《反壟斷法》實(shí)施下的公用企業(yè)壟斷行為監(jiān)管

　　摘 要：我國(guó)《反壟斷法》以禁止“經(jīng)營(yíng)者濫用市場(chǎng)支配地位”之規(guī)定將公用企業(yè)壟斷行為納入其規(guī)制范圍。然而基于經(jīng)濟(jì)緣由的分析，我國(guó)公用企業(yè)具有區(qū)別于其他占有市場(chǎng)支配地位的經(jīng)營(yíng)者的特殊性。因而，必須從反壟斷法規(guī)制的角度出發(fā)，在法律適用、監(jiān)管機(jī)構(gòu)等方面予以特殊考慮，并從具體操作層面出發(fā)，采用有針對(duì)性的對(duì)策，確�！凹埫嫔系姆�律”落實(shí)到實(shí)踐中去，使公用企業(yè)壟斷行為得到有效遏制。
　　關(guān)鍵詞：公用企業(yè)；壟斷；反壟斷法
　　中圖分類號(hào)：DF414文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A??
　　
　　我國(guó)《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》第6條以“公用企業(yè)或者其他依法具有獨(dú)占地位的經(jīng)營(yíng)者，不得限定他人購(gòu)買其指定的經(jīng)營(yíng)者的商品，以排擠其他經(jīng)營(yíng)者的公平競(jìng)爭(zhēng)”的規(guī)定，明文禁止公用企業(yè)濫用壟斷優(yōu)勢(shì)。《反壟斷法》雖無(wú)“公用企業(yè)”這一提法，但“總則”第6條“具有市場(chǎng)支配地位的經(jīng)營(yíng)者，不得濫用市場(chǎng)支配地位，排除、限制競(jìng)爭(zhēng)”的規(guī)定和以“濫用市場(chǎng)支配地位”為題的第3章，實(shí)質(zhì)上將公用企業(yè)作為具有市場(chǎng)支配地位經(jīng)營(yíng)者而進(jìn)行規(guī)制。《反壟斷法》第7條規(guī)定：“國(guó)有經(jīng)濟(jì)占控制地位的關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈和國(guó)家安全的行業(yè)以及依法實(shí)行專營(yíng)專賣的行業(yè)，國(guó)家對(duì)其經(jīng)營(yíng)者的合法經(jīng)營(yíng)活動(dòng)予以保護(hù)�！弊鞔朔N規(guī)定是在我國(guó)壟斷行業(yè)開放競(jìng)爭(zhēng)嚴(yán)重不足的情況下的特殊考量，不應(yīng)理解為這些行業(yè)被納入反壟斷適用除外之列，因?yàn)樵摋l第2款明文規(guī)定上述行業(yè)的經(jīng)營(yíng)者“不得利用其控制地位或者專營(yíng)專賣地位損害消費(fèi)者利益”。因而，公用企業(yè)處在上述行業(yè)之中受反壟斷法規(guī)制應(yīng)毋庸置疑。筆者認(rèn)為，對(duì)公用企業(yè)壟斷行為的規(guī)制還應(yīng)作適當(dāng)?shù)奶厥饪紤]和制度設(shè)計(jì)。?
　　
　　一、我國(guó)公用企業(yè)的特殊性
　　
　　由于所有制結(jié)構(gòu)、產(chǎn)權(quán)制度和經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌等原因，我國(guó)公用企業(yè)既具有國(guó)際上公用企業(yè)的一般特點(diǎn)，也有自身的特殊性，而其他具有市場(chǎng)支配地位經(jīng)營(yíng)者并不具有此種特殊性。?
　　
　�。ㄒ唬┕�用企業(yè)依托網(wǎng)絡(luò)等基礎(chǔ)設(shè)施而存在，實(shí)際由自然壟斷、行政壟斷與經(jīng)濟(jì)壟斷三者交織而形成。公用企業(yè)是通過(guò)網(wǎng)絡(luò)或者其他關(guān)鍵設(shè)施（基礎(chǔ)設(shè)施）提供公共服務(wù)的水、電、氣、郵政、電信、交通運(yùn)輸?shù)刃袠I(yè)的經(jīng)營(yíng)者，網(wǎng)絡(luò)等基礎(chǔ)設(shè)施使其具有自然壟斷屬性。但并非公用企業(yè)一定屬于自然壟斷。實(shí)際上，公用企業(yè)基于自然壟斷、公共利益、國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全、行政壟斷等多種合理或不合理的理由而設(shè)立。與此同時(shí)，由于技術(shù)進(jìn)步和需求增加，一些原屬自然壟斷的環(huán)節(jié)逐步喪失自然壟斷屬性。通常認(rèn)為，只有網(wǎng)絡(luò)環(huán)節(jié)屬于自然壟斷，而非網(wǎng)絡(luò)環(huán)節(jié)不再屬于自然壟斷。就中國(guó)現(xiàn)實(shí)而言，相當(dāng)一部分公用企業(yè)借行政壟斷而不當(dāng)維持并濫用其壟斷地位。與此同時(shí)，在開放競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域，也客觀存在公用企業(yè)通過(guò)合法競(jìng)爭(zhēng)獲得壟斷地位的情形。所以，公用企業(yè)在競(jìng)爭(zhēng)中的優(yōu)勢(shì)地位可能源于自然壟斷、行政壟斷和經(jīng)濟(jì)壟斷等多方面原因。?
　　
　�。ǘ�）公用企業(yè)的營(yíng)運(yùn)目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)社會(huì)利益，實(shí)際關(guān)系政府、經(jīng)營(yíng)者、消費(fèi)者多方的利益。從應(yīng)然的角度來(lái)說(shuō)，公用企業(yè)中“公用”二字表明其強(qiáng)烈的公益性，必須實(shí)現(xiàn)社會(huì)利益，即公用企業(yè)的服務(wù)對(duì)象是全體社會(huì)公眾；服務(wù)內(nèi)容涉及所有社會(huì)成員的共同需要；服務(wù)目的是實(shí)現(xiàn)公眾的共同利益。但其背后存在深層次的利益關(guān)系。首先，公用企業(yè)屬國(guó)有企業(yè)或者國(guó)有股份占主導(dǎo)，國(guó)有資產(chǎn)的保值增值與財(cái)政稅收使其與政府利益關(guān)系密切。其次，長(zhǎng)期的行政壟斷與體制弊端交相輝映，與利益集團(tuán)千絲萬(wàn)縷，與地方保護(hù)以及部門利益盤根錯(cuò)節(jié)。再次，公用企業(yè)也影響其交易對(duì)象的盈利狀況，常阻擾潛在競(jìng)爭(zhēng)者的進(jìn)入。第四，消費(fèi)者福利直接取決于公用企業(yè)的服務(wù)質(zhì)量和價(jià)格。但在多方利益的博弈之下，公用企業(yè)自身利益常處于主導(dǎo)地位。政府雖然有監(jiān)管權(quán)力，但受制于信息不對(duì)稱、權(quán)力尋租，以及在一定程度上與公用企業(yè)獲取壟斷利潤(rùn)利益的一致性，常面臨“政府失靈”的困境，如價(jià)格管制的失敗。消費(fèi)者、公用企業(yè)的交易對(duì)象、潛在競(jìng)爭(zhēng)者則因數(shù)量眾多，難以形成集體行動(dòng)，影響力反而相當(dāng)有限。?
　�。ㄈ�）公用企業(yè)提供準(zhǔn)公共產(chǎn)品，廣泛影響宏觀經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)民生。公用企業(yè)存續(xù)的基礎(chǔ)在于向社會(huì)提供準(zhǔn)公共產(chǎn)品和服務(wù)。在行業(yè)監(jiān)管難以到位和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制缺失的情況下，加之其產(chǎn)品和服務(wù)的稀缺性，公用企業(yè)常濫用其壟斷地位獲取超額壟斷利潤(rùn)。2007年中國(guó)企業(yè)500強(qiáng)的前10位全部為壟斷性企業(yè)，其中有6家是公用企業(yè)，中石化、中石油、國(guó)家電網(wǎng)分列一、二、三位。經(jīng)濟(jì)學(xué)家一般相信，公用企業(yè)的高額壟斷利潤(rùn)常轉(zhuǎn)化為其他行業(yè)經(jīng)營(yíng)者的成本。同時(shí)，公用企業(yè)對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)有重大影響。通常而言，宏觀經(jīng)濟(jì)政策包括四大目標(biāo)：充分就業(yè)、價(jià)格穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和國(guó)際收支平衡。無(wú)論競(jìng)爭(zhēng)環(huán)節(jié)，抑或網(wǎng)絡(luò)環(huán)節(jié)，于可競(jìng)爭(zhēng)之處人為設(shè)置不必要的準(zhǔn)入限制，必然減少市場(chǎng)內(nèi)競(jìng)爭(zhēng)者的數(shù)量，進(jìn)而減少市場(chǎng)就業(yè)崗位�；�于對(duì)高額壟斷利潤(rùn)的追求，在位公用企業(yè)傾向于減少產(chǎn)品的供給數(shù)量。如此雙重原因?qū)е聣艛嘈袠I(yè)內(nèi)就業(yè)機(jī)會(huì)的減少。在缺乏競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境下，采用成本加利潤(rùn)的規(guī)制方法，由于漲價(jià)壓力的持續(xù)存在導(dǎo)致公用企業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)價(jià)格呈剛性增長(zhǎng)，在相當(dāng)程度上帶動(dòng)消費(fèi)指數(shù)的增長(zhǎng)，進(jìn)而可能形成通貨膨脹的壓力。與此同時(shí)，公用企業(yè)產(chǎn)品或服務(wù)的高價(jià)格必然形成競(jìng)爭(zhēng)性產(chǎn)業(yè)的高成本，從而累及其發(fā)展，進(jìn)而影響宏觀經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。壟斷行業(yè)內(nèi)的高收入格局，實(shí)質(zhì)上在壟斷行業(yè)內(nèi)與其他行業(yè)內(nèi)勞動(dòng)者之間形成了不公平的收入分配效應(yīng)。因而，高度壟斷體制導(dǎo)致的不公平社會(huì)分配效應(yīng)，成為社會(huì)貧富懸殊、導(dǎo)致兩極分化的重要誘因。目前我國(guó)相當(dāng)一部分壟斷行業(yè)企業(yè)已在海外上市。維持其壟斷地位，而剝奪其他產(chǎn)業(yè)收益和消費(fèi)者福利使之獲取高額利潤(rùn)，并不能完全轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有資產(chǎn)收益，從而實(shí)質(zhì)上產(chǎn)生了將國(guó)內(nèi)居民收入轉(zhuǎn)移給海外投資者的不當(dāng)收入分配效應(yīng)。即使未經(jīng)改制的所謂全民所有制企業(yè)，在某種程度上演變?yōu)椤安块T所有”，形成“集體分租”的態(tài)勢(shì)，高額壟斷利潤(rùn)并未轉(zhuǎn)化為社會(huì)福利，普通民眾難以分享其中的收益。因此，政府常常面臨兩難抉擇，必須處理好政府財(cái)政收益與經(jīng)濟(jì)效率和社會(huì)公平的關(guān)系，即如何解決維護(hù)民生與國(guó)有資產(chǎn)收益之間的矛盾，實(shí)現(xiàn)公眾利益與自身利益的平衡；如何解決通過(guò)維持壟斷擴(kuò)大公用企業(yè)規(guī)模和通過(guò)開放競(jìng)爭(zhēng)來(lái)增加公用企業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的矛盾，從而實(shí)現(xiàn)短期利益與長(zhǎng)期利益的平衡。?
　　總的來(lái)說(shuō)，公用企業(yè)特殊性是客觀存在的，對(duì)公用企業(yè)的法律規(guī)制都將受到這種特殊性的影響。?
　　
　　二、反壟斷法規(guī)制公用企業(yè)的有關(guān)問(wèn)題
　　
　　加強(qiáng)公用企業(yè)監(jiān)管、促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)，是國(guó)際上公用企業(yè)規(guī)制發(fā)展的主流方向。這有利于推動(dòng)公用企業(yè)在公平競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則之下，摒棄依靠濫用壟斷地位獲取超額壟斷利潤(rùn)的做法，把主要精力用于創(chuàng)新技術(shù)、改進(jìn)管理，從而提升我國(guó)壟斷行業(yè)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力；更有助于放眼長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，打破部門利益，低價(jià)優(yōu)質(zhì)向社會(huì)提供準(zhǔn)公共服務(wù)，從而實(shí)現(xiàn)與構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)、維護(hù)社會(huì)民生的主流政治取向的統(tǒng)一，進(jìn)而符合社會(huì)主義的本質(zhì)要求。特別是在我國(guó)公用企業(yè)壟斷導(dǎo)致的矛盾日趨復(fù)雜尖銳的大背景下，全面提高公用企業(yè)監(jiān)管水平，無(wú)疑具有十分重要的現(xiàn)實(shí)性和必要性。考慮到《反壟斷法》2008年8月1日正式實(shí)施，與公用企業(yè)相關(guān)的法律適用和監(jiān)管機(jī)構(gòu)至關(guān)重要，下面主要探討與此有關(guān)的問(wèn)題。?
　　
　�。ㄒ唬╆P(guān)于法律適用問(wèn)題?
　　1．適用范圍 學(xué)理上認(rèn)為，反壟斷法適用于公用企業(yè)，并非傳統(tǒng)意義上“一般豁免、例外適用”，而是“一般適用、例外豁免”［1］�；蛘哒f(shuō)，按照通行的做法，反壟斷法應(yīng)適用于公用企業(yè)參與的壟斷協(xié)議、濫用市場(chǎng)支配地位、經(jīng)營(yíng)者集中和行政壟斷行為。通常而言，公用企業(yè)壟斷是指公用企業(yè)借助網(wǎng)絡(luò)等基礎(chǔ)設(shè)施，不恰當(dāng)獲得或維持壟斷地位的行為；濫用市場(chǎng)支配地位，是指經(jīng)營(yíng)者不正當(dāng)利用其市場(chǎng)支配地位，實(shí)施實(shí)質(zhì)性限制或排除市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的不當(dāng)行為。因此，在某種意義上可以認(rèn)為，公用企業(yè)壟斷實(shí)際上是濫用市場(chǎng)支配地位的特殊形式。同時(shí)，現(xiàn)階段我國(guó)競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)企業(yè)總體上規(guī)模偏小，具有市場(chǎng)支配地位的企業(yè)并不太多。公用企業(yè)壟斷也是濫用市場(chǎng)支配地位的主要類型。同時(shí)，學(xué)界已將公用企業(yè)壟斷列為非法壟斷的主要類型［2］。我國(guó)《反壟斷法》規(guī)定了濫用市場(chǎng)支配地位，但并未對(duì)公用企業(yè)壟斷做出專門規(guī)定。公用企業(yè)壟斷具有高賣低買、掠奪性定價(jià)、拒絕交易、強(qiáng)迫交易、搭售、差別待遇等濫用市場(chǎng)支配地位的一般形式，規(guī)制公用企業(yè)應(yīng)適用反壟斷法關(guān)于濫用市場(chǎng)支配地位的一般規(guī)定。同時(shí)，公用企業(yè)壟斷還表現(xiàn)為拒絕接入基礎(chǔ)設(shè)施這一特殊形式，即公用企業(yè)拒絕競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手以合理?xiàng)l件接入，并使用其擁有的網(wǎng)絡(luò)等基礎(chǔ)設(shè)施，從而排除競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手利用基礎(chǔ)設(shè)施與自己公平競(jìng)爭(zhēng)。德國(guó)、美國(guó)、日本、澳大利亞等國(guó)家已有類似規(guī)定，但我國(guó)《反壟斷法》未對(duì)此作出專門規(guī)定。有鑒于此，筆者建議今后修訂《反壟斷法》時(shí)引入這一規(guī)定，并在《反壟斷法》未修改之前采用以下技術(shù)手段來(lái)彌補(bǔ)立法之缺陷：其一，可將拒絕接入基礎(chǔ)設(shè)施行為視為公用企業(yè)拒絕與競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的交易行為，從而適用《反壟斷法》第17條第1款第3項(xiàng)之規(guī)定。但由于拒絕接入基礎(chǔ)設(shè)施行為的隱蔽性、復(fù)雜性和利益受其影響的交易方、消費(fèi)者的廣泛性，采用禁止拒絕交易的一般規(guī)定的效力應(yīng)相當(dāng)有限。其二，適用《反壟斷法》第17條第1款第7項(xiàng)之規(guī)定，由反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)將拒絕接入基礎(chǔ)設(shè)施認(rèn)定為其他濫用市場(chǎng)支配地位的行為，從而可運(yùn)用《反壟斷法》予以制裁。

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