)能力。歷史經(jīng)驗(yàn)說(shuō)明,糧食安全突發(fā)性風(fēng)險(xiǎn)往往發(fā)生在流通環(huán)節(jié),能否把糧食安全危機(jī)消滅在萌芽狀態(tài),取決于我們是否建立起了足夠的糧食流通保障能力。

　　綜上，糧食安全保障體系是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，生產(chǎn)、儲(chǔ)備和流通三個(gè)環(huán)節(jié)中的任何一個(gè)環(huán)節(jié)都不能出問(wèn)題。2004年以來(lái)，我們把糧食工作的重點(diǎn)放到了生產(chǎn)環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)了連續(xù)5年增產(chǎn)。在糧食豐收的時(shí)候，應(yīng)當(dāng)加大對(duì)儲(chǔ)備和流通的關(guān)注力度，加強(qiáng)儲(chǔ)備保障能力和流通保障能力的建設(shè)。這是構(gòu)建完整的糧食安全保障體系的客觀要求。(胡小平/西南財(cái)經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)研究中心，光明日?qǐng)?bào))

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