李云生:重大危機(jī)頻發(fā)和隱患催生中國國家安全委員會的成立
發(fā)布時間:2020-05-27 來源: 歷史回眸 點(diǎn)擊:
美國、俄羅斯、法國、英國、日本和印度等世界主要大國都有專門應(yīng)對重大突發(fā)危機(jī)的國家安全委員會,甚至連臺灣都有“國家安全會議”。當(dāng)國外,尤其 是美國總統(tǒng)國家安全事務(wù)助理訪問中國時,中國沒有對應(yīng)的人和機(jī)構(gòu)與之接觸,只好相關(guān)的部門首長和最高領(lǐng)導(dǎo)都見面。這情形有如相當(dāng)長一段時期內(nèi),中國沒有法律意義上的國家元首的一樣,與建設(shè)富強(qiáng)、民主、文明、和諧的現(xiàn)代化國家不符、與負(fù)責(zé)任大國的訴求不和!
近日,中石油一個下屬企業(yè)的事故,從一個工業(yè)國家很普通的事件,逐步到環(huán)境污染、政府誠信危機(jī)、社會混亂,再到外交糾葛、國家利益與信譽(yù)受損的演變,集中反映了中國決策層面臨的一個突出問題:事前沒有必要的監(jiān)管和預(yù)警;
事發(fā)沒有及時的統(tǒng)一協(xié)調(diào)和應(yīng)對處理;
事后沒有科學(xué)的總結(jié)反省;
中央和地方的權(quán)利與利益出現(xiàn)搏弈;
臨時拼湊機(jī)構(gòu)的權(quán)威性不足等。盡快成立應(yīng)對危機(jī)的工作機(jī)制—國家安全委員會,不僅再次成為社會的共識,而且早是當(dāng)今中國、未來中國對中國現(xiàn)政府提出的迫切要求,這一要求日益迫切!
一、未來中國國家安全可能面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)
切實(shí)有效地維護(hù)國內(nèi)社會發(fā)展、政局安定、主權(quán)與領(lǐng)土完整,是中國國家安全的核心。同時,國內(nèi)外安全環(huán)境的惡化也對中國國家安全構(gòu)成前所未有的挑戰(zhàn),不斷引發(fā)重大危機(jī)。今后對中國國家安全的主要挑戰(zhàn)可能源于下述不利因素:
1、外部隱患重重
(1) 中國的發(fā)展和政策仍受到懷疑和猜疑,在一些地區(qū)和國際問題上還較為孤立,不斷有“黃禍論”、“中國威脅論”和“遏制中國論”出現(xiàn),摩擦和沖突在所難免,既不能排除圖窮匕首見的可能,更不能無視扼殺中華再次復(fù)興的野心和陰謀的若隱若現(xiàn);
(2) 中美關(guān)系充滿變異,如果呈現(xiàn)非良性互動的趨勢,“以日制華、以印制華”等政策勢必出籠,其他鄰國也會紛起效尤,在亞洲有可能成立旨在全面遏制中國的類似于北約的國際條約組織,朝鮮戰(zhàn)爭時的情景有可能再現(xiàn),甚至更差;
(3)國際上真正的朋友不多,一旦中美關(guān)系朝著非良性互動的方向發(fā)展,一些中立或友好國家可能臨陣倒戈,美國及其盟國也可能會加強(qiáng)對中國政治異己團(tuán)體和民族分裂勢力的支持,在國內(nèi)外層面激起影響深遠(yuǎn)的連鎖反應(yīng);
(4) 經(jīng)濟(jì)全球化和區(qū)域一體化對中國經(jīng)濟(jì)安全構(gòu)成的重大的負(fù)面影響,石油、水資源等危機(jī)已經(jīng)逐步顯現(xiàn),經(jīng)濟(jì)、金融、社會、能源、信息、衛(wèi)生等非傳統(tǒng)安全問題已悄然降臨中華大地,并可能與傳統(tǒng)安全相互作用、推波助瀾;
。5)中國的國家安全與東北亞地區(qū)安全、亞太安全和世界安全緊密相連、息息相關(guān),針對中國公民、公司、甚至瞄準(zhǔn)中國的恐怖事件等還會接連不斷;
。6)隨著中國逐漸成為一個全球利益、全球安全和全球影響的國家,國際動蕩、局部戰(zhàn)爭、地區(qū)沖突可能從目前的涉及中國,到直接面對中國的方向轉(zhuǎn)變;
。7)中國是世界上唯一處于分裂狀態(tài)、海洋與陸地均未完全劃界,并實(shí)行“一國兩制”的大國,危機(jī)爆發(fā)的外因和內(nèi)因相互促進(jìn)與轉(zhuǎn)化的幾率極高。
對此,中國必須防患于未然,趁時猶未晚,采取因應(yīng)措施。
2、內(nèi)部問題叢生
(1) 未來10至15年,中國失業(yè)率將趨于高峰,實(shí)際失業(yè)率已經(jīng)并將繼續(xù)處于世界前列,復(fù)轉(zhuǎn)軍人失業(yè)增加并參與和組織暴力維權(quán)的趨勢非常危險;
(2) 貧富懸殊、東西部差距、城鄉(xiāng)差距繼續(xù)擴(kuò)大,因而地區(qū)矛盾、城鄉(xiāng)矛盾、弱勢群體與強(qiáng)勢階層的矛盾不斷加劇、愈演愈烈;
(3) 教育、醫(yī)療等不公積重難返!皵U(kuò)招生”覓職日益困難,社會地位趨向邊緣化,一旦掌握現(xiàn)代知識的青年大量投身于工農(nóng)群體性事件,隱患堪憂;
(4) 信仰真空嚴(yán)重威脅著一黨執(zhí)政,官場腐敗日益腐蝕著政權(quán)的合法性,由此引起的社會動亂和暴亂的地域、規(guī)模和影響此消彼長,社會失控和階級對立似有非無、霧里看花;
。5)目前兩岸是一個不穩(wěn)定, 不讓人釋懷和不能持久的現(xiàn)狀。漸進(jìn)式的臺獨(dú)已經(jīng)形成氣候,也是臺灣朝野和社會的最大共識。不能完全排除國際敵對勢力有朝一日強(qiáng)化對臺獨(dú)的承諾和提供各種支持的可能性、臺獨(dú)鋌而走險的可能性;
。6)在可預(yù)期的將來,中國政府能夠控制疆獨(dú)、藏獨(dú)造成的禍患,卻不可能一勞永逸地予以消滅;
由于某個涉及中國的國際危機(jī)的爆發(fā)或者臺灣問題的惡化,隨時可能觸發(fā)連鎖反應(yīng),導(dǎo)致疆獨(dú)、藏獨(dú)勢力的騷亂和恐怖活動空前加;
(7)環(huán)境、衛(wèi)生、人口和礦產(chǎn)資源短缺等天災(zāi),容易轉(zhuǎn)變成人禍,并造成社會混亂。釣魚島、東海油氣田、南海爭端和邊界談判等外患極易轉(zhuǎn)為內(nèi)憂。
無庸諱言,大陸政治動亂的因素今后可能有增無減。中國政府必須擬定相應(yīng)的對策,采取切實(shí)有效的措施,以弭禍于未形。
3、現(xiàn)行機(jī)制弊端多多
1、危機(jī)爆發(fā)有各種征兆,幾乎沒有一個單位會主動對涉及國家安全戰(zhàn)略的各種危機(jī)主動提出預(yù)測和預(yù)案,即使有建議,也是不相同的,甚至是相反的,因而對領(lǐng)導(dǎo)層的決策是無用的,還可能是有害的;
2、危機(jī)應(yīng)對涉及到的各職能部門,出于嚴(yán)重的本位主義,會以不同方式相互牽掣,甚至推卸責(zé)任,最終體現(xiàn)在對策和決策程序的混亂與矛盾上,以及政府權(quán)力部門化、部門權(quán)力利益化上;
3、目前決策中樞無論在法律上還是實(shí)際運(yùn)作上都缺乏權(quán)力和能力對各職能部門進(jìn)行整合,以致在關(guān)鍵時刻無從迅速決策并付諸明快、有力的行動,以切實(shí)維護(hù)國家的全局、根本和長遠(yuǎn)利益;
4、由于沒有機(jī)構(gòu)在事前對隱患作出審慎評估,提出最佳對策供決策考慮,并在事后對危機(jī)處理進(jìn)行深入的反省和總結(jié),供決策者在今后處理類似事件時作參考。以致決策錯誤難以迅速糾正,甚至可能經(jīng)常重犯類似的錯誤;
5、目前機(jī)制是“有功歸于集體,有過眾人負(fù)責(zé)”。這不利于發(fā)現(xiàn)、使用人才,不利于激發(fā)眾人的創(chuàng)新動力和主觀能動性。在太平盛世,這一機(jī)制因循守舊,差強(qiáng)人意,在國家多事之秋,在大風(fēng)大浪中,這一機(jī)制顯然缺少生命力;
6、“僅對上面負(fù)責(zé)”的現(xiàn)象源于現(xiàn)行的官員任命制度,一旦面臨棘手的國內(nèi)外危機(jī),在需要乾綱獨(dú)斷且協(xié)調(diào)各職能部門付諸實(shí)施時,卻層層上報,不能從對人民和國家的利益負(fù)責(zé)的角度當(dāng)機(jī)立斷,阻滯了處理危機(jī)的效率;
7、危機(jī)處理的簡單和粗暴造成的屢屢血案,已經(jīng)給在海內(nèi)外造成惡劣影響,必將形成更多更劇烈的沖突和對抗,埋下更深更長久的恐懼、怨憎和仇恨,必將為社會和諧制造不可逾越的障礙,演變成廣泛的社會對立和雪崩式的政治危機(jī)。
中國領(lǐng)導(dǎo)層處理危機(jī)時容易或難以避免出現(xiàn)的缺失,并非由于他們的素質(zhì)比發(fā)達(dá)國家領(lǐng)導(dǎo)人稍遜一籌,而是植根于現(xiàn)行決策機(jī)制和決策程序中的一些弊病;耍挥袌猿志哂兄袊厣母母,除弊興利,才能與時俱進(jìn)。
二、成立中國國家安全委員要考慮的主要問題
和平崛起的中國,一定是一個內(nèi)部和諧,社會安定(安全)、政治清明(安全)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展(安全)和軍事強(qiáng)大(安全)的國家。為此,中國必須調(diào)整決策體系,靈活地調(diào)動外交、軍事、經(jīng)濟(jì)、情報和宣傳力量,才能夠?qū)鴥?nèi)和世界各地發(fā)生的突發(fā)事件作出高效、有力的反應(yīng)。首先要考慮的主要問題是:
1、深入總結(jié)經(jīng)驗和教訓(xùn)
自1999年5月,中國駐南聯(lián)盟使館被轟炸起,其間經(jīng)歷“911”事件、印尼排華、中美軍機(jī)相撞、阿富汗戰(zhàn)爭、伊拉克戰(zhàn)爭、中日關(guān)系惡化、顏色革命、聯(lián)合國改革、朝核危機(jī),以及臺灣2次大選、沙斯流行、層出不斷的安全事故與群眾抗?fàn)幍龋袊呀?jīng)積累了豐富的經(jīng)驗和深刻的教訓(xùn)。
中美軍機(jī)相撞后,如果對非法進(jìn)入中國的24名間諜迅速予以正式逮捕、公開起訴、公正審判、人道大赦和適時驅(qū)逐,則可體現(xiàn)依法外交,有容乃大的文明古國風(fēng)范;
阿富汗戰(zhàn)爭開始時,如果直接派兵參戰(zhàn),則可宣示不怕用兵和善于用兵、堅決反恐和徹底反恐的大國形象。
2、立法
美俄等大國,都有《國家安全法》或《緊急狀態(tài)法》,對發(fā)生重大突發(fā)事件后,政府各部門如何協(xié)調(diào)制定了全局性法律規(guī)定,并依法成立了專門的危機(jī)應(yīng)對機(jī)制。沒有這個立法,與中國國際地位不相稱,也不符合依法治國的精神。
立法的目的,是將武裝力量正式納入國家安全體系,促其在維護(hù)國家安全方面發(fā)揮更直接的作用;
理順危機(jī)應(yīng)對機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系并對各自的職能予以調(diào)整;
對整個情報體系和各個情報系統(tǒng)進(jìn)行整合;
使危機(jī)的應(yīng)對依靠正常的決策體系,遵循體制化的程序。
3、定位
中國國家安全委員會,應(yīng)是直屬國家元首—國家主席的正部級以上行政機(jī)構(gòu),僅在中央政府存在,與國務(wù)院和中央軍委平行,吸納各黨派和無黨派人士參加,只對國家主席負(fù)責(zé)。
國家主席國家安全事務(wù)助理由國家主席直接任命,從研究機(jī)構(gòu)挑選著名學(xué)者擔(dān)任,負(fù)責(zé)國家安全委員會的日常工作,在國家安全層面,同國家主席一起既是決策人又是政策的執(zhí)行人,并作為國家主席代表對政策進(jìn)行研究和協(xié)調(diào),監(jiān)督各部門切實(shí)執(zhí)行國家主席的國家安全政策,統(tǒng)一對涉及應(yīng)對危機(jī)的各部門——外交、軍事、情報、公安、國安、金融、宣傳等進(jìn)行建議、協(xié)調(diào)和監(jiān)督。
國家安全委員會主席由國家主席擔(dān)任,并與國家副主席、國務(wù)院總理、外交、國防、公安和國安的部長及國家安全事務(wù)助理組成法定成員。非法定顧問由國家主席決定,非法定成員視情況由國家安全事務(wù)助理邀請。國家安全委員會的決策權(quán)在主席,其他成員只有建議權(quán)和被咨詢權(quán)。
4、下屬機(jī)構(gòu):
。1)部長級委員會
負(fù)責(zé)審查、協(xié)調(diào)和監(jiān)督國家安全政策的制定及其貫徹情況,由國家安全事務(wù)助理主持,成員是法定成員及其他應(yīng)邀參加的政府部門一把手。
(2)副部長級委員會
對制定和執(zhí)行國家安全政策提出建議,負(fù)責(zé)審查和監(jiān)督國家安全委員會的跨部門工作,由國家安全事務(wù)副助理主持,成員由關(guān)政府部門的第一副首長組成。
。3)政策協(xié)調(diào)小組
對地區(qū)性或?qū)iT性的國家安全政策的制定與貫徹提出建議和意見,供決策參考。分為地區(qū)性政策協(xié)調(diào)小組(如中日關(guān)系、朝核問題、湄公河開發(fā)、伊朗核問題)和專門性政策協(xié)調(diào)小組(如禽流感、能源問題)。
。4)其他委員會或小組
根據(jù)需要,在不同時期,國家安全委員會還可成立和委托成立跨部門小組、專家團(tuán)體以及政策審議委員會或小組等(如煤礦安全、群體事件)。
5、任務(wù)
。1)確立大計方針,制定戰(zhàn)略,如軍事戰(zhàn)略、核戰(zhàn)略、反恐和對臺戰(zhàn)略;
。2)不便立即公開的行動,如法輪功問題、與達(dá)賴集團(tuán)的談判;
(3)處理重大的國內(nèi)安全問題。如重大生產(chǎn)安全、環(huán)境安全;
。4)專注于國外的危機(jī)處理和應(yīng)對等“短線活動”,如駐南聯(lián)盟使館被炸;
。5)負(fù)責(zé)計劃和安排國家主席的外事活動,包括會見外賓和出國訪問。
6、重要關(guān)系
全國人大負(fù)責(zé)審批國家安全委員會的年度預(yù)算,并依法對其活動享有監(jiān)督權(quán)和調(diào)查權(quán);
全國政協(xié)對國家安全委員會享有咨詢權(quán)和建議權(quán);
工作上,與中共中央書記處一起,進(jìn)行每天24小時不間斷值班。
三、結(jié)語
可以欣慰的是,從江澤民開始,國家主席就是實(shí)際上的中國最高領(lǐng)導(dǎo)人。在對外交往中,還多次設(shè)過國家主席助理或特別助理職務(wù)。據(jù)悉,2002年,江澤民在北戴河會議上就提出過設(shè)立國家安全委員會的建議。2004年,中共四中全會又提出要“抓緊構(gòu)建維護(hù)國家安全的科學(xué)、協(xié)調(diào)、高效的工作機(jī)制”。
2003年,中國民政部批準(zhǔn)設(shè)立具有獨(dú)立法人資格的全國性社團(tuán)機(jī)構(gòu)—國家安全政策委員會。該委員會的宗旨是從國家的根本、長遠(yuǎn)和全局利益出發(fā),對涉及國家發(fā)展和安全的諸多領(lǐng)域,進(jìn)行戰(zhàn)略層面的探討研究,并向有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和決策機(jī)關(guān)提供咨詢建議。國家安全政策委員會主辦的“中國國家安全論壇”已經(jīng)連續(xù)召開過4次,獲得了一致的好平、造成了廣泛的影響!
美國老牌思想庫布魯金斯學(xué)會,對美國國家安全委員會的成立做過劃時代的貢獻(xiàn)。它很早就提出了思想,提交了政策建議,并多年推銷自己的研究成果;蛟S,中國國家安全委員會的建立,會走相同的道路。
實(shí)際上,對中國國家安全構(gòu)成最大威脅的,是沒有應(yīng)對危機(jī)的機(jī)制本身。歷史已經(jīng)告訴我們,面對危機(jī),沒有作為,或作為太晚,才會帶來最嚴(yán)重的后果!
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