范毅：鄉(xiāng)村債務(wù)的憲政解讀

　　【英文標(biāo)題】A Constitutional Interpretation of Debt Accumulation in Rural Areas

　　【作者簡(jiǎn)介】范毅，南京財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院教授。

　　【內(nèi)容提要】 鄉(xiāng)村債務(wù)是新農(nóng)村建設(shè)中繞不過(guò)去的一個(gè)坎。沉重的鄉(xiāng)村債務(wù)不僅瓦解著鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)，惡化著政府和村級(jí)組織與農(nóng)民之間的關(guān)系，而且威脅著鄉(xiāng)村社會(huì)的穩(wěn)定，影響著中國(guó)農(nóng)村政治的變化與和諧社會(huì)的推進(jìn)。揭示和探討中國(guó)鄉(xiāng)村債務(wù)產(chǎn)生、存在和演變背后的機(jī)制、體制等制度、規(guī)則因素，尤其是財(cái)政體制與憲政建設(shè)及其相互關(guān)系，具有重要意義。財(cái)政危機(jī)是我們了解鄉(xiāng)村債務(wù)的一個(gè)視角，財(cái)政民主是我們破解鄉(xiāng)村債務(wù)的深層成因，財(cái)政立憲是我們治理鄉(xiāng)村債務(wù)的根本出路。

　　【關(guān) 鍵 詞】鄉(xiāng)村債務(wù)/財(cái)政體制/憲政建設(shè)

　　一、引言

　　所謂鄉(xiāng)村債務(wù)，嚴(yán)格說(shuō)來(lái)，應(yīng)該是指1990年代以來(lái)，尤其是1994年分稅制以來(lái)，中國(guó)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村集體經(jīng)濟(jì)組織與其他經(jīng)濟(jì)組織、個(gè)人和社會(huì)團(tuán)體，以及政府之間發(fā)生的債務(wù)[1]。據(jù)農(nóng)業(yè)部調(diào)查統(tǒng)計(jì)，1998年全國(guó)鄉(xiāng)村債務(wù)共計(jì)3259億元，平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)298萬(wàn)元，每個(gè)村20萬(wàn)元[2]；
另?yè)?jù)財(cái)政部財(cái)科所研究推算，2004年全國(guó)鄉(xiāng)村債務(wù)總額在6000億元[3]。沉重的鄉(xiāng)村債務(wù)，不僅瓦解著中國(guó)的鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)，惡化著政府和村級(jí)組織與農(nóng)民之間的關(guān)系，而且威脅著鄉(xiāng)村社會(huì)的穩(wěn)定，影響著中國(guó)農(nóng)村政治的變化，也嚴(yán)重地干擾著農(nóng)村和諧社會(huì)的構(gòu)建，成為新農(nóng)村建設(shè)中一道繞不過(guò)去的坎。

　　如何從理論與實(shí)踐的結(jié)合上化解鄉(xiāng)村債務(wù)，成為從中央到地方各級(jí)政府與社會(huì)各界的重要話題。近年來(lái)，盡管人們從政策、體制、政府、市場(chǎng)、法治等不同角度和不同層面對(duì)鄉(xiāng)村債務(wù)進(jìn)行過(guò)各種深入的研究和討論，但是，“研究和討論的最終結(jié)果和提出的政策建議，仍然是局部和針對(duì)個(gè)案的政策建議，缺少一個(gè)更加宏觀，即包括金融、財(cái)政、稅收、行政管理體制和機(jī)構(gòu)改革、法律框架等在內(nèi)的一攬子改革與政策建議方案”，因?yàn)椤班l(xiāng)村債務(wù)不是一個(gè)孤立的現(xiàn)象”，“單一的政策和方案不能根本解決負(fù)債問(wèn)題”，而必須“要以更高的視角，以綜合性的診治來(lái)尋找解決鄉(xiāng)村債務(wù)的良藥”。[4]

　　問(wèn)題是，這個(gè)“更高的視角”是什么？它是否存在？又能否解決這一難題？筆者認(rèn)為，這個(gè)“更高的視角”是存在的。它不是政策，也不是文件，不是政府，也不是市場(chǎng)，而是制度，是規(guī)則。但它又不是一般的制度、一般的規(guī)則，而是人類社會(huì)最基本的制度、最基本的規(guī)則——憲政。因?yàn)�，在人類社�?huì)所有的制度和規(guī)則中，最重要的制度和規(guī)則是憲法、憲政�！皯椪�是制度中的重中之重。它是生成制度的制度，是規(guī)則的規(guī)則。是元制度，元規(guī)則�！薄爱�(dāng)憲政出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)，它對(duì)社會(huì)的損害要遠(yuǎn)非一般制度問(wèn)題能比�！盵5]“如果說(shuō)制度的錯(cuò)誤是系統(tǒng)性的錯(cuò)誤，憲政的錯(cuò)誤則是全局性錯(cuò)誤。反過(guò)來(lái)，如果我們進(jìn)行憲政改革，將會(huì)給社會(huì)帶來(lái)全局性的改善”[6]，它對(duì)包括經(jīng)濟(jì)在內(nèi)的社會(huì)生活將有著最為深刻而巨大的影響。因此，從憲政的角度嘗試解讀鄉(xiāng)村債務(wù)，是本文對(duì)“更高的視角”的一種探索性取向。

　　二、財(cái)政危機(jī)：了解鄉(xiāng)村債務(wù)的一個(gè)視角

　　(一)財(cái)政與財(cái)政危機(jī)

　　所謂財(cái)政，系指國(guó)家、地方公共團(tuán)體這種經(jīng)濟(jì)團(tuán)體，為維持其存立、達(dá)成其目的，取得、使用、管理必要的財(cái)貨之各種活動(dòng)的總稱。廣義上，財(cái)政被用以指國(guó)家財(cái)政、地方財(cái)政二者，但作為國(guó)家根本法的憲法，主要是就前者加以規(guī)范。[7]或者說(shuō)，財(cái)政是憑借國(guó)家的權(quán)力為滿足國(guó)家職能的需要進(jìn)行的籌措、分配、使用和管理財(cái)政資金的活動(dòng)。包括財(cái)政收入和財(cái)政支出兩部分，其職能是組織財(cái)稅收入、撥付財(cái)政支出、進(jìn)行財(cái)政監(jiān)督[8]。

　　一個(gè)國(guó)家、一個(gè)政府的財(cái)政狀況如何，往往關(guān)系著國(guó)家或政府的運(yùn)轉(zhuǎn)、盛衰與存續(xù)的命運(yùn)。其中，構(gòu)成財(cái)政收入主要內(nèi)容的“賦稅是官僚、軍隊(duì)、教士和宮廷的生活來(lái)源，一句話，它是行政權(quán)力整個(gè)機(jī)構(gòu)的生活來(lái)源。強(qiáng)有力的政府和繁重的賦稅是同一個(gè)概念”[9]。正因?yàn)槿绱耍�如何確保財(cái)源茂盛，以實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)治久安，歷來(lái)是各國(guó)政府的不懈追求。

　　然而，財(cái)政既然包括財(cái)政收入和財(cái)政支出兩部分，財(cái)源茂盛就不可能是一種常態(tài)。財(cái)政收入與財(cái)政支出之間，無(wú)外乎三種狀態(tài)，一是收大于支(財(cái)源茂盛)，二是支大于收(入不敷出)，三是收支平衡(收支兩抵)。當(dāng)支出大于收入，即入不敷出，就會(huì)產(chǎn)生財(cái)政壓力，當(dāng)支出大大高于收入，且日益嚴(yán)重，則意味著財(cái)政危機(jī)的產(chǎn)生。

　　(二)財(cái)政危機(jī)與憲政危機(jī)

　　財(cái)政危機(jī)是經(jīng)濟(jì)的危機(jī)，也是政府的危機(jī)，更是憲政的危機(jī)。在近現(xiàn)代歷史上，財(cái)政與憲政一直有著不解之緣。財(cái)政曾經(jīng)是憲政的源頭。那么何為憲政？憲政為何源自財(cái)政？其實(shí)，憲政并不等同于有一部成文憲法的政體。理解憲政實(shí)質(zhì)的最好方法是回到憲政歷史的源頭。在日本憲法學(xué)教授美濃部達(dá)吉眼里，“憲政實(shí)際上就是指有一個(gè)國(guó)民代表機(jī)關(guān)的議會(huì)制度的現(xiàn)代政體”[10]。盡管代議制并不能包含憲政體制的全部?jī)?nèi)容，但代議制卻是憲政體制發(fā)展的第一步，甚至是憲政體制發(fā)展最關(guān)鍵的一步。作為英國(guó)憲政標(biāo)志的代議制就起源于對(duì)英國(guó)政府財(cái)政的控制。哈耶克在《法律，立法與自由》[11]中明確指出，英國(guó)的憲政就起源于對(duì)政府行為的控制，至少在最初的時(shí)候，主要是經(jīng)由對(duì)歲入的控制來(lái)實(shí)現(xiàn)的。從14世紀(jì)開(kāi)始，英國(guó)便已開(kāi)始了這樣一個(gè)進(jìn)化過(guò)程，亦即把財(cái)政權(quán)一步一步地移交給下議院的那種進(jìn)化過(guò)程。最終，也就是到了17世紀(jì)末，上議院明確認(rèn)可了下議院對(duì)“財(cái)政法案”所享有的排他性權(quán)力。英國(guó)財(cái)政與憲政的關(guān)系，事實(shí)上也是財(cái)政危機(jī)與憲政危機(jī)的關(guān)系。這一歷史事實(shí)說(shuō)明，如果沒(méi)有財(cái)政危機(jī)，如果沒(méi)有財(cái)稅方面的分權(quán)及其具體制度安排，就沒(méi)有近代意義上的憲法，就沒(méi)有議會(huì)與政府的真正分立，也就不可能存在以有效分權(quán)為基礎(chǔ)的憲政。如英國(guó)的1215年的《大憲章》所確定的“無(wú)代表則無(wú)納稅”的原則，不僅形成了稅收法定原則的雛形，也為后世的許多法定原則、議會(huì)保留原則或法律保留原則奠定了基礎(chǔ)，同時(shí)，也確立了現(xiàn)代憲法分權(quán)的基礎(chǔ)。可見(jiàn)，財(cái)政危機(jī)作為財(cái)政運(yùn)行的一種極端狀態(tài)，作為一國(guó)政府所必須面對(duì)的危急情勢(shì)，同憲法、憲政有著密切的關(guān)聯(lián)。[12]正因?yàn)槿绱�，德�?guó)著名公法學(xué)者lsensee曾經(jīng)提出一條規(guī)律：“初由‘財(cái)政危機(jī)’，轉(zhuǎn)為‘經(jīng)濟(jì)危機(jī)’，終陷入‘憲法危機(jī)’的困境�！盵13]我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)著名財(cái)政憲法學(xué)家葛克昌更是明確指出：“近年各國(guó)無(wú)不面對(duì)財(cái)政危機(jī)到憲政危機(jī)之困境，財(cái)政憲法蔚為當(dāng)代憲法研究之潮流�！盵14]

　　(三)財(cái)政危機(jī)與鄉(xiāng)村債務(wù)

　　在特定的時(shí)期，一國(guó)的財(cái)政總量是一個(gè)恒定的“蛋糕”，如何分配這個(gè)“蛋糕”，存在著中央政府與地方政府的博弈。中央財(cái)政分配得多，地方財(cái)政必然就少，反之亦然。什么時(shí)候誰(shuí)多誰(shuí)少，又與財(cái)稅體制相關(guān)，而財(cái)稅體制又取決于中央政府的控制與主導(dǎo)。1984年-1994年間，我國(guó)大部分地區(qū)主要實(shí)行財(cái)政分級(jí)包干制度。按照“劃分收支，分級(jí)包干”的原則，允許地方政府在一定時(shí)期上繳中央政府一定數(shù)額收入后，可以保留一部分收入。其突出特征是地方政府可以通過(guò)多征稅而獲得更多的財(cái)政收入，并可多收多支。財(cái)政分級(jí)包干使地方政府在國(guó)家財(cái)政總量這個(gè)“蛋糕”中拿到了大頭，日子比較好過(guò)。而中央財(cái)政則相對(duì)緊張。1994年，我國(guó)實(shí)行了分稅制。分稅制的主要目標(biāo)是提高中央政府在整個(gè)預(yù)算收入中的比重和整個(gè)預(yù)算收入在國(guó)民生產(chǎn)總值中的比重。分稅制的實(shí)行，使得中央政府在國(guó)家財(cái)政總量的“蛋糕”中拿到了大頭，而地方政府只能拿到小頭。隨后，省市依次效仿。于是，中央、省市財(cái)政較為充足，日子比較好過(guò)，而縣鄉(xiāng)財(cái)政非常緊張，日子非常難過(guò)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1994年財(cái)政體制改革之后，中國(guó)地方(省市)財(cái)政收入年均遞增18.15％。2000年地方(省市)財(cái)政收入為6406億元，是1993年的1.189倍，凈結(jié)余134億元。而縣鄉(xiāng)財(cái)政赤字增加，工資欠發(fā)普遍化，標(biāo)志著縣鄉(xiāng)財(cái)政危機(jī)的爆發(fā)。負(fù)債現(xiàn)象開(kāi)始大規(guī)模產(chǎn)生。[15]

　　通常，評(píng)價(jià)一國(guó)財(cái)政運(yùn)行狀況的指標(biāo)，主要是債務(wù)依存度、償債率、國(guó)債負(fù)擔(dān)率，以及財(cái)政赤字占GDP的比重，等等。一國(guó)的財(cái)政有無(wú)風(fēng)險(xiǎn)與風(fēng)險(xiǎn)大小，其財(cái)政運(yùn)行是良性狀態(tài)還是危機(jī)狀態(tài)以及這些狀態(tài)的轉(zhuǎn)化趨勢(shì)，在很大程度上取決于政府負(fù)債的多少和償債能力的強(qiáng)弱。政府負(fù)債過(guò)多，就會(huì)加大發(fā)生財(cái)政危機(jī)的可能性。在我國(guó)，當(dāng)中央政府發(fā)生財(cái)政危機(jī)，出現(xiàn)支出大漲、赤字激增等現(xiàn)象時(shí)，一般情況下，中央政府可以采取發(fā)行國(guó)債、增發(fā)貨幣、增加稅收等多種形式去彌補(bǔ)赤字和虧損，以達(dá)到收支平衡。然而，除中央政府之外的各級(jí)政府，無(wú)論是鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)政府還是省(市)級(jí)、地(市)級(jí)和縣(市)級(jí)政府，如果發(fā)生財(cái)政危機(jī)，根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行法律，它們既不具有發(fā)行國(guó)債的權(quán)力(《預(yù)算法第27條》)，也不具有發(fā)行貨幣的權(quán)力，更沒(méi)有制定稅收的權(quán)力。[16]

　　自古道，上有政策，下有對(duì)策。既然在中央政府的縱向分配博弈中處于劣勢(shì)，為了生存，地方政府就只能另想辦法。地方政府在制度內(nèi)財(cái)政危機(jī)、入不敷出的情況下，一般會(huì)充分利用手中的自由裁量權(quán)。因而，在制度外尋求財(cái)力支持就成為地方政府的理性選擇。這就是稅外收費(fèi)(這里說(shuō)的地方政府是縣鄉(xiāng)政府，主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及村級(jí)組織，因?yàn)槭∈姓�府在縱向的財(cái)政分配博弈中也處于較優(yōu)勢(shì)的地位)。農(nóng)村社會(huì)亂收費(fèi)、亂攤派、亂罰款等“三亂”現(xiàn)象即由此開(kāi)始泛濫。當(dāng)稅外收費(fèi)仍然不能滿足鄉(xiāng)村財(cái)政支出的需求而鄉(xiāng)村財(cái)政危機(jī)本身又長(zhǎng)期得不到解決時(shí)，鄉(xiāng)村舉債現(xiàn)象便開(kāi)始大規(guī)模、長(zhǎng)時(shí)期、不可遏制地持續(xù)蔓延開(kāi)來(lái)。

　　三、財(cái)政民主：破解鄉(xiāng)村債務(wù)的深層成因

　　鄉(xiāng)村債務(wù)產(chǎn)生與形成的直接原因是鄉(xiāng)村財(cái)政危機(jī)。顯然，沒(méi)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入的極度匱乏和財(cái)政支出的嚴(yán)重超出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村級(jí)組織不可能大量負(fù)債。但對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政為什么會(huì)發(fā)生危機(jī)這一問(wèn)題卻有著多種不同的觀點(diǎn)和看法。主要有以下幾種觀點(diǎn)：

　　第一種觀點(diǎn)：鄉(xiāng)村債務(wù)源于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制的弊端。該說(shuō)認(rèn)為，按照1985年財(cái)政部頒發(fā)的《鄉(xiāng)(鎮(zhèn))財(cái)政管理實(shí)行辦法》的規(guī)定，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))財(cái)政收入由國(guó)家預(yù)算內(nèi)資金、預(yù)算外資金和自籌資金組成；
鄉(xiāng)(鎮(zhèn))財(cái)政支出則由國(guó)家預(yù)算內(nèi)部分和國(guó)家預(yù)算外部分構(gòu)成。由這一規(guī)定所導(dǎo)致的當(dāng)時(shí)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制具有如下三個(gè)特征：一是財(cái)政體制的確定必須體現(xiàn)上級(jí)政府和領(lǐng)導(dǎo)人的意志。表現(xiàn)為縣級(jí)政府可以根據(jù)自己的偏好，通過(guò)政治權(quán)力對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行財(cái)政擠壓；
二是社區(qū)內(nèi)農(nóng)民沒(méi)有表達(dá)偏好、監(jiān)督公共產(chǎn)品生產(chǎn)和服務(wù)的渠道。表現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的收入和支出都不受社區(qū)農(nóng)民約束，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出存在效率低下甚至濫用財(cái)政資金的問(wèn)題；
三是財(cái)政收入與支出仍屬包干性質(zhì)。表現(xiàn)為具有較強(qiáng)的隨意性或人為性，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于被動(dòng)的不平等的地位，進(jìn)而加劇了其掠奪性行為。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制的上述弊端，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不惜放棄提供適合本轄區(qū)范圍內(nèi)農(nóng)民需求的公共產(chǎn)品和服務(wù)的職能，常�？缭焦�共財(cái)政的范圍行事，或者直接組織經(jīng)濟(jì)，或者干預(yù)農(nóng)戶生產(chǎn)，如發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、合作基金會(huì)、小城鎮(zhèn)以及調(diào)整農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)等。在許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村，發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、合作基金會(huì)和小城鎮(zhèn)成為鄉(xiāng)村債務(wù)的主要部分。換言之，鄉(xiāng)村政府和組織因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制的弊端而陷入了債務(wù)泥潭。[17]

　　第二種觀點(diǎn)：鄉(xiāng)村債務(wù)根源于目前我國(guó)基層行政管理體制方面的弊端。該說(shuō)認(rèn)為，弊端之一是政府層級(jí)間的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，即鄉(xiāng)村政府和組織必須努力完成上級(jí)的各項(xiàng)指令和任務(wù)。即使是具有自治性質(zhì)的村級(jí)組織也概莫能外。這樣一種行政體系和隸屬關(guān)系，對(duì)鄉(xiāng)村債務(wù)的形成和惡化具有重要影響。其典型表現(xiàn)是農(nóng)村義務(wù)教育和農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的征繳。農(nóng)村義務(wù)教育屬于社會(huì)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，提供這一產(chǎn)品和服務(wù)是政府的重要職能，但在明知我國(guó)大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政收入和村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)收入非常緊張的情況下，從中央到地方的各級(jí)政府(縣級(jí)以上政府)卻放棄自己的職責(zé)，強(qiáng)制要求各鄉(xiāng)村政府和組織在一定期限內(nèi)完全承擔(dān)農(nóng)村義務(wù)教育的投入，實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育的目標(biāo)，導(dǎo)致相當(dāng)多的鄉(xiāng)村政府和組織只能舉債來(lái)突擊實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，由此形成鄉(xiāng)村債務(wù)。又如農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的征繳。按照《村組法》，村委會(huì)本來(lái)是自治組織，村委會(huì)成員由村民民主選舉產(chǎn)生，任何組織和個(gè)人都不能以任何形式進(jìn)行指派、任命。但目前我國(guó)農(nóng)村村級(jí)組織與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府事實(shí)上形成了一種領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，村級(jí)組織實(shí)際上成了一級(jí)準(zhǔn)政府組織，行使很多政府職能，要完全服從國(guó)家和上級(jí)政府的指令，特別要代上級(jí)政府和部門(mén)行使農(nóng)業(yè)稅以及鄉(xiāng)統(tǒng)籌的征收工作。由于農(nóng)民負(fù)擔(dān)長(zhǎng)期居高不下，農(nóng)民對(duì)作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府重要收入來(lái)源的鄉(xiāng)統(tǒng)籌反映強(qiáng)烈，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　拒繳現(xiàn)象嚴(yán)重。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府則將稅費(fèi)征繳作為行政任務(wù)要求村級(jí)組織完成。在上級(jí)催繳與農(nóng)民拒繳的雙重壓力下，村干部為完成任務(wù)只能采取高息借貸墊交稅費(fèi)，由此產(chǎn)生巨額村級(jí)債務(wù)。弊端之二是：政績(jī)考核機(jī)制扭曲，使政府和政府官員自身利益最大化與上級(jí)政府和官員偏好相吻合。在我國(guó)政治生活中，政績(jī)考核對(duì)于加強(qiáng)干部的責(zé)任心有一定作用，本無(wú)可厚非。然而，現(xiàn)行的政績(jī)考核機(jī)制存在致命的缺陷，即往往只注重結(jié)果不注重過(guò)程，只注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)不注重社會(huì)發(fā)展指標(biāo)，只注重短期效應(yīng)不注重長(zhǎng)期效應(yīng)。政績(jī)考核指標(biāo)往往只體現(xiàn)上級(jí)政府和領(lǐng)導(dǎo)的偏好，上級(jí)政府只要求下級(jí)政府和官員不折不扣地按照指令完成所交辦的任務(wù)，而不在乎下級(jí)政府采取什么方式和手段來(lái)完成任務(wù)。因此，政績(jī)考核往往走樣、變味、扭曲、變形，起不到應(yīng)有的效果。反過(guò)來(lái)，這種扭曲的政績(jī)考核機(jī)制使作為考核者的上級(jí)政府和領(lǐng)導(dǎo)的偏好得到滿足，而被考核者則可以獲得不菲的政治利益(如升遷)和經(jīng)濟(jì)利益。同時(shí)，被考核者還可以在通過(guò)擴(kuò)大預(yù)算規(guī)模完成上級(jí)任務(wù)的同時(shí)獲得巨大的經(jīng)濟(jì)利益，而且在出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)，可以向上推卸責(zé)任。這就是為什么一些地方在財(cái)政資源有限的情況下不顧經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的實(shí)際需要而大肆舉債從事各種經(jīng)濟(jì)和建設(shè)活動(dòng)的主要原因。弊端之三是：領(lǐng)導(dǎo)人任命制：一致行動(dòng)失敗。弊端之四是：?jiǎn)栘?zé)機(jī)制不健全：鄉(xiāng)村政府和組織可以不負(fù)責(zé)任地舉債。[18]另外，利用財(cái)政考核“一票否決”制最大限度地榨取制度租金，也是一大弊端。

　　第三種觀點(diǎn)：社會(huì)等級(jí)制度是導(dǎo)致鄉(xiāng)村財(cái)政危機(jī)乃至鄉(xiāng)村債務(wù)的根本原因。該說(shuō)認(rèn)為，社會(huì)等級(jí)制度是導(dǎo)致中國(guó)古代財(cái)政危機(jī)的總根源，也是導(dǎo)致中國(guó)當(dāng)代鄉(xiāng)村財(cái)政危機(jī)的根本原因。社會(huì)等級(jí)制度就是按照等級(jí)來(lái)控制、組合與變遷社會(huì)資源的契約。中國(guó)自古就是一個(gè)等級(jí)社會(huì)，一切按等級(jí)劃分。在社會(huì)財(cái)富的分配上按等級(jí)高低依次享有，財(cái)政的收支也按等級(jí)進(jìn)行征收和分配，而社會(huì)負(fù)擔(dān)與等級(jí)高低成反比，主要由低等級(jí)階層承擔(dān)，高等級(jí)階層總是盡量把社會(huì)經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)主要是超載的稅費(fèi)和賦役轉(zhuǎn)嫁到低等級(jí)階層的身上。當(dāng)高等級(jí)階層的人口增長(zhǎng)達(dá)到一定數(shù)量時(shí)，稅費(fèi)的超載就是一種必然趨勢(shì)，兩極分化的鴻溝就會(huì)越拉越大，農(nóng)民等低等級(jí)階層的經(jīng)濟(jì)生活就開(kāi)始相對(duì)下降，局部地區(qū)逐步走向破產(chǎn)，引發(fā)財(cái)政危機(jī)、經(jīng)濟(jì)危機(jī)和社會(huì)危機(jī)。該說(shuō)認(rèn)為，當(dāng)代中國(guó)三農(nóng)問(wèn)題是歷史上積淀形成的社會(huì)等級(jí)制度的制度慣性、思想慣性和路徑依賴在人口增加情況下在當(dāng)代延續(xù)的結(jié)果，本質(zhì)是不平等制度下低等級(jí)農(nóng)民負(fù)擔(dān)過(guò)重的問(wèn)題。導(dǎo)致當(dāng)代中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政危機(jī)(包括鄉(xiāng)村債務(wù))的一般原因是：等級(jí)制度、資源分配不均、人口增長(zhǎng)、就業(yè)壓力、機(jī)構(gòu)膨脹和稅費(fèi)增長(zhǎng)剛性；
特殊原因是：體制、戰(zhàn)略、政策和等級(jí)市場(chǎng)；
提出鄉(xiāng)村財(cái)政危機(jī)(或鄉(xiāng)村債務(wù))不斷惡化的根本原因是社會(huì)等級(jí)制度下的財(cái)富分配不均與財(cái)稅分配不均，在高等級(jí)階層的人口增長(zhǎng)與就業(yè)周期壓力下，所形成的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)超過(guò)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的正常承載能力，導(dǎo)致鄉(xiāng)村財(cái)政危機(jī)和鄉(xiāng)村債務(wù)嚴(yán)重。[19]

　　筆者認(rèn)為，究竟什么是導(dǎo)致鄉(xiāng)村財(cái)政危機(jī)乃至鄉(xiāng)村債務(wù)的深層原因，是一個(gè)非常錯(cuò)綜復(fù)雜的問(wèn)題，需要認(rèn)真地分析和探討。上述三種觀點(diǎn)對(duì)鄉(xiāng)村債務(wù)深層原因的探討都有一定的道理，但又存在一些不足之處。

　　第一種觀點(diǎn)將鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制的弊端作為鄉(xiāng)村債務(wù)的深層原因，這也是學(xué)術(shù)界很多人的觀點(diǎn)。的確，現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制一是受上級(jí)政府和領(lǐng)導(dǎo)人個(gè)人的意志所左右；
二是財(cái)政收入支出脫離農(nóng)民群眾的監(jiān)督；
三是財(cái)政收入支出有太多的隨意性和人為性。這些原因的確對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政危機(jī)與鄉(xiāng)村債務(wù)的產(chǎn)生具有這樣那樣的影響作用，但并非深層原因。這是因?yàn)椋洪L(zhǎng)官意志泛濫、群眾監(jiān)督缺乏、財(cái)政支出收入的非制度化，這三種弊端或現(xiàn)象自人民公社廢除、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府設(shè)立以來(lái)，至今都沒(méi)有很好地解決，但為什么恰好在1990年代至本世紀(jì)初這十來(lái)年間才形成如此巨額的鄉(xiāng)村債務(wù)，而這之前的1980年代和這之后的近幾年卻沒(méi)有形成如此大的鄉(xiāng)村債務(wù)？另外，體現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制的《鄉(xiāng)(鎮(zhèn))財(cái)政管理實(shí)行辦法》的規(guī)定早在1985年就頒發(fā)下來(lái)并開(kāi)始實(shí)施，但鄉(xiāng)村債務(wù)卻為什么只在1990年代才開(kāi)始大規(guī)模出現(xiàn)？這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制弊端說(shuō)無(wú)法解釋的。

　　同理，第二種觀點(diǎn)將我國(guó)基層行政管理體制的弊端作為導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政危機(jī)乃至巨額鄉(xiāng)村債務(wù)的深層原因，也缺乏充分的說(shuō)服力。因?yàn)椋�不論是政府層�?jí)間領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，還是扭曲的政績(jī)考核機(jī)制，下級(jí)政府官員投其所好以迎合上級(jí)政府官員的偏好，這些我國(guó)基層行政管理體制的弊端或現(xiàn)象，已經(jīng)在我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)政治生活中一直大量存在多年，未見(jiàn)有什么大的改變，這些現(xiàn)象也并不是僅僅只在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政危機(jī)爆發(fā)即鄉(xiāng)村債務(wù)大量、普遍蔓延的這十來(lái)年間存在。用長(zhǎng)期存在的現(xiàn)象去解釋短期存在的現(xiàn)象，這種論據(jù)是沒(méi)有說(shuō)服力的。因此，這種觀點(diǎn)對(duì)鄉(xiāng)村債務(wù)形成的深層原因的分析難以令人信服。

　　第三種觀點(diǎn)用社會(huì)等級(jí)制度去說(shuō)明鄉(xiāng)村財(cái)政危機(jī)爆發(fā)乃至鄉(xiāng)村債務(wù)大量產(chǎn)生的深層原因，恐怕有更多的困難。因?yàn)榈谝�，社�?huì)等級(jí)制度是一種常態(tài)，而鄉(xiāng)村財(cái)政危機(jī)的爆發(fā)是非常態(tài)的，用常態(tài)的東西去說(shuō)明非常態(tài)的東西，缺乏說(shuō)服力；
第二，高等級(jí)階層和低等級(jí)階層的概念邏輯上并不嚴(yán)謹(jǐn)，缺乏科學(xué)性，在現(xiàn)實(shí)中不能嚴(yán)格對(duì)應(yīng)，會(huì)產(chǎn)生其他的社會(huì)負(fù)面效應(yīng)；
第三，離開(kāi)市場(chǎng)化、城市化與社會(huì)的流動(dòng)性，相對(duì)孤立地、封閉地、靜態(tài)地看待城市與鄉(xiāng)村、市民與農(nóng)民、高等級(jí)階層與低等級(jí)階層之間的關(guān)系，束縛了自己的思維。

　　筆者認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制、基層行政管理體制、社會(huì)等級(jí)制度等，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政危機(jī)乃至鄉(xiāng)村債務(wù)的形成，的確具有這樣那樣的影響作用，有時(shí)甚至有較大的影響作用，而且這些影響作用也不能在短時(shí)期內(nèi)就可以消除。但是，它們都不是鄉(xiāng)村財(cái)政危機(jī)乃至鄉(xiāng)村債務(wù)產(chǎn)生的深層原因。缺乏財(cái)政民主，才是鄉(xiāng)村財(cái)政危機(jī)乃至鄉(xiāng)村債務(wù)產(chǎn)生的深層原因。這是因?yàn)�，從理論上講：

　　第一，現(xiàn)代財(cái)政的精髓及核心是人民主權(quán)，政府財(cái)政體制必須以民主憲政為制度基礎(chǔ)，并且體現(xiàn)民主性。民主是財(cái)政的本質(zhì)要求。

　　第二，在社會(huì)主義中國(guó)，人民是國(guó)家的主人，也是國(guó)家預(yù)算活動(dòng)的供應(yīng)者，他們有權(quán)對(duì)財(cái)政活動(dòng)進(jìn)行控制和監(jiān)督。尊重和體現(xiàn)公民意志，確保政府的財(cái)政收支活動(dòng)都來(lái)源于人民的授權(quán)并接受人民的監(jiān)督，這是財(cái)政民主的首要內(nèi)容。

　　第三，財(cái)政民主所要求的是，人民通過(guò)一定的程序和方式，行使對(duì)重大財(cái)政事項(xiàng)的決定權(quán)。就是說(shuō)，財(cái)政應(yīng)否支出，如何開(kāi)支，財(cái)政收入的規(guī)模和種類等，都應(yīng)該通過(guò)一定的法律程序，由人民代表大會(huì)等代議機(jī)關(guān)予以決定。[20]

　　從實(shí)踐上看：

　　第一，長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)財(cái)政一直是政府主導(dǎo)型的財(cái)政，政府在財(cái)政決策中事實(shí)上起決定作用。盡管政府一再宣稱是人民利益的代表，但其與人民之間缺乏直接的利益制衡機(jī)制，許多情況下可能難于脫離自己的部門(mén)本位。如果肯定重大財(cái)政問(wèn)題經(jīng)過(guò)人民同意，如果承認(rèn)人民行使權(quán)力的機(jī)構(gòu)是人民代表大會(huì)，那么就應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持落實(shí)財(cái)政民主。

　　第二，當(dāng)前我國(guó)財(cái)政領(lǐng)域的混亂現(xiàn)象，如政府亂收費(fèi)問(wèn)題、預(yù)算外資金體外循環(huán)問(wèn)題、政府間財(cái)政關(guān)系極不穩(wěn)定問(wèn)題等，都與政府權(quán)力欲望過(guò)度膨脹有關(guān)。如果不堅(jiān)持財(cái)政民主，只由政府部門(mén)在內(nèi)部進(jìn)行利益分配的微調(diào)，問(wèn)題很難從根本上得到解決。[21]

　　理論與實(shí)踐告訴我們，財(cái)政民主的缺失有可能是導(dǎo)致中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政危機(jī)乃至巨額鄉(xiāng)村債務(wù)產(chǎn)生與形成的深層原因。但可能性并不等于現(xiàn)實(shí)性。可能性向現(xiàn)實(shí)性的轉(zhuǎn)化需要必備的主客觀條件。筆者認(rèn)為，這種使可能性向現(xiàn)實(shí)性轉(zhuǎn)化的條件，在現(xiàn)實(shí)中是存在的。主要是財(cái)政民主在三個(gè)方面的缺失：

　　一是中央政府層面財(cái)政民主的缺失。主要表現(xiàn)在：從縱向財(cái)政分權(quán)的程序上看，中央政府與地方政府之間缺乏規(guī)范的博弈。現(xiàn)行中央與地方的財(cái)政權(quán)配置是國(guó)務(wù)院制定的《關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》([1993]國(guó)發(fā)第85號(hào)文)中規(guī)定的，由此確定了中央與地方事權(quán)和財(cái)權(quán)的劃分格局。在這一利益分配的過(guò)程中，中央政府作為一方利益主體，其在給地方政府“分割蛋糕”時(shí)，難免有失公正的情況，以至于產(chǎn)生中央政府出于利益偏好而削弱地方政府財(cái)政權(quán)的問(wèn)題。事實(shí)上，我國(guó)中央和地方之間在財(cái)政權(quán)力的配置上是不合理的，財(cái)權(quán)劃分和事權(quán)劃分嚴(yán)重不對(duì)稱(“垂直失衡”)。表現(xiàn)為：省以下政府層層向上集中資金，基本事權(quán)卻不斷下移，特別是縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府履行事權(quán)所需要的財(cái)力，同其可支配財(cái)力之間存在嚴(yán)重的不對(duì)稱，成為現(xiàn)在的突出矛盾。導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政危機(jī)，鄉(xiāng)村債務(wù)嚴(yán)重。

　　二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府層面財(cái)政民主的缺失(省市兩級(jí)政府效仿中央，其財(cái)政民主的缺失不言而喻，至于縣級(jí)政府，盡管較中央、省市政府財(cái)政要困難得多，但它還可以擠壓鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政，所以盡管困難，但還不至于造成巨額債務(wù)，其財(cái)政民主的缺失在此不予評(píng)說(shuō))。由于從中央政府到地方省市縣各級(jí)政府層層集中財(cái)權(quán)，又層層下移事權(quán)，導(dǎo)致財(cái)政民主的層層缺失，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政危機(jī)的爆發(fā)和鄉(xiāng)村債務(wù)的形成在客觀上不可避免。不同的只是各鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政危機(jī)和鄉(xiāng)村債務(wù)的程度不同而已。但是，這并不意味著鄉(xiāng)村政府和組織在這一現(xiàn)實(shí)面前完全無(wú)所作為，毫無(wú)責(zé)任可言。事實(shí)上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府盡管不能力挽救財(cái)政危機(jī)和鄉(xiāng)村債務(wù)爆發(fā)的狂瀾，但在力所能及的范圍內(nèi)，盡量減輕危機(jī)和債務(wù)的程度的空間還是有的。如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府稍稍還有一些財(cái)政民主的觀念，通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)來(lái)決定重大財(cái)政事項(xiàng)的收入和支出，傾聽(tīng)一下人民代表的意見(jiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政危機(jī)的程度和鄉(xiāng)村債務(wù)的數(shù)額也許還不至于像今天這樣嚴(yán)重。

　　三是村級(jí)組織層面財(cái)政(務(wù))民主的缺失。如前所述，按照《村組法》，村級(jí)組織村民委員會(huì)是自治組織，不是一級(jí)政府，不可能有財(cái)政。但事實(shí)上，村民自治組織在我國(guó)目前的行政管理體制的扭曲下，已經(jīng)變成了一級(jí)準(zhǔn)政府，村委會(huì)主任的當(dāng)選，很大程度上由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府操控，很多不屬于村民組織范圍內(nèi)的行政事務(wù)，幾乎都由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府指派給村級(jí)組織按照行政命令去完成。在這一現(xiàn)實(shí)面前，村委會(huì)失去了自治性質(zhì)，完全淪為鄉(xiāng)鎮(zhèn)的下屬單位和部門(mén)。當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政發(fā)生危機(jī)時(shí)，必然會(huì)波及村級(jí)組織，亂攤派、亂收費(fèi)、亂罰款就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府逼迫村級(jí)組織大量負(fù)債的主要原因。然而，村級(jí)組織盡管無(wú)心也無(wú)力改變這一大局，但也不是不可作為，如果村級(jí)組織能夠稍稍堅(jiān)持一下財(cái)務(wù)民主，即通過(guò)村民代表大會(huì)，民主決定村級(jí)財(cái)務(wù)的收入支出，村級(jí)債務(wù)也不至于會(huì)嚴(yán)重到今天這個(gè)程度。

　　筆者認(rèn)為，中央政府(包括省市縣地方政府)層面的財(cái)政民主缺失，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府層面財(cái)政民主的缺失和村級(jí)組織財(cái)務(wù)民主的缺失，是財(cái)政民主缺失的完整體系，哪怕其中任何一個(gè)層面的財(cái)政民主缺失能夠彌補(bǔ)，都不會(huì)導(dǎo)致今天如此嚴(yán)重的鄉(xiāng)村債務(wù)。其中，中央政府層面財(cái)政民主的缺失，不能不說(shuō)是導(dǎo)致今天鄉(xiāng)村債務(wù)沉重的主要原因或深層原因。至于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制和基層行政管理體制等體制性因素，盡管不能不說(shuō)是影響鄉(xiāng)村債務(wù)的重要因素，不過(guò)在形成今天的鄉(xiāng)村債務(wù)的問(wèn)題上，并不是主要的因素，直接的原因。但它們的存在，對(duì)于鄉(xiāng)村債務(wù)的產(chǎn)生、形成和發(fā)展仍起著推波助瀾的放大效應(yīng)作用。這是不能不承認(rèn)的。

　　四、財(cái)政立憲：治理鄉(xiāng)村債務(wù)的根本出路

　　既然財(cái)政民主缺失是導(dǎo)致巨額鄉(xiāng)村債務(wù)的深層原因，彌補(bǔ)或克服財(cái)政民主的缺失應(yīng)該是治理鄉(xiāng)村債務(wù)的一劑良藥。但財(cái)政民主的缺失卻并非財(cái)政民主本身所能解決。因?yàn)樨?cái)政民主、財(cái)政立法等都是由財(cái)政立憲產(chǎn)生，要真正解決因財(cái)政民主的缺失造成的鄉(xiāng)村債務(wù)問(wèn)題，只能求助于財(cái)政民主的憲法依據(jù)——財(cái)政立憲。

　　何為財(cái)政立憲？財(cái)政立憲源于二戰(zhàn)以后尤其是20世紀(jì)60-80年代的西方國(guó)家。因政府的支出規(guī)模一再膨脹，以美國(guó)為代表的西方國(guó)家財(cái)政發(fā)生了一種制度性、結(jié)構(gòu)性的危害，即應(yīng)有的以稅收為主要形式的財(cái)政收入結(jié)構(gòu)不能滿足財(cái)政支出的需要，發(fā)生大量赤字，政府開(kāi)支長(zhǎng)期地、大量地依賴債務(wù)收入。以布坎南為首的財(cái)政學(xué)家們，認(rèn)為政府收入大量的依賴于公債而不是征稅權(quán)受納稅人(通過(guò)國(guó)會(huì))控制的稅收，會(huì)使行政部門(mén)的權(quán)力得不到應(yīng)有的控制，這將破壞憲政制度的穩(wěn)定。為此，他們提出財(cái)政立憲主義，主張壓縮赤字規(guī)模，將預(yù)算平衡和相關(guān)財(cái)政原則寫(xiě)進(jìn)憲法，以約束政府的權(quán)力。[22]

　　所謂財(cái)政立憲，在布坎南看來(lái)，第一，要從立憲的角度說(shuō)明什么樣的財(cái)政體制是合理的。財(cái)政體制的稅收與支出兩個(gè)方面應(yīng)采取不同的決策方法，公共支出中包括構(gòu)成與規(guī)模的決策要在財(cái)政決策的日常運(yùn)行過(guò)程中作出，而稅收結(jié)構(gòu)與水平的決策則要先于支出結(jié)構(gòu)，在日常運(yùn)行過(guò)程之前的立憲階段作出，且一旦確定就應(yīng)相對(duì)穩(wěn)定，能夠?yàn)榻窈蟮乃�有公共支出�?nèi)容與數(shù)量籌資。第二，稅制是國(guó)家財(cái)政制度的核心問(wèn)題，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　它體現(xiàn)了個(gè)人和各階層所承擔(dān)的稅收份額，一旦被選定則要在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)起作用。第三，在預(yù)算原則上，強(qiáng)烈反對(duì)周期平衡與“充分就業(yè)盈余”的凱恩斯主義政策，主張保持預(yù)算平衡，并且要以憲法的形式確保其實(shí)現(xiàn)。第四，對(duì)稅收的支出要給予限制。政府活動(dòng)的支出依賴于賦稅，因此，對(duì)政府的稅收和支出加以約束，就從根本上限制了政府的行為框架，抑制政府的過(guò)度增長(zhǎng)或機(jī)構(gòu)膨脹。第五，貨幣供給要按規(guī)則確定而不是隨意決定，要相對(duì)穩(wěn)定而不是隨機(jī)變動(dòng)，貨幣供給要按與實(shí)際產(chǎn)出增長(zhǎng)率大致相等的速度增加，并且要廣泛宣布和有法律保障。[23]

　　財(cái)政立憲主義產(chǎn)生于和我國(guó)社會(huì)制度不同的西方發(fā)達(dá)國(guó)家，當(dāng)然不能照搬到中國(guó)來(lái)。但是，中國(guó)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的改革，已經(jīng)使得中國(guó)從一個(gè)“自產(chǎn)國(guó)家”開(kāi)始轉(zhuǎn)向一個(gè)“稅收國(guó)家”[24]，因此，這一思想仍然可以為我們提供有益的啟示。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，國(guó)家壟斷了幾乎全部的經(jīng)濟(jì)資源，財(cái)政收入的主要來(lái)源不是稅收，而是國(guó)營(yíng)企業(yè)上交的利潤(rùn)。由于國(guó)家財(cái)政權(quán)無(wú)限擴(kuò)張，私有財(cái)產(chǎn)權(quán)則被過(guò)分壓抑，民主憲政缺乏存在和發(fā)展的土壤。改革開(kāi)放以后，財(cái)政公共化進(jìn)程不斷推進(jìn)。由此導(dǎo)致的結(jié)果是，私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的范圍逐步擴(kuò)大，其對(duì)國(guó)家財(cái)政的貢獻(xiàn)越來(lái)越大，而國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)收益不再是財(cái)政的主要來(lái)源。我國(guó)政府的財(cái)政收入已經(jīng)從依賴于國(guó)有企業(yè)的利潤(rùn)上繳轉(zhuǎn)型為以稅收收入為主。目前，我國(guó)正處于并將長(zhǎng)期處于社會(huì)主義初級(jí)階段，其政府運(yùn)轉(zhuǎn)過(guò)程中的弊端如機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事、職能不清、關(guān)系不順、行政效率低下，甚至腐敗現(xiàn)象如貪污、公款吃喝、公款出國(guó)、行賄受賄等仍然存在。行政管理成本居高不下。[25]因此，當(dāng)前的稅收收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足由各種因素決定的政府財(cái)政支出的需要，政府主要依靠債務(wù)收入和非規(guī)范收入來(lái)補(bǔ)充不足。這將帶來(lái)兩方面的問(wèn)題。一方面是可能產(chǎn)生嚴(yán)重的債務(wù)危機(jī)，另一方面是政府非規(guī)范收入帶來(lái)的對(duì)私有財(cái)產(chǎn)的任意侵犯。

　　大量的財(cái)政赤字和債務(wù)必然對(duì)國(guó)家的憲政制度構(gòu)成巨大的威脅。這是因?yàn)�，僅就公債而言，公債作為彌補(bǔ)赤字的手段，有一個(gè)特點(diǎn)就是可以通過(guò)發(fā)行新債還舊債，將還債日期無(wú)限期向后拖延。這就會(huì)產(chǎn)生兩個(gè)后果：一是政府(任期有限的政府)沒(méi)有還債和平衡預(yù)算的壓力，可以將還債負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)移給以后的政府；
二是納稅人由于財(cái)政幻覺(jué)(注：對(duì)于納稅人來(lái)說(shuō)，購(gòu)買公債只是投資行為，在不增加稅收負(fù)擔(dān)的情況下可以享受政府?dāng)U大開(kāi)支帶來(lái)的好處。因此會(huì)錯(cuò)誤地認(rèn)為自己所承擔(dān)的負(fù)擔(dān)輕，有相對(duì)的收益大的感覺(jué)。財(cái)政學(xué)者稱這種感覺(jué)為財(cái)政幻覺(jué))等原因，不但不會(huì)去約束政府?dāng)U大開(kāi)支的計(jì)劃，反而支持其擴(kuò)大，最終賦予政府過(guò)大的開(kāi)支和過(guò)多的權(quán)力，使政府的財(cái)政赤字傾向合法化。這樣，依靠公債發(fā)行的財(cái)政預(yù)算，就代替了征稅權(quán)力受政治過(guò)程控制的平衡預(yù)算。

　　然而，債務(wù)財(cái)政并不因?yàn)樨?cái)政幻覺(jué)就改變其經(jīng)濟(jì)和政治上的后果，避開(kāi)憲政制度約束的財(cái)政預(yù)算必然會(huì)使公民通過(guò)正常的憲政程序控制政府行為(規(guī)模和范圍)的能力越來(lái)越小，最終公民就不能防止擁有強(qiáng)權(quán)的政府對(duì)私人權(quán)利的肆意干涉，憲政制度的作用將遭到破壞。要保障當(dāng)今的憲政制度，必須控制政府赤字與公債的增長(zhǎng)。[26]或者說(shuō)，必須堅(jiān)持財(cái)政立憲。構(gòu)建以憲政為基礎(chǔ)的公共財(cái)政體制，堅(jiān)持財(cái)政立憲，才能控制政府赤字和公債的增長(zhǎng)，也才能從根本上治理鄉(xiāng)村財(cái)政危機(jī)和鄉(xiāng)村債務(wù)。

　　一是堅(jiān)持財(cái)政民主和財(cái)政法定，加強(qiáng)對(duì)國(guó)家財(cái)政權(quán)的控制和對(duì)私人財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)。在現(xiàn)代社會(huì)，議會(huì)是人民代表所組成的人民行使權(quán)力的機(jī)構(gòu)，政府重大財(cái)政事項(xiàng)必須經(jīng)過(guò)議會(huì)的同意或者由議會(huì)制定法律予以規(guī)范。由于財(cái)政收入實(shí)際上來(lái)源于人民，理論上又是用之于人民，因此，對(duì)于如何收取和支配這些資金，人民應(yīng)該擁有最后的決定權(quán)。議會(huì)作為人民的代議制機(jī)構(gòu)，對(duì)政府財(cái)政計(jì)劃的每一個(gè)環(huán)節(jié)，從一開(kāi)始就必須參與決策。同時(shí)，對(duì)財(cái)政預(yù)算過(guò)程自始至終都應(yīng)該加強(qiáng)監(jiān)督。

　　財(cái)政法定是財(cái)政民主的具體表現(xiàn)。財(cái)政法定以財(cái)政民主為基礎(chǔ)，同時(shí)也是財(cái)政民主非常重要的實(shí)現(xiàn)途徑。它要求財(cái)政行為必須具有法律依據(jù)，必須得到法律的明確許可或立法機(jī)關(guān)的專門(mén)授權(quán)。它一般包括財(cái)政權(quán)力法定、財(cái)政義務(wù)法定、財(cái)政程序法定和財(cái)政責(zé)任法定。無(wú)論是財(cái)政民主還是財(cái)政法定，都是人民主權(quán)原則的體現(xiàn)，都是人民基于財(cái)產(chǎn)權(quán)而提出的要求，其目的在于劃清財(cái)產(chǎn)權(quán)與財(cái)政權(quán)之間的界限，為憲政國(guó)家中財(cái)政權(quán)的活動(dòng)設(shè)定底線。

　　二是堅(jiān)持“有限政府”，要求政府轉(zhuǎn)化職能。“有限政府”是憲政制度的基本原則，財(cái)政立憲必須堅(jiān)持“有限政府”。所謂“有限政府”，是說(shuō)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的政府職能范圍應(yīng)該是有限的。凡是市場(chǎng)能夠自行調(diào)節(jié)的領(lǐng)域，政府就不應(yīng)該主動(dòng)干預(yù)；
政府的干預(yù)范圍僅限于“市場(chǎng)失靈”，即市場(chǎng)機(jī)制出現(xiàn)缺陷的領(lǐng)域。在財(cái)政領(lǐng)域，“有限政府”具有三個(gè)特征：其一是政府的財(cái)政職能有限，即政府財(cái)政職能主要體現(xiàn)在公共服務(wù)方面；
其二是政府的財(cái)政權(quán)能有限，即政府行使財(cái)政權(quán)力應(yīng)該以人民(納稅人)的授權(quán)為條件；
其三是政府的財(cái)政行為應(yīng)該受到法律的限制。不僅政府的征稅行為必須以相關(guān)法律為唯一依據(jù)，而且政府干預(yù)市場(chǎng)的各種行為如投資行為也應(yīng)該以法律為依據(jù)。[27]

　　三是堅(jiān)持“分權(quán)與制衡”的憲政原則，實(shí)現(xiàn)中央與地方之間以及地方政府相互之間在規(guī)范性博弈的基礎(chǔ)上合理的財(cái)權(quán)劃分。憲政的核心在于分權(quán)和制衡，其對(duì)財(cái)政的要求主要表現(xiàn)在：縱向財(cái)政分權(quán)和橫向財(cái)政分權(quán)。縱向財(cái)政分權(quán)涉及中央與地方之間，以及地方政府相互之間的財(cái)權(quán)劃分。就目前的情況看，這種分權(quán)模式存在兩方面的問(wèn)題：首先，從財(cái)政分權(quán)的內(nèi)容上看，中央與地方的權(quán)力明顯不對(duì)稱，對(duì)地方財(cái)力的剝奪過(guò)于嚴(yán)重，造成地方政府入不敷出，無(wú)力負(fù)擔(dān)基本的公共開(kāi)支，尤其是廣大鄉(xiāng)村政府和組織更是舉步維艱。鄉(xiāng)村財(cái)政極度危機(jī)，鄉(xiāng)村債務(wù)極為沉重；
其次，從財(cái)政分權(quán)的程序上看，中央與地方之間缺乏規(guī)范的博弈。財(cái)政分權(quán)的內(nèi)容沒(méi)有通過(guò)立法程序，而是由中央政府的規(guī)范性文件加以規(guī)定。從憲政的角度看，決定縱向財(cái)政分權(quán)方案的主體，必須是超越于中央和地方政府的主體。由此可知，制定財(cái)政收支劃分法勢(shì)在必行。

　　而橫向財(cái)政分權(quán)的核心，是財(cái)政決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)的分配，具體到目前的中國(guó)而言，主要是財(cái)政民主的落實(shí)問(wèn)題，即立法機(jī)關(guān)對(duì)財(cái)政權(quán)的制約。長(zhǎng)期以來(lái)，受前蘇聯(lián)東歐財(cái)政法學(xué)的影響，以及我國(guó)政治體制改革的相對(duì)滯后，橫向財(cái)政分權(quán)沒(méi)有受到足夠的重視[28]。由此造成的結(jié)果是，立法機(jī)關(guān)對(duì)財(cái)政權(quán)力監(jiān)督不力，現(xiàn)實(shí)中的財(cái)政秩序極為混亂。因此，今后相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)，隨著政治體制改革的深入，應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)推進(jìn)橫向財(cái)政分權(quán)。

　　五、結(jié)語(yǔ)

　　對(duì)鄉(xiāng)村債務(wù)的解讀可以有多種思路和視角，憲政解讀只不過(guò)是眾多思路和視角中的一種。黨的十六屆三中全會(huì)提出“以人為本”的科學(xué)發(fā)展觀，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)，建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的時(shí)代已經(jīng)開(kāi)始。免征農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)村義務(wù)教育免費(fèi)和中央加大對(duì)農(nóng)村的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等一系列措施，使大規(guī)模鄉(xiāng)村債務(wù)的時(shí)代已經(jīng)成為過(guò)去。已經(jīng)過(guò)去的歷史不可再現(xiàn)，但歷史的經(jīng)驗(yàn)值得注意，歷史的教訓(xùn)必須汲取。如果國(guó)家的權(quán)力得不到限制，公民的權(quán)利得不到保障，即使大規(guī)模鄉(xiāng)村債務(wù)的現(xiàn)象不再重演，但誰(shuí)又能保證，在憲政建設(shè)遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于社會(huì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、國(guó)家權(quán)力時(shí)常凌駕于公民權(quán)利之上的現(xiàn)象依然不能有效克服的今天，類似大規(guī)模鄉(xiāng)村債務(wù)的各種現(xiàn)象會(huì)不會(huì)在這樣那樣的時(shí)間和地點(diǎn)，以這樣那樣的方式頻繁出現(xiàn)呢？況且，盡管形成大規(guī)模鄉(xiāng)村舉債的現(xiàn)象目前已有所緩解，但已經(jīng)形成的債務(wù)如何化解？如何防止現(xiàn)有的債務(wù)成為新農(nóng)村建設(shè)順利展開(kāi)的潛在障礙？等等，仍然是有待于人們思考和解決的現(xiàn)實(shí)難題。

　　【參考文獻(xiàn)】

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　　 [2]宋洪遠(yuǎn)等，2004(同[1]，第5頁(yè))。

　　 [3]財(cái)政部財(cái)科所，2004(同[1]，第2頁(yè))

　　 [4]同[1]，第207頁(yè)

　　 [5][奧]布倫南，[美]布坎南：《憲政經(jīng)濟(jì)學(xué)》中文版序，第1頁(yè)，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2004年第1版。

　　 [6]同[5]，第3頁(yè)。

　　 [7][日]阿部照哉、池田政章、初宿正典、戶松秀典編著，周宗憲譯：《憲法——總統(tǒng)篇、統(tǒng)治機(jī)構(gòu)篇》(上冊(cè))，中國(guó)政法大學(xué)出版社，2006年4月第1版，第421頁(yè)

　　 [8]劉隆亨著：《中國(guó)財(cái)稅法學(xué)》，法律出版社，2004年8月第1版，第1-2頁(yè)。

　　 [9]馬恩全集第8卷，人民出版社，1961年版，第221頁(yè)。

　　 [10]轉(zhuǎn)引自李龍、朱孔武：《財(cái)政立憲主義：我國(guó)憲法時(shí)刻的理論基礎(chǔ)》，《法學(xué)雜志》2004年第3期。

　　 [11][美]哈耶克：《法律，立法與自由》，中國(guó)大百科全書(shū)出版社，2000年10月第1版第二、三卷，第426頁(yè)。

　　 [12]張守文：《財(cái)政危機(jī)中的憲政問(wèn)題》，《法學(xué)》2003年第9期。

　　 [13]周剛志：《論公共財(cái)政與憲政國(guó)家——作為財(cái)政憲法學(xué)的一種理論前言》，北京大學(xué)出版社，2005年3月第1版，第5頁(yè)。

　　 [14]葛克昌：《稅法基本問(wèn)題——財(cái)政憲法篇》，臺(tái)北：月旦出版社，1996年版，第18頁(yè)。

　　 [15]林光彬：《社會(huì)等級(jí)制度與鄉(xiāng)村財(cái)政危機(jī)》，《社會(huì)科學(xué)戰(zhàn)線》2003年第1期。

　　 [16]我國(guó)所有稅收法律的80％以上都是由國(guó)務(wù)院以條例、暫行規(guī)定等形式頒布的。但這并不排除國(guó)務(wù)院將該授權(quán)下放給財(cái)政部等政府部門(mén)制定各種具體規(guī)定，甚至基本上成了政府想用多少就可以決定向老百姓征收多少。參見(jiàn)王怡：《立憲政體中的賦稅問(wèn)題》，《法學(xué)研究》2004年第5期。

　　 [17]朱鋼、譚秋成、張軍：《鄉(xiāng)村債務(wù)》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社。2006年11月第1版，第76-89頁(yè)。

　　 [18]朱鋼、譚秋成、張軍：《鄉(xiāng)村債務(wù)》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社。2006年11月第1版，第90-104頁(yè)。

　　 [19]林光彬：《社會(huì)等級(jí)制度與鄉(xiāng)村財(cái)政危機(jī)》，《社會(huì)科學(xué)戰(zhàn)線》2003年第1期。

　　 [20]王偉：《關(guān)于加強(qiáng)我國(guó)財(cái)政民主建設(shè)的探討》，《中國(guó)黨政干部論壇》，2006年第8期。

　　 [21]熊偉：《財(cái)政法基本原則論綱》，《中國(guó)法學(xué)》2004年第4期。

　　 [22]劉守剛：《西方財(cái)政立憲主義理論及其對(duì)中國(guó)的啟示》，《財(cái)政研究》2003年第7期

　　 [23]忻林：《布坎南的政府失敗理論及其對(duì)我國(guó)政府改革的啟示》，《政治學(xué)研究》2000年第3期。

　　 [24]馬駿：《＜中國(guó)公共預(yù)算改革：理性化與民主化＞序言》，中央編譯出版社，2005年8月第1版，第2頁(yè)。

　　 [25]楊宇立：《社會(huì)管理成本增長(zhǎng)太快》，《社會(huì)科學(xué)報(bào)》2007-02-15(2)。

　　 [26]劉守剛：《西方財(cái)政立憲主義理論及其對(duì)中國(guó)的啟示》，《財(cái)政研究》2003年第7期。

　　 [27]周剛志：《論公共財(cái)政與憲政國(guó)家——作為財(cái)政憲法學(xué)的一種理論前言》，北京大學(xué)出版社，2005年3月第1版，第5頁(yè)。

　　 [28]參見(jiàn)王源擴(kuò)：《我國(guó)財(cái)政管理體制內(nèi)涵新探》，載劉文華主編《宏觀調(diào)控法制文集》，法律出版社2002年版，第280-290頁(yè)。^NU1

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