構(gòu)建干部容錯糾錯機制的思考

　　隨著全面深化改革和全面從嚴治黨互持互助、齊頭并進，干部隊伍中能力不足“不能為”、動力不足“不想為”、擔當不足“不敢為”問題日益凸顯，形成改革“中梗阻”。建立干部容錯糾錯機制，允許試錯，寬容失敗，為改革創(chuàng)新、擔當有為的干部“減壓兜底”，正是各級政府破除“為官不為”現(xiàn)象的制度性回應和關(guān)懷。近年來，在中央層面政策倡導和地方政府建制試行的雙重推動下，容錯糾錯機制已然成為助力改革落地的政府創(chuàng)新熱點，但全國整體上仍處于試點探索階段，并無成熟的經(jīng)驗可循。因此，探索構(gòu)建一種科學合理、實操性強的容錯機制，無疑具有很強的現(xiàn)實意義。
　　一、現(xiàn)行干部容錯糾錯機制的基本共識
　�。ㄒ唬�“為何容錯”。各地對建立容錯糾錯機制的重大意義和價值認定基本一致，主要是營造寬容失敗、鼓勵創(chuàng)新的制度環(huán)境，促進改革創(chuàng)新，激發(fā)和保護干部干事創(chuàng)業(yè)的激情和活力。
　�。ǘ�）“容什么錯”。各地文件都重點設(shè)置了容錯的邊界和條件。山東省濟南市采用“要素規(guī)定法”，規(guī)定了免予追究有關(guān)人員責任的4個條件。絕大多數(shù)地方采用了清單列舉法，列舉容錯情形種類不一而足。一般認為，容錯糾錯的核心要義是，對有關(guān)單位和個人在履職擔當、改革創(chuàng)新過程中，未能實現(xiàn)預期目標或出現(xiàn)偏差錯誤，但符合法律規(guī)定和政策規(guī)定，勤勉盡責、未謀取私利的，不做負面評價，及時糾錯改正，免除責任或從輕處理。限制性規(guī)定集中在“出于公心、善意履職、不違反黨紀國法、經(jīng)過民主決策程序并有書證”；容錯免責例外情形，普遍對造成重特大安全責任事故、嚴重環(huán)境污染和生態(tài)破壞責任事故的行為實行“零容忍”。
　�。ㄈ�）“怎樣容錯”。各地試行的容錯認定程序大致包括申請、核實、認定、反饋、報備五個環(huán)節(jié)。紹興、臺州、齊齊哈爾等地還增設(shè)“暫緩”程序，即對一時難以定論的情形，可以暫緩做出決定，三個月內(nèi)給予結(jié)論性意見。申請主體多數(shù)是被問責追責的相關(guān)單位和個人。認定主體普遍由紀檢和組織部門組成。
　　（四）“容錯之后怎么辦”。對于容錯結(jié)果，經(jīng)認定給予“責任豁免”的，在各類考核、評優(yōu)評先、提拔任用、行政追責和效能問責等方面不受影響；需追究黨政紀責任的，可酌情從輕、減輕或免予處分。山西、湖北、陜西、成都、西安等地目前施行容錯機制的一大特色就是注重抓早抓小、及時糾偏糾錯。
　　二、容錯糾錯機制的操作困境
　�。ㄒ唬�“容錯”與“問責”的問題。容錯免責與監(jiān)督問責之間存在較大的張力，堪稱為“激勵與懲戒二律背反的兩難境地”。[1]事實上，在處理“容錯”限度和“追責”力度關(guān)系時，各地掌握的寬嚴尺度分歧較大。一是適用對象方面，有的僅將領(lǐng)導干部作為容錯對象，有的則針對所有機關(guān)工作人員；二是容錯適用范圍，湖北、廣東、江西等省只針對改革創(chuàng)新行為進行容錯，陜西等多地則沒有明確區(qū)分改革創(chuàng)新行為和一般行政行為；三是容錯情形的例外條款，多地明確規(guī)定不予容錯的情形，一些地方則沒有容錯的否定性規(guī)定；四是容錯結(jié)果運用，廣西南寧等地明確規(guī)定“一票否決”事項不予免責，多地則規(guī)定“責任豁免”后相關(guān)考核免予“一票否決”等等。因此，準確把握容錯與問責的平衡點，破解其邏輯悖論，成為推動容錯糾錯機制落地生根的重要難題。
　　（二）容錯條件“導向”與“精細”的問題。建立干部容錯糾錯機制，應兼顧容錯原則的導向性和容錯范圍的精細化。導向上，容錯著力點應放在改革創(chuàng)新的探索性工作、攻堅克難的重點工作上，從機制上明確干部在什么情形下可以大膽干事、勇敢探索、積極創(chuàng)新，不應包含日常工作中的一般性偏差和失誤。但在實際運行中，有的地方將常規(guī)工作納入容錯范圍，調(diào)研中部分街鎮(zhèn)干部也出現(xiàn)將“容錯”與常規(guī)工作“出錯”相混淆的誤解。內(nèi)容上，各地重點設(shè)置容錯條件和情形，有的地方規(guī)定失之籠統(tǒng)，缺乏操作性；一些地方清單式列舉了容錯條款，但同樣面臨“掛一漏萬”的困境。比如，強調(diào)的“經(jīng)過民主決策程序”這一條件，對于重大緊急情況下的決策行為就過于嚴苛。
　�。ㄈ�）認定程序“嚴謹”與“開放”的問題。大部分地方規(guī)定，容錯機制的最終裁定，由同級紀檢機關(guān)、組織人事部門負責。但界定責任非常復雜，判斷一項情形能否免責，與行為人的主觀動機、行為發(fā)生的具體背景、客觀條件、過程、結(jié)果等都密不可分，往往需要權(quán)威性、科學性、專業(yè)性的評判。而且，在容錯邊界不清、容錯免責條款不完善的情況下，很難客觀衡量“錯”的合法性與自由裁量權(quán)問題，其評判結(jié)果的公正性和權(quán)威性很容易遭受質(zhì)疑。
　　（四）機制的“公信”與“關(guān)愛”問題。容錯免責機制是一個龐雜的系統(tǒng)。少數(shù)干部對建立此項制度心存疑慮，擔心在容錯糾錯機制本身并不完善的情況下，很多因素可能會影響評判主體的認定，即使作出免責認定，也可能成為政治前程的污點。而且，當前對改革創(chuàng)新失誤失敗的社會寬容度不太高，容錯糾錯機制可能導致干部“特權(quán)化”、“特殊化”的群眾認知偏差。從各地實踐看，還有待進一步釋放容錯糾錯機制的公信力。
　　三、建立健全容錯糾錯機制的路徑選擇
　�。ㄒ唬�準確設(shè)定容錯邊界�！叭蒎e”體現(xiàn)的是制度彈性，但它仍然在制度框架之內(nèi)。建立容錯糾錯機制，應恪守道德底線、法律紅線和黨紀高壓線，堅持習近平總書記“三個區(qū)分”的基本原則，明確容錯邊界。一看動機，是為公為民，還是損公肥私；二看緣由，是客觀因素造成的錯誤并主動糾錯，還是主觀故意的失職瀆職；三看程序，是經(jīng)過科學民主決策，還是獨斷專行、草率決策；四看政策，是否符合上級政策精神，是否有法律明令禁止；五看后果，有無造成不可挽回的后果。[2]
　�。ǘ�）科學明晰容錯清單。正面清單樹導向，負面清單明底限。應通過深入開展調(diào)研，把握地方當前改革創(chuàng)新、干事創(chuàng)業(yè)中的“風險點”和“容錯需求點”，科學細化為容錯清單。
　　1.容錯正面清單。除了借鑒現(xiàn)有制度文本中改革創(chuàng)新、生態(tài)環(huán)保、民生項目等共識性、基礎(chǔ)性條款，可考慮納入以下重要情形：在承擔急難險重任務或分管風險較大工作中，因主動攬責涉險、積極擔當作為，出現(xiàn)一定失誤或非議行為的；在化解矛盾焦點、解決歷史遺留問題中，因勇于破除障礙、觸及固有利益，造成一定損失或引發(fā)信訪問題的；在處理長期纏訪、鬧訪或疑難信訪問題中履職盡責、積極作為，但仍出現(xiàn)非法越級上訪的；在處置突發(fā)事件中因情況緊急臨機決斷事后及時履行報告程序的；在重大公務或招商引資活動中，為推動地方發(fā)展，未嚴格執(zhí)行相關(guān)規(guī)章制度且情節(jié)輕微的；按照事發(fā)當時法律法規(guī)和有關(guān)規(guī)定，不應追究責任或從輕追究責任的等等。

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