史嘯虎：中國農(nóng)村的未來之三：溫故而知新

　　發(fā)端與2007年6月的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革經(jīng)國家發(fā)展改革委員會批準終于拉開了帷幕。最先獲此殊榮的是重慶和成都兩個城市。這場改革的全稱叫做“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)”，而且規(guī)模巨大，一下子就是一個人口最多的省級直轄市，再加上一個人口眾多的省會城市作為試驗區(qū)，總?cè)丝诩s4000萬人，比得上前二十年所進行的數(shù)十個各種農(nóng)村改革試驗區(qū)人口總和的一半了。

　　按照國家發(fā)改委文件，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)，旨在遏制中國正在日益擴大的城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展差距，擬在建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的行政管理體制、公共服務(wù)和社會保障機制、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)及產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面，探索出一條適合中西部發(fā)展的路。換句話說，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革試驗區(qū)的成敗直接牽涉到我國農(nóng)村的未來，也就是我們能否建成所謂社會主義新農(nóng)村就要看是項統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革能否成功了。在這個問題上，人們看得很明白，那就是這次改革的確是在我國能否最終建成所謂社會主義新農(nóng)村的最后的嘗試了。因為，我們的城鄉(xiāng)差別和貧富懸殊等社會問題已經(jīng)累積并嚴重到不可能像過去那樣允許我們再花上二十年時間去搞是項改革試驗而無須為此承擔什么改革成本了�，F(xiàn)在，無論是對于農(nóng)民還是對于政府而言，最主要的是要見改革的成效。而要真正見到改革的成效，我們就不能回避以前改革試驗中曾不敢觸及的那些帶有根本性的制度的改革。

　　本文在前文《根本性的制度改革》中以表格方式羅列了上世紀九十年代初陸續(xù)開展的五十四項涉及各種涉農(nóng)制度的改革試驗情況。在這些改革試驗中最值得我們加以注意的就是那些與現(xiàn)行土地集體所有制度有關(guān)的試驗區(qū)改革，包括當年安徽省臨泉縣和廣東省南海市各自推行的集體土地流轉(zhuǎn)改革和以土地為中心的農(nóng)村股份合作制改革。但是，人們感到奇怪的是既然這兩個以土地使用權(quán)做文章的改革實驗始終未能開花結(jié)果，我們?yōu)槭裁催�要在它們嘗試過十多年后的2007年再次被引入到重慶等地的所謂統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革試驗區(qū)中進行本質(zhì)上沒有多大區(qū)別的試驗呢？

　　我們還是看一下這兩項改革的一些具體做法吧。1993年，安徽省的臨泉縣在土地承包制度改革中，采取多種形式試圖放活土地使用權(quán)。他們的做法倘用一句話來說明，就是允許當時農(nóng)村存在的幾乎所有非農(nóng)組織和利益集團都有權(quán)去租賃農(nóng)民承包經(jīng)營著的土地。雖然這些試圖放活土地使用權(quán)的改革措施繞開了土地所有權(quán)制度的改革，但能夠讓因承包權(quán)三十年不變而幾乎死掉的集體所有的土地能夠流轉(zhuǎn)起來搞農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，當然是一件讓人寄托了很多期望的事情。土地能夠規(guī)模經(jīng)營，就有可能實現(xiàn)我們夢寐以求的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。所以，當時這些做法甚至引起了時任國務(wù)院副總理姜春云的關(guān)注并給予了肯定，也就不令人奇怪了。為了盡快推進這一改革措施，安徽省政府還專門下文要求各地交流這一土地承包制度改革的成功經(jīng)驗，“推動本地的土地流轉(zhuǎn)，使土地這一基本生產(chǎn)要素盡快活起來�！盵1]

　　可是歷史的事實是，盡管當時的安徽省政府動用了政權(quán)的力量以大力推廣臨泉的土地流轉(zhuǎn)改革試驗的經(jīng)驗，但由于這個改革試驗未能充分保障農(nóng)民的利益，而是試圖將農(nóng)民僅有的土地承包經(jīng)營權(quán)從農(nóng)民手里剝奪掉，去交給政府、企業(yè)和行政村等那些非農(nóng)的、甚至利益完全與農(nóng)民相悖的利益集團，這便從根本上違背了我們一切農(nóng)村改革的出發(fā)點——農(nóng)民的利益，從而遭到了農(nóng)民的抵制，致使這一花費了眾多人力物力和時間的土地流轉(zhuǎn)改革試驗的所謂經(jīng)驗即使在其當初發(fā)源的安徽省境內(nèi)也推廣不下去了。最終，這項改革無聲無息地流產(chǎn)了。

　　廣東省南海開展的“以土地為中心的農(nóng)村股份合作制改革”比安徽省的臨泉土地流轉(zhuǎn)改革還要早一年，是1992年開始進行的。南�？h將農(nóng)村股份合作制定義為四種形式：合作經(jīng)濟股份制、農(nóng)村土地股份制、合作組織企業(yè)股份制和農(nóng)村聯(lián)合股份制。其中，土地股份制強調(diào)建立土地承包權(quán)股概念，實現(xiàn)土地三權(quán)(當時是指所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán))分離，“農(nóng)民的承包權(quán)從實物形態(tài)轉(zhuǎn)變?yōu)閮r值形態(tài)，在以股份形式將其穩(wěn)定的前提下，解決好農(nóng)村土地的整體規(guī)劃，土地的征用、使用和農(nóng)地保護以及提高土地的生產(chǎn)率等問題�！蹦虾５慕�(jīng)驗雖然表面上讓當?shù)夭糠洲r(nóng)民得到了一些實惠，取得了局部成功，但實際上南海的做法不僅隱含著許多巨大的政治和法律風險，而且由于它的地理經(jīng)濟上的獨特性，并沒有什么可以在國內(nèi)甚至廣東省內(nèi)其它地區(qū)推廣的價值。

　　從安徽省臨泉縣和廣東省南�？h這兩個將土地制度及其承包經(jīng)營權(quán)作為改革對象的改革試驗的內(nèi)容來看，我們不僅在十五年前就已經(jīng)發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行的這個土地集體所有制有很多毛病了，而且還想出了如何在不廢止這個根本性制度的前提下，采用將土地所有權(quán)和土地使用權(quán)分開并保持前者，即土地集體所有制不變而只流轉(zhuǎn)后者的改良辦法，以圖彌補和減輕這個不合理的制度在長時間里給農(nóng)民的政治和經(jīng)濟權(quán)益以及農(nóng)業(yè)經(jīng)濟和農(nóng)村社會的發(fā)展所帶來的深重傷害。而且，這些試圖在土地承包經(jīng)營權(quán)上加以改良（請注意，我這里之所以不是用“改革”而是用“改良”一詞，是由于這些做法如果嚴格地說就是屬于修修補補式的改良而非破舊立新的改革）的政策措施當時就已經(jīng)考慮得非常周到和全面了。

　　從很多方面看，今年重慶市剛剛推出的、被許多國內(nèi)媒體和學界人士認為是“中國第二次土地革命”的允許農(nóng)民拿土地承包經(jīng)營權(quán)參股入社、組建公司等土地流轉(zhuǎn)新政策，雖然比當年的安徽臨泉和廣東南海似乎在程度上更多地考慮到應(yīng)該照顧到擁有承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)民個體的權(quán)益，但實際上仍然沒有超出這兩個縣十五年前所嘗試過的那些改革試驗的政策范圍，即仍然在農(nóng)民的土地使用權(quán)而不是土地的所有權(quán)上做文章。[2]因此，重慶和成都兩市現(xiàn)在推行的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的做法今后能取得怎樣的成效也仍然不能不令人感到嚴重的懷疑。

　　如前所述，我國過去二十年里所進行的那些農(nóng)村改革試驗區(qū)改革中有不少并沒有給承接和嘗試這些改革試驗的地區(qū)的農(nóng)村帶去多大的變化，也沒有給這些改革試驗區(qū)的農(nóng)民們走出貧困提供多少幫助。而那些涉及到將土地所有權(quán)與土地使用權(quán)分開，讓農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)起來的改革試驗的效果如何更會讓人牽掛：在土地集體所有制不變的情況下，僅僅是土地承包經(jīng)營權(quán)制度的改革能行得通嗎？也許，有人會對此論斷表示懷疑和質(zhì)詢，所以，本文有必要再稍微詳細地分析一下上述改革中在土地流轉(zhuǎn)比較有代表性的兩個改革試驗：一是安徽省臨泉的土地流轉(zhuǎn)改革；
一是廣東省南海市的土地股份制改革。

　　比如，安徽省臨泉縣1993年受命開展農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)試驗區(qū)改革時就是一個貧困縣，人均收入在全省各縣市中位于最后十位。在這項改革據(jù)宣傳所說取得了很大成績并為中央領(lǐng)導所肯定并由省政府加以推廣后的1997年，該縣人均國內(nèi)生產(chǎn)總值還是排在全省66個縣市中的第57位，幾乎沒有什么變化。而到了2006年，該縣人均GDP僅有2800元，在全省排名又降到了倒數(shù)第二名。[3] 也就是說，這項按理應(yīng)該給農(nóng)民帶去巨大好處的土地流轉(zhuǎn)制度改革其實不僅沒有讓試驗區(qū)農(nóng)民得到多少是項改革的推動和策劃者們所期盼的那些好處，相反，試驗區(qū)農(nóng)民貧困依舊的現(xiàn)狀卻給我們提供了不少足以引起農(nóng)村改革決策者警惕的教訓。

　　顯而易見，臨泉縣的土地流轉(zhuǎn)制度改革效益之所以不好，其主要原因還是沒有將這次改革的重點放到如何改革土地集體所有制以保障農(nóng)民的土地所有權(quán)益上，而是放到了如何更加便利于政府和龍頭企業(yè)租賃使用農(nóng)民的土地搞所謂規(guī)模經(jīng)營上。十多年前安徽省政府在其公開發(fā)布的文件中說到，“臨泉縣在土地承包制度改革中，采取多種形式放活土地使用權(quán)：一是集團租賃經(jīng)營，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)府、行政村、自然村和農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣中心等租賃農(nóng)戶土地經(jīng)營，實現(xiàn)規(guī)模效益；
二是種植大戶租賃經(jīng)營；
三是農(nóng)業(yè)科技干部租賃經(jīng)營；
四是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)家租賃農(nóng)戶土地進行產(chǎn)、加、銷一條龍生產(chǎn)�！� [4]并且，安徽省政府還將這些所謂的做法當作土地流轉(zhuǎn)制度改革的經(jīng)驗在全省進行推廣。

　　由此可見，臨泉縣試圖搞活土地使用權(quán)的做法盡管也提到便于“種植大戶租賃經(jīng)營”，但卻將“由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、行政村、自然村和農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣中心等租賃農(nóng)戶土地經(jīng)營，實現(xiàn)規(guī)模效益”這一條政策做法放在土地流轉(zhuǎn)去向的第一位。我沒有查到這方面的數(shù)據(jù)，不知道在那次土地流轉(zhuǎn)改革中到底有多少農(nóng)民的土地被鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和企業(yè)租賃走了，但是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和行政村這類與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)無關(guān)的行政組織去租賃農(nóng)民的土地搞經(jīng)營肯定是完全不對板的政策性錯誤。無論從理論還是實踐上看，允許政府租賃農(nóng)民土地搞所謂經(jīng)營，其實就等于是允許政府利用公權(quán)力去剝奪農(nóng)民的土地使用權(quán)。

　　其次，臨泉縣的經(jīng)驗中還有允許“鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)家租賃農(nóng)戶土地進行產(chǎn)、加、銷一條龍生產(chǎn)”。這也為所謂龍頭企業(yè)侵害農(nóng)民的土地權(quán)益大開了政策綠燈，因此是非常危險的。顯然，在臨泉縣的土地流轉(zhuǎn)制度改革中，政府和龍頭企業(yè)的利益明顯是高于農(nóng)民的土地權(quán)益的，而且似乎進行這場土地流轉(zhuǎn)制度的目的并非是為了維護農(nóng)民的土地權(quán)益，而是在維護那些利益與農(nóng)民利益相悖的集團，即那些政府、龍頭企業(yè)、行政村、農(nóng)業(yè)科技中心及其干部們等的利益。結(jié)果，土地流轉(zhuǎn)制度的改革不僅沒有達到這一改革的推動者的“推動本地的土地流轉(zhuǎn)，使土地這一基本生產(chǎn)要素盡快活起來”的目的，反而還給農(nóng)民帶去了更多的貧窮。[5]這種罔顧農(nóng)民土地權(quán)益，一味地追求土地流轉(zhuǎn)和土地規(guī)模經(jīng)營目的的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)改革試驗在現(xiàn)代的民主與法治的社會里如果不歸于失敗，那才叫奇怪了哩。

　　將農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化作為我國農(nóng)村改革的目標并沒有錯，問題是我們通過什么樣的改革路徑并采用何種政策措施以保障農(nóng)民權(quán)益來達致這個發(fā)展目標。這個問題上的分水嶺不是別的，正是農(nóng)民的土地所有權(quán)。也就是說，如果我們的土地制度改革不是將落實和返還農(nóng)民的土地所有權(quán)而是將所謂必須維持土地集體所有制之類的意識形態(tài)的東西作為改革的出發(fā)點，無論你怎么改革，或者無論你企圖讓什么農(nóng)民之外的更為強大的利益集團來取代農(nóng)民開發(fā)這個土地，都是一定會歸于失敗的。

　　對我們而言，臨泉縣的土地流轉(zhuǎn)制度改革試驗區(qū)的經(jīng)驗其實是一個非常危險的政策信號，即我們的政府在考慮土地規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化之類的所謂戰(zhàn)略問題時并沒有始終將農(nóng)民的利益放在首要位置上。相反，我們的執(zhí)政者在意識形態(tài)的束縛下仍然可能會像以前搞所謂人民公社化那樣很輕易地在這兩者之間做出完全不利于后者的保守的選擇。這也表明，在農(nóng)民不擁有土地的所有權(quán)而只擁有所謂的土地使用權(quán)，也就是土地承包經(jīng)營權(quán)的情況下，其應(yīng)有的土地權(quán)益是不牢靠的，也是很難得到保障的。

　　廣東省南海開展的“以土地為中心的農(nóng)村股份合作制改革”比安徽省的還要早一年，是1992年開始進行的。南海市（2003年被并入佛山市改稱為佛山市南海區(qū)）的改革主要實行土地股份制。所謂土地股份制是強調(diào)建立土地承包權(quán)股，實現(xiàn)土地“三權(quán)”分離，意圖將“農(nóng)民的承包權(quán)從實物形態(tài)轉(zhuǎn)變?yōu)閮r值形態(tài)，在以股份形式將其穩(wěn)定的前提下，解決好農(nóng)村土地的整體規(guī)劃，土地的征用、使用和農(nóng)地保護以及提高土地的生產(chǎn)率等問題�！� 與此同時，南海還試驗在農(nóng)村全面實行農(nóng)村股份合作制，除了土地股份制以外，還推行了合作經(jīng)濟股份制、合作組織企業(yè)股份制和農(nóng)村聯(lián)合股份制等。[6]

　　與安徽臨泉意圖將土地集中給其它非農(nóng)集團規(guī)模耕作經(jīng)營不同，南海的做法顯然是為了解決1992年所謂“南巡”后珠江三角洲地區(qū)迅速發(fā)展的引進外資和農(nóng)村工業(yè)化與土地家庭承包制的矛盾。在政府推動的工業(yè)化過程中，在習慣于計劃管理方式的政府看來，如果土地的使用權(quán)仍然分散在農(nóng)戶手中，就必然會制約著鎮(zhèn)一級和管理區(qū)對村鎮(zhèn)建設(shè)的統(tǒng)一規(guī)劃和統(tǒng)一管理。因此，南海的土地制度改革就選擇了將土地承包經(jīng)營權(quán)股份化的這種將承包權(quán)改變?yōu)楣蓹?quán)、更便于土地租賃的土地股份制方式。土地股份制的主要經(jīng)營方式則是由這些所謂股份公司將其所有的土地拿去出租，租賃給來當?shù)赝顿Y辦廠的外來企業(yè)，以獲取土地租金。農(nóng)民們的收益就來自這些收取的租金的按比例的分紅。[7]

　　與一家一戶談判土地使用權(quán)的讓渡相比，南海的土地股份制的做法可以較快的速度向投資者提供所需的成片土地以供租賃。這是土地股份制的優(yōu)點所在。這種制度及時地適應(yīng)了那時的外資大舉進入、工業(yè)化發(fā)展迅速地區(qū)的農(nóng)村城市化發(fā)展的需要，所以很快就能顯現(xiàn)出很好的效果來。南海市的經(jīng)驗在長三角地區(qū)推廣也頗有成效，還產(chǎn)生了允許農(nóng)民出資與外來投資者一起參與開發(fā)土地以獲取更多效益的江蘇昆山模式。但是，我們必須清醒地認識到，南海土地股份制模式并非適用于所有地區(qū)的農(nóng)村，而且，即便在經(jīng)濟普遍發(fā)達的廣東本省境內(nèi)，南海的經(jīng)驗也僅僅適用于珠江三角洲地區(qū)的少數(shù)幾個擁有大量外資投入的縣市的部分的而不是全部的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。(點擊此處閱讀下一頁)

　　也就是說，南海這種土地股份制的改革模式即使在廣東省的其它地區(qū)推廣多年也都沒有產(chǎn)生多大的成效，更不用說供內(nèi)地比較落后的以從事農(nóng)業(yè)為主的廣大農(nóng)村地區(qū)采納和推廣了。

　　比如，在南海改革試驗十年后的2003年，廣東省的68個縣中還有63個縣“要靠省財政補貼過活”。[8]這個數(shù)據(jù)從側(cè)面也證明了這一點。而且，即便是在試驗地南海市（現(xiàn)在的佛山市南海區(qū)）2003年，南海區(qū)農(nóng)民年均分紅1180元，東南部工業(yè)發(fā)達地區(qū)最高分紅接近1.5萬元，但西部仍舊以農(nóng)業(yè)為主的地區(qū)從學習南海經(jīng)驗實行股份合作制以來竟然就從來沒有分過紅。這樣的雖然引入了改革模式但卻給農(nóng)民帶不去任何好處的毫無實際意義的改革產(chǎn)物——土地股份制公司卻占到全區(qū)1/3。[9]

　　南海土地股份制度與現(xiàn)有的土地承包制度的最大的差別出現(xiàn)在土地的使用權(quán)的處置方式上。當農(nóng)戶通過承包權(quán)來獲取收益時，他是自己所承包土地的直接使用者和處置者；
而在變?yōu)楣蓹?quán)以后，農(nóng)民對土地的使用權(quán)則讓渡給了集體經(jīng)濟組織，也就是那些以村為單位組建的所謂股份公司。這種土地使用權(quán)處置方式的變化雖然有利于較大規(guī)模的土地出租和利用，但在保障農(nóng)民土地權(quán)益上仍然有很多不足，甚至還在相當程度上損害了農(nóng)民的土地權(quán)益。因為這些集體經(jīng)濟組織同時又是行政村，一個機構(gòu)兩塊牌子，當它們需要根據(jù)法律規(guī)定聽從政府意見、協(xié)助政府工作，又必須在違反現(xiàn)有法律情況下出租或出讓所有的土地用于非農(nóng)經(jīng)營時，這些所謂股份公司就不可能完全代表它的所謂股東，即農(nóng)民的利益來爭取應(yīng)得的土地出租或出售的權(quán)益了，而必須屈從于被招商引資政績和所謂征地沖動所驅(qū)使的政府及其官員的意志。這時，大量的級差地租和土地溢價必然被地方政府和開發(fā)商所攫取和瓜分掉。

　　還有，南海土地股份合作組織同時也是土地所有者，也就是說，這些原本無所事事的土地發(fā)包方——村集體組織一下子成為了大有利可圖的土地經(jīng)營者，它們以代表土地所有者的股份合作組織名義控制著土地非農(nóng)用途的轉(zhuǎn)讓權(quán)，占據(jù)了大部分土地增值收益，給農(nóng)戶分紅比較少，50%以上的經(jīng)營收益成了所謂的集體資產(chǎn)，歸集體組織管理者支配，與作為股民的農(nóng)民基本上無關(guān)。由于缺乏必要的相關(guān)法律的支持，股民對管理者的監(jiān)督比較困難，政權(quán)機構(gòu)和集體經(jīng)濟組織龐大，行政開支巨大，集體資產(chǎn)使用效率極為低下。[10] 而且，在農(nóng)民（股東）缺乏足夠的民主監(jiān)督權(quán)力的情況下，這也給這些所謂土地股份公司的當權(quán)者（大多是基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村領(lǐng)導）提供了大量的權(quán)力尋租的機會和條件，反過來侵害了農(nóng)民的土地權(quán)益，真正落實到農(nóng)民頭上的土地租賃和出讓的權(quán)益只是所獲得的土地利益的一部分，有時候甚至可能是很小的一部分。這樣的情況不僅在南海以及南海所在的珠江三角洲地區(qū)，就是在其它迅速工業(yè)化的沿海地區(qū)也并不鮮見。

　　事實上，在工業(yè)化迅速地區(qū)即使不搞土地股份制也并非不能實現(xiàn)土地使用權(quán)的有序讓渡，只不過這一土地使用權(quán)的讓渡談判過程可能較為分散、復雜和緩慢些罷了。在成片土地租賃和出讓的過程中，土地租賃或受讓方與一家一戶的土地出租或出讓方之間也許會出現(xiàn)一些激烈的討價還價，也會出現(xiàn)所謂拒不買帳的“釘子戶”現(xiàn)象，可能就像現(xiàn)在很多沒有實行土地股份制的地方，特別是城市的規(guī)模拆遷中出現(xiàn)的那些問題一樣。但這也都是市場經(jīng)濟條件下的正常的市場交易行為，沒有什么值得大驚小怪的。與土地集體所有制下農(nóng)民土地權(quán)益容易遭到所謂集體組織的不法侵害相比，能夠較快出租或出讓土地這點兒好處對于農(nóng)民而言幾乎是不值一提的。而且，倘若如此，農(nóng)民不僅可以比在所謂集體所有制下獲得更多的土地實際利益，還可以通過其直接地而不是間接地參與土地市場交易和競爭，也可在很大程度上鍛煉和提高農(nóng)民適應(yīng)市場競爭的能力，避免現(xiàn)在普遍存在的原本吃苦耐勞的農(nóng)民在集體土地經(jīng)營權(quán)入股后竟然變身懶散頹喪的食利階層的社會現(xiàn)象。

　　另外，南海以及珠三角地區(qū)的所謂股份制公司或經(jīng)聯(lián)社至今絕大多數(shù)不具備法人地位，既沒有注冊登記，也沒有按照正規(guī)的企業(yè)進行納稅。[11] 這些土地股份公司的體制非常奇怪，既是承擔重大經(jīng)營責任的經(jīng)濟組織，又是帶有行政管理職能的村民自治組織，但是，其內(nèi)部的農(nóng)民的股權(quán)只是在其內(nèi)部通過評估并加以確認，而其外部卻沒有一個法律來規(guī)范它們的法律主體地位以保障入股農(nóng)民的土地股權(quán)。因此，農(nóng)民的土地股權(quán)及其構(gòu)成的土地股份制公司之類的經(jīng)濟組織均缺乏法律效率，也很難受到法律的保護。對此，許多學者都曾認為并建議，土地股份制公司這類“股份合作經(jīng)濟組織是農(nóng)村合作組織的一個重要類型，有關(guān)部門在起草《農(nóng)民合作經(jīng)濟組織法》時應(yīng)給予充分體現(xiàn)，明確股份合作組織的法人地位，依法登記�！盵12] 但遺憾的是，2007年7月份實施的《農(nóng)民專業(yè)合作社法》為了更好地貫徹國際合作社基本原則，并沒有將這類集體所有制的具有行政和經(jīng)濟雙重職能的土地股份公司或經(jīng)聯(lián)社納入合作社范疇，相反，該法在其第十四條還特意規(guī)定：“具有管理公共事務(wù)職能的單位不得加入農(nóng)民專業(yè)合作社”，[13] 將合作社大門對著這類“四不象”的集體土地股份制組織干脆完全地關(guān)了起來。

　　由此可見，南海土地改革試驗出來的所謂集體土地股份制其實是一種因不徹底的改良而導致本身有著很多缺陷的土地制度。它所擁有的經(jīng)濟組織、行政組織，甚至還有自治組織的多重的同時又是自相矛盾的特性致使它不僅不符合國際合作社的基本原則，也不具有現(xiàn)代股份制企業(yè)的基本條件。而且，它在很大程度上還會阻擾我國正在大力推行的基層民主政治的建設(shè)進程。因此，僅從其經(jīng)濟職能上說，它也既不適用于我國的包括即便是沿海但沒有迅速工業(yè)化的地區(qū)在內(nèi)的廣大的農(nóng)村地區(qū)，也不適用于一般城市近郊的農(nóng)村地區(qū)。它只能在部分的沿海地區(qū)依賴于我們的法律對其網(wǎng)開一面而生存下來。誰也不知道它們的將來會是怎樣。而且，這種既不合乎民商法律也不合乎經(jīng)濟規(guī)律的土地制度本身今后的生存、改革與發(fā)展也都已經(jīng)成為一個問題，成為一個橫亙在我們當初的決策者和實踐者面前的一個十分重大的也是十分棘手的理論與實踐的問題。

　　寫到這里，本文有必要讓讀者知道南海土地股份制所遇到的法律困境問題，那就是其經(jīng)營方式與現(xiàn)有的有關(guān)土地的法律是沖突的。比如，1988年修訂的《中華人民共和國土地管理法》第63條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)；
但是，符合土地使用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外�！边@一條在最新的修訂后的《土地管理法》中仍然保留下來了。這意味著南海的改革做法迄今仍然是違法的。因為當時的南海經(jīng)驗以及所有沿海農(nóng)村工業(yè)化地區(qū)的土地制度改革幾乎都是將集體土地出租應(yīng)用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)，也就是說，整個南海的經(jīng)驗也大多違背了這項法律規(guī)定�！吨腥A人民共和國土地管理法》第43條還規(guī)定：“任何單位和個人進行建設(shè)、需要使用土地，必須依法申請使用國有土地；
但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準使用本集體經(jīng)濟組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公共設(shè)施和公共事業(yè)建設(shè)批準使用農(nóng)民集體所有的土地的除外�！盵14]

　　我國現(xiàn)有的這些有關(guān)土地管理的法律規(guī)定實在不利于任何類似于南海土地股份制的改革的推行，但南海的所謂土地制度的改革試驗又必須在不觸動所謂的土地集體所有制條件下進行。據(jù)當時一份權(quán)威的調(diào)查報告顯示，在南海，集體非農(nóng)土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的申報內(nèi)容與實際使用情況往往不一致。許多非農(nóng)土地以申請興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)得到批準，而實際上卻辦成商場、店鋪、酒樓等出租。[15] 為了讓南海之類的改革得以繼續(xù)進行下去，國家只好采取變通辦法。比如，國務(wù)院在1992年11月23日頒布的《關(guān)于發(fā)展房地產(chǎn)業(yè)若干問題意見的通知》中又規(guī)定：“集體的土地，必須先行征用轉(zhuǎn)為國有土地后才能出讓。如農(nóng)村集體經(jīng)濟組織以集體所有的土地資產(chǎn)用入股的方式，與外商聯(lián)辦企業(yè)，須經(jīng)縣級人民政府批準。”[16]

　　國務(wù)院的這個文件似乎是專門為南海試驗在開口子。而且，也正是由于我們法律法規(guī)專門提供了這兩個“除外”和一個“入股”的法律缺口，南海試驗才就此獲得規(guī)避法律出租土地條件的限制的變通途徑，也才能得以生存并在一個很小的局部范圍內(nèi)取得了所謂的成功。但是，這種只管局部、不顧整體的隨意變更原有法律規(guī)定、制造法律缺口的做法卻嚴重地損害了我國法律的統(tǒng)一性和尊嚴，也很方便地破壞了一直在艱難創(chuàng)建的法制環(huán)境，甚至縱容了基層政府的敢于弄虛作假和欺上瞞下的惡劣作風。還有一個更重要的問題，那就是國務(wù)院的文件在法律效率上是比不上《土地管理法》的�？梢�，南海經(jīng)驗只是在一個法律效率較低的政令層次受到保護，這本身就是經(jīng)不起推敲的。因此，從整體上看，這種無視法治的改革試驗實際上是一種典型的得不償失。

　　綜上所述，南海的土地股份制改革盡管在局部看起來比較成功，但其除了適用范圍極為有限，僅僅適用于那些快速工業(yè)化的、需大量農(nóng)用土地變?yōu)楣ど虡I(yè)用地的地區(qū)之外，本身也還存在不少制度性缺陷。這類看起來是成功的改革試驗的產(chǎn)物——土地股份公司現(xiàn)在卻無法成為一個正常而規(guī)范的法人，而作為股民的農(nóng)民的土地權(quán)益在這種非法人的股份制條件下也是處于一種非法的狀態(tài)，還是不能很好地得到保障。不僅如此，南海經(jīng)驗事實上還是違反了我們現(xiàn)有的有關(guān)土地管理法律的規(guī)定，只是在中央政府有意或無意提供的法律缺口中才得以勉強生存。如果認真起來，南海的做法是應(yīng)該受到法律追究的。因為無論如何，國務(wù)院的法規(guī)不能大于國家的法律。從以法治國角度分析，我們在近二十年時間里允許一個改革試驗區(qū)如此長時期的違反法律規(guī)定也必然要付出高昂的成本的。這個成本就是基層政府和國人因我們改革政策的疏漏而可能養(yǎng)成的對法律的漠視以及我國法律的莊嚴性和權(quán)威性的喪失。

　　溫故而知新。因此，我們應(yīng)該實事求是地看待安徽臨泉和廣東南海十幾年前所推行的所謂土地流轉(zhuǎn)和土地股份制改革試驗的歷史成效與社會意義。我們不能抹殺它們的示范作用，但也絕不能回避其中存在的嚴重的問題和教訓并對此加以研究和分析。只有這樣我們才能在今后的土地制度改革中少犯錯誤，少走彎路。

　　————

　　[1] 安徽省人民政府辦公廳《關(guān)于印發(fā)全省農(nóng)村土地承包制度改革經(jīng)驗交流會紀要的通知》（1994年12越22日發(fā)）

　　[2] 詳見重慶市工商行政管理局《關(guān)于全面貫徹落實市第三次黨代會精神服務(wù)重慶城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的實施意見》（2007年6月29日印發(fā)）第16條規(guī)定，“支持探索農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)新模式。在農(nóng)村土地承包期限內(nèi)和不改變土地用途的前提下，允許以農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)出資入股設(shè)立農(nóng)民專業(yè)合作社；
經(jīng)區(qū)縣人民政府批準，在條件成熟的地區(qū)開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)出資入股設(shè)立有限責任公司和獨資、合伙等企業(yè)的試點工作，積極推進土地集約、規(guī)模經(jīng)營，提高農(nóng)民組織化程度，加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)�！�

　　[3] 安徽統(tǒng)計年鑒（1999年）網(wǎng)址：http://ahtjj.ah.gov.cn/tjnj/1999.htm

　　[4] 安徽省人民政府辦公廳《關(guān)于印發(fā)全省農(nóng)村土地承包制度改革經(jīng)驗交流會紀要的通知》（1994年12月22日發(fā)布）

　　[5] 同[4]

　　[6] 南海市委市政府《關(guān)于推行農(nóng)村股份合作制的意見》（1993年8月19日印發(fā)）

　　[7] 黃艷華《廣東南海：農(nóng)村股份合作制觸到三個邊界》，新華網(wǎng)2005年7月11日轉(zhuǎn)載，原載《中國改革》，網(wǎng)址：http://news.xinhuanet.com/report/2005-07/11/content_3203793.htm

　　[8] 楊峰磊等《三化建設(shè)解決三農(nóng)問題？土地股權(quán)制廣東試驗》，搜狐網(wǎng)2005年2月26日期，原載《中國經(jīng)營報》，網(wǎng)址：http://business.sohu.com/20050226/n224443949.shtml

　　[9] 同[7]

　　[10] 北京大學中國經(jīng)濟研究中心課題組《個案：南海模式和昆山模式》，南方周末2007年10月10日期，網(wǎng)址：http://www.infzm.com/economic/jjtt/200710/t20071010_27497.shtml

　　[11] 孔善廣《因地制宜發(fā)展農(nóng)村社區(qū)集體經(jīng)濟》，人民網(wǎng)2006年7月31日期，

　　 網(wǎng)址：http://theory.people.com.cn/GB/40557/49139/49143/4649941.html

　　[12] 《“土地股權(quán)制”廣東試驗 政策破題跡象開始顯現(xiàn)》，新華網(wǎng)2005年2月27日期，原載《中國經(jīng)營報》，

　　網(wǎng)址：http://news.xinhuanet.com/house/2005-02/27/content_2624443.htm

　　[13] 摘引自《中華人民共和國農(nóng)民專業(yè)合作社法》第十四條，中央人民政府門戶網(wǎng)，

　　網(wǎng)址：http://www.gov.cn/jrzg/2006-10/31/content_429182.htm

　　[14] 詳見《中華人民共和國土地管理法（修訂本）》第43條、63條（第六屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十六次會議于一九八六年六月二十五日通過，第七屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第五次會議于一九八八年十二月二十九日修正）

　　[15] 王海明《廣東土改權(quán)威報告：農(nóng)民能否分享級差地租？》搜狐網(wǎng)2003年2月19日期，原載《21世紀經(jīng)濟報道》，網(wǎng)址：http://business.sohu.com/20/44/article206474420.shtml

　　[16] 摘引自《國務(wù)院關(guān)于發(fā)展房地產(chǎn)業(yè)若干問題的通知》（國發(fā)1992年61號文件），

　　網(wǎng)址：http://law.chinalawinfo.com/newlaw2002/SLC/slc.asp?db=chl&gid=6015

相關(guān)熱詞搜索：溫故而知新 之三 中國農(nóng)村 未來 史嘯虎